Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Starostwie Powiatowym w Bielsku Podlaskim

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 14 września 2015 roku (znak: RIO.I.6001-8/15), o treści jak niżej:

Pan

Sławomir Jerzy Snarski

Starosta Powiatu Bielskiego

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej Powiatu Bielskiego za 2014 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w Bielsku Podlaskim na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

                   Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania powiatu oraz jego jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym osiąganie przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie składnikami majątku, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi powiatu.

Analiza regulacji wewnętrznych obowiązujących w jednostce, opisujących przyjęte zasady rachunkowości, a także prawidłowości zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289), wykazała, że:

a) w opisie zasad funkcjonowania konta 901 „Dochody budżetowe” wskazano na przypis dotacji z porozumień zawieranych pomiędzy powiatami w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na jego opiekę i wychowanie w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu lub placówce opiekuńczo-wychowawczej oraz odsetek z tego tytułu, jako operację ujmowaną w korespondencji z kontem 224 „Rozrachunki budżetu”. Należy zwrócić uwagę, iż tego typu operacje nie stanowią, w myśl przepisów § 5 rozporządzenia, operacji szczególnych określonych w odrębnych przepisach stanowiących wyjątek od zasady ujmowania w księgach rachunkowych operacji dotyczących dochodów i wydatków budżetów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie faktycznych (kasowo zrealizowanych) wpływów i wydatków dokonanych na rachunkach bankowych budżetów oraz rachunkach bieżących dochodów i wydatków budżetowych jednostek budżetowych. Nie znajduje zatem prawnego uzasadnienia przewidziana regulacjami wewnętrznymi możliwość zarachowywania należności z opisywanego tytułu na dochody budżetowe bez ich faktycznego wpływu na rachunek bankowy – str. 8 protokołu kontroli,

b) z naruszeniem zasady kasowego ustalania dochodów i wydatków budżetu ujęto należną lecz niewpłaconą do końca 2014 r. dotację w kwocie 2.926 zł z tytułu pomocy udzielonej powiatowi przez gminę Bielsk Podlaski na dofinansowanie zadań inwestycyjnych powiatu (zastosowano zapis Wn 224 – Wn 901 w ewidencji budżetu). Dochody budżetu i jego wynik za 2014 r. zostały zatem zawyżone o kwotę 2.926 zł. Przywołana w poprzednim punkcie zasada kasowego ustalania dochodów i wydatków budżetu, ma swoje źródło w przepisie art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.), który stanowi, iż dochody i wydatki ujmuje się w terminie ich zapłaty, niezależnie od rocznego budżetu, którego dotyczą. Efektem zastosowanego księgowania było błędne wykazanie tej kwoty w kol. 7 „Dochody wykonane” zbiorczego sprawozdania Rb-27S za 2014 r., zamiast w kol. 9 „Należności pozostałe do zapłaty ogółem”. Prawidłowo należną dotację należało ująć w 2014 r. w księgach rachunkowych Starostwa Powiatowego jako jednostki budżetowej zapisem Wn 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” lub 225 „Rozrachunki z budżetami” – Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” – str. 8 i 15 protokołu kontroli,

c) według przyjętej polityki rachunkowości konto 240 „Pozostałe rozrachunki” w ewidencji budżetu służy m.in. do ewidencjonowania przepływów środków w ramach rachunków bankowych budżetu (rachunków do konta 133) i rachunku środków na niewygasające wydatki (rachunku do konta 135). Zgodnie z postanowieniami załącznika nr 2 do rozporządzenia do ewidencji środków pieniężnych w drodze – w tym do przepływów środków pomiędzy rachunkami bankowymi budżetu prowadzonymi do konta 133 „Rachunek budżetu” – służy konto 140 „Środki pieniężne w drodze”; konto to przewidziano w zakładowym planie kont budżet, lecz w 2014 r. nie wykazywało ono obrotów. Poza tym z opisu zasad funkcjonowania konta 135 „Rachunek środków na niewygasające wydatki” nie wynika korespondencja z kontem 240 – str. 8-9 protokołu kontroli,

d) w zakładowym planie kont budżetu uwzględniono niewłaściwie konto 139 „Inne rachunki bankowe” przewidziane do ewidencjonowania obrotów na wydzielonym rachunku służącym do przechowywania środków otrzymywanych z PFRON (konto to w 2014 r. nie wykazywało obrotów). Jak ustalono, w praktyce wydzielony rachunek środków z PFRON prowadzony był przy Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie – str. 8-9 protokołu kontroli,

e) w zakładowym planie kont Starostwa jako jednostki budżetowej nie przewidziano konta 300 „Rozliczenie zakupu”, mimo występowania operacji podlegających ujęciu na tym koncie, tj. dostaw niefakturowanych. Z ustaleń kontroli wynika, że operacje związane z niefakturowanymi dostawami sprzętu komputerowego o łącznej wartości 853.260,23 zł zaksięgowano pod datą 29 października 2014 r. – na podstawie protokołu odbioru – bezpośrednio zapisem Wn 011 „Środki trwałe” – Ma 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)”; wpływ faktur, mający miejsce w dniu 24 listopada 2014 r., ujęto zaś zapisem Wn 080 – Ma 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami”. Prawidłowo dostawy niefakturowane należało ująć zapisem Wn 080 – Ma 300, wpływ faktury zapisem Wn 300 – Ma 201 i przyjęcie sprzętu na stan środków trwałych zapisem Wn 011 – Ma 080 – str. 10-12 protokołu kontroli,

