Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Przedszkolu Samorządowym w Gródku

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 27 marca 2015 roku (znak: RIO.I.6002-8/15), o treści jak niżej:

Pani

Halina Karpiuk

Dyrektor Przedszkola

Samorządowego w Gródku

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Przedszkola Samorządowego w Gródku za 2014 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce. Część nieprawidłowości i uchybień wyeliminowano w trakcie kontroli, w wyniku działań podjętych przez Panią Dyrektor.

Zakresem kontroli objęto zagadnienia organizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U z 2014 r. poz. 191), zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem gminy.

Analiza zagadnień organizacyjnych wykazała, ze statut Przedszkola nie przewiduje stanowiska zastępcy dyrektora. Nie stwierdzono przy tym, aby organ prowadzący na czas nieobecności dyrektora wyznaczył nauczyciela zastępującego Panią Dyrektor. Zgodnie z art. 39 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), w przypadku nieobecności dyrektora szkoły (przez którą należy rozumieć także przedszkole zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy) lub placówki zastępuje go wicedyrektor, a w szkołach i placówkach, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora – inny nauczyciel tej szkoły lub placówki, wyznaczony przez organ prowadzący – str. 2-3 protokołu kontroli.

Kontrola zgodności zapisów księgowych z regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) i rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289) wykazała, że naliczone na koniec roku odsetki w kwocie 10,07 zł błędnie zaewidencjonowano zapisem Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290 „Odpisy aktualizujące należności”. Fakt, iż na koncie 290 ujęto jedynie odsetki (bez należności głównych, od których zostały naliczone) przesądza, że podstawą dokonania zapisu na tym koncie nie były przesłanki z art. 35b ust. 1 ustawy, które odnoszą się przede wszystkim do cech dłużnika, a nie rodzaju należności przypadających od danego dłużnika. Odsetki stanowią należności jednostki oraz jej przychody finansowe, zatem powinny być ujmowane zapisem Wn 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” – Ma 750 „Przychody finansowe”. W trakcie kontroli dokonano korekty salda ujętego na koncie 290. Ponadto błędnie ewidencjonowano odsetki w momencie ich wpłaty, stosując dla uwidocznienia przychodów konto 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” zamiast konta 750 – str. 5-6 i 11-12 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość pobierania dochodów z tytułu wpłat za żywienie stwierdzono, że stawka opłaty za żywienie dzieci w wysokości 4,20 zł ustalona została przez Panią Dyrektor zarządzeniem nr 11/2011 z dnia 29 grudnia 2011 r. wydanym na podstawie art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu wysokość opłat za korzystanie z wyżywienia w przedszkolach publicznych ustala dyrektor w porozumieniu z organem prowadzącym przedszkole. Zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 67a ust. 3 wykonuje Wójt Gminy Gródek (art. 5c pkt 3 ustawy). Nie okazano pisemnego udokumentowania porozumienia z Wójtem w sprawie wprowadzonych opłat – str. 12 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków na wynagrodzenia nauczycieli wykazała błędne ustalenie wynagrodzenia zasadniczego dla nauczyciela zatrudnionego od dnia 15 września 2014 r. w wymiarze 4 godzin tygodniowo, skutkujące jego zaniżeniem o kwotę 33,92 zł miesięcznie. W trakcie kontroli skorygowano tą nieprawidłowość poprzez wypłacenie zaniżonego wynagrodzenia za okres od września 2014 r. do lutego 2015 r. w łącznej w kwocie 188,48 zł – str. 16 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości danych przygotowanych przez Przedszkole na potrzeby sporządzenia przez Wójta Gminy Gródek sprawozdania z analizy średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego wykazała błędy przy obliczeniu sumy osobistych stawek wynagrodzenia zasadniczego dla nauczyciela mianowanego. Prawidłowo suma osobistych stawek powinna wynosić 4.331,45 zł, podczas gdy przyjęto 3.773,45 zł. Ustalenia kontroli rzutowały na prawidłowość sumy iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń nauczycieli mianowanych wykazanej w sprawozdaniu z wysokości średnich wynagrodzeń nauczyciel na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez gminę Gródek. W dniu 17 lutego 2015 r. (podczas kontroli) przekazała Pani Wójtowi korektę danych w zakresie średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli mianowanych. Na jej podstawie Wójt w dniu 19 lutego 2015 r. przekazał do Przedszkola oraz Zespołu Szkół w Gródku informację o zmianie sumy stawek wśród nauczycieli mianowanych, niezbędnych do obliczenia korekty jednorazowych dodatków. W efekcie dokonanej korekty Przedszkole dopłaciło dwóm nauczycielom mianowanym kwotę zaniżonego dodatku w wysokości 3,41 zł oraz zobowiązało się do dokonania potrącenia z wynagrodzenia nauczyciela (którego suma stawek obarczona była błędem) kwoty 33,01 zł odpowiadającej zawyżonemu dodatkowi uzupełniającemu. Z kolei w Zespole Szkół w Gródku w następstwie kontroli dokonano wypłaty zaniżonych dodatków uzupełniających dla nauczycieli mianowanych zatrudnionych w tej szkole na kwotę 29,60 zł – str. 23-24 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli udokumentowania zwrotu kosztów podróży służbowych (wydatki z tego tytułu wyniosły 23,50 zł i dotyczyły 2 delegacji) stwierdzono brak wskazania w poleceniach wyjazdu służbowego terminu odbycia podróży służbowej. Pozostawało to w sprzeczności z § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. 2013 r. poz. 167) zobowiązującym pracodawcę do określania terminu i miejsca odbycia podróży służbowej. Dodania wymaga, iż na okazanych drukach poleceń wyjazdów znajdowały się potwierdzenia pobytu pracowników w Poradni Medycyny Pracy odpowiednio w dniach 13 marca i 14 sierpnia 2014 r., zaś rozliczenie kosztów podróży zostało przedłożone przez pracowników po upływie 14 dni od dnia zakończenia podróży (w dniu 24 kwietnia i 24 września 2014 r.), tj. z naruszeniem terminu ustalonego przez § 5 ust. 1 rozporządzenia – str. 24 protokołu kontroli.

Kontrolowana jednostka nie posiadała przepisów wewnętrznych regulujących zasady wyłaniania wykonawców zamówień, do których nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.). Z ustaleń zawartych w protokole kontroli oraz wyjaśnień udzielonych przez Panią Dyrektor wynika, iż wybór wykonawców był poprzedzany rozeznaniem rynku – w przypadku zakupu artykułów spożywczych i chemicznych było to rozeznanie telefoniczne lub bezpośrednia rozmowa z przedstawicielami potencjalnych wykonawców, jednakże na tę okoliczność nie zostały sporządzone przez kontrolowaną jednostkę żadne dokumenty. W stosunku do zamówień na zakup artykułów biurowych, gdzie rozeznanie prowadzoną droga mailową, okazano oferty składane przez potencjalnych dostawców. Należy wskazać, iż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.), wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Stosowne procedury w tym względzie wprowadziła Pani w trakcie kontroli wydając w dniu 26 lutego 2015 r. zarządzenie nr 4/2015 w sprawie regulamin udzielania zamówień publicznych o wartości szacunkowej nieprzekraczającej 30.000 euro – str. 26-28 protokołu kontroli.

                   Badając gospodarkę składnikami majątku trwałego stwierdzono niedookreślenie zasad ewidencji rzeczowych aktywów trwałych. Zarządzeniem nr 8/2014 z dnia 2 czerwca 2014 r. w sprawie zasad (polityki) rachunkowości ustaliła Pani, iż pozostałe środki trwałe o wartości początkowej od 1.500 zł do 3.500 zł wprowadza się do ewidencji ilościowo-wartościowej, zaś inne niskocenne składniki majątkowe o charakterze wyposażenia (pojęcie niezdefiniowane) nie podlegają ewidencji ilościowej i wartościowej (zaliczono do nich np. sprzęt gospodarczy do utrzymywania czystości, drobny sprzęt kuchenny, biurowy, sportowy); nie wskazano jednocześnie, aby wyposażenie to podlegało jakiejkolwiek ewidencji. W praktyce ewidencją ilościowo-wartościową, oprócz składników mienia o wartości powyżej 1.500 zł, objęte były środki dydaktyczne (czego nie zapisano w polityce rachunkowości). W ewidencji pozabilansowej występowało zaś konto 913 „Wyposażenie i inne niskocenne składniki majątkowe”, które nie wykazywało jednakże salda na koniec roku. W dniu 1 grudnia 2014 r. wydała Pani zarządzenie nr 13/2014 zmieniające zasady (politykę) rachunkowości, którym wprowadzono tzw. wykaz uproszczeń, przyjmując m.in., iż wymienione w nim jako składniki, których łączna wartość w danym asortymencie jest nieistotna z punktu widzenia działalności jednostki (brak definicji) jako niskocenne nie podlegają wpisowi do księgi inwentarzowej, ewidencji na koncie 013 i na koncie pozabilansowym 913 oraz nie podlegają inwentaryzacji w formie spisu z natury (do składników tych zaliczono m.in.: lustra, umywalki, wykładziny, kalkulatory, radia, obrazy, czajniki, pomoce dydaktyczne o wartości do 200 zł, gaśnice). Dodano, iż niezależnie od wartości do ewidencji ilościowo-wartościowej przyjmuje się składniki majątku o szczególnym znaczeniu dla jednostki (definicji tego pojęcia nie określono), w tym otrzymane w formie darowizny. Z ustaleń kontroli wynika, iż na skutek przyjęcia uproszczeń w 2014 r. zdjęto ze stanu konta 013 wyposażenie o wartości 14.579,69 zł; dodatkowo stan tego konta zmniejszono o wartość 12.097,53 zł dotyczącą pozostałych środków trwałych objętych protokołami likwidacyjnymi. Obroty Wn konta 013 w 2014 r. wyniosły łącznie 13.677,74 zł – składało się na nie przyjęcie na stan wyposażenia także o wartości niższej niż 1.500 zł (np. radiomagnetofonu – 339 zł, odkurzacza – 400 zł, nadstawek biurowych – 806,88 zł). Przedstawione zasady należy ocenić jako niezapewniające elementarnych zasady ochrony składników majątkowych.

                   W trakcie kontroli dokonała Pani zmian w zakresie przyjętych zasad ewidencji pozostałych środków trwałych poprzez przyjęcie, iż:

- ewidencji na koncie 013 i jednorazowemu umorzeniu podlega wyposażenie o wartości od 200 zł do 3.500 zł;

- wszystkie pomoce dydaktyczne i naukowe podlegają ewidencji ilościowo-wartościowej w formie tabelarycznej odrębnie dla każdej sali przedszkolnej;

- dla przedmiotów o wartości do 200 zł prowadzi się spis w formie elektronicznej z uwzględnieniem nazwy, ceny jednostkowej, ilości, wartości i osób za nie odpowiedzialnych; stosowną ewidencję założono w dniu 2 marca 2015 r.

                   Ponadto z wykazu przyjętych uproszczeń wykreślono przywołany wyżej zapis odnoszący się do zaniechania ewidencjonowania składników nieistotnych z punktu widzenia działalności jednostki. Efektem działań mających na celu uporządkowanie zasad ewidencji pozostałych środków trwałych było także przyjęcie na stan konta 013 mienia o wartości 1.845,59 zł, nieobjętego dotychczas żadną ewidencją.

Działania kontrolne wykazały ponadto brak postanowień w zakresie realizacji wymogu wynikającego z art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości, dotyczącego określenia metod prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla rzeczowych składników aktywów obrotowych posiadanych przez jednostkę. W praktyce dla artykułów spożywczych i środków czystości posługiwano się metodą określoną w art. 17 ust. 2 pkt 1 ustawy. Pomimo tego, w przyjętych uproszczeniach (o których była mowa wyżej) przewidziano, iż nie dokonuje się korekty zapisów na koncie 401 o wartość niezużytych na dzień bilansowy materiałów. Stosownych zmian w zakresie opisywanych regulacji dokonano w trakcie kontroli. W obowiązujących zasadach rachunkowości określono, iż do ewidencji materiałów artykułów spożywczych stosuje się ewidencję ilościowo-wartościową, w której dla każdego składnika ujmuje się obroty i stany w jednostkach naturalnych i pieniężnych oraz dokonano wykreślenia cytowanego zapisu z wykazu przyjętych uproszczeń – str. 29-32 protokołu kontroli.

Kontrolowana jednostka realizuje zadania władając częścią nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem Przedszkola wraz z infrastrukturą towarzyszącą na podstawie umowy użyczenia o charakterze nieodpłatnym zawartej z Wójtem w dniu 23 lutego 2009 r. Zgodnie z art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.), właściwą formą prawną władania nieruchomościami przez jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej jest trwały zarząd. Ustanawiany jest on w drodze decyzji, której elementy określa art. 45 ust. 2 przywołanej ustawy. Z wnioskiem o ustanowienie trwałego zarządu występuje jednostka organizacyjna. Konsekwencją braku decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu był fakt nieujęcia w ewidencji środków trwałych Przedszkola nieruchomości będącej w faktycznym władaniu jednostki – str. 33-34 protokołu kontroli.

Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Pani Dyrektor jako kierowniku jednostki sektora finansów publicznych, stosownie do  art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Do obowiązków Pani Dyrektor należy też określenie i aktualizacja dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, stosownie do art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości należą do głównego księgowego, stosownie do zakresu czynności i postanowień art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Wystąpienie do Wójta Gminy Gródek o wyznaczenie nauczyciela zastępującego Panią Dyrektor podczas Pani nieobecności.

2. Zobowiązanie głównego księgowego do:

a) ewidencjonowania należnych jednostce odsetek od nieterminowo opłacanych należności zapisem Wn 221 – Ma 750,

b) dokonywania na koncie 290 wyłącznie zapisów obrazujących wysokość odpisów aktualizujących należności, dokonanych po stwierdzeniu przesłanek określonych przepisami art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości.

3. Ustalenie w porozumieniu z Wójtem wysokości opłat za żywienie w Przedszkolu, jak tego wymaga art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

4. Dołożenie większej staranności przy ustalaniu danych na potrzeby sporządzenia przez Wójta sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego.

5. W zakresie podróży służbowych:

a) wskazywanie w poleceniu wyjazdu służbowego terminu, w którym ma być odbywana podróż służbowa,

b) zobowiązanie pracowników do przedkładania rozliczenia kosztów podróży w terminie 14 dni od dnia zakończenia podróży.

6. Wystąpienie do Wójta Gminy Gródek z wnioskiem o ustanowienie trwałego zarządu nieruchomością, którą faktycznie włada Przedszkole.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

           w Białymstoku

Do wiadomości:

Wójt Gminy Gródek