Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Zawady przez

inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 24 listopada 2015 roku (znak: RIO.I.6001-9/15), o treści jak niżej:

Pan

Krzysztof Wądołowski

Wójt Gminy Zawady

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Zawady za 2014 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Zawady na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono szereg nieprawidłowości opisanych w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, uchwałę budżetową, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Zagadnienia ogólne i organizacyjne

W zakresie spraw organizacyjnych stwierdzono, że w gminie Zawady nie jest obsadzone stanowisko zastępcy Wójta. Nieobsadzenie stanowiska zastępcy Wójta tworzy sytuację zagrażającą ciągłości funkcjonowania jednostki podczas nieobecności Pana Wójta. Jak stanowi art. 26a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515) wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę. Według zaś art. 28g ustawy, w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta (m.in. niezdolności do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni) zadania i kompetencje wójta przejmuje jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy. Wskazana regulacja w sposób jednoznaczny określa zasady kierowania gminą, z tego względu, przy zaistnieniu okoliczności w tej regulacji przewidzianych, nieobsadzenie stanowiska zastępcy Wójta może prowadzić do naruszenia ciągłości działania organu wykonawczego gminy, w tym w zakresie wykonania budżetu.

Ustalono, że w okresie od 3 stycznia 2011 r. do 29 lutego 2012 r. funkcję Zastępcy Wójta pełnił Tomasz Andruszkiewicz, który od 1 marca 2012 r. zatrudniony jest na stanowisku Sekretarza Gminy Zawady. Zarządzeniem z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie upoważnienia Sekretarza Gminy do wydawania w imieniu Pana Wójta decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej oraz prowadzenia określonych spraw Gminy Zawady, powierzył Pan T. Andruszkiewiczowi m.in. prowadzenie kontroli pod względem merytorycznym wydatków Urzędu, wykonywanie czynności kierownika Urzędu podczas nieobecności Wójta Gminy Zawady lub wynikającej z innych przyczyn niemożności pełnienia obowiązków Wójta Gminy Zawady. W regulaminie organizacyjnym Urzędu Gminy z dnia 2 stycznia 2013 r. pominięto stanowisko zastępcy Wójta – str. 2-4 protokołu kontroli.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że istotność obsadzenia stanowiska zastępcy Wójta uwidocznia się w sytuacjach określonych przepisami art. 28g ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wówczas zastępca przejmuje z mocy prawa wszystkie zadania i kompetencje Wójta (w tym jako organu wykonawczego gminy, a nie tylko kierownika Urzędu), co automatycznie zapewnia ciągłość działania gminy. Kwestia bieżącego powierzania przez Pana określonych spraw nie jest materią regulowaną przepisami art. 28g i 28h ustawy. Powierzenie Sekretarzowi Gminy spraw następuje na podstawie art. 33 ust. 4 ustawy.

         W zakresie kompletności procedur wewnętrznych stwierdzono, że w Urzędzie Gminy obowiązuje Instrukcja funkcjonowania systemu kontroli i obiegu dokumentów finansowo-księgowych wprowadzona przez Pana zarządzeniem Nr 59/11 z dnia 28 maja 2011 r., w której do czasu kontroli nie wprowadzono odpowiednich postanowień wynikających ze zmian personalnych. W trakcie czynności kontrolnych uaktualniono wykazy osób upoważnionych do kontroli dowodów pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym oraz do zatwierdzania ich do wypłaty – str. 9 protokołu kontroli.

         Analiza zakresów czynności pracowników referatu finansowego wykazała, że zakres nadany inspektorowi ds. księgowości podatkowej przyjęty do wiadomości i stosowania przez tego pracownika w dniu 15 maja 2009 r. nie został uaktualniony. Do obowiązków tego pracownika nadal przypisane jest prowadzenie obsługi kasowej Urzędu, podczas gdy od kwietnia 2012 r. w Urzędzie występuje obrót bezgotówkowy. Ponadto ustalono, że nie zostało określone zastępstwo na czas nieobecności samodzielnej księgowej. Kwestia ustalenia zastępstw ma podstawowe znaczenie dla zapewnienia ciągłości działania jednostki sektora finansów publicznych, jak wskazano w Standardach kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych ogłoszonych komunikatem Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84) – str. 10 protokołu kontroli.

Kontrola terminowości regulowania zobowiązań, której wyniki przedstawiono na str. 13-14 protokołu kontroli, ujawniła 2 przypadki zapłaty zobowiązań z przekroczeniem terminu płatności wynoszącym 5 i 6 dni. Opóźnienia w zapłacie nie spowodowały poniesienia kosztów odsetek przez gminę. Z wyjaśnienia Skarbnika wynika, że uchybienie terminom płatności faktur było wynikiem przetrzymywania ich przez pracowników sprawdzających dokumenty pod względem merytorycznym, co świadczy o nieprawidłowym funkcjonowaniu obiegu dokumentów w Urzędzie. Stosownie do art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.), wydatki publiczne powinny być dokonywane w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Analiza zagadnień związanych z organizacją i funkcjonowaniem gminnych jednostek

organizacyjnych wykazała nieprawidłowości polegające na tym, że:

a) księgi rachunkowe Ośrodka Edukacji Ekologicznej w Strękowej Górze (jednostki budżetowej gminy Zawady) prowadzone są przez osobę zatrudnioną na podstawie umowy zalecenia zawartej z kierownikiem tej jednostki. Osoba wykonująca zadania głównego księgowego nie jest zatem pracownikiem Ośrodka Edukacji Ekologicznej. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, głównym księgowym jednostki sektora finansów publicznych może być wyłącznie jej pracownik, któremu kierownik jednostki powierza obowiązki i odpowiedzialność w zakresie zagadnień wskazanych przepisami art. 54 ust. 1 (m.in. prowadzenia rachunkowości) – str. 5 protokołu kontroli,

b) w § 11 statutu Biblioteki Publicznej w Zawadach, wprowadzonego uchwałą Nr XXXII/168/06 Rady Gminy, nadal znajduje się postanowienie, że obsługę finansową Biblioteki prowadzi Referat Finansowy Urzędu Gminy Zawady. Zmian do statutu do chwili obecnej nie wprowadzono, mimo że Biblioteka od 1 kwietnia 2011 r. zatrudnia głównego księgowego – str. 7 protokołu kontroli,

c) nie założono rejestru instytucji kultury (Biblioteki Publicznej w Zawadach) w postaci elektronicznej. Od 21 maja 2012 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu prowadzenia i udostępniania rejestru instytucji kultury (Dz. U. z 2012 r. poz. 189) nakładające obowiązek prowadzenia rejestru instytucji kultury w formie elektronicznej. Dane podlegające ujęciu w rejestrze wymienia § 3 ust. 1 rozporządzenia. W myśl § 14 ust. 1 rozporządzenia dotychczas prowadzony rejestr podlega dołączeniu do akt rejestrowych prowadzonych przy rejestrze danej instytucji – str. 7 protokołu kontroli,

d) nie okazano potwierdzenia, aby kierownikowi Ośrodka Pomocy Społecznej w Zawadach udzielono pełnomocnictwa, o którym mowa w art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z przywołanym przepisem kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta – str. 7 protokołu kontroli.

Prowadzenie ksiąg rachunkowych

Zakładowy plan kont wprowadzony zarządzeniem Nr 43.2012 Pana Wójta z dnia 8 sierpnia 2012 r. nie wymienia konta 245 „Wpływy do wyjaśnienia” prowadzonego w księgach budżetu, na którym na koniec 2014 r. widniało saldo strony Ma w wysokości 391,30 zł – str. 18 protokołu kontroli. Zgodnie z § 15 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289) ustalając zakładowy plan kont można pominąć wyłącznie konta służące do księgowania operacji niewystępujących w jednostce, zaś plan kont dla budżetu może być uzupełniany, w miarę potrzeby, o właściwe konta planu kont dla jednostek budżetowych i zakładów budżetowych.