f) pod datą 31 grudnia 2013 i 2014 r. w ewidencji budżetu ujęto zapisem Wn 909 „Rozliczenia międzyokresowe” – Ma 260 „Zobowiązania finansowe” odsetki od pożyczki zaciągniętej w WFOŚiGW wynoszące odpowiednio 5.794,69 zł i 3.198,52 zł płatne do 15 stycznia następnego roku budżetowego. Należy zauważyć, iż w związku z tym, że zapłata odsetek odbywa się w ramach planu finansowego wydatków budżetowych Starostwa jako jednostki budżetowej, wskazaną operację należało zaewidencjonować jedynie w księgach Starostwa zapisem Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 240 „Pozostałe rozrachunki”, zaś kwotę zobowiązania niewymagalne z tego tytułu wykazać w jednostkowym sprawozdaniu Rb-28S. Czyni to zadość wyrażonej w art. 6 ustawy zasadzie memoriału, zgodnie z którą w księgach rachunkowych jednostki należy ująć wszystkie przypadające na jej rzecz przychody i obciążające ją koszty związane z tymi przychodami dotyczące danego roku obrotowego, niezależnie od terminu zapłaty. Z danych ksiąg rachunkowych Starostwa wynika, iż ujmowano w nich wyłącznie zapłatę odsetek od pożyczek na podstawie danych wyciągów bankowych (zapis Wn 751 – Ma 130 „Rachunek bieżący jednostki”). Dodania wymaga, iż na podstawie § 8 ust. 5 rozporządzenia odsetki od należności i zobowiązań ujmuje się w księgach rachunkowych w momencie ich zapłaty, lecz nie później niż ostatniego dnia kwartału w wysokości odsetek należnych na koniec tego kwartału. Stwierdzono, że w związku ze stosowaną przez jednostkę metodą księgowania odsetek w księgach rachunkowych Starostwa w momencie zapłaty, nie ujęto w 2014 r. zobowiązań z tytułu odsetek od kredytów i pożyczek wynoszących według ustaleń kontroli: 35.072,71 zł na koniec I kwartału, 4.473,34 zł na koniec II kwartału, 32.557,22 zł na koniec III kwartału i 3.198,52 zł na koniec 2014 r. – str. 9 i 12-13 protokołu kontroli,

g) należność w wysokości 70.644,80 zł z tytułu rozłożenia w dniu 9 października 2013 r. na raty ceny za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie została zaksięgowana na koncie 226 „Długoterminowe należności budżetowe”, wbrew wymogom określonym przepisami załącznika nr 3 do rozporządzenia, zgodnie z którymi należności długoterminowe należy ujmować po stronie Wn konta 226. Pomimo rozłożenia na raty należność ta została w całości uiszczona w dniu 15 kwietnia 2014 r. – str. 40 protokołu kontroli,

h) zaniechano naliczenia i zaewidencjonowania na koniec roku odsetek od nieopłaconego w terminie czynszu za najem lokalu mieszkalnego i dzierżawę lokali użytkowych (dotyczyło to 6 umów na 7 objętych kontrolą), wbrew postanowieniom § 8 ust. 5 rozporządzenia. Nienaliczone na dzień 31 grudnia 2014 r. odsetki stanowiły łączną kwotę 248,63 zł. Obowiązek ustalania przypadających jednostce należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny, wynika z art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych. Ujęcia w księgach rachunkowych odsetek od należności oraz wezwania do ich uregulowania przez najemców i dzierżawców dokonano w trakcie kontroli – str. 41-43 protokołu kontroli.

Z ustaleń dotyczących sporządzania sprawozdań w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 119, ze zm.) wynika niezachowanie normy zawartej w § 6 ust. 5 załącznika nr 39 do rozporządzenia stanowiącej, iż należności, zaległości i nadpłaty z tytułu dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, wykazywane w sprawozdaniu Rb-27ZZ w części B danych uzupełniających, powinny być w takiej samej wysokości wykazywane w sprawozdaniu Rb-27S, z wyjątkiem należności z tytułu dochodów realizowanych w ramach ustawy o funduszu świadczeń alimentacyjnych. W części B okazanego jednostkowego sprawozdania Rb-27ZZ Starostwa za 2014 r. w rozdz. 70005 „Gospodarka gruntami i nieruchomościami” w kol. 2 „Należności” (z kol. 5 Rb-27ZZ w części dot. budżetu jst.) wykazano kwotę 282.644,55 zł, zaś w kol. 3 „Zaległości” (z kol. 10 Rb-27ZZ w części dot. budżetu jst.) kwotę 82.163,73 zł, podczas gdy według jednostkowego sprawozdania Rb-27S Starostwa za 2014 r. kol. 5 „Należności (saldo początkowe plus przypisy minus odpisy), rozdz. 70005, par. 2360 „Dochody jednostek samorządu terytorialnego związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami” wykazywała sumę 200.480,84 zł (równą dochodom wykonanym), zaś kol. 10 „Zaległości” dla tej podziałki klasyfikacji pozostała niewypełniona. Reasumując, obie kolumny (5 i 10) jednostkowego sprawozdania Rb-27S Starostwa za 2014 r. zostały zaniżone o kwotę 82.163,73 zł. W udzielonym wyjaśnieniu Skarbnik wskazała: Dochody należne powiatowi z tytułu wykonywania zadań zleconych w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa wykazujemy w paragrafie 2360, natomiast należności i zaległości wykazywane w części B sprawozdania Rb-27ZZ są klasyfikowane w paragrafach 0470, 0750, 0760, 0770, 0910 i 0970. Dochody powiatu realizowane w paragrafie 2360 nie są przekazywane powiatowi przez Podlaski Urząd Wojewódzki, lecz potrącane przez Powiat z kasowo zrealizowanych dochodów Skarbu Państwa, więc uznaliśmy, że należności pozostałe do zapłaty i zaległości w paragrafie 2360 nie mogą występować – str. 16 protokołu kontroli.

         Kontrola prawidłowości procedury zbycia nieruchomości Skarbu Państwa o nr geod. 353/19 wykazała, że nie został sporządzony wykaz nieruchomości przeznaczonej do zbycia, co narusza przepisy art. 35 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, ze zm.). Zgodnie z tymi regulacjami właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych m.in. do oddania w użytkowanie, najem lub dzierżawę. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a ponadto informację o wywieszeniu tego wykazu podaje się do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także na stronach internetowych właściwego urzędu. Obowiązek ten nie dotyczy oddania nieruchomości w najem lub dzierżawę na czas oznaczony do 3 miesięcy – str. 39 protokołu kontroli.

                   Badając prawidłowość uzyskiwania dochodów z najmu lokali mieszkalnych stwierdzono, że w umowie najmu lokalu położonego w Bielsku Podlaskim przy ul. …[1] zastosowano od września 2014 r. niewłaściwą stawkę czynszu w świetle postanowień uchwały Nr 16/57/14 z dnia 14 maja 2014 r. Zarządu Powiatu Bielskiego w sprawie ustalenia stawek czynszu w lokalach mieszkalnych stanowiących własność Powiatu Bielskiego. Zgodnie z ustanowionymi zasadami, począwszy od 1 września 2014 r. czynsz za lokal mieszkalny, po uwzględnieniu stosownych zwiększeń i zmniejszeń, powinien wynosić 2,85 zł za m2, podczas gdy zastosowano stawkę wynoszącą 2,92 zł za m2. Stwierdzono, że suma nadpłaconego przez najemcę czynszu w okresie od 1 września 2014 r. do czerwca 2015 r. (dnia kontroli) – względem obowiązujących uregulowań wewnętrznych – stanowiła kwotę 18,20 zł (zawyżenie 1,82 zł miesięcznie). Począwszy do lipca 2015 r. czynsz naliczany jest w prawidłowej wysokości – str. 41 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków na wynagrodzenia wykazała, że przyznał Pan dodatki specjalne Wicestaroście, byłemu Skarbnikowi Powiatu, Sekretarzowi Powiatu oraz obecnemu Skarbnikowi Powiatu od dnia 19 grudnia 2014 r. Analiza uzasadnienia podstaw ich przyznania wykazuje sprzeczność z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1202) – str. 46-50 protokołu kontroli. W odniesieniu do poszczególnych pracowników stwierdzono, że:

a) Wicestarosta otrzymywał w okresie od stycznia 2011 r. do listopada 2014 r. dodatek specjalny w wysokości 2.624 zł (40% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego), zaś od grudnia 2014 r. w kwocie 3.608 zł (55% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego). Podstawę wypłacania dodatku w wysokości 2.624 zł stanowiło Pana pismo Or.1020-12B z dnia 2 stycznia 2011 r. przedłużające do dnia 31 grudnia 2014 r. (czyli na okres kolejnych 4 lat) uprzednio przyznany dodatek specjalny. Angażem z dnia 30 grudnia 2014 r. (pismo Or.1020-12/B) przyznał zaś Pan Wicestaroście na okres od 1 grudnia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. dodatek specjalny w wysokości 3.608 zł stosując formułę z tytułu powierzenia dodatkowych zadań. W obu pismach przyznających Wicestaroście dodatek specjalny nie wskazano, jakich konkretnie zwiększonych obowiązków lub dodatkowych zadań dotyczy przyznanie dodatku. W wyjaśnieniu w sprawie przyznania dodatku specjalnego Wicestaroście przedstawił Pan m.in., że Wicestaroście przyznano dodatek specjalny z tytułu powierzenia dodatkowych zadań, tj. za nadzór nad realizacją projektu unijnego „Podlaski system informacyjny e-Zdrowie” oraz wnioskowanie w imieniu Powiatu Bielskiego płatności w projektach „e-Zdrowie” i „Wdrażanie elektronicznych usług dla ludności województwa podlaskiego – część II administracja samorządowa”, a także za przewodniczenie Radzie Społecznej SP ZOZ w Bielsku Podlaskim i konsultowanie aktów prawnych w Związku Powiatów Polskich. Wskazania wymaga, iż z zarządzeń Nr 11/11 z dnia 5 maja 2011 r., Nr 1/15 z dnia 21 stycznia 2015 r. i Nr 9/15 z dnia 13 marca 2015 r. Pana Starosty w sprawie podziału zadań pomiędzy Starostę, Wicestarostę oraz ustalenia zadań Sekretarza i Skarbnika wynikało, że do kompetencji Wicestarosty należą m.in. sprawy wdrażania projektów unijnych i rozwoju lokalnego oraz ochrony zdrowia,

b) byłemu Skarbnikowi Powiatu – dodatek specjalny w kwocie 2.017 zł miesięcznie został przyznany na okres od 1 lipca 2011 r. do grudnia 2014 r. pismem Or.1020-6Z, w którym nie określono żadnych zwiększonych obowiązków lub dodatkowych zadań dotyczących przyznania dodatku. W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu wskazał Pan, że dodatek przyznano z tytułu pełnienia nadzoru nad realizacją rozliczeń projektów finansowanych ze środków zewnętrznych, w tym głównie unijnych oraz współuczestniczenie w opracowywaniu niezbędnej dokumentacji związanej z realizowanymi projektami; dodał Pan, iż (…) sprawowała także nadzór nad gospodarką finansową jednostek budżetowych powiatu, w tym także SP ZOZ w Bielsku Podlaskim. Jak ustalono, z postanowień regulaminu organizacyjnego Starostwa Powiatowego w Bielsku Podlaskim wprowadzonego uchwałą Rady Powiatu z dnia 31 marca 2011 r. wynika, że do zadań Skarbnika należy m.in. nadzorowanie kontroli formalnej i rachunkowej sprawozdań przedkładanych przez jednostki podległe i SP ZOZ, które to zadanie powielono także w wymienionych wyżej zarządzeniach w sprawie podziału zadań pomiędzy Starostę, Wicestarostę oraz ustalenia zadań Sekretarza i Skarbnika,

c) Sekretarz Powiatu otrzymywał w okresie od lipca 2011 r. do grudnia 2014 r. dodatek specjalny w wysokości 1.960,35 zł (35% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego), zaś od 1 stycznia 2015 r. w kwocie 1.612,50 zł (25% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego). Podstawę wypłacania dodatku w wysokości 1.960,35 zł stanowiło Pana pismo Or.1020-7A z dnia 5 stycznia 2011 r. przedłużające do dnia 31 grudnia 2014 r. (czyli na okres kolejnych 4 lat) uprzednio przyznany dodatek specjalny. Angażem z dnia 12 stycznia 2015 r. (pismo Or.1020-7A) przyznał zaś Pan Sekretarzowi na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2015 r. dodatek specjalny w wysokości 1.612,50 zł. W pierwszym przypadku, w piśmie przyznającym Sekretarzowi dodatek specjalny nie wskazano, jakich konkretnie zwiększonych obowiązków lub dodatkowych zadań dotyczy przyznanie dodatku. W drugim zaś uzasadniono, iż przyznanie dodatki specjalnego związane jest z powierzeniem dodatkowych obowiązków służbowych wynikających z pełnienia funkcji pełnomocnika ds. kontroli zarządczej oraz funkcji koordynatora ds. ISO. W wyjaśnieniu w sprawie przyznania dodatku specjalnego Sekretarzowi w okresie od lipca 2011 r. do grudnia 2014 r. przedstawił Pan m.in., iż dodatek ów przyznano z tytułu powierzenia dodatkowych zadań, tj. reprezentowania Powiatu w składzie Powiatowej Rady Zatrudnienia, nadzoru nad realizacją projektu unijnego „Wdrażanie elektronicznych usług dla ludności województwa podlaskiego – część II administracja samorządowa” oraz wnioskowania w imieniu Powiatu o płatności w tym projekcie oraz w projekcie „e-Zdrowie”. W kwestii przyznania dodatku specjalnego od stycznia 2015 r. należy wskazać, iż w regulaminie organizacyjnym Starostwa określono, że do zadań Sekretarza należy pełnienie funkcji pełnomocnika ds. kontroli zarządczej, w tym organizacja kontroli zarządczej i kontroli wymaganych odrębnymi przepisami odrębnymi; zadanie to powielono także w wymienionych wyżej Pana zarządzeniach w sprawie podziału zadań pomiędzy Starostę, Wicestarostę oraz ustalenia zadań Sekretarza i Skarbnika. Nadto, w zarządzeniach tych wskazano, iż do właściwości Sekretarza należy pełnienie funkcji koordynatora ds. ISO poprzez wykonywanie nadzoru nad utrzymaniem ustanowionego w Starostwie systemu zarządzania jakością. Podkreślenia wymaga, iż w piśmie z dnia 12 stycznia 2015 r. nie wskazał Pan, jakich konkretnie dodatkowych zadań wynikających z pełnienia funkcji pełnomocnika ds. kontroli zarządczej oraz funkcji koordynatora ds. ISO dotyczy przyznanie dodatku, co pozwala na postawienie tezy o przyznaniu dodatku specjalnego Sekretarzowi za wykonywanie zadań mieszczących się w jego zakresie obowiązków,

d) obecnemu Skarbnikowi Powiatu przyznał Pan na okres od 19 grudnia 2014 r. do 31 grudnia 2015 r. dodatek specjalny w wysokości 904,40 zł miesięcznie (17% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego) z tytułu dodatkowych zadań i odpowiedzialności w zakresie określonym w art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nie precyzując jakich konkretnie dodatkowych zadań dotyczy przyznanie dodatku. Z udzielonego przez Pana Starostę wyjaśnienia wynika, że (…) wykonuje jednocześnie zadania określone w § 12 ust. 2 Regulaminu Organizacyjnego Starostwa, tj. zadania głównego księgowego Starostwa; nadto przyznanie dodatku specjalnego argumentował Pan powierzeniem Skarbnikowi dodatkowych zadań m.in. w zakresie nadzoru nad księgowaniem rozliczeń projektów unijnych. Należy zauważyć, iż w treści porozumienia z dnia 18 grudnia 2014 r. zawartego pomiędzy pracownikiem a pracodawcą (wydanego w dniu powołania pracownika na Skarbnika Powiatu) wskazano, iż Skarbnik Powiatu Starostwa Powiatowego będzie wykonywał jednocześnie zadania określone w § 12 ust. 2 Regulaminu Organizacyjnego Starostwa (tj. zadania przypisane głównemu księgowemu Starostwa) otrzymując nowy zakres obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności. Z okazanej dokumentacji nie wynika, aby przekazanie obowiązków głównego księgowego Starostwa miało charakter tymczasowy, tj. obowiązywało np. do czasu zatrudnienia innej osoby na tym stanowisku, co pozwalałoby przypisać im „dodatkowy” charakter.

Według art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Z brzmienia tego przepisu wynika więc, że przyznanie dodatku może nastąpić przy zaistnieniu jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek. Jednakże okolicznością uzasadniającą przyznanie tego składnika wynagrodzenia jest zawsze cecha „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia zadań, co powoduje, że ma on charakter świadczenia tymczasowego. Okresowe zwiększenie obowiązków służbowych w ramach realizowanych zadań należy zatem uznać za okoliczność nieudokumentowaną w pismach przyznających dodatki wymienionym pracownikom, ponieważ brak w ich treści dostatecznie precyzyjnych sformułowań. W sprzeczności z okresowym charakterem tego składnika wynagrodzenia pozostaje także przyznawanie go od razu na okresy 4-letnie.

Z ustaleń kontroli wynika, że w 2014 r. dotację z budżetu Powiatu Bielskiego w łącznej kwocie 51.538 zł otrzymało Technikum Rolnicze dla Dorosłych w Boćkach (szkoła niepubliczna o uprawnieniach szkoły publicznej). Podstawę udzielenia dotacji stanowiły przepisy art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.), zgodnie z którymi w przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Analogiczny zapis zawarto w treści § 6 pkt 6 uchwały Nr XXIX/198/09 Rady Powiatu w Bielsku Podlaskim z 28 września 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania, rozliczania oraz kontroli udzielonych dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, placówek niepublicznych oraz szkół i placówek publicznych prowadzonych przez osobę prawną inna niż jednostka samorządu terytorialnego. Stwierdzono, iż w kontrolowanym 2014 r. wysokość dotacji na każdego ucznia Technikum Rolniczego dla Dorosłych w Boćkach wynosiła 146 zł miesięcznie. Zastosowana stawka stanowiła 50% wydatków bieżących ponoszonych w 2013 r. przez Powiat Augustowski na jednego ucznia Technikum dla Dorosłych w Lipsku, tj. szkoły publicznej tego samego typu i rodzaju co Technikum Rolnicze dla Dorosłych w Boćkach. Powyższą stawkę kontrolowana jednostka ustaliła na podstawie informacji od Wicestarosty Augustowskiego z dnia 9 września 2013 r., otrzymanej w odpowiedzi na wystosowaną przez Pana w dniu 2 września 2013 r. prośbę o podanie wydatków bieżących ponoszonych na utrzymanie jednego ucznia w publicznym zaocznym Technikum dla Dorosłych dla celów ustalenia dotacji dla Technikum Rolniczego w Boćkach na 2014 r. W trakcie kontroli stwierdzono ponadto, iż w dniu 26 września 2014 r. ponownie zwrócił się Pan do Starosty Powiatu Augustowskiego o podanie wysokości wydatków bieżących ponoszonych na ucznia w Technikum dla Dorosłych w Lipsku wskazując, iż informacja ta jest niezbędna do ustalenia dotacji dla Technikum Rolniczego dla Dorosłych w Boćkach na 2015 r. W odpowiedzi – udzielonej w dniu 7 października 2014 r. – Wicestarosta Augustowski podał, iż kwota ustalonych w budżecie Powiatu Augustowskiego na 2014 r. miesięcznych wydatków bieżących ponoszonych w przeliczeniu na jednego ucznia wynosi 494,20 zł miesięcznie. Dodano, iż kwota miesięcznych wydatków bieżących na jednego ucznia w 2015 r. zostanie ustalona po uchwaleniu budżetu Powiatu Augustowskiego na 2015 r.

Z zaprezentowanego stanu faktycznego wynika, że do podstawy obliczenia dotacji na 2014 r. przyjęto w sposób niewłaściwy wydatki bieżące ponoszone przez Powiat Augustowski na funkcjonowanie szkoły publicznej tego samego typu lub rodzaju dotyczące roku poprzedniego, tj. 2013 r. W świetle obowiązujących przepisów poziomu wydatków bieżących nie można ustalać na podstawie danych historycznych – z poprzedniego roku budżetowego, lecz punktem odniesienia powinien być aktualny poziom finansowania tych wydatków w szkołach prowadzonych przez j.s.t. w danym roku. Celem ustawy jest bowiem zrównanie dofinansowania ze środków budżetowych analogicznych szkół, a cel ten nie byłby osiągnięty, gdyby dotacje ustalane były na podstawie wydatków j.s.t. z poprzedniego roku (wyrok NSA z 17 stycznia 2008 r.; II GSK 319/07). Nadto należy wskazać, iż prawidłowo, w przypadku zmian kwot wydatków bieżących na jednego ucznia w szkołach i przedszkolach publicznych (zmniejszenia i zwiększenia) odpowiednim zmianom powinna ulegać także wysokość dotacji dla szkół i przedszkoli określonych w przepisach art. 80 i art. 90 ustawy. Dotacja ma wymiar roczny, w związku z czym zmiana wysokości wydatków bieżących w trakcie roku powinna wpływać na wielkość kwoty dotacji, w przeliczeniu za cały rok, bowiem ustalony stan wydatków na koniec roku odnosi się do całego roku. Jako podstawę obliczenia rocznej kwoty dotacji należy uwzględniać wydatki po wszystkich zmianach dokonanych w ciągu roku według ich stanu na 31 grudnia danego roku, za który obliczana jest dotacja. Odmienne stanowisko w złożonym wyjaśnieniu zaprezentowała Skarbnik Powiatu wskazując, iż Starostwo Powiatowe w Bielsku Podlaskim nie występowało do Powiatu Augustowskiego z prośbą o podanie skorygowanej na koniec 2014 r. kwoty wydatków poniesionych na jednego ucznia przez ten Powiat w publicznym Technikum dla Dorosłych w Lipsku. Jednocześnie nadmieniam, że z wyżej wymienionego przepisu nie wynika, aby należało na koniec roku przeliczyć poniesione wydatki za dany rok a jedynie dotyczy – wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych (a nie poniesionych za dany rok) w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Podkreślenia wymaga jednocześnie, iż z przywołanego brzmienia art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty wynika, że podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Sformułowanie „ponoszonych przez najbliższy powiat” – z uwagi na swą nieprecyzyjność – jest powodem rozbieżnych interpretacji, sugeruje bowiem wydatki wykonane, a nie planowane. W wyroku z dnia 24 października 2012 r. WSA w Warszawie (sygn. akt V SA/Wa 1523) stwierdził jednakże, że w tym przypadku należy uwzględnić wydatki planowane w budżecie, a nie ponoszone faktycznie w przedszkolu w sąsiedniej gminie. Należy zauważyć, iż Wicestarosta Augustowski w piśmie z września 2013 r. użył sformułowania wydatki bieżące ponoszone, zaś w piśmie z października 2014 r. podał kwotę ustalonych w budżecie powiatu na 2014 r. wydatków bieżących ponoszonych. Obie te kwoty kontrolowana jednostka przyjęła za podstawę ustalenia dotacji w poszczególnych latach, tj. na 2014 i 2015 r.

Reasumując, skutkiem zastosowanego rozwiązania wyliczona na 2014 r. przez kontrolowaną jednostkę stawka dotacji na ucznia Technikum Rolniczego dla Dorosłych w Boćkach została zaniżona. Wynosiła ona 146 zł, podczas gdy bazując na informacji Wicestarosty Augustowskiego z października 2014 r. (która nie obrazowała jednakże ostatecznego poziomu kwoty ustalonych w budżecie Powiatu Augustowskiego na 2014 r. wydatków bieżących ponoszonych w przeliczeniu na jednego ucznia Technikum dla Dorosłych w Lipsku), stawka ta stanowiłaby kwotę 247,10 zł, tj. byłaby wyższa o 101,10 zł od sumy przyjętej przez kontrolowaną jednostkę  – str. 54-55 protokołu kontroli.

W zakresie udzielania zamówień publicznych kontroli poddano m.in. postępowanie prowadzone w trybie przetargu nieograniczonego na „Wykonanie dokumentacji projektowej oraz budowa i przebudowa dróg dojazdowych do gruntów rolnych i leśnych wraz z renowacją i odbudową urządzeń melioracji podstawowych i szczegółowych na obiekcie Andryjanki - Siekluki gm. Boćki”. Stwierdzono, że w umowie zawartej z wykonawcą zamawiający ustanowił zabezpieczenie należytego jej wykonania w wysokości 263.188 zł (3% wartości robót), które wykonawca wniósł w formie gwarancji ubezpieczeniowej z terminem ważności od 12 czerwca 2014 r. do 30 czerwca 2015 r. (gwarancja pełnej kwoty zabezpieczenia) oraz w okresie do 14 czerwca 2016 r. do kwoty 78.956,40 zł (30% wniesionego zabezpieczenia) pozostawionej tytułem rękojmi za wady (na wykonane roboty wykonawca udzielił 12-miesięcznej gwarancji). Jak wynika z ustaleń kontroli, gwarancja ubezpieczeniowa służąca zabezpieczeniu roszczeń z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania umowy utraciła ważność 30 czerwca 2015 r., podczas gdy do tego dnia nie dokonano końcowego odbioru robót; co więcej zamawiający nie był w stanie określić kontrolującym choćby przybliżonego terminu zakończenia czynności odbioru końcowego. Należy wskazać, że stosownie do art. 147 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.), zabezpieczenie służy pokryciu roszczeń z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania umowy. W omawianym przypadku zabezpieczenie wygasło przed ostatecznym stwierdzeniem tego faktu w związku z brakiem odbioru końcowego robót. W dniu podpisania protokołu kontroli okazano pismo skierowane do wykonawcy wzywające do niezwłocznego przedłożenia gwarancji ubezpieczeniowej stanowiącej zabezpieczenie niewykonania lub nienależytego wykonania umowy za okres od 1 lipca 2015 r. – str. 63 protokołu kontroli.

         Badając funkcjonowanie wewnętrznej kontroli finansowej ustalono, że w dniu 21 października 2014 r. zatwierdził Pan dokument pn. „Procedura zamówień publicznych realizowanych poza ustawą Prawo zamówień publicznych” (dokument opracowano w ramach procedury wspomagającej ISO). Przyjęte regulacje określają odpowiedzialność pracowników Starostwa Powiatowego oraz tryb postępowania, w ramach którego przewidziano ustne zgłaszanie przez pracownika bezpośredniemu przełożonemu potrzeby dokonania zakupu; wskazano, iż jeżeli przełożony uzna potrzebę wystąpienia do dostawcy na piśmie pracownik przygotowuje projekt zamówienia (szczegółowych procedur w tym zakresie nie określono). Pracownika zobowiązano ponadto do uzyskania potwierdzenia Skarbnika/głównego księgowego na okoliczność zabezpieczenia środków finansowych na realizację zamówienia oraz uzyskania akceptacji przełożonego i Skarbnika/głównego księgowego w formie podpisu na zamówieniu, a także akceptacji zamówienia przez osobę bezpośrednio nadzorującą daną komórkę organizacyjną Starostwa. Dodano, iż w przypadku gdy zamówienie kończy się podpisaniem umowy, pracownik przygotowuje jej projekt, przedkłada przełożonemu do akceptacji, skarbnikowi/głównemu księgowemu do potwierdzenia na okoliczność zabezpieczenia środków finansowych na realizację zamówienia, radcy prawnemu do akceptacji pod względem formalno-prawnym oraz koordynatorowi ds. zamówień publicznych do sprawdzenia pod kątem zgodności z ustawą Prawo zamówień publicznych; po uzyskaniu wszystkich podpisów umowa przedkładana jest do podpisu Zarządowi Powiatu lub, w przypadku zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, Staroście.

Pragnę wskazać Panu Staroście, że ustawa o finansach publicznych w art. 44 ust. 3 pkt 1 stanowi, iż wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz zasady optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Wewnętrzne procedury winny zaś zapewniać właściwe udokumentowanie przestrzegania tej zasady przy wyłanianiu wykonawców odpłatnych robót, usług i dostaw, do których nie mają zastosowania przepisy Prawa zamówień publicznych. Przyjęte w kontrolowanej jednostce regulacje – z uwagi na całkowity brak odniesienia do kwestii przestrzegania zasady konkurencyjności postępowania oraz niedoprecyzowanie zasad przebiegu postępowania (w szczególności dokumentowania podejmowanych czynności) – nie zapewniają udokumentowania, iż przy zlecaniu odpłatnych dostaw, robót i usług przestrzegano zasady dokonywania wydatków publicznych w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Z ustaleń kontroli wynika, że w praktyce, pomimo braku stosownych procedur wewnętrznych, występowano do co najmniej 2 oferentów, na dowód czego sporządzano notatkę służbową – str. 64–65 protokołu kontroli.

         Ostatnia inwentaryzacja rzeczowych aktywów trwałych została przeprowadzona według stanu na 31 grudnia 2012 r., na podstawie zarządzenia Pana Starosty Nr 22/12 z dnia 12 grudnia 2012 r. Zarządzenie to nie określało terminu przeprowadzenia inwentaryzacji. Z okazanych arkuszy spisu z natury wynika spisu z natury dokonano w dniach 27 i 31 grudnia 2012 r. – str. 68 protokołu kontroli.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek sektora finansów publicznych oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Starostwa Powiatowego jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Staroście jako kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Przygotowywanie projektów uchwał Rady Powiatu należy do zadań Zarządu Powiatu, stosownie do art. 32 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

         Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do Skarbnika Powiatu, zgodnie z art. 54 ustawy o finansach publicznych oraz postanowieniami zakresu czynności.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zmodyfikowanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości poprzez:

a) usunięcie z opisu konta 901 postanowień przewidujących ujmowanie jako dochodu budżetu przypisu dotacji z porozumień zawieranych pomiędzy powiatami w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na jego opiekę i wychowanie w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu lub placówce opiekuńczo-wychowawczej,

b) wykreślenie zapisu o możliwości ewidencjonowania przepływów środków w ramach rachunków bankowych budżetu i rachunku środków na niewygasające wydatki za pośrednictwem konta 240 w ewidencji budżetu,

c) usunięcie z zakładowego planu kont budżetu konta 139, mając na uwadze faktyczny sposób organizacji przepływów środków z PFRON,

d) wprowadzenie do zakładowego planu kont Starostwa konta 300.

2. Zobowiązanie Skarbnika Powiatu do wyeliminowania uchybień i nieprawidłowości w ewidencjonowaniu operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) ustalanie kwoty dochodów budżetu danego roku zgodnie z zasadą kasowej realizacji budżetu, tj. na podstawie faktycznych wpływów na rachunki bankowe (za wyjątkiem operacji szczególnych dotyczących dochodów realizowanych przez urzędy skarbowe, udziałów w podatkach dochodowych oraz raty części oświatowej subwencji i dotacji dla PSP wpływających w grudniu na rok następny),

b) ujmowanie należności z tytułu pomocy finansowej udzielonej powiatowi przez gminy lecz nieopłaconej do końca danego roku budżetowego zapisem Wn 221 lub 225 – Ma 720,

c) ewidencjonowanie przepływów pomiędzy rachunkami bankowymi budżetu prowadzonymi w ramach konta 133 z wykorzystaniem konta 140,

d) księgowanie dostaw niefakturowanych w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia,

e) ewidencjonowanie zobowiązań z tytułu odsetek od zaciągniętych pożyczek i kredytów w ewidencji Starostwa z uwzględnieniem uwag zawartych w części opisowej wystąpienia,

f) ujmowanie na koncie 226 należności o charakterze długoterminowym,

g) ujmowanie w księgach rachunkowych na koniec każdego kwartału odsetek od wszystkich nieopłaconych w terminie należności powiatu.

3. Wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S w par. 2360 danych dotyczących należności, zaległości i nadpłat z tytułu dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami w kwocie zgodnej z danymi wykazywanymi w części B „Dane uzupełniające” sprawozdania Rb-27ZZ.

4. Sporządzanie i upublicznianie wykazów nieruchomości przeznaczonych do zbycia stosownie do wymogów zawartych w przepisach art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

5. Rozliczenie z najemcą lokalu mieszkalnego wskazanego w protokole kontroli czynszu pobranego przez powiat w wysokości zawyżonej o 18,20 zł względem obowiązującej stawki.

6. Precyzyjne uzasadnianie merytorycznych podstaw przyznania dodatku specjalnego, mając na uwadze konieczność wskazania dodatkowych zadań lub zwiększonych obowiązków (w stosunku do obowiązującego zakresu czynności pracownika), a także wykazania okresowego charakteru przyczyny przyznania dodatku.

7. Prawidłowe, w świetle przepisów ustawy o systemie oświaty i zasad określonych uchwałą Rady Powiatu, ustalanie dotacji dla Technikum Rolniczego Zaocznego dla Dorosłych w Boćkach, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia.

8. Wystąpienie do Powiatu Augustowskiego o wskazanie kwoty wydatków bieżących na jednego ucznia ponoszonych w 2014 r. na prowadzenie szkoły tego samego typu lub rodzaju i ponowne obliczenie wysokości dotacji należnej dla Technikum Rolniczego dla Dorosłych w Boćkach za 2014 r. Poinformowanie RIO o ustalonych skutkach finansowych w tym zakresie i dokonanych rozliczeniach z podmiotem dotowanym.

9. Zmodyfikowanie procedur wyłaniania wykonawców zamówień, do których nie stosuje się przepisów Prawa zamówień publicznych, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia.

10. Określanie terminu przeprowadzenia zarządzanej inwentaryzacji.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

         w Białymstoku