Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Gminnym Biurze Obsługi Szkół w Sidrze

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 28 września 2015 roku (znak: RIO.I.6002-11/15), o treści jak niżej:

Pani

Joanna Wojtulewicz

p.o. Kierownika

Gminnego Biura Obsługi Szkół

w Sidrze

         W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Gminnego Biura Obsługi Szkół w Sidrze za 2014 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólno-organizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191, ze zm.), zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację.

         Badanie prawidłowości procedury zmian planów finansowych poszczególnych jednostek wykazało, że GBOS w dalszym ciągu uczestniczyło w procedurze zmian planów finansowych obsługiwanych jednostek (m.in. wnioski o zmiany planów finansowych szkół były podpisywane – zamiast przez dyrektorów szkół – przez Panią Kierownik i głównego księgowego GBOS). Było to niezgodne z postanowieniami § 12 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616, ze zm.). Wskazać też należy przepisy art. 11 ust. 3 i art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.), z których wynika zasada, że kierownik każdej jednostki budżetowej odpowiada za całość gospodarki finansowej, zaś podstawą jej prowadzenia jest plan finansowy dochodów i wydatków. Zaniechanie wnioskowania i dokonywania zmian w planach finansowych jednostek objętych wspólną obsługą przez poprzedniego kierownika Biura zalecono na podstawie ustaleń poprzedniej kontroli problemowej GBOS przeprowadzonej w 2011 r. – str. 20 protokołu kontroli.

Kontrola dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości oraz prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289), wykazała, że:

a) w zakładowym planie kont przewidziano konto 131 „Rachunki bieżące” wskazując, iż służy ono do ewidencji środków pieniężnych środków specjalnych jednostki znajdujących się na rachunku bankowym oraz konto 761 „Pokrycie amortyzacji”, jako właściwe do ewidencji wartości amortyzacji ujętej na koncie 400. Wskazania wymaga, iż zgodnie z treścią załącznika nr 3 do rozporządzenia konto 131 „Rachunek bieżący samorządowych zakładów budżetowych” służy do ewidencji środków pieniężnych działalności podstawowej samorządowych zakładów budżetowych znajdujących się na rachunku bankowym, a zatem nie może występować w jednostce budżetowej. Również nazwa konta nie odnosi się do operacji, które mogą mieć miejsce w GBOS. Odnośnie zaś konta 761, w obecnym stanie prawnym konto to występuje pod nazwą „Pozostałe koszty operacyjne” i służy do ewidencji kosztów niezwiązanych bezpośrednio z podstawową działalnością jednostki. Jak wynika z ustaleń kontroli, w praktyce konto 131 nie występowało w księgach rachunkowych jednostki, zaś konto 761 nie wykazywało obrotów – str. 8-9 protokołu kontroli,

b) zrealizowane w 2014 r. przez GBOS i poszczególne szkoły dochody budżetowe z tytułu odsetek od środków zgromadzonych na rachunkach bieżących, wynoszące łącznie 1.990,82 zł, niewłaściwie zaewidencjonowano przy wykorzystaniu konta 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”, zamiast konta 750 „Przychody finansowe”. Jak bowiem wynika z opisu zasad funkcjonowania konta 750, zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia, konto to służy do ujmowania przychodów z tytułu operacji finansowych. W efekcie odsetki błędnie wykazano w rachunku zysków i strat poszczególnych jednostek budżetowych w poz. A „Przychody netto z podstawowej działalności operacyjnej”, zamiast w poz. G „Przychody finansowe” – str. 13-14 protokołu kontroli.

Kontrola przestrzegania wewnętrznych zasad ewidencji i kontroli druków ścisłego zarachowania (do druków zaliczono czeki gotówkowe, kwitariusze przychodowe i arkusze spisu z natury) wykazała, iż na okazanym arkuszu spisu z natury z inwentaryzacji druków ścisłego zarachowania, przeprowadzonej według stanu na dzień 31 grudnia 2014 r., wymieniono 25 sztuk czeków gotówkowych (od nr 1011477803 do nr 1011477827), podczas gdy zgodnie z ewidencją według stanu na ten sam dzień, stan czeków wynosił 24 sztuki. Z ustaleń kontroli wynika, iż czekiem o nr 1011477803, uwzględnionym w arkuszu spisu z natury, pobrano z banku w dniu 30 grudnia 2014 r. kwotę 300 zł. Członkowie komisji inwentaryzacyjnej (pracownicy Urzędu Gminy w Sidrze) na arkuszu spisu z natury zamieścili zapis, iż stan inwentaryzowanych druków ścisłego zarachowania jest zgodny ze stanem w księdze druków ścisłego zarachowania. Dodania wymaga, iż na arkuszu podpisała się także Pani Kierownik jako osoba materialnie odpowiedzialna za stan druków ścisłego zarachowania. Zgodnie z treścią § 5 instrukcji ewidencji i kontroli druków ścisłego zarachowania, wprowadzonej zarządzeniem Kierownika Nr 3/2011 z dnia 1 września 2011 r., druki ścisłego zarachowania powinny być inwentaryzowane nie rzadziej niż raz w roku; komisja zobowiązana zaś jest ustalić stan faktyczny druków ścisłego zarachowania, podać rodzaje, numery oraz wymienić ich liczbę. Stwierdzone okoliczności świadczą o nierzetelnym przeprowadzeniu lub rozliczeniu inwentaryzacji drogą spisu z natury. Prawidłowa inwentaryzacja powinna skutkować wykryciem różnicy pomiędzy rzeczywistym stanem czeków na dzień spisu a danymi ewidencyjnymi.

Wskazania wymaga także, iż na podstawie postanowień instrukcji ewidencji i kontroli druków ścisłego zarachowania pracownikiem odpowiedzialnym za prawidłową gospodarkę, ewidencję i zabezpieczenie druków ścisłego zarachowania jest pracownik wyznaczony przez kierownika jednostki. Stwierdzono, iż w praktyce pracownik ów nie został przez Panią wyznaczony, zaś gospodarkę i ewidencję druków ścisłego zarachowania prowadzi Pani osobiście – z funkcją tą wiąże się m.in. wydawanie kwitariuszy przychodowych wyznaczonym pracownikom obsługiwanych szkół oraz pobieranie przez Panią czeków gotówkowych. Jednocześnie, jak wynika z ustaleń kontroli, pełni pani funkcję kasjera GBOS. W praktyce więc jest Pani osobą, która sama sobie wydaje druki ścisłego zarachowania, a w szczególności czeki gotówkowe (w celu pobrania gotówki z banku) i jednocześnie prowadzi ewidencję przyjęcia, wydania i rozliczenia wykorzystania tych druków. Nadto, sporządzane przez Panią raporty kasowe, z racji przyjętych rozwiązań, nie są przez nikogo sprawdzane. Nie stwierdzono również, aby były przeprowadzane doraźne kontrole kasy, co na mocy postanowień instrukcji kasowej, wprowadzonej zarządzeniem kierownika GBOS Nr 2/2011 z dnia 1 września 2011 r., należy do obowiązków głównego księgowego działającego z polecenia kierownika. Poczynione ustalenia wskazują zatem na wadliwość przyjętej organizacji gospodarki drukami ścisłego zarachowania, a także gospodarki kasowej, jako niezapewniającej należytej kontroli tych procesów w świetle standardów kontroli zarządczej ogłoszonych komunikatem Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84). Jednym z podstawowych mechanizmów kontroli zarządczej dotyczącym operacji finansowych i gospodarczych – niefunkcjonującym w kontrolowanej jednostce – jest m.in. podział kluczowych obowiązków i weryfikacja operacji finansowych i gospodarczych przed i po ich realizacji – str. 18-19 protokołu kontroli.

Analiza wydatków z tytułu dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2014 r. wykazała przypadek jego zaniżenia na kwotę 1,93 zł, z uwagi na nieuwzględnienie w podstawie naliczenia kwoty 22,67 zł stanowiącej wyrównanie dodatku funkcyjnego za wychowawstwo. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1144), wynagrodzenie roczne ustala się w wysokości 8,5% wynagrodzenia za pracę otrzymanego przez pracownika w ciągu roku kalendarzowego, za który przysługuje to wynagrodzenie, uwzględniając wynagrodzenie i inne świadczenia ze stosunku pracy przyjmowane do obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy, a także wynagrodzenie za urlop wypoczynkowy oraz wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy przysługujące pracownikowi, który podjął pracę w wyniku przywrócenia do pracy. Z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 stycznia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop (Dz. U. Nr 2, poz. 14 ze zm.) stosowanego do obliczenia podstawy dodatkowego wynagrodzenia rocznego, nie wynika, że wyłączeniu przy ustalaniu tego wynagrodzenia podlega wyrównanie dodatku funkcyjnego za wychowawstwo – str. 25 protokołu kontroli.

Z ustaleń dotyczących kontroli osiągania przez gminę Sidra wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli (str. 25-27 protokołu kontroli) wynika, że dane sporządzone na potrzeby sprawozdania za 2014 r. były obarczone błędami. Średnioroczna liczba etatów dla nauczycieli dyplomowanych, została zaniżona o 0,06, co spowodowało zaniżenie iloczynu średniorocznej liczby etatów nauczycieli w tym stopniu i średnich wynagrodzeń nauczycieli dyplomowanych, o których mowa w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela. W konsekwencji ustalona wysokość ujemnej różnicy pomiędzy wydatkami faktycznie poniesionymi w 2014 r. na wynagrodzenia nauczycieli dyplomowanych a wskazanym iloczynem była niższa niż przy prawidłowym obliczeniu. Efektem tej nieprawidłowości było zaniżenie kwot podlegających wypłacie tytułem jednorazowych dodatków uzupełniających 31 nauczycielom dyplomowanym na łączą kwotę 2.400,18 zł. W trakcie kontroli został sporządzony wykaz kwot należnych poszczególnym nauczycielom dyplomowanym w związku z ich zaniżeniem.

Ostatnią inwentaryzację środków trwałych i pozostałych środków trwałych należących do GBOS i obsługiwanych szkół przeprowadzono według stanu na dzień 31 grudnia 2013 r., na podstawie zarządzenia Nr 1/2013 Pani Kierownik z dnia 12 lutego 2013 r. Stwierdzono, że arkusze spisu z natury obejmowały również wartości niematerialne i prawne o wartości 6.486,24 zł (GBOS) i 18.478,24 zł (Zespół Szkół w Sidrze). Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości, wartości niematerialne i prawne inwentaryzuje się drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników – str. 37-38 protokołu kontroli.

Kontrola gromadzenia i wydatkowania środków za pośrednictwem wyodrębnionego rachunku dochodów i wydatków z nich finansowanych, o którym mowa w art. 223 ustawy o finansach publicznych, (określonego nazwą „Stołówka”), utworzonego przy Zespole Szkół w Sidrze na podstawie uchwały Nr XXVIII/179/10 Rady Gminy Sidra z dnia 26 sierpnia 2010 r. w sprawie wskazania jednostek budżetowych prowadzonych przez Gminę Sidra, które tworzą rachunek dochodów własnych oraz ustalenia źródeł dochodów własnych i ich przeznaczenia, wykazała, iż rachunek ten wykazywał obroty do dnia 30 czerwca 2014 r. Miało to związek z wprowadzeniem od września 2014 r. żywienia w Zespole Szkół w formie nabywania usługi gastronomicznej (cateringu), czego następstwem jest realizowanie umowy na przygotowanie i dowóz posiłków dla uczniów nieobjętych programem „Pomoc państwa w zakresie dożywiania”, zawartej przez dyrektora Zespołu Szkół z firmą gastronomiczną, z bezpodstawnym pominięciem planowania finansowego w tym zakresie oraz ujmowania wynikających z umowy operacji w księgach rachunkowych oraz na wyodrębnionym rachunku dochodów, którym mowa w art. 223 ustawy o finansach publicznych i wydatków. Jak ustalono, wyodrębniony rachunek formalnie nie został zlikwidowany, lecz od połowy 2014 r. nie dokonywano na nim żadnych operacji. Dodania wymaga, iż zgodnie postanowieniami § 2 pkt 1 uchwały Nr XXVIII/179/10 Rady Gminy Sidra z dnia 26 sierpnia 2010 r., wpłaty za żywienie w stołówce szkolnej wymienione zostały jako źródło dochodów wyodrębnionego rachunku. Okazany plan finansowy dochodów tego rachunku oraz wydatków z nich finansowanych na 2015 r. wpłat oraz wydatków na zakup usług gastronomicznych nie uwzględnia.

Należy wskazać, że zapewnienie żywienia w publicznych szkołach jest zadaniem towarzyszącym działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, zapisanym w art. 67a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.); przywołany przepis przewiduje możliwość – a nie obowiązek – prowadzenia przez szkoły publiczne stołówek. Przepis ten wiąże tę działalność z zadaniami opiekuńczymi szkoły, w tym ze wspieraniem prawidłowego rozwoju uczniów (celem prowadzenia stołówek są bowiem wyłącznie funkcje socjalno-bytowe, polegające na zapewnieniu żywienia uczniom). Podpisanie przez dyrektora umowy z dostawcą przesądza, że w imieniu szkoły zapewnia on uczniom dostęp do korzystania z posiłków w stołówce. Z treści art. 67a ust. 2 i 3 ustawy o systemie oświaty wynika, iż korzystanie z posiłków w stołówce jest odpłatne, zaś warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Obowiązek ustalenia przez dyrektora szkoły stawek opłat za posiłki przesądza o obowiązku gromadzenia przez jednostkę środków publicznych z tytułu odpłatności za posiłki. Wpływy z tej działalności, w przypadku podjęcia przez organ stanowiący uchwały wyrażającej zgodę na utworzenie przez poszczególne szkoły wyodrębnionego rachunku dochodów za żywienie i wydatków z nich finansowanych (jak to ma miejsce w opisywanym przypadku) powinny być zatem gromadzone za pomocą tego rachunku. W tym miejscu należy dodatkowo zaznaczyć, iż mimo dokonanej w 2011 r. reorganizacji jednostek oświatowych organ prowadzący nie dokonał zmian w przywołanej uchwale Nr XXVIII/179/10 z dnia 26 sierpnia 2010 r. Wśród jednostek budżetowych, które gromadzą na wyodrębnionym rachunku dochody własne wymienia ona, zamiast Zespołu Szkół w Sidrze, Szkołę Podstawową i Gimnazjum w Sidrze.

Analiza procedury wyłonienia wykonawcy w zakresie żywienia uczniów (w charakterze zamawiającego występował Zespół Szkół w Sidrze) wykazała ponadto, że zamawiający nie żądał specyfikowania w ofertach kosztów artykułów żywnościowych oraz kosztów przygotowania i dowozu posiłków. W zaproszeniu do składania ofert oraz w umowie wskazano, iż do obowiązków wykonawcy realizowanych za pomocą personelu własnego należeć będzie przygotowanie posiłków, dostarczanie posiłków własnym transportem, zapewnienie jednorazowych naczyń oraz sztućców lub korzystanie z istniejących w Zespole Szkół i codzienny odbiór resztek. Dodano, iż w zaoferowanej cenie wykonawca zobowiązany jest uwzględnić wszystkie koszty związane z prawidłową realizacją zamówienia, tj. koszty przygotowania, dostarczenia posiłków do szkół, wydania posiłków dzieciom, zagospodarowanie odpadów konsumpcyjnych oraz ich utylizację i sprzątania miejsca wydania posiłków. Powyższe potwierdza, że w cenie za dostarczone posiłki – którą następnie obciążano rodziców – zawarte są wszystkie koszty świadczenia usługi. Stwierdzony stan faktyczny sprzeciwia się postanowieniom art. 67a ust. 4 ustawy o systemie oświaty stanowiącym, że do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej, o których mowa w art. 67a ust. 3, nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki. Wobec tego założenie, iż koszty przygotowania posiłków obciążają budżet tylko w przypadku, gdy posiłki przygotowywane są w danej szkole tworzyłoby sytuację, w której rodzice dzieci uczęszczających do szkół, w których prowadzone są kuchnie, nie ponoszą kosztów przygotowania posiłków, zaś rodzice dzieci uczęszczających do szkół, w których nie ma kuchni lub kuchnia jest prowadzona przez podmiot zewnętrzny, zobowiązani są do poniesienia kosztów przygotowania dostarczanych posiłków. Interpretację w kwestii ponoszenia tych kosztów zaprezentował NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r. (I OSK 1554/10, Lex nr 745087): Opłaty za korzystanie z posiłku w stołówce zorganizowanej w publicznej szkole czy też publicznym przedszkolu zgodnie z art. 67a ust. 4 u.s.o., powinny być ustalane (…) jako równowartość surowców wykorzystanych do ich przygotowania. Pozostałe koszty, takie jak wynagrodzenie pracowników, składki naliczane od ich wynagrodzeń oraz nakłady na utrzymanie kuchni powinny obciążać organ prowadzący. W przypadku braku kuchni w placówce, co powoduje, że organ prowadzący nie ponosi kosztów wyżej wymienionych, rodzi po stronie tego organu obowiązek pokrycia wydatków związanych z przygotowaniem i dowozem posiłków (…).

Zaprezentowane nieprawidłowości w zakresie organizacji i finansowania żywienia uczniów w szkołach obsługiwanych przez GBOS oraz niedostosowania uchwały Nr XXVIII/179/10 Rady Gminy Sidra z dnia 26 sierpnia 2010 r. do stanu faktycznego wraz ze stosownymi wnioskami zmierzającymi do ich usunięcia zostaną przekazane Wójtowi Gminy w wystąpieniu wystosowanym na podstawie kompleksowej kontroli gminy Sidra za 2014 r. Nieprawidłowość odnosząca się do organizacji i finansowania żywienia uczniów została także przedstawiona odrębnym pismem dyrektorowi Zespołu Szkół w Sidrze – str. 41-48 protokołu kontroli.

Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Pani Kierownik oraz kierowniku każdej obsługiwanej jednostki, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały na głównym księgowym, stosownie do zakresu czynności. Prawa i obowiązku głównego księgowego określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zaniechanie wnioskowania i dokonywania zmian w planach finansowych jednostek objętych wspólną obsługą przez Panią Kierownik, mając na uwadze przepisy przywołane w części opisowej wystąpienia.

2. Zmodyfikowanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, poprzez:

a) usunięcie z zakładowego planu kont konta 131,

b) nadanie właściwe nazwy kontu 761 i opisanie stosownych zasad ewidencji na tym koncie.

3. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowania uchybienia w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych poprzez ujmowanie dochodów z tytułu odsetek dopisanych przez bank do rachunku bieżącego jednostki na koncie 750 i wykazywanie ich w rachunku zysków i strat jako przychody finansowe.

4. Wzmożenie nadzoru nad rzetelnością przeprowadzania i rozliczania inwentaryzacji druków ścisłego zarachowania.

5. Rozważenie podjęcia działań w celu zmiany zasad funkcjonowania procesów związanych z gospodarką drukami ścisłego zarachowania i gospodarką kasową, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia, w szczególności dotyczące wykonywania przez jednego pracownika, w tym przypadku Panią Kierownik, obowiązków w tym zakresie.

6. Rozliczenie z pracownikiem kwoty zaniżonego dodatkowego wynagrodzenia rocznego.

7. Dołożenie należytej staranności przy ustalaniu średniorocznej liczby etatów nauczycieli zatrudnionych na poszczególnych stopniach awansu zawodowego, mając na uwadze skutki finansowe błędów w tym zakresie ustalone podczas kontroli.

8. Wypłacenie poszczególnym nauczycielom dyplomowanym kwot, o które zostały zaniżone dodatki uzupełniające za 2014 r.

9. Dokumentowanie inwentaryzacji wartości niematerialnych i prawnych w sposób właściwy inwentaryzacji przeprowadzanej drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

               Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

          w Białymstoku

Do wiadomości:

Wójt Gminy Sidra

         W wyniku kontroli w ww. jednostce skierowano pismo z dnia 28 września 2015 roku, do jednostki, dla której GBOS w Sidrze prowadzi obsługę finansowo-księgową:

Pan

Zdzisław Romanowicz

Dyrektor Zespołu Szkół

w Sidrze

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku przeprowadziła w okresie czerwiec-sierpień 2015 r. problemową kontrolę gospodarki finansowej Gminnego Biura Obsługi Szkół w Sidrze, obejmując nią elementy gospodarki finansowej jednostek, dla których GBOS prowadzi obsługę finansowo-księgową, w tym Zespołu Szkół w Sidrze. Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości i uchybienia zawarte zostały w wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym do kierownika GBOS. Z ustaleń kontroli wynika, że wyeliminowanie niektórych ze stwierdzonych nieprawidłowości wymaga podjęcia stosownych czynności przez Dyrektora.

Podczas kontroli wydatków na wynagrodzenia pracowników administracji i obsługi analizie poddano regulamin wynagradzania pracowników Zespołu Szkół w Sidrze obowiązujący od dnia 1 września 2011 r. Stwierdzono, iż w regulaminie nieprawidłowo zostały ustalone kategorie zaszeregowania na określonych stanowiskach poprzez przyjęcie przedziałów kategorii „od…do”; przykładowo: intendent V-VII, konserwator V-VIII, sprzątaczka I-III. Zgodnie z tabelą IVF „Stanowiska, na których stosunek pracy nawiązano na podstawie umowy o pracę – we wszystkich urzędach”, stanowiącą załącznik nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1786) oraz na podstawie „Tabeli minimalnego miesięcznego poziomu wynagrodzenia zasadniczego dla pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę” stanowiącej załącznik nr 1 do przywołanego rozporządzenia, minimalną kategorią zaszeregowania jest odpowiednio: intendenta – kategoria VII, dla której minimalne wynagrodzenie zasadnicze wynosi 1.250 zł, konserwatora – kategoria VIII, dla której minimalne wynagrodzenie zasadnicze wynosi 1.300 zł, sprzątaczki – kategoria III, dla której minimalne wynagrodzenie zasadnicze wynosi 1.140 zł. Poczynione ustalenia w praktyce przekładały się na przyjęcie błędnej kategorii zaszeregowania (VII) na stanowisku konserwatora, jednakże z jednoczesnym prawidłowym ustaleniem wynagrodzenia zasadniczego, tj. w kwocie nie niższej od kwoty minimalnej przewidzianej dla VIII kategorii zaszeregowania. Dodania wymaga, iż na podstawie regulacji zawartych w § 39 ust. 1 przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów na pracodawcy ciąży obowiązek określenia w regulaminie wynagradzania szczegółowych warunków wynagradzania, w tym maksymalnego poziomu wynagrodzenia zasadniczego; kwoty minimalne, którymi jest związany pracodawca, wynikają zaś z tego aktu prawnego.

Kontrola gromadzenia i wydatkowania środków za pośrednictwem wyodrębnionego rachunku dochodów i wydatków nimi finansowanych, o którym mowa w art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.) (opatrzonego nazwą „Stołówka”), utworzonego przy Zespole Szkół w Sidrze na podstawie uchwały Nr XXVIII/179/10 Rady Gminy Sidra z dnia 26 sierpnia 2010 r. w sprawie wskazania jednostek budżetowych prowadzonych przez Gminę Sidra, które tworzą rachunek dochodów własnych oraz ustalenia źródeł dochodów własnych i ich przeznaczenia, wykazała, iż rachunek ten wykazywał obroty do dnia 30 czerwca 2014 r., tj. do momentu zlikwidowania funkcjonującej w siedzibie Zespołu Szkół stołówki szkolnej. Począwszy od 29 września 2014 r. przyjęto rozwiązanie organizacyjne w zakresie żywienia uczniów w formie zakupywania usługi gastronomicznej (cateringu). W związku z tym faktem, z dniem 1 września 2014 r. wprowadził Pan w życie nowy regulamin korzystania ze stołówki szkolnej w Zespole Szkół w Sidrze, wskazując jako podstawę prawną jego wydania art. 67a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Wśród wymienionych w regulaminie zasad wskazano m.in., iż do korzystania ze stołówki uprawnieni są uczniowie szkoły oraz jej pracownicy. Dodano, iż opłata za korzystanie z posiłków przez uczniów szkoły jest zgodna z przeprowadzonym przetargiem na dostawę obiadów do stołówki Zespołu Szkół, zaś informacja o cenie posiłku każdorazowo jest zamieszczana na tablicy informacyjnej, zapisywana przez wychowawców dzieci młodszych do dzienniczków oraz przekazywana przez Dyrektora na apelu szkolnym. W trakcie kontroli nie stwierdzono, aby procedury dotyczące warunków korzystania ze stołówki oraz stawki opłat za posiłki określił Pan w porozumieniu z Wójtem Sidry, co czego zobowiązują Pana przywołane przepisy art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

Kontrola postępowań o udzielenie zamówienia nie przekraczającego 30.000 euro na „Wykonanie usługi dożywania dzieci w szkołach na terenie gminy Sidra finansowanego w ramach wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania „Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014-2020”” – pierwsze z nich dotyczyło okresu od 29 września do 19 grudnia 2014 r., zaś drugie obejmowało dożywianie w okresie od dnia 7 stycznia do 22 grudnia 2015 r. – wykazała, że w pierwszym przypadku w charakterze zamawiającego występował Zespół Szkół w Sidrze, zaś w drugim GOPS w Sidrze, o czym świadczą okazane zaproszenia do składania ofert. Ostatecznie jednak stroną obu umów – zawartych odpowiednio w dniu 22 września 2014 r. i w dniu 7 stycznia 2015 r. - oprócz usługodawcy (PPHU AGAZA Agata Zejer z siedzibą w Barszczewie) był Zespół Szkół w Sidrze reprezentowany przez Pana Dyrektora. Umowa z września 2014 r. przewidywała cenę w wysokości 5,10 zł za każdorazowy posiłek, natomiast koszt posiłku według umowy ze stycznia 2015 r. ustalono na kwotę 5 zł. W treści zaproszeń do składania ofert przewidziano, że przedmiotem zamówienia jest wykonanie usługi dożywania dzieci w szkołach na terenie gminy Sidra polegającej na przygotowaniu i dostarczeniu posiłku do szkół wskazując, iż liczba dzieci, poza dziećmi finansowanymi z programu rządowego, zapewne się zwiększy po zebraniu deklaracji na korzystanie z obiadów. W opisie przedmiotu zamówienia wskazano dodatkowo, że ilość posiłków w danym miesiącu będzie zależna m.in. do ilości dzieci, które zadeklarują chęć korzystania z obiadów zgodnie z zamówieniem składanym na piśmie przez rodzica; wykonawca będzie miał również obowiązek przygotowania i wydania posiłków uczniom nie objętym programem dożywania a chcącym indywidualnie płacić za posiłek po cenie wskazanej w ofercie. W umowach z wykonawcą postanowiono, iż na fakturze jako płatnik wskazany będzie GOPS w Sidrze, zaś zapłata za obiady z deklaracji rodziców i nauczycieli uzgodniona zostanie z dyrektorem danej szkoły. Z udzielonych przez Pana Dyrektora wyjaśnień wynika, iż w praktyce rozliczanie za obiady z deklaracji rodziców odbywa się na zasadzie wypisywanych kwitariuszy firmy PPHU AGAZA Agata przez wychowawcę świetlicy, a następnie kwota uzbierana z kwitariuszy jest odbierana przez osobę z firmy.

Jak wykazała kontrola, finansowanie umów zawieranych z firmą gastronomiczną na przygotowanie i dowóz posiłków dla uczniów objętych programem „Pomoc państwa w zakresie dożywiania” realizowane jest z udziałem GOPS w Sidrze – występującym w charakterze płatnika faktur (a zatem z planu finansowego tej jednostki). Gromadzenie zaś i wydatkowanie środków publicznych związanych z prowadzeniem żywienia dla uczniów nim nieobjętych odbywa się z pominięciem planowania finansowego w rozumieniu ustawy o finansach publicznych oraz poza księgami rachunkowymi Zespołu Szkół w Sidrze, a w szczególności poza wyodrębnionym rachunkiem dochodów, o którym mowa w art. 223 ustawy o finansach publicznych – brak dochodów z odpłatności za posiłki i wydatków na ich zakup. Jak ustalono, wyodrębniony rachunek formalnie nie został zlikwidowany, lecz od połowy 2014 r. nie dokonywano na nim żadnych operacji. Dodania wymaga, iż zgodnie postanowieniami § 2 pkt 1 uchwały Nr XXVIII/179/10 Rady Gminy Sidra z dnia 26 sierpnia 2010 r. wpłaty za żywienie w stołówce szkolnej wymienione zostały jako źródło dochodów wyodrębnionego rachunku, jednakże okazany plan finansowy dochodów tego rachunku oraz wydatków z nich finansowanych na 2015 r., nie przewidywał wpłat oraz wydatków na zakup usług gastronomicznych. Na gruncie postanowień uchwały Nr XXVIII/179/10 Rady Gminy Sidra z dnia 26 sierpnia 2010 r. kompetencja do sporządzania planu finansowego dochodów i wydatków nimi finansowanych oraz dokonywania w nim zmian należy do Pana jako kierownika jednostki budżetowej.

Należy wskazać, że zapewnienie żywienia w publicznych szkołach jest zadaniem towarzyszącym działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, zapisanym w art. 67a ust. 1 ustawy o systemie oświaty; przywołany przepis przewiduje możliwość – a nie obowiązek – prowadzenia przez szkoły publiczne stołówek. Przepis ten wiąże tę działalność z zadaniami opiekuńczymi szkoły, w tym ze wspieraniem prawidłowego rozwoju uczniów (celem prowadzenia stołówek są bowiem wyłączenie funkcje socjalno-bytowe, polegające na zapewnieniu żywienia uczniom). Podpisanie przez Pana umowy z dostawcą posiłków przesądza, że szkoła zorganizowała możliwość korzystania z posiłków. Z treści art. 67a ust. 2 i 3 ustawy o systemie oświaty wynika, iż korzystanie z posiłków w stołówce jest odpłatne, zaś warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Obowiązek ustalenia przez dyrektora szkoły stawek opłat za posiłki przesądza o obowiązku gromadzenia przez jednostkę środków publicznych z tytułu odpłatności za posiłki. Wpływy z tej działalności, w przypadku podjęcia przez organ stanowiący uchwały wyrażającej zgodę na utworzenie przez poszczególne szkoły wyodrębnionego rachunku dochodów za żywienie i wydatków z nich finansowanych (jak to ma miejsce w opisywanym przypadku) powinny być zatem gromadzone za pomocą tego rachunku.

Analiza procedury wyłonienia wykonawcy wykazała ponadto, że zamawiający nie żądał specyfikowania w ofertach kosztów artykułów żywnościowych oraz kosztów przygotowania i dowozu posiłków. W zaproszeniu do składania ofert oraz w umowach wskazano, iż do obowiązków wykonawcy realizowanych za pomocą personelu własnego należeć będzie przygotowanie posiłków, dostarczanie posiłków własnym transportem, zapewnienie jednorazowych naczyń oraz sztućców lub korzystanie z istniejących w Zespole Szkół, codzienny odbiór resztek. Dodano, iż w zaoferowanej cenie wykonawca zobowiązany jest uwzględnić wszystkie koszty związane z prawidłową realizacją zamówienia, tj. koszty przygotowania, dostarczenia posiłków do szkół, wydania posiłków dzieciom, zagospodarowanie odpadów konsumpcyjnych oraz ich utylizację i sprzątania miejsca wydania posiłków. Powyższe potwierdza, że w cenie za dostarczone posiłki – którą następnie obciążano rodziców – zawarte są wszystkie koszty świadczenia usługi. Stwierdzony stan faktyczny sprzeciwia się postanowieniom art. 67a ust. 4 ustawy o systemie oświaty stanowiącym, że do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej, o których mowa w art. 67a ust. 3, nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki. Wobec tego założenie, iż koszty przygotowania posiłków obciążają budżet tylko w przypadku, gdy posiłki przygotowywane są w danej szkole tworzyłoby sytuację, w której rodzice dzieci uczęszczających do szkół, w których prowadzone są kuchnie, nie ponoszą kosztów przygotowania posiłków, zaś rodzice dzieci uczęszczających do szkół, w których nie ma kuchni lub kuchnia jest prowadzona przez podmiot zewnętrzny, zobowiązani są do poniesienia kosztów przygotowania dostarczanych posiłków. Interpretację w kwestii ponoszenia tych kosztów zaprezentował NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r. (I OSK 1554/10, Lex nr 745087): Opłaty za korzystanie z posiłku w stołówce zorganizowanej w publicznej szkole czy też publicznym przedszkolu zgodnie z art. 67a ust. 4 u.s.o., powinny być ustalane (…) jako równowartość surowców wykorzystanych do ich przygotowania. Pozostałe koszty, takie jak wynagrodzenie pracowników, składki naliczane od ich wynagrodzeń oraz nakłady na utrzymanie kuchni powinny obciążać organ prowadzący. W przypadku braku kuchni w placówce, co powoduje, że organ prowadzący nie ponosi kosztów wyżej wymienionych, rodzi po stronie tego organu obowiązek pokrycia wydatków związanych z przygotowaniem i dowozem posiłków (…).

Z ustaleń dotyczących realizacji wydatków z wyodrębnionego rachunku dochodów i wydatków z nich finansowanych wynika także, że z rachunku sfinansowano prowizje bankowe w kwocie 19,50 zł, ujmując je w par. 4300 „Zakup usług pozostałych”. Postanowienia uchwały Nr XXVIII/179/10 Rady Gminy Sidra z dnia 26 sierpnia 2010 r. nie przewidują możliwości realizacji wydatków z tytułu prowizji bankowych.

Reasumując, za właściwe należy uznać podjęcie przez Pana Dyrektora następujących działań:

- dostosowanie regulaminu wynagradzania pracowników Zespołu Szkół w Sidrze do obowiązujących przepisów w zakresie kategorii zaszeregowania,

- ustalenie zasad korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokości opłat za posiłki, w porozumieniu z Wójtem Gminy Sidra,

- objęcie planem finansowym wyodrębnionego rachunku dochodów i wydatków nimi finansowanych opłat za posiłki pobierane od uczniów i wydatków ponoszonych na zakup usług gastronomicznych (cateringu) finansowanych z tych opłat oraz przekazywanie do GBOS dokumentów umożliwiających ujmowanie tych operacji w księgach rachunkowych, a następnie wykazywanie ich w sprawozdaniu Rb-34S,

- określanie warunków zamówienia publicznego na dostarczanie posiłków do szkół podstawowych na terenie gminy w sposób umożliwiający ustalenie kosztu „wsadu do kotła” dla uczniów nieobjętych dożywianiem ze środków budżetu państwa i innych kosztów dostawcy składających się na oferowaną cenę posiłku, mając na uwadze możliwość realizacji obowiązku obciążania uczniów (ustalenia ceny za posiłki) wyłącznie kosztami artykułów żywnościowych zużytych na przygotowanie posiłków,

- realizowanie wydatków z wyodrębnionego rachunku wyłącznie na cele wskazane uchwałą Rady Gminy tworzącą ten rachunek.

                 Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

          w Białymstoku

Do wiadomości:

Wójt Gminy Sidra