Kontrola zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych wykazała szereg nieprawidłowości naruszających przepisy ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… W pierwszej kolejności należy wskazać na nieprawidłowości skutkujące przedstawieniem w księgach i bilansie budżetu błędnych danych dotyczących wyniku budżetu za dany rok i skumulowanego wyniku budżetu. Stosownie do przepisów załącznika nr 2 do rozporządzenia kwota skumulowanego wyniku budżetu powinna wynikać z konta 960 „Skumulowane wyniki budżetu”, zaś wynik budżetu za dany rok z konta 961 „Wynik wykonania budżetu”. W wyniku kontroli stwierdzono, że według stanu na 31 grudnia 2014 r. ani konto 960 ani konto 961 nie wykazywało realnego salda. Na początek 2014 r. konto 960 wykazywało saldo strony Wn 7.373.003,36 zł oznaczające skumulowany deficyt. Pod datą 31 grudnia 2014 r. dokonano błędnego księgowania na stronie Wn konta 960 dodatniego wyniku budżetu za 2013 r. wynikającego z konta 961 w wysokości 1.289.081 zł, wykazanego jako saldo Ma konta 961. Zgodnie z zasadami funkcjonowania kont określonymi w rozporządzenia należało ująć kwotę 1.289.081 zł zapisem Wn 961 – Ma 960. W efekcie na koniec 2014 r. konto 960 wykazywało saldo Wn w wysokości 8.662.084,36 zł, zamiast – przy prawidłowym przeksięgowaniu – 6.083.922,36 zł. W bilansie z wykonania budżetu sporządzonym na dzień 31 grudnia 2014 r. po stronie pasywów w pozycji II.5 „Skumulowany wynik budżetu” wykazano kwotę skumulowanego deficytu w wysokości wynikającej z konta 960, tj. 8.662.084,36 zł (zawyżenie skumulowanego deficytu w wyniku błędnej korespondencji kont wynosiło 2.578.162 zł). Kontrola wykazała, że błędnego przeksięgowywania salda konta 961 na konto 960 (po niewłaściwych stronach) dokonano także w 2013 r., w zakresie „przeniesienia” wyniku za 2012 r.

Przedstawione wyżej błędne księgowanie w 2014 r. po stronie Wn konta 960 kwoty 1.289.081 zł nie spowodowało likwidacji salda Ma konta 961 istniejącego w bilansie otwarcia (wbrew zasadom jego funkcjonowania), ponieważ dokonując rzekomego „przeniesienia” wyniku na konto 960, kwotę tę zaksięgowano Wn 960 – Ma 961 podwajając wartość salda istniejącego na stronie Ma konta 961 w bilansie otwarcia.

Niezależnie od omówionego wyżej błędnego księgowania należy zwrócić uwagę na brak realności salda strony Ma konta 961 wykazanego na dzień 1 stycznia 2014 r. w wysokości 1.289.081,03 zł, oznaczającego rzekomą nadwyżkę budżetu za 2013 r. Saldo to jest niezgodne z danymi sprawozdań Rb-NDS, Rb-27S i Rb-28S za 2013 r., z których wynika, że wykonanie budżetu za 2013 r. zamknęło się deficytem w wysokości 175.705,57 zł, zatem konto 961 powinno wykazywać saldo Wn w tej wysokości i taka kwota powinna być przeniesiona na stronę Wn konta 960.

Pod datą 31 grudnia 2014 r. na stronie Wn konta 961 ujęto wydatki budżetu w korespondencji z kontem 902 „Wydatki budżetu” w kwocie 11.641.630,11 zł. Na stronie Ma konta 961 ujęto zaś sumę dochodów budżetu w korespondencji z kontem 901 „Dochody budżetu” w wysokości 10.347.162,94 zł, która odpowiadała danym sprawozdania Rb-27S. Z przeksięgowań wynika kwota deficytu za 2014 r. w wysokości 1.294.467,17 zł, podczas gdy sprawozdanie Rb-NDS obrazuje deficyt w wysokości 1.297.884,39 zł. Deficyt w sprawozdaniu Rb-NDS został zawyżony o 3.417,22 zł ze względu na zawyżenie wydatków w zbiorczym sprawozdaniu Rb-28S względem danych sprawozdań jednostkowych, o czym będzie mowa w dalszej części wystąpienia.

         W związku z tym, że dokonano opisanego wyżej błędnego księgowania Wn 960 – Ma 961 w 2014 r. w zakresie kwoty 1.289.081 zł, w efekcie czego saldo konta 961 zostało podwojone po stronie Ma (zamiast zostać zniesione), zaksięgowanie deficytu za 2014 r. w kwocie 1.294.467,17 zł, które powinno skutkować saldem Wn konta 961 w tej wysokości na koniec 2014 r., dało efekt wystąpienia nierealnego salda Ma w wysokości 1.283.694,86 zł, które zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 961 obrazuje nadwyżkę budżetu za 2014 r. W konsekwencji w bilansie budżetu sporządzonym na dzień 31 grudnia 2014 r. błędnie wykazano nadwyżkę budżetu w wysokości 1.283.694,86 zł w poz. II.1.1, podczas gdy w sprawozdaniu Rb-NDS wykazano deficyt za 2014 r. w wysokości 1.297.884,39 zł (zawyżony o 3.417,22 zł).

W związku z opisanymi nieprawidłowościami zaistniałymi w księgach rachunkowych, przekładających się na saldo konta 960, skumulowany deficyt budżetu został ustalony przez kontrolujących na podstawie sprawozdawczości budżetowej od 2012 r. Na stronie Wn konta 960 i w bilansie budżetu powinien być, według stanu na 31 grudnia danego roku, wykazany następujący stan:

- 2013 r. – 5.882.726,77 zł,

- 2014 r. – 6.058.432,34 zł

Różnicę między prawidłowym skumulowanym deficytem budżetu a wykazanym w bilansie budżetu i na koncie 960 obrazuje tabela:

Błędne salda wykazywało także konto 961, które na koniec 2013 r. wykazywało saldo Ma 1.289.081,03 zł, zamiast Wn w kwocie 175.705,57 zł, a na koniec 2014 r. wykazywało saldo Ma 1.283.694,86, zamiast salda Wn w wysokości 1.294.467,17 zł – str. 20-22 protokołu kontroli.

         Nieprawidłowości stwierdzono również w wyniku kontroli ewidencji dochodów. Dochody budżetu gminy realizowane są bezpośrednio na rachunek budżetu. W ewidencji Urzędu wyodrębniono konto 130-2 „Rachunek bieżący dochody budżetowe”, na którym dokonywano powielenia operacji na podstawie zapisów w ewidencji budżetu. Dochody przypisane w ewidencji Urzędu ujmowano na koncie 130-2 kwartalnie, a pozostałe dochody na łączną kwotę 7.760.852,80 zł zaksięgowano pod datą 31 grudnia 2014 r. – zapisem Wn 130-2 – Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”, którym objęto również dochody podlegające ujęciu w korespondencji z kontami 750 „Przychody finansowe” (odsetki) i 760 „Pozostałe przychody operacyjne” (wpływy ze sprzedaży nieruchomości). W związku z takim księgowaniem saldo konta 130-2 w wysokości 10.347.162,94 zł (odpowiadające kwocie dochodów wykonanych w zbiorczym rocznym sprawozdaniu Rb-27S) zostało przeksięgowane na konto 800 „Fundusz jednostki”. Kontrola wykazała, że na konto 130-2, przychody Urzędu oraz na fundusz należało odnieść kwotę 10.322.051,48 zł. Zawyżenie jej o 25.111,46 zł było wynikiem bezpodstawnego odniesienia na konto 130-2 oraz na przychody Urzędu dochodów wynikających ze sprawozdań Rb-27S jednostek budżetowych, tj. Ośrodka Edukacji Ekologicznej – 23.872 zł i OPS – 1.239,46 zł.

Sprawozdanie Rb-27S oznaczone jako sprawozdanie jednostkowe sporządzone na podstawie danych ewidencji Urzędu Gminy jako jednostka budżetowa i budżetu gminy opatrzono datą 15 stycznia 2015 r. W sprawozdaniu tym w kolumnie 7 „dochody wykonane” wykazano kwotę 10.345.923,48 zł, mimo że na dzień 31 grudnia 2014 r. obroty strony Wn konta 130-2 wynosiły 10.347.162,94 zł (w takiej kwocie wykazano dochody wykonane w zbiorczym sprawozdaniu Rb-27S za 2014 r.). Ustalono, że w sprawozdaniu Rb-27S za 2014 r. oznaczonym jako jednostkowe bezpodstawnie wykazano dochody wykonane przez OEE z tytułu usług noclegowych na kwotę 23.872 zł, które zostały wykazane w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S sporządzonym przez OEE za 2014 r. Sprawozdanie jednostkowe powinno wykazywać dochody w wysokości 10.322.051,48 zł (10.345.923,48 zł - 23.872 zł).

Ponadto stwierdzono, że wpływ dochodów z OEE na rachunek budżetu ujmowano zapisem Wn 133 „Rachunek budżetu” – Ma 901, tj. niezgodnie z zasadami określonymi załącznikiem nr 2 do rozporządzenia. Wpływ dochodów od jednostki budżetowej powinien być księgowany Wn 133 – Ma 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych”, a dane wynikające ze sprawozdań Rb-27S OEE zapisem Wn 222 – Ma 901 – str. 14-15, 19 i 29-30 protokołu kontroli.

Pozostałe nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, naruszające przepisy ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, polegały na:

a) dublowaniu tych samych kwot rozrachunków w ewidencji budżetu na koncie 224 „Rozrachunku budżetu” i w ewidencji Urzędu na koncie 221, dotyczących danych przekazywanych przez urzędy skarbowe i Ministerstwo Finansów w zakresie rozliczeń dotyczących dochodów gminy – str. 17 i 43 protokołu kontroli,

b) wykazaniu stanu konta syntetycznego 224 w ewidencji budżetu per saldo. Na koncie wykazane zostało saldo po stronie Ma w wysokości 5.723,21 zł, podczas gdy należało wykazać należności w kwocie 13.440 zł i zobowiązania w wysokości 19.163,21 zł. Zaniechanie ustalenia salda dwustronnego narusza zasady funkcjonowania konta 224 zawarte w załączniku nr 2 do rozporządzenia. W bilansie z wykonania budżetu sporządzonym na dzień 31 grudnia 2014 r. wykazano prawidłowo salda konta 224, tj. po stronie należności od budżetów (poz. II.2) wykazano kwotę 13.440 zł i po stronie zobowiązań wobec budżetów (poz. I.2) kwotę 19.163,21 zł – str. 17 protokołu kontroli,

c) nieprzestrzeganiu zasady czystości obrotów na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostki” w zakresie ewidencji wydatków, w wyniku czego obroty strony Ma subkont 130-1, 130-7, 130-8 i 130-9 (na podstawie których sporządzono jednostkowe sprawozdanie o Rb-28S Urzędu) wyniosły 7.249.395,90 zł i były wyższe od wydatków Urzędy wykazanych w sprawozdaniu Rb-28S o 377,75 zł. Stosownie do zasad funkcjonowania konta 130 określonych załącznikiem nr 3 do rozporządzenia, na koncie tym obowiązuje zachowanie czystości obrotów, co oznacza, że do błędnych zapisów, zwrotów nadpłat i korekt należy stosować dodatkowo techniczny zapis ujemny – str. 24 protokołu kontroli,

d) zaniechaniu wyodrębnienia subkont dochodów i wydatków dla prowadzonych w ramach konta 130 kont dla ewidencji operacji na rachunkach bankowych realizowanych projektów, czym naruszono zasady funkcjonowania konta 130 zawarte w załączniku nr 3 do rozporządzenia – str. 25 protokołu kontroli,

e) zaniżeniu stanu Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych o kwotę 4.400 zł względem aktywów Funduszu (środków pieniężnych i należności); konto 851 „Zakładowy funduszu świadczeń socjalnych” na koniec 2014 r. wykazuje saldo Ma w wysokości 5.171,64 zł, zamiast 9.571,64 zł; ustalono, iż pod datą 4 grudnia 2014 r. błędnie ujęto naliczenie podatku w kwocie 4.400 zł, opłacanego ze środków bieżących, które zaksięgowano na zmniejszenie Funduszu zapisem Wn 851 – Ma 225-2 – str. 13 protokołu kontroli,

f) niezachowaniu zasady ciągłości określonej w art. 5 ust. 1 ustawy; stan kont 013 „Pozostałe środki trwałe” i 072 „Umorzenie pozostałych środków trwałych” w bilansie otwarcia na 2014 r. był niezgodny ze stanem wynikającym z bilansu zamknięcia za 2013 r. Konta te otwarto w 2014 r. saldami, odpowiednio: Wn 185.911,43 zł i Ma 274.785,99 zł, podczas gdy bilans ich zamknięcia za 2013 r. wykazywał salda Wn 755.691,38 zł i Ma 844.565,94 zł – str. 12-13 protokołu kontroli; szczegółowy opis nieprawidłowości dotyczących ewidencji środków trwałych zawarto w części niniejszego wystąpienia dotyczącej inwentaryzacji,

g) stwierdzeniu 5 przypadków pominięcia w księgach danego okresu sprawozdawczego zobowiązań wynikających z otrzymanych dokumentów (faktur, rozliczeń kosztów wyjazdu służbowego), mimo że dokumenty wpłynęły w terminie umożliwiającym ujęcie operacji w księgach rachunkowych i wykazanie zobowiązań w sprawozdaniu Rb-28S. Według stanu na 30 września 2014 r. nie ujęto w księgach rachunkowych Urzędu Gminy 2 dokumentów (faktur) na łączną kwotę 1.998,75 zł, które wpłynęły do Urzędu 2 października 2014 r. Natomiast według stanu na 31 grudnia 2014 r. w księgach Urzędu i rocznym sprawozdaniu Rb-28S powinny zostać ujęte zobowiązania w kwocie 1.294,90 zł (wpływ dokumentów: 29 grudnia 2014 r. oraz 7 i 21 stycznia 2015 r.). Pominięcie księgowania operacji w okresie sprawozdawczym, którego dotyczą wynikające z nich koszty i zobowiązania narusza postanowienia art. 6 ust. 1, art. 20 ust. 1 oraz art. 24 ust. 2 i 3 ustawy – str. 14 protokołu kontroli,

h) księgowaniu w ewidencji budżetu przekazanych przez OPS środków wyegzekwowanych od dłużników alimentacyjnych, w części podlegającej rozliczeniu z PUW i innymi gminami, z wykorzystaniem konta 222, tj. niezgodnie z zasadami jego funkcjonowania określonymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia, zgodnie z którymi konto 222 służy do rozliczania dochodów własnego budżetu zrealizowanych przez jednostki budżetowe i wykazanych w sprawozdaniach Rb-27S; kwota przelanych do budżetu dochodów własnego budżetu powinna być ujmowana po stronie Ma konta 222 i podlega uzgodnieniu z zapisami po stronie Wn tego konta, dokonywanymi na podstawie sprawozdań Rb-27S jednostek budżetowych. Zasady funkcjonowania konta 222 nie przewidują księgowania na nim operacji niezwiązanych z realizacja dochodów własnego budżetu. Wpływ na rachunek budżetu środków podlegających przekazaniu do PUW powinien być ujmowany jako zobowiązanie wobec PUW na koncie 224 – str. 15 protokołu kontroli,

i) bezpodstawnym ujmowaniu na koncie 221 w ewidencji Urzędu należności z tytułu funduszu alimentacyjnego (na podstawie dowodów PK na koniec każdego kwartału, sporządzanych – jak wyjaśniono – w oparciu o dane jednostkowych sprawozdań Rb-27S OPS). Ewidencja przypisu należności od dłużnika alimentacyjnego w wysokości wypłaconych świadczeń, wypłata świadczeń za dłużnika alimentacyjnego oraz egzekucja należności ma miejsce w Ośrodku Pomocy Społecznej. W trakcie kontroli zwrócono się do Skarbnika o wyjaśnienie przyczyn ujmowania tych należności w księgach Urzędu. Jak wynika z wyjaśnienia Przypis należności od dłużników alimentacyjnych dokonywany jest w ewidencji księgowej Urzędu, ponieważ Ośrodek Pomocy Społecznej nie przypisał należności z tego tytułu w swoich dokumentach księgowych. Na koniec 2014 r. w księgach Urzędu występuje należność z tego tytułu w kwocie 114.495,64 zł (saldo konta 221-11); taka sama kwota została wykazana w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S OPS za 2014 r. w poz. „Należności (saldo końcowe)”, rozdz. 85212 „Świadczenie rodzinne, świadczenie z funduszu alimentacyjnego…” par. 2360 „Dochody jednostek samorządu terytorialnego związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami”. Mimo ujęcia kwoty 114.495,64 zł w księgach Urzędu, nie została ona wykazana w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S sporządzonym przez Pana Wójta, co potwierdza bezzasadność jej księgowania na koncie 221 w ewidencji Urzędu. Analiza okazanych urządzeń księgowych OPS w tym zakresie wykazała, że ewidencja należności nie była prowadzona w sposób zapewniający ustalenie należności poszczególnych budżetów (państwa, gminy dłużnika, gminy wierzyciela). Z ewidencji księgowej nie wynika podział ogólnej kwoty należności między poszczególne budżetu na potrzeby sporządzenia sprawozdania Rb-27ZZ, w tym kwota należności przypadających gminie podlegająca wykazaniu w sprawozdaniu Rb-27S. Wyjaśnienie złożył kontrolującym także główny księgowy OPS, wskazując, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Zawadach w sprawozdaniu Rb-27ZZ i Rb-27S ujął dane dotyczące funduszu alimentacyjnego z programu „Oprogramowanie SRFA - Sygnity, w którym są rozliczane dane dotyczące każdego dłużnika. Wpłaty dokonywane przez dłużnika, które wpływają na r-k bankowy GOPSu są w całości przekazywane dla Urzędu Gminy. Z dniem 1.07.2015 r. w księgi rachunkowe GOPS-u wprowadzimy dane każdego dłużnika - należności – str. 44-45 protokołu kontroli,

j) braku zgodności na koniec 2014 r. między ewidencją syntetyczną i analityczną do konta 221. Czynności kontrole wykazały, iż na koncie syntetycznym  221 nie ujęto nadpłat z tytułu podatków na kwotę 6.885,54 zł. W jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S Urzędu za 2014 r. w kol. 12 „nadpłaty” wykazano sumę nadpłat prawidłowo, tj. zgodnie z ewidencją analityczną prowadzoną dla podatników – str. 42-43 i 48 protokołu kontroli. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o rachunkowości konta ksiąg pomocniczych (analitycznych) powinny zawierać zapisy będące uszczegółowieniem i uzupełnieniem zapisów kont księgi głównej,

k) księgowaniu równowartości przypisanych a nieopłaconych odsetek od należności podatkowych na koncie 290 „Odpisy aktualizujące należności”; saldo tego konta na koniec 2014 r. wynosiło 26.378,14 zł. Stosownie do zasad funkcjonowania konta 290 zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia, konto to służy do ewidencji odpisów aktualizujących należności. W okresie objętym kontrolą przypis odsetek podatkowych od należności nieopłaconych w terminie księgowany był Wn 221 – Ma 720, zamiast na koncie 750. Konto 750 w badanej jednostce nie funkcjonuje, w rachunku zysków i strat nie wykazano żadnych przychodów finansowych. Zgodnie z mającymi zastosowanie od 2011 r. zasadami funkcjonowania konta 290 należności z tytułu odsetek mają być obejmowane odpisem aktualizującym na takich samych zasadach jak należności główne, tj. w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości. Przypis odsetek należy ujmować Wn 221 – Ma 750, zaś ewentualny odpis aktualizujący (z reguły po ustaleniu podstaw dokonania odpisu także w stosunku do należności głównej, od której naliczane są odsetki) zapisem Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290 – str. 50 i 51 protokołu kontroli,

l) niezachowaniu zasady, w myśl której zapisy na koncie 130 dokonywane są na podstawie wyciągów bankowych, w związku z czym musi zachodzić pełna zgodność zapisów pomiędzy jednostką a bankiem, jak to wynika z  załącznika nr 3 do rozporządzenia. Ustalono, że w ewidencji księgowej na dzień 1 października 2014 r. konto 130-1 (na którym ewidencjonowano obroty rachunku wydatków budżetowych) wykazywało saldo Wn 4.407,53 zł, zaś z wyciągu bankowego z dnia 1 października 2014 r. (nr 134) do tego rachunku wynikało saldo 2.407,53 zł – różnica 2.000 zł. Na koniec października 2014 r. konto 130-1 w księgach również wykazywało wyższe saldo o kwotę 2.000 zł, niż to wynikało z dokumentów banku. W złożonym wyjaśnieniu pracownik księgowości przedstawił: Urząd Gminy wyjaśnia, że w poleceniu księgowania z dn. 30.09.2014 r. wyksięgowano kwotę 10.000 zł z rozdz. 75023 § 4170, która dotyczy umowy o dzieło zawartej w dn. 7.01.2014 z (…) polegającej na opracowaniu dok. Studium wykonalności projektu pn. „Wykorzystanie odnawialnych źródeł energii oraz Termomodernizacja Zespołu Szkół w Zawadach”. Wynagrodzenie zgodnie z umową zostało wypłacone w dwóch transzach: 80% tj. 8.000 zł w dn. 6.02.2014 r. oraz 20% tj. 2.000 zł w dniu 25.04.2015 r., zostało ono poniesione z własnych środków. (…) Różnica w wysokości 2.000 zł wynika z przeksięgowania wydatku. Przeksięgowano w/w wydatek w dniu 30.09.2014 r., gdyż w momencie jego poniesienia nie była podpisana umowa o dofinansowanie. Po podpisaniu umowy i wprowadzeniu do budżetu planu wydatków w/w zadania i zakwalifikowaniu wynagrodzenia (…) do kosztów kwalifikowanych projektu, wydatek ten został przeksięgowany. Zminusowano kwotę 10.000 zł, a przeniesiono przez niedopatrzenie kwotę 8.000 zł, pozostałe 2.000 zł doksięgowano dnia 28.11.2014r. – str. 38-39 protokołu kontroli,

ł) utrzymywaniu na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” w księgach budżetu nierealnego salda Wn, którego podstawą jest kwota 3.417,22 zł określona jako środki na rachunku BGK dotyczące projektu „Budowa naturalnych przydomowych oczyszczalni ścieków”. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 17-18 i 24 protokołu kontroli oraz wyjaśnienia złożonego przez pracownika Urzędu utrzymywanie tego salda jest bezpodstawne. W 2014 r. na rachunku projektu ewidencjonowanym na koncie 130-7 w księgach Urzędu pozostawała kwota 3.420,76 zł, w tym 3.417,22 zł określone jako niewykorzystany kapitał. Jak wynika z wyjaśnienia, środki zostały przekazane w 2014 r. na konto dochodów, a na koniec 2014 r. rachunek nie wykazuje salda. Saldo widniejące na koncie 240 w ewidencji budżetu nie obrazuje zatem żadnej należności budżetu i powinno być wyksięgowane na konto 960,

m) konto 139 „Inne rachunki bankowe” na koniec 2014 r. wykazywało saldo 64.399,82 zł, podczas gdy według bankowego potwierdzenia salda stan środków na rachunku bankowym ewidencjonowanym na koncie 139-7 wynosił 55.304,90 zł, tj. o 9.094,92 zł mniej. Stwierdzono, że różnica ta jest wynikiem błędnego księgowania na koncie 139-7, na które doksięgowano w dniu 2 stycznia 2013 r. sumy wynikające z kont 139-2, 139-3, 139-5, 139-10 w łącznej wysokości 9.094,92 zł. Księgowania tego dokonano bez wyciągów bankowych. Jak wynika ze złożonego wyjaśnienia (…) Kwota 9.094,92 zł była już zawarta w kwocie 55.304,90 zł, która figuruje na kocie 139-7 i omyłkowo została zdublowana przy księgowaniu w dniu 02.01.2013 r. Należało wyzerować wartości z kont 139-2, 139-3, 139-5, 139-10, aby stan konta 139 odpowiadał środkom faktycznie znajdującym się na rachunku depozytowym. Przeksięgowanie to miało na celu przeniesienie wartości ze wszystkich kont depozytowych /139/ na jedno konto 139-7 które odzwierciedla stan środków depozytowych na rachunkach bankowych (…). W efekcie błędnego księgowania na subkontach 139-2, 139-3, 139-5, 139-10 wystąpiły nierealne salda, niemające treści ekonomicznej. Powstała również niezgodność pomiędzy ewidencją księgową prowadzoną do konta 139 a danymi wyciągu bankowego. Zgodnie z opisem konta 139 zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia, na koncie tym dokonuje się księgowań wyłącznie na podstawie dokumentów bankowych, w związku z czym musi zachodzić pełna zgodność zapisów konta 139 z księgowością banku. Należy podkreślić, że nierealne saldo konta 139-7 i pozostałych subkont były utrzymywane w księgach, mimo ich sprzeczności z bankowym potwierdzeniem salda, co jest równoznaczne z nierozliczeniem w księgach wyników inwentaryzacji, wbrew przepisom art. 27 ustawy o rachunkowości – str. 36-37 protokołu kontroli,

n) analiza salda strony Ma konta 240 wykazała, że na rachunku depozytowym Urzędu przetrzymywano bezpodstawnie na dzień 31 grudnia 2014 r. zabezpieczenia należytego wykonania umów wniesione przez wykonawców zamówień publicznych w łącznej wysokości 11.569,11 zł – str. 48-50 protokołu kontroli. Przetrzymywanie zabezpieczeń nie miało uzasadnienia w świetle terminów ich zwrotu określonych przepisami art. 151 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.). Oprócz zwróconej w styczniu 2015 r. kwoty 2.200 zł, pozostałe kwoty zwrócono w wyniku czynności kontrolnych. W wyjaśnieniu Skarbnik przedstawiła, że Zobowiązania z tytułu zabezpieczenia należytego wykonania umowy nie zostały zwrócone ponieważ protokoły odbioru pogwarancyjnego robót wykonanych w ramach umowy: (…) z dn. 19.08.2013 wpłynęły do księgowości 31.08.2015 r. i tego samego dnia dokonano zwrotu zabezpieczenia należytego wykonania umowy: (…) nr OT.271.10.2011.JW z dn. 20.06.2011 wpłynęły do księgowości 26.08.2015 r. i tego samego dnia dokonano zwrotu zabezpieczenia należytego wykonania umowy. Ustalenia kontroli wskazują na nieprawidłowy obieg dokumentów w Urzędzie, ponieważ dopiero w wyniku kontroli do księgowości przekazano protokoły odbioru pogwarancyjnego,

o) wykazaniu na koniec 2014 r. zawyżonego o 105 zł salda zobowiązań na koncie 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami”; kwota 105 zł stanowiła nierealne zobowiązanie wobec wydawnictwa INFOR. W 2011 r. dokonano podwójnego ujęcia w koszty kwoty 105 zł w korespondencji z kontem 201 – str. 41-42 protokołu kontroli,

p) w 2014 r. na konto 011 w Urzędzie przyjęto inwestycję „Odnawialne źródła energii w budynkach Zespołu Szkół” o wartości 1.373.802,34 zł; do dnia zakończenia czynności kontrolnych inwestycja nie została przekazana do ksiąg Zespołu Szkół, mimo że dotyczyła nakładów na obiekty znajdujące się w trwałym zarządzie Zespołu Szkół; podobnie bezzasadnie w księgach Urzędu utrzymywana jest na koncie 011 wartość nakładów poniesionych przez gminę na przebudowę drogi powiatowej w Maliszewie-Perkusach w wysokości 137.729,99 zł – str. 165 protokołu kontroli,

q) ujmowanie na koncie 013 środków trwałych, które powinny być ujęte na koncie 011; stwierdzono ponadto, że niektóre składniki mimo ujęcia ich na koncie 013 są umarzane stopniowo, czyli w sposób właściwy środkom trwałym podlegającym ujęciu na koncie 011 – str. 171 protokołu kontroli,

r) zaniechanie prowadzenia przewidzianej przepisami wewnętrznymi ewidencji „ilościowo-wartościowej” dla pozostałych środków trwałych o wartości poniżej 100 zł – str. 171-172 protokołu kontroli,

s) niewskazywanie miejsca użytkowania (przechowywania) niektórych z pozostałych środków trwałych lub osoby, której je powierzono; jak wynika z ustaleń kontroli, ewidencja zawiera zapisy „lokalizacja nieokreślona”, co należy negatywnie ocenić z punktu widzenia ochrony mienia i umożliwienia jednoznacznego powiązania danych inwentaryzacji z danymi ksiąg rachunkowych – str. 171 protokołu kontroli.

Sprawozdawczość

         Kontrola prawidłowości sporządzenia sprawozdań w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 119, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) wykazała, że:

a) w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S Urzędu i budżetu w kolumnie „Dochody otrzymane” wykazano kwotę 10.181.581,49 zł, podczas gdy prawidłowo należało wykazać 10.341.483,70 zł (różnica 159.902,21 zł); szczegółowe wyliczenie różnicy zawarto na str. 30-31 protokołu kontroli. Zasady wypełniania kolumny „Dochody otrzymane” określają przepisy § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 3 pkt 4 i ust. 4 pkt 3 załącznika nr 39 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej,

b) w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27ZZ Ośrodka Pomocy Społecznej w Zawadach za 2014 r., sporządzonym z datą 2 lutego 2015 r., wypełniono kolumnę 7 „Dochody wykonane potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego”, w której wykazano kwotę 1.058,94 zł; jest to niezgodne z zasadami sporządzania sprawozdania Rb-27ZZ określonymi w § 6 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 39 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, według których jednostka realizująca zadanie, podległa jednostce samorządu terytorialnego, nie wypełnia kolumny „Dochody potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego”. Dane w zakresie kwot potrąconych na rzecz jednostek samorządu terytorialnego należy wykazywać wyłącznie w zbiorczym sprawozdaniu Rb-27ZZ za 2014 r. sporządzonym przez Urząd Gminy. W kol. 8 „Dochody przekazane” wykazano w efekcie kwotę pomniejszoną o część należności przypadającej gminie Zawady (4.020,39 zł), zamiast zaprezentowania wszystkich wpływów od dłużników alimentacyjnych przekazanych na rachunek budżetu (5.079,33 zł) – str. 31 protokołu kontroli,

c) sprawozdanie Rb-27ZZ OPS za 2014 r., opatrzone datą 2 lutego 2015 r., nie zawierało okresu sprawozdawczego, za jaki zostało sporządzone oraz podpisu kierownika Ośrodka. Sprawozdanie podpisane zostało jedynie przez głównego księgowego jednostki – str. 16 protokołu kontroli,

d) nieprawidłowo wykazano w sprawozdaniu Rb-27S za 2014 r. dane dotyczące udziałów gminy w PIT za 2014 r.; w par. 0010 „Wpływy z podatku dochodowego od osób fizycznych” w kol. 9 sprawozdania „należności do zapłaty – saldo końcowe” wykazano kwotę 13.080 zł, w kol. 10 „zaległości” 0 zł i w kol. 11 „nadpłaty” 0 zł. Z ewidencji prowadzonej do konta 221-12 wynika saldo jednostronne po stronie Wn 13.440 zł. Różnica 360 zł. Zgodnie z § 3 ust. 3 pkt 6 załącznika nr 39 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej w sprawozdaniu rocznym Rb-27S w kolumnach „Należności”, „Dochody wykonane”, „Zaległości netto” i „Nadpłaty” kwoty udziałów jednostek samorządu terytorialnego we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych powinny być zgodne z kwotami wykazanymi w informacji zamieszczonej na stronie internetowej Ministerstwa Finansów. W informacji zamieszczonej na stronie internetowej MF przedstawiono: należności w kwocie 431.480 zł (w sprawozdaniu w kol. 5 „należności” wykazano kwotę 444.739 zł), dochody wykonane 431.659 zł (w prawidłowej wysokości wykazano w sprawozdaniu), należności pozostałe do zapłaty – saldo końcowe 0 zł (w sprawozdaniu wykazano 13.080 zł ), zaległości 0 zł (w prawidłowej wysokości wykazano w sprawozdaniu), nadpłaty 179 zł (w sprawozdaniu wykazano 0 zł). Nadpłat w kwocie 179 zł nie ujęto na stronie Ma konta 221 – str. 46-47 protokołu kontroli,

e) wystąpiła niezgodność między sumą danych jednostkowych sprawozdań Rb-28S Urzędu Gminy, Zespołu Szkół, Ośrodka Pomocy Społecznej i Ośrodka Edukacji Ekologicznej a danymi zbiorczego sprawozdania Rb-28S za 2014 r. Rozbieżność dotyczy kwoty 3.417,22 zł i polega na wykazaniu w sprawozdaniu zbiorczym wyższej kwoty niż suma wydatków wykonanych ze sprawozdań jednostkowych. W wyjaśnieniu Skarbnik przedstawiła, że: (…) to środki pochodzące z rachunku BGK prowadzanego w ramach realizacji projektu „Budowa naturalnych przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie Gminy Zawady. (…) Środki zostały przekazane na konto dochodów w 2014 r. a rachunek wykazuje saldo 0 zł. Wynika stąd, że błędnie zaliczono przelew tych środków z konta 130-7 na rachunek budżetu jako wydatek w sprawozdaniu zbiorczym – str. 19-20, 24 i 27 protokołu kontroli. Brak zgodności między danymi sprawozdania zbiorczego a sumą sprawozdań jednostkowych narusza § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, zgodnie z którymi sprawozdania zbiorcze, w szczegółowości sprawozdań jednostkowych, są sporządzane przez zarządy jednostek samorządu terytorialnego na podstawie sprawozdań jednostkowych jednostek im podległych oraz sprawozdania jednostkowego jednostki samorządu terytorialnego, jako jednostki budżetowej i jako organu. Kontrola wykazała, że na koncie 902 w 2014 r. ujęto prawidłową kwotę wydatków budżetu, wynoszącą 11.641.630,11 zł (wynikającą z jednostkowych rocznych sprawozdań Rb-28S), mimo, że w zbiorczym sprawozdaniu Rb-28S za 2014 r. wykazano wydatki wykonane na kwotę 11.645.047,33 zł, zaniżając w ten sposób wynik budżetu za 2014 r. wykazany w sprawozdaniu Rb-NDS,

f) w jednostkowym sprawozdaniu Rb-28S Urzędu za 2014 r. wykazano kwotę zobowiązań niższą o 47.993,71 zł od wynikającej z ksiąg rachunkowych. W sprawozdaniu wykazano sumę zobowiązań w wysokości 41.888,04 zł, podczas gdy z ewidencji wynikały zobowiązania w kwocie 89.881,75 zł. W wyjaśnieniu w tej sprawie Skarbnik wskazuje, że rozbieżność pomiędzy sprawozdaniem Rb-28S Urzędu za 2014 r. a ewidencją księgową prowadzoną do kont rozrachunkowych dotyczących zobowiązań wystąpiła na skutek nieumyślnego niedopatrzenia, przeoczenia. Zobowiązania te dotyczyły dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2014 rok, które zostało naliczone na dzień 31.12.2014 roku. Program księgowy błędnie pobrał dane do sprawozdania Rb-28S – str. 52 protokołu kontroli. Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, kwoty wykazane w sprawozdaniach powinny być zgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej,

g) we własnym sprawozdaniu jednostkowym Rb-N sporządzonym według stanu na koniec IV kwartału 2014 r. w wierszu N.3 „Gotówka i depozyty” wykazano kwotę 290.670,87 zł, podczas gdy prawidłowo, zgodnie z przepisami § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych, wykazaniu podlegała suma 120.416,66 zł – różnica 170.254,21 zł; szczegółowe wyliczenie zaprezentowano na str. 53 protokołu kontroli,

h) w żadnym z jednostkowych sprawozdań Rb-N (ani w sprawozdaniu własnym, ani w sprawozdaniu OPS, mimo że kwota ta była ujęta zarówno w księgach Urzędu jak i OPS) nie wykazano kwoty należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych w części przypadającej gminie, wynoszącej 114.495,64 zł.

W zakresie sprawozdawczości instytucji kultury stwierdzono, że w wykonaniu obowiązku wynikającego z art. 265 pkt 2 ustawy o finansach publicznych Biblioteka Publiczna przedłożyła „informację dodatkową do sprawozdania finansowego Biblioteki Publicznej Gminy Zawady za 2014 r.”. Dokument ten nie zawiera wszystkich elementów wyszczególnionych w art. 265 pkt 2 w zw. z art. 31 ustawy o finansach publicznych, co należy wiązać z brakiem formalnego planu finansowego – str. 194 protokołu kontroli.

Okazane sprawozdania Rb-N i Rb-Z instytucji kultury za 2014 r. zostały opatrzone podpisami Skarbnika i Pana Wójta. Na tych sprawozdaniach jako nazwa jednostki sprawozdawczej wskazano Gmina Zawady i adresata Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku. Okazane sprawozdania posiadają zatem charakter zbiorczy w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych i załącznika nr 7 do tego rozporządzenia. Z ustaleń kontroli wynika, że dokumenty mające stanowić jednostkowe sprawozdania kwartalne Biblioteki sporządzane (wypełniane) były przez głównego księgowego Biblioteki i przesyłane do Urzędu Gminy drogą elektroniczną. Jak wynika z ustaleń kontroli, nie były one opatrzone podpisem kierownika Biblioteki, zatem nie można uznać ich formalnie za sprawozdania jednostkowe w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 1 przywołanego rozporządzenia – str. 194 protokołu kontroli.

Analiza danych wykazanych w sprawozdaniu z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego za 2014 r., sporządzonym na formularzu określonym przepisami rozporządzenia MEN z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 6, poz. 35), wykazała, że przedstawiona w kolumnie 8 „Suma iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń, o których mowa w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela, ustalonych dla okresów obowiązywania poszczególnych kwot bazowych”, nie wynika z danych wykazanych w sprawozdaniu w kolumnach 4 i 5 „Średnie wynagrodzenie” oraz 6 i 7 „Średnioroczna liczba etatów ustalana dla okresów obowiązywania poszczególnych kwot bazowych”. Ustalone błędy w obliczeniu sumy iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń nauczycieli dla poszczególnych stopniach awansu spowodowały zmniejszenie sumy o 71,74 zł w przypadku nauczycieli stażystów (w kol. 8 jest 36.235,26 zł winno być 36.307 zł), zmniejszenie sumy o 25,33 zł w przypadku nauczycieli kontraktowych (jest 152.369,25 zł winno być 152.394,58 zł), zmniejszenie sumy o 59,48 zł w przypadku nauczycieli mianowanych (jest 458.269,73 zł winno być 458.329,21 zł), zwiększenie sumy o 118,01 zł w przypadku nauczycieli dyplomowanych (jest 610.763,19 zł winno być 610.645,18 zł). Wymienione rozbieżności wyjaśniono zaokrąglaniem danych w programie komputerowym. Należy wskazać, że dane w kol. 8 sprawozdania powinny stanowić iloczyn danych ujętych w pozycjach 4 i 6 oraz 5 i 7, zatem nie ma uzasadnienia pozostawianie w treści sprawozdania niezgodności o charakterze arytmetycznym. Niezgodności miały nieznaczny wpływ na wysokość dodatków uzupełniających dla nauczycieli dyplomowanych, powodując zawyżenie kwoty na ich wypłacenie o 118,01 zł. Szczegółowa weryfikacja prawidłowości danych wykazanych w sprawozdaniu będzie objęta odrębną kontrolą przeprowadzoną w Zespole Szkół, o wynikach której zostanie Pan poinformowany – str. 161-162 protokołu kontroli.

Planowanie finansowe i wieloletnia prognoza finansowa

         Analiza prawidłowości planowania budżetu na 2014 r. wykazała, że w planie rozchodów przewidziano m.in. spłatę kredytu zaciągniętego na podstawie umowy nr 174/2014/H z dnia 7 października 2014 r. na wyprzedzające finansowanie zadania inwestycyjnego pn. „Wykorzystanie odnawialnych źródeł energii oraz termomodernizacja budynku Zespołu Szkół w Zawadach”. Według umowy spłata kredytu miała nastąpić jednorazowo do 15 września 2015 r.; faktycznie kredyt spłacono jednorazowo w sierpniu 2015 r. Zwrócono się do Skarbnika o podanie przyczyn ujęcia po stronie planu rozchodów na 2014 r. spłaty kredytu przypadającej według umowy na 2015 r. Skarbnik przedstawiła, że: (…) W rozchodach 2014 roku ujęto kwotę 1.020.239 zł, co stanowić miało spłatę kredytu krótkoterminowego zaciągniętego na wyprzedzające finansowanie zadania (…). Termin spłaty z umowy kredytowej określono na dzień 15.09.2015 roku, mimo iż zakładano jego spłatę jeszcze w 2014 roku, aby uniknąć ewentualnego niedotrzymania terminu spłaty w razie przedłużającej się procedury oceny formalnej wniosku o płatność, który złożony został w 2014 roku. Kredyt miał być spłacony jednorazowo po otrzymaniu refundacji. Został on ujęty w rozchodach roku 2014, ponieważ Urząd założył, że pozyska refundację kosztów poniesionych na w/w zadanie oraz spłaci kredyt jeszcze w 2014 roku. W związku z poprawkami do wniosku, które nastąpiły na przełomie roku, refundację otrzymano dopiero w 2015 roku i w miesiącu sierpniu spłacono w/w kredyt. Treść wyjaśnienia, data zaciągnięcia kredytu i przewidywanej spłaty, a także faktyczny termin spłaty kredytu potwierdzają zatem, że niezasadne było ujmowanie tej kwoty w planie rozchodów budżetu na 2014 r., a także dochodów z tytułu refundacji poniesionych wydatków w planie dochodów na 2014 r. – str. 57-58 protokołu kontroli.

Wskazać należy ponadto, iż na koniec 2014 r. w sprawozdaniu Rb-NDS wykazano nieprawidłowo wolne środki w wysokości 41.820,39 zł, jako źródło finansowania budżetu. Kwota ta stanowiła przychód z zaciągniętego w 2014 r. kredytu (i tak powinna być wykazana), zatem nie mogła być wykazana jako wolne środki za ten rok, w którym nastąpił jej wpływ. Stosownie bowiem do art. 217 ust. 2 pkt 6 ustawy o finansach publicznych wolne środki stanowią nadwyżkę środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu, wynikającą z rozliczeń wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych. W sprawozdaniu należało wykazać brak wolnych środków, ponieważ jednostka nie posiadała ich na 1 stycznia 2014 r. (jako nadwyżki środków na rachunku wynikającej z lat ubiegłych).

Z analizy wykonania budżetu za 2013 r. (danych wykazanych w bilansie za 2014 r. jako stan na początek roku) wynika natomiast, że na rachunku budżetu pozostawała kwota 27.613,86 zł, podczas gdy przy zachowaniu prawidłowości źródeł finansowania budżetu powinno to być co najmniej 204.072,87 zł (środki raty części oświatowej subwencji na rok 2014 powiększone o dotacje podlegające zwrotowi i inne środki niestanowiące środków budżetu oraz pomniejszone o należności budżetu z kont 222, 223 i 224). Sfinansowania wydatków zaplanowanych w budżecie na 2013 r. w kwocie 176.459,01 zł dokonano zatem posiadanymi na rachunku budżetu środkami raty części oświatowej subwencji ogólnej, podlegającymi zaliczeniu do dochodów budżetu 2014 r., a także środkami dotacji podlegających zwrotowi. Sfinansowanie budżetu gminy środkami, które nie stanowią dochodów lub przychodów budżetu danego roku narusza przepisy art. 211 ust. 1, art. 212 ust. 1 oraz art. 217 ust. 2 ustawy o finansach publicznych – str. 59-60 protokołu kontroli.

W zakresie rzetelności danych ujętych w wieloletniej prognozie finansowej gminy na lata 2015-2033, przyjętej uchwałą Nr IV/32/15 rady Gminy Zawady z dnia 29 maja 2015 r., stwierdzono – w wersji aktualnej na dzień kontroli – że spłaty rat kapitałowych kredytów i pożyczek na lata 2016-2017 przyjęte zostały w następującej wysokości: 2016 r. – 642.269,32 zł i 2017 r. – 637.614,18 zł. Przyjmując jako wyznacznik rzetelności danych WPF obowiązujące na dzień kontroli postanowienia umów z bankami i instytucjami udzielającymi pożyczek (wynikające z nich harmonogramy spłaty), wymagalne spłaty rat kredytów i pożyczek wynosiły faktycznie w dniu kontroli na 2016 r. – 640.932,68 zł, a na 2017 r. – 642.172,68 zł. Kontrola wykazała zatem, że rzeczywista kwota wymagalnych w 2016 r. spłat rat kredytów była o 1.336,64 zł niższa od kwoty do spłaty przyjętej w WPF, zaś w 2017 r. – o 4.558,50 zł wyższa od kwoty do spłaty przyjętej w WPF. W wyjaśnieniu w tej sprawie Skarbnik wskazuje, że W kol. 5.1 „Spłaty rat kapitałowych kredytów i pożyczek oraz wykup papierów wartościowych” WPF w zakresie spłaty rat kapitałowych występuje różnica ponieważ błędnie zliczono kwoty wynikające z harmonogramów spłat rat kredytów. Prawidłowe kwoty spłat zostaną skorygowane podczas najbliższej sesji Rady Gminy uchwałą o zmianach w WPF – str. 63-64 protokołu kontroli.

W przedmiocie procedury opracowywania planów finansowych jednostek budżetowych stwierdzono, że nie przekazał Pan kierownikom jednostek informacji niezbędnych do opracowania projektów planów. Zgodnie z art. 248 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w terminie 7 dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu, zarząd jednostki samorządu terytorialnego (wójt) przekazuje podległym jednostkom informacje niezbędne do opracowania projektów ich planów finansowych. W konsekwencji braku informacji jednostki budżetowe gminy Zawady nie opracowały projektów planów finansowych w rozumieniu art. 248 ust. 2 przywołanej ustawy. Jako projekty traktowano wstępne założenia planistyczne przedstawione przez jednostki budżetowe na etapie prac poprzedzających sporządzenie projektu budżetu. Należy wskazać, że stosownie do § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1542) projekty planów finansowych, zapewniające zgodność kwot dochodów i wydatków z projektem uchwały budżetowej, są zatwierdzane przez kierowników jednostek i przekazywane zarządowi jednostki samorządu terytorialnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji, nie później jednak niż do dnia 22 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy. Projekty powinny zostać zweryfikowane przez Pana pod kątem zgodności z projektem uchwały budżetowej (§ 6 ust. 2 rozporządzenia) – str. 66-67  protokołu kontroli.

Czynności kontrolne pozwoliły też na ustalenie, że nie został sporządzony plan finansowy instytucji kultury (Biblioteki Publicznej). Jako plan Biblioteki przyjęto dokument z dnia 10 października 2013 r. (sporządzony przez uchwaleniem budżetu, a zatem w okresie, kiedy nie była formalnie znana kwota dotacji podmiotowej dla Biblioteki). Stosownie do art. 27 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 406, ze zm.), podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan finansowy ustalony przez dyrektora tej instytucji, z zachowaniem wysokości dotacji organizatora. Plan finansowy sporządza się zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych, która w art. 31 określa wymagane elementy planu – str. 67 protokołu kontroli.

Dochody niepodatkowe

         Kontrola dochodów z najmu lokali mieszkalnych wykazała, że Pan Wójt nie ustalił formalnie stosowanej na terenie gminy stawki czynszu za najem lokali mieszkalnych. Okazane zarządzenie Nr 56/09 Wójta Gminy Zawady z dnia 16 listopada 2009 r. w sprawie stawek bazowych czynszu… nie wskazuje obowiązującej stawki czynszu, zawierając jedynie postanowienia odnoszące się do częstotliwości ustalania i zwiększania stawki czynszu. Poprzedzające ten akt zarządzenie Wójta Gminy Zawady z dnia 17 czerwca 2008 r., w którym stawkę czynszu ustalono na 2 zł, utraciło moc z dniem 1 stycznia 2010 r. (tak wynika z § 5 i 6 zarządzenia z dnia 16 października 2009 r.) – str. 72-74 protokołu kontroli. Obowiązująca uchwała Nr XII/118/12 Rady Gminy Zawady z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Zawady przewiduje – zgodnie z art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150) – że ustalenie stawek czynszu należy do Wójta. W praktyce wszystkim najemcom (kontrolą objęto 6 umów najmu znajdujących się w Urzędzie i Budynku Ośrodka Zdrowia; pozostałe umowy najmu zostały zawarte przez Zespół Szkół) od 2010 r. naliczano czynsz w wysokości 2,07 za 1 m2 powierzchni lokalu.

         W odniesieniu do umów najmu lokali mieszkalnych zawartych przez Zespół Szkół stwierdzono, że dochody z tego tytułu były gromadzone na wyodrębnionym rachunku dochodów i wydatków nimi finansowanych, o którym mowa w art. 223 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z uchwałą Nr XVII/147/12 Rady Gminy Zawady z dnia 30 października 2012 r. źródłem dochodów wyodrębnionego rachunku mogą być wpływy m.in. z tytułu opłat za wynajem i dzierżawę pomieszczeń szkolnych oraz sprzętu sportowego. Uchwała nie zawiera zapisów wskazujących, aby źródłem dochodów tego rachunku mogły być wpłaty czynszu oraz innych opłat związanych z najmem lokali stanowiących mieszkaniowy zasób gminy. Zgodnie z pkt VI.1 wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, gospodarka mieszkaniowa finansowana ma być z dochodów uzyskiwanych jako czynsze mieszkaniowe. Uchwała określa ponadto przewidywane dochody z czynszu jako źródło finansowania gospodarki mieszkaniowej w latach 2012-2016. Dochody z najmu wykazane w sprawozdaniu Rb-34S Zespołu za 2014 r. stanowiły kwotę 18.355,41 zł. Wydatki na zakup oleju opałowego do ogrzania m.in. lokali mieszkalnych w szkole ponoszono zaś z budżetu, w ramach planu finansowego Zespołu Szkół – str. 74-75 protokołu kontroli.

         Kontrola umów najmu lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku Urzędu Gminy i budynku Ośrodka Zdrowia (po 3 lokale w każdym z obiektów) wykazała, że najemcy byli zobowiązani do wnoszenia opłat za centralne ogrzewanie, zimną wodę i wywóz nieczystości płynnych. W zakresie centralnego ogrzewania ustalono, że najemcy byli obciążani stawką 4,61 zł za 1m2 powierzchni lokalu znajdującego się w budynku Ośrodka Zdrowia i 4,18 zł za 1m2 w budynku Urzędu Gminy. Stawki te wynikały z kalkulacji zużycia opału w 2012 r. na ogrzanie budynku Urzędu Gminy i Ośrodka Zdrowia, sporządzonej na podstawie faktur zakupu oleju opałowego. Porozumienia zawarte z najemcami przewidywały, że opłaty za centralne ogrzewanie powinny być naliczane na podstawie faktycznego zużycia oleju opałowego, co jest zgodne z art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów... Porównanie kosztów zużycia opału za 2014 r. w tych budynkach (w przeliczeniu na 1m2 powierzchni obiektu) z wpłatami wnoszonymi przez najemców wykazało, że opłaty za ogrzewanie zostały za 2014 r. zawyżone o 0,68 zł za 1 m2 w budynku Urzędu i 0,50 zł za 1 m2 w budynku Ośrodka Zdrowia. Ogółem opłaty za ogrzewanie zostały zawyżone za 2014 r. o 1.439,42 zł w przypadku najemców lokali w budynku Urzędu, i o 1.168,92 zł w przypadku najemców lokali w budynku Ośrodka Zdrowia. Z art. 9 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie praw lokatorów… wynika, że najemcy lokali powinni wnosić opłaty za dostawę ciepła, a także innych mediów i usług zaliczanych do grupy tzw. niezależnych od właściciela, w wysokości niezbędnej do pokrycia ponoszonych przez właściciela kosztów ich dostarczenia do lokalu używanego przez lokatora – str. 74-75 protokołu kontroli.

         Kontrola wykazała, że część najemców lokali mieszkalnych w budynku Ośrodka Zdrowia wnosiła opłaty po terminie płatności i osobom tym nie zostały naliczone odsetki z tytułu nieterminowych wpłat. Wysokość nienaliczonych odsetek – wbrew przepisom art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych i § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… – wynosiła 10,20 zł – str. 75 protokołu kontroli.

W okresie objętym kontrolą dokonano umorzenia odsetek naliczonych z tytułu nieterminowej płatności czynszu jednemu z najemców lokalu mieszkalnego w kwocie 59,50 zł oraz PHU „MEDI SOFT” (najemcy lokalu użytkowego) w kwocie 184,71 zł. Podstawą umorzenia były złożone w dniach 8 i 15 kwietnia 2014 r. wnioski, zaakceptowane przez Pana Wójta. Zasady i tryb umarzania należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny zostały ustalone uchwałą Nr XXXVIII/244/10 Rady Gminy Zawady z dnia 6 listopada 2010 r. Zgodnie z przywołaną uchwałą należność może być umorzona w całości lub części, m.in. wówczas, gdy przemawiają za tym uzasadnione względy społeczne i gospodarcze, jednakże umorzenie musi być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, które wykaże zaistnienie jednej z przesłanek. Kontrola wykazała, że nie udokumentowano prowadzenia żadnego postępowania wyjaśniającego; okazana dokumentacja nie pozwala też na stwierdzenie, na podstawie jakiej przesłanki umorzono te należności. W złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan, że przesłanką umorzenia były uzasadnione względy społeczne i gospodarcze (§ 2 ust. 1 pkt 5 uchwały) – str. 75-76 protokołu kontroli.

         Szczegółową kontrolą objęto ewidencję należności z tytułu czynszu za lokal mieszkalny wynajmowany przez osobę zatrudnioną na stanowisku inspektora w Urzędzie Gminy, zajmującą się m.in. prowadzeniem ewidencji analitycznej należności od najemców lokali mieszkalnych, mającej postać ręcznych kartotek (w tym ewidencji dotyczącej wynajmowanego przez siebie lokalu) – str. 76-78 protokołu kontroli. Kontrolą objęto prawidłowość przypisu należności za ten lokal za lata 2013-2014 oraz sprawdzono dokonane wpłaty, uwidocznione w ewidencji analitycznej, z wyciągami bankowymi. Stwierdzono, że najemca korzystał z obniżenia czynszu poprzez odliczenie poniesionych kosztów na „odgrzybianie i ocieplenie” mieszkania. Faktury przedłożone jako uzasadnienie poniesionych kosztów na łączną kwotę 1.453,49 zł uwzględniają asortyment taki jak: farba, grunt, folia malarska, szpachla, taśma malarska, silikon, styropian, okleina meblowa buk jasny, pędzel kaloryferowy, listy przypodłogowe, osłonka prymulka, naklejki ścienne 3d motyle. Najemca (inspektor UG prowadzący ewidencję) w trakcie kontroli wpłacił na rachunek budżetu kwotę 35,70 zł tytułem kosztów bezpodstawnie odliczonych od czynszu. Z wyjaśnienia złożonego przez Pana Wójta wynika, że przez pomyłkę do zmniejszenia czynszu przyjęto wydatki na pędzel, osłonkę i naklejki.

         Należy wskazać, że obowiązki wynajmującego i najemcy w zakresie finansowania kosztów robót w lokalu mieszkalnym określają przepisy art. 6a i 6b ustawy o ochronie praw lokatorów… Zgodnie z art. 6a wynajmujący (gmina) jest obowiązany do zapewnienia sprawnego działania istniejących instalacji i urządzeń związanych z budynkiem umożliwiających najemcy korzystanie z wody, paliw gazowych i ciekłych, ciepła, energii elektrycznej, dźwigów osobowych oraz innych instalacji i urządzeń stanowiących wyposażenie lokalu i budynku określonych odrębnymi przepisami. Do obowiązków wynajmującego należy też dokonywanie napraw lokalu, napraw lub wymiany instalacji i elementów wyposażenia technicznego w zakresie nieobciążającym najemcy, w tym m.in.: napraw i wymiany wewnętrznych instalacji: wodociągowej, gazowej i ciepłej wody – bez armatury i wyposażenia, a także napraw i wymiany wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania wraz z grzejnikami, instalacji elektrycznej, wymiany pieców grzewczych, stolarki okiennej i drzwiowej oraz podłóg, posadzek i wykładzin podłogowych, a także tynków. Natomiast art. 6b ustawy do obowiązków najemcy przypisuje naprawę i konserwację m.in. podłóg, posadzek, wykładzin podłogowych oraz ściennych okładzin ