Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Miastkowie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 21 lipca 2015 roku (znak: RIO.IV.6001-3/15), o treści jak niżej:

Pan

Kazimierz Górski

Wójt Gminy Miastkowo

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Miastkowo za 2014 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Miastkowo na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

                   Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

                   Przez większą część okresu objętego kontrolą, do 1 grudnia 2014 r., funkcję Wójta Gminy Miastkowo sprawował Jerzy Wróblewski.

         Obsługa finansowo-księgowa szkół prowadzona jest przez Urząd Gminy. Dla obsługiwanych jednostek oświatowych zostały otwarte rachunki bankowe, jednakże czynności związane z dysponowaniem rachunkami, z uwagi na ich otwarcie przez Urząd, były i nadal są wykonywane przez Wójta. W konsekwencji dyrektorzy obsługiwanych jednostek nie dysponowali fizycznie środkami pieniężnymi określonymi w ich planach finansowych. Stosownie do art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej jednostki. Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan finansowy (art. 11 ust. 3 ustawy o finansach publicznych), którego realizacja, tj. gromadzenie środków i ich rozdysponowanie, należy do podstawowych obowiązków kierownika jednostki w zakresie gospodarki finansowej. Obowiązki i odpowiedzialność dyrektora szkoły w zakresie dysponowania środkami określonymi w planie finansowym wynikają ponadto z art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) – str. 91 protokołu kontroli.

Analiza obowiązujących w jednostce regulacji wewnętrznych składających się na procedury kontroli zarządczej wykazała, że do dnia kontroli nie zaktualizowano, w związku z wyborem Pana na stanowisko Wójta Gminy Miastkowo, wykazu osób uprawnionych do podpisywania dokumentów księgowych zawartego w zarządzeniu Nr 26/2012 Wójta Gminy z dnia 16 sierpnia 2012 r. w sprawie wprowadzenia polityki rachunkowości – str. 5 protokołu kontroli.

         Kontrola poprawności prowadzenia ksiąg rachunkowych w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289) wykazała, że:

a) na wykazane na dzień 31 grudnia 2014 r. środki Urzędu Gminy (saldo konta 130 „Rachunek bieżący jednostki”) składała się kwota 26.436,07 zł wpłacona przez wykonawcę zamówienia publicznego, stanowiąca zabezpieczenie należytego wykonania umowy. Były to środki podlegające zwrotowi wykonawcy wraz z oprocentowaniem, stosownie do art. 148 ust. 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.), a zatem niestanowiące środków budżetu. Obroty i salda rachunku, na którym przechowywane są zabezpieczenia należytego wykonania umów i inne środki depozytowe powinny być ujmowane na koncie 139 „Inne rachunki bankowe” w ewidencji Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej – str. 8 protokołu kontroli,

b) błędnie ewidencjonowano na koncie 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” zobowiązania z tytułu środków podlegających przekazaniu: Izbie Rolniczej jako 2% udziału we wpływach z podatku rolnego (saldo Ma 177,43 zł), członkom OSP Miastkowo jako ekwiwalent za udział w akcjach gaśniczych (saldo Ma 1.309,50 zł), PFRON (saldo Ma 1.675 zł) i Urzędowi Skarbowemu w Łomży na podstawie deklaracji VAT 7 (saldo Ma 4.074 zł). Mając na uwadze zasady funkcjonowania kont określone w załączniku Nr 3 do rozporządzenia, tego typu zobowiązania powinny być ujęte odpowiednio na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” (składka na rzecz Izby Rolniczej i ekwiwalent strażacki), 229 „Pozostałe rozrachunki publicznoprawne” (wpłata na PFRON) i 225 „Rozrachunki z budżetami” (podatek VAT) – str. 10-11 protokołu kontroli,

c) należności od dłużników alimentacyjnych (wydatki na wypłatę świadczeń alimentacyjnych realizowane są z planu finansowego Urzędu Gminy) w części nieprzypadającej gminie Miastkowo ewidencjonowano w księgach Urzędu według zasad przewidzianych przepisami prawa mającymi zastosowanie do końca 2010 r. Należności z tego tytułu były ujmowane na stronie Wn konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” w dalszym ciągu w korespondencji z kontem 225 „Rozrachunki z budżetami”, jako rzekome zobowiązania wobec budżetu państwa i wobec innych gmin. W efekcie należności w tej części i „zobowiązania” wobec budżetu państwa i innych gmin były równe i wynosiły na koniec 2014 r. 536.846,90 zł. Należy wskazać, że do końca 2010 r. przy ewidencji należności związanych z realizacją zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami obowiązywały regulacje zawarte w § 7 ust. 2 i 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont … (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.) stanowiące, że należności realizowane na rzecz innych jednostek ujmuje się jako zobowiązania na rzecz tych jednostek, a odpisy aktualizujące wartość tych należności obciążają zobowiązania wobec tych jednostek. W rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, którego przepisy stosuje się do ewidencji zdarzeń gospodarczych od początku 2011 r., wymienione regulacje nie występują. Tym samym właściwe jest, aby od 1 stycznia 2011 r. przypisu tych należności nie ujmować jako „zobowiązań” wobec budżetu państwa i innych gmin. Zobowiązania te powstają bowiem dopiero w momencie otrzymania (wpływu) należnej kwoty. Mimo, że przypisywane kwoty należności tylko w 20% lub w 40% stanowią należności związane z dochodami gminy, właściwsze – na tle obowiązujących przepisów – jest przypisywanie ich w korespondencji z kontem 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”. Należy też wskazać na potrzebę stosowania odpisu aktualizującego należności o małym prawdopodobieństwie ściągnięcia, co pozwoli na zminimalizowanie negatywnego wpływu na dane sprawozdawczości finansowej kwot należności dotyczących dochodów Skarbu Państwa i innych gmin, a zaliczonych do przychodów Urzędu – str. 10 protokołu kontroli,

d) w ewidencji analitycznej środków trwałych prowadzonej do konta 011 „Środki trwałe” nie zawarto, w niektórych przypadkach, danych na temat wszystkich istotnych cech identyfikujących poszczególne obiekty inwentarzowe, tj. np. numerów fabrycznych składników majątkowych, które je posiadają, długości sieci wodociągowej lub długości drogi. Dokładne oznaczanie poszczególnych obiektów inwentarzowych należy uznać za warunek służący zarówno należytej ochronie posiadanych zasobów majątkowych, jak i prawidłowemu wypełnieniu obowiązków w zakresie powiązania wyników inwentaryzacji z zapisami ksiąg rachunkowych, o których mowa w art. 27 ustawy – str. 88 protokołu kontroli,

e) należności za sprzedaż wody za okresy obejmujące II półrocze 2014 r. o łącznej wartości 50.013,04 zł zostały ujęte nieprawidłowo w księgach rachunkowych 2015 r. na podstawie faktur wystawionych w styczniu 2015 r. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy w księgach rachunkowych jednostki ująć wszystkie osiągnięte przypadające na jej rzecz przychody i obciążające ją koszty związane z tymi przychodami dotyczące danego roku obrotowego, niezależnie od terminu ich zapłaty. Wskazana nieprawidłowość była m.in. pochodną wystawiania faktur za wodę niezgodnie z postanowieniami umów, które w zakresie częstotliwości ich wystawiania przewidywały okres dwumiesięczny. W praktyce faktury wystawiano za okresy nawet do 6 miesięcy – str. 53 protokołu kontroli,

f) niezgodnie z treścią ekonomiczną konta 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami” ujmowano na tym koncie operacje polegające na wydaniu paliwa pracownikowi na poszczególne pojazdy (z posiadanego przez gminę dystrybutora) a następnie rozliczaniu jego zużycia w ciężar kosztów (co obrazowano zapisami odpowiednio Wn 234 – Ma 310 „Materiały” i Wn 401 „Zużycie materiałów i energii” – Ma 234). Dodania wymaga, iż ujmowanie na koncie 234 należności od pracowników z tytułu rozliczeń paliwa wynikało z opisu tego konta zawartego w obowiązującej polityce rachunkowości. Na koniec 2014 r. konto 234 wykazywało z takich „rozliczeń” saldo Wn w wysokości 7.894,77 zł, które traktowano jako należności od pracowników z tytułu nierozliczonego paliwa. Według inwentaryzacji stan paliwa na dzień 31 grudnia 2014 r. wynosił 14.814,07 zł i był zgodny z ewidencją do konta 310. Przyjęty sposób ewidencji paliwa powoduje, iż w praktyce stan zapasów materiałów w postaci paliwa wynikał z dwóch kont – 234 i 310. W świetle przepisów rozporządzenia wartość ta prawidłowo powinna wynikać jedynie z konta 310 służącego, zgodnie z opisem zasad jego funkcjonowania,  do ewidencji zapasów materiałów – str. 88-89 protokołu kontroli.

Analiza ustalania cen za sprzedaż wody z wodociągu gminnego (z dniem 1 lipca 2014 r. Urząd Gminy przejął od Wodociągów Wiejskich Sp. z o.o. z Łomży obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego) w świetle przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139) wykazała, iż w 2014 r. straty wody wyniosły 59,1 dam3 (tys. m3), z tego 46,7 dam3 (tys. m3) w trakcie II półrocza, co stanowiło 21,5% ogółu pozyskanej wody (wartościowo straty odpowiadają łącznej kwocie 147.750 netto). Straty wody generują koszty nieprzekładające się na przychody. Koszty ponoszone bez efektu wpływają zaś na wysokość ceny wody. Z wyjaśnienia udzielonego przez podinspektora ds. gospodarki odpadami komunalnymi Urzędu Gminy wynika, że straty spowodowane były między innymi: awariami występującymi na sieciach i na przyłączach wodociągowych, płukaniami dokonywanymi na sieciach wodociągowych oraz rozliczaniem zużycia wody przez część odbiorców na podstawie przeciętnych norm zużycia, tzw. ryczałtem z powodu braku wodomierzy. Pracownik składający wyjaśnienie zadeklarował jednocześnie sukcesywne podejmowanie działań w celu ograniczenia strat wody, m.in. poprzez założenie wodomierzy wszystkim odbiorcom – str. 53-55 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613), jest Wójt Gminy. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

         Badanie prawidłowości i powszechności opodatkowania podatkiem rolnym wykazało nieprzestrzeganie obowiązujących norm prawnych, polegające na nieprzedłożeniu do kontroli części informacji podatkowych, które w myśl art. 6a ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1381, ze zm.) stanowią podstawowy materiał dowodowy służący ustaleniu podstawy opodatkowania. W związku z powyższym należy uznać, iż organ podatkowy naruszył art. 272 Ordynacji podatkowej. W trakcie wskazanych tym przepisem czynności sprawdzających powinien podjąć działania m.in. w celu ustalenia stanu faktycznego i ewentualnego wyegzekwowania prawidłowo wypełnionych informacji podatkowych. Jak wskazano w opisie na str. 39 protokołu kontroli, w poddanej badaniu próbie wymiaru podatku rolnego w 15 przypadkach stwierdzono brak informacji; wymiaru zobowiązania podatkowego dokonano w tych przypadkach w łącznej kwocie 812 zł – str. 22 protokołu kontroli.

Rada Gminy Miastkowo uchwałą Nr II/10/02 z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie zwolnień w podatku od nieruchomości dokonała zwolnień, które dotyczyły:

- budynków mieszkalnych lub ich części będących własnością rolników;

- budynków i gruntów stanowiących własność, bądź będących w posiadaniu lub trwałym zarządzie ochotniczej straży pożarnej.

Wprowadzone zwolnienia nie dotyczą nieruchomości lub ich części związanych z działalnością gospodarczą.

Analiza przywołanych postanowień uchwały wskazuje na niezgodność z treścią art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 849, ze zm.) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.), poprzez zwolnienie od podatku budynków i gruntów stanowiących własność (współwłasność) albo będących w posiadaniu podmiotów wskazanych w treści uchwały. Przywołany art. 7 ust. 3 ustawy o podatkach lokalnych, stanowiący delegację do stanowienia prawa miejscowego, ma jednoznacznie charakter normy ograniczającej rady gmin co do charakteru zwolnień, jakie może ona wprowadzić na terenie swojego działania. Przepis ten dopuszcza możliwość wprowadzenia zwolnień od podatku od nieruchomości, ale jedynie o charakterze przedmiotowym. Zwolnienia podatkowe, jakie zastosowała Rada Gminy Miastkowo, tj. o charakterze przedmiotowo-podmiotowym, oznaczają obecnie – w aktualnym stanie interpretacji tego przepisu, wynikającym także z orzeczeń WSA – przekroczenie ustawowej delegacji. Poprzedni Wójt, jako organ wykonawczy gminy, zaniechał przedłożenia Radzie Gminy projektu uchwały zgodnej z przepisami limitującymi zwolnienia w podatku od nieruchomości, projekt taki nie został też złożony przez Pana Wójta do czasu kontroli – str. 28-29 protokołu kontroli.

Ewidencja nieruchomości prowadzona jest komputerowo w programie ,,Podatki”. Ustalono, że z poziomu aplikacji „podatki” nie ma możliwości wygenerowania pliku w formacie XML, czego wymaga § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107, poz. 1138) – str. 29 protokołu kontroli.

Dokonane ustalenia dotyczyły także niewyegzekwowania dwóch deklaracji na podatek od nieruchomości od gminnych instytucji kultury. Zgodnie z art. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych obowiązek podatkowy powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym powstały okoliczności uzasadniające powstanie tego obowiązku. Ponadto podmioty posiadające status podatnika mają obowiązek składać, w terminie do dnia 31 stycznia, organowi podatkowemu właściwemu ze względu na miejsce położenia przedmiotów opodatkowania, deklaracje na podatek od nieruchomości na dany rok podatkowy, sporządzone na formularzu według ustalonego wzoru, a jeżeli obowiązek podatkowy powstał po tym dniu – w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie tego obowiązku. Kwoty należnego podatku od nieruchomości zostały natomiast uwzględnione w deklaracji złożonej przez Urząd Gminy w Miastkowie – str. 31 protokołu kontroli.

Ustalono również, że kontrolowana jednostka, w regulacjach wewnętrznych nie zawarła zasad przeprowadzania kontroli dotyczących podatków i opłat lokalnych i nie ustaliła ich planu, zakresu, częstotliwości, a także okresu ich trwania – str. 43 protokołu kontroli.

Kontroli dokonano również w zakresie dochodów z tytułu opłaty za  gospodarowanie odpadami i ustalono, że dziesięciu podmiotom, na których ciążył obowiązek jej uiszczenia, a które nie wypełniły obowiązku złożenia deklaracji, w dniu 24 lipca 2013 r. wydano decyzje określające wysokość opłaty za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2014 r. W decyzjach tych uwzględniono jedynie art. 6o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, ze zm.). W podstawie prawnej nie wskazano przepisów Ordynacji podatkowej, jak również nie uwzględniono przepisów prawa miejscowego ustalonego uchwałami Rady Gminy Miastkowo, a tym samym nie przywołano kompletnego stanu prawnego, wbrew art. 210 § 1 Ordynacji podatkowej – str. 45 protokołu kontroli.

         W wyniku kontroli zagadnień dotyczących działania organu podatkowego w obszarze dochodzenia zaległości podatkowych stwierdzono również, że jednostka nie prowadziła pełnych i terminowych działań windykacyjnych, co świadczy o naruszeniu przez wierzyciela obowiązków wynikających z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619, ze zm.), nakazujących podjęcie czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w sytuacji, gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku. Natomiast z treści § 5 obowiązującego od dnia 21 maja 2014 r. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 maja 2014 r. w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (Dz. U. 2014, poz. 656) jednoznacznie wynika, iż wierzyciel niezwłocznie doręcza zobowiązanemu upomnienie, w przypadku gdy łączna wysokość należności pieniężnych wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie należności pieniężnej przekroczy dziesięciokrotność kosztów upomnienia albo gdy okres do upływu terminu przedawnienia należności pieniężnej jest krótszy niż 6 miesięcy. Równocześnie § 6 rozporządzenia wskazuje, że wierzyciel niezwłocznie wystawia tytuł wykonawczy w przypadku, gdy łączna wysokość należności pieniężnych wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie należności pieniężnej przekroczy dziesięciokrotność kosztów upomnienia albo gdy okres do upływu terminu przedawnienia należności pieniężnej jest krótszy niż 6 miesięcy. Ma to istotne znaczenie w kontekście art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, z którego wynika, że zobowiązania podatkowe przedawniają się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Jednakże w myśl art. 70 § 4 Ordynacji bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny. Ponadto nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym.

Z ustaleń kontroli wynika, że dyrektor Szkoły Podstawowej w Miastkowie realizowała, według danych arkusza organizacyjnego na rok szkolny 2014/2015, 2 godziny ponadwymiarowe tygodniowo, przy ustalonym jej tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin w wysokości 2 godzin. Taki stan narusza postanowienia art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela zabraniające przydzielania nauczycielowi godzin ponadwymiarowych w wymiarze przekraczającym ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć – str. 66 protokołu kontroli.

                   Badaniu poddano dokumentację dotyczącą procesu realizacji inwestycji i innych robót budowlanych. Przeprowadzone oględziny obiektu zrealizowanego w ramach zadania „Budowa boiska sportowego w miejscowości Rydzewo” – udokumentowane protokołem oględzin podpisanym przez pracowników Urzędu Gminy, tj. kierownika Referatu Inwestycji i Gospodarki Nieruchomościami oraz podinspektora ds. zamówień publicznych – oraz analiza dokumentacji wykazały rozbieżności w obrębie dokumentacji projektowo-kosztorysowej oraz rozbieżności pomiędzy dokumentacją a stanem faktycznym. Rozbieżności w dokumentacji (projekcie graficznym, przedmiarze robót, kosztorysie ofertowym i powykonawczym) dotyczyły następujących elementów:

- słupki ogrodzeniowe według projektu graficznego - 69 sztuk, zaś zgodnie z przedmiarem, kosztorysem ofertowym i powykonawczym - 78 sztuk,

- w opisie do projektu graficznego ujęto słupki skrajne z rur stalowych o średnicy Ø 76,1 mm i słupki pośrednie z rur stalowych o średnicy Ø 51 mm, zaś według przedmiaru, kosztorysu ofertowego i powykonawczego przyjęto średnicę wszystkich słupków Ø 76 mm,

- ławy fundamentowe żelbetonowe pod słupkami według projektu graficznego  i opisu do projektu – wymiary 40 x 40 cm i głębokości 120 cm, zaś według przedmiaru, kosztorysu ofertowego i powykonawczego głębokość 100 cm,

- rozstaw słupków według projektu graficznego – 258 cm, zaś zgodnie z przedmiarem, kosztorysem ofertowym i powykonawczym – 210 cm,

- projekt graficzny wraz z opisem przewidywał parking na 5 miejsc postojowych o wymiarach 3 x 5 m i ogólnej powierzchni 75 m2, zaś według przedmiaru, kosztorysu ofertowego i powykonawczego ogólna powierzchnia parkingu wynosiła 332,5 m2..

Różnice między dokumentacją (tj. projektem i kosztorysem powykonawczym) a stanem stwierdzonym podczas oględzin dotyczyły następujących elementów:

- faktyczna ilość słupków ogrodzeniowych wynosiła 69, podczas gdy według przedmiaru, kosztorysu ofertowego i powykonawczego wynosiła 78,

- faktycznie wbudowano: 2 słupki o średnicy Ø 100 mm, 4 słupki o średnicy  Ø 76,1 mm i 63 słupki o średnicy Ø 60 mm, co wskazuje na rozbieżność zarówno w stosunku do projektu graficznego, jak i pozostałej dokumentacji,

- faktycznie ławy fundamentowe żelbetonowe pod słupkami miały kształt walca o średnicy Ø 30 cm i głębokości 100 cm. Zastosowana głębokość była zgodna z przedmiarem, kosztorysem, ofertowym i powykonawczym, lecz odbiegała od projektu graficznego przewidującego głębokość 120 cm. W przedmiarze, kosztorysie ofertowym i powykonawczym przyjęto formę fundamentu w kształcie prostopadłościanu i zużyciu betonu w ilości 14,98 m3, podczas gdy z dokonanych w trakcie kontroli wyliczeń wynika, iż ilość ta powinna była wynosić 11,04 m3 (wyliczenie dla prostopadłościanu – a x b x h = 0,40 x 0,40 x 1 = 0,16 m3; 0,16 m3 x 69 = 11,04 m3). Biorąc pod uwagę, iż w praktyce zastosowano fundament w formie walca, zużyta ilość betonu zgodnie z obliczeniami kontrolującego wynosiła 4,899 m3 (wyliczenie dla walca – Πr2 x h = 3,1416 x (0,15)2 x 1 = 0,071 m3; 0,071 m3 x 69 = 4,899 m3),

- zastosowano siatkę ogrodzeniową o wymiarze oczka 5x5 mm, podczas gdy według opisu do projektu graficznego i przedmiaru robót przewidywany wymiar oczka wynosił 4x4mm,

- trawa na około 70% powierzchni boiska pochodziła z lat poprzednich. Stwierdzono, iż umową z dnia 4 października 2013 r. zlecono firmie Handlowo-Usługowej „Trawpol” z Szepietowa renowację nawierzchni trawiastej boiska w Rydzewie za kwotę 18.500 zł. W dokumentacji projektowej opisywanego zadania polegającego na budowie boiska sportowego także przewidziano pozycję pn. „renowacją nawierzchni trawiastej” polegającą na wykonaniu nawierzchni trawiastej na powierzchni 1.500 m2; wykonawca wycenił ją na kwotę 4.020 zł,

- faktyczna powierzchnia parkingu wynosiła 322,4 m2, a więc różniła się o 10,1 m2 od powierzchni wskazanej w przedmiarze, kosztorysie ofertowym i powykonawczym. Nadto, na podstawie dokonanych w trakcie oględzin wykopów (odkryć) warstwy żwirowej do gruntu stwierdzono, że jej głębokość wynosiła średnio 11,90 cm (15 + 10 + 10 + 20 + 44 + 7 + 7 + 2 + 2 + 7 + 7 = 131 : 11), podczas gdy zgodnie z dokumentacją warstwa żwiru winna była wynosić 30 cm.

W związku ze stwierdzonymi w trakcie oględzin nieprawidłowościami badana jednostka wezwała wykonawcę budowy boiska sportowego – firmę PUH Korzeniecki z Łomży – do ustosunkowania się do ustaleń kontroli. W odpowiedzi w dniu 12 maja 2015 r. wykonawca przedłożył nowy kosztorys powykonawczy (akceptowany dodatkowo przez inspektora nadzoru), według którego całkowita wartość zadania zmalała z kwoty 86.799,99 zł brutto do kwoty 81.849,19 zł brutto (różnica 4.950,80 zł brutto). Jednocześnie, jak wynika z protokołu spisanego w dniu 14 maja 2015 r. (podczas kontroli) pomiędzy Panem Wójtem a wykonawcą, w dniu 11 maja 2015 r. wykonawca doprowadził do stanu faktycznego zgodnego z przedmiarami (nawierzchnie żwirowe – parking i wjazd) poprzez wykonanie stosowanych robót. W protokole stwierdzono, iż wykonawca omyłkowo wykonał 375 m2 powierzchni parkingu, zamiast 332,5 m2 przewidzianych w przedmiarze robót, co wartościowo odpowiadało kwocie 2.217,36 zł brutto. Dodano w tym protokole, iż wynikła różnica nie zostanie zrekompensowana dla wykonawcy, gdyż nie było to ujęte w umowie. Podsumowując, łączna kwota nadpłacona wykonawcy w związku z ustaleniami kontroli wyniosła 7.168,16 zł. Została ona wpłacona przez wykonawcę na rachunek budżetu gminy Miastkowo w dniu 15 maja 2015 r.

Ustalenia dotyczące realizacji tego zadania, zawarte na str. 83-87 protokołu kontroli, świadczą o nierzetelnym wykonawstwie i nadzorze nad realizacja inwestycji oraz niedołożeniu należytej staranności przy odbiorze wykonanych robót.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Większość stwierdzonych nieprawidłowości i uchybień dotyczy okresu pełnienia funkcji Wójta Gminy Miastkowo przez Jerzego Wróblewskiego.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zaprzestanie dysponowania przez Pana Wójta rachunkami bankowymi szkół. Podjęcie stosownych działań skutkujących zorganizowaniem obsługi bankowej tych jednostek w sposób zapewniający dysponowanie rachunkami bankowymi każdej ze szkół wyłącznie przez jej dyrektora oraz ewentualnie upoważnionych przez dyrektora pracowników danej szkoły.

2. Zaktualizowanie zawartego w polityce rachunkowości wykazu osób uprawnionych do sprawdzania i zatwierdzania dowodów księgowych.

3. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) ujmowanie wnoszonych w pieniądzu zabezpieczeń należytego wykonania umów oraz innych środków depozytowych na rachunku bankowym ewidencjonowanym w ramach konta 139 w księgach Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej,

b) ewidencjonowanie rozrachunków z tytułu wpłat na rzecz Izby Rolniczej oraz ekwiwalentu dla członków OSP na koncie 240, z tytułu z tytułu wpłat na PFRON na koncie 229 i z tytułu podatku VAT na koncie 225,

c) zaniechanie ewidencjonowania przypisu należności od dłużników w części stanowiącej dochód budżetu państwa i innych gmin z kontem zobowiązań, mając na uwadze obowiązującą od 2011 r. zmianę przepisów w tym zakresie, przedstawioną w części opisowej wystąpienia,

d) uzupełnienie ewidencji analitycznej środków trwałych o elementy służące jednoznacznej identyfikacji posiadanych składników majątkowych,

e) przestrzeganie zasady memoriału określonej w art. 6 ust. 1 ustawy o rachunkowości,

f) zaniechanie ewidencjonowania na koncie 234 operacji wydania pracownikom paliwa z dystrybutora i jego zużycia; otwarcie w tym celu stosownych subkont w ramach konta 310 dla poszczególnych pracowników oraz przygotowanie odpowiednich zmian w zakładowym planie kont.

4. Przestrzeganie umów zawartych z odbiorcami wody w zakresie częstotliwości wystawiania faktur.

5. Monitorowanie przyczyn powstawania strat wody i podjęcie skutecznych działań minimalizujących to zjawisko.

6. Egzekwowanie od podatników brakujących informacji w sprawie podatku rolnego.

7. Przedłożenie Radzie Gminy projektu zmiany uchwały dotyczącej zwolnień w podatku od nieruchomości, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia.

8. Dostosowanie programu komputerowego wykorzystywanego do prowadzenia ewidencji nieruchomości do wymagań wskazanego rozporządzenia Ministra Finansów.

9. Egzekwowanie deklaracji na podatek od nieruchomości oraz należności z tego tytułu od podmiotów wskazanych w części opisowej wystąpienia pokontrolnego.

10. Wskazanie w regulacjach wewnętrznych zasad przeprowadzania kontroli podatkowych, ustalenie ich planu, zakresu i częstotliwości.

11. Przestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie wydawania decyzji w sprawie ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

12. Realizowanie obowiązku windykowania zaległości podatkowych w oparciu o obowiązujące przepisy.

13. Zapewnienie zgodności wymiaru godzin ponadwymiarowych realizowanych przez dyrektora Szkoły Podstawowej w Miastkowie z przepisami art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela; w tym celu wzmożenie nadzoru w zakresie zgodności zawartej w arkuszach organizacyjnych szkół liczby godzin ponadwymiarowych nauczycieli zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych z przywołanymi przepisami.

14. W zakresie realizacji inwestycji:

a) wnikliwą analizę dokumentacji przygotowywanych inwestycji w celu uniknięcia przypadków jej wewnętrznej sprzeczności,

b) zobowiązanie osób biorących ze strony gminy udział w odbiorach robót do dołożenia należytej staranności przy weryfikacji ich wykonania zgodnie z dokumentacją.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                 Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

            w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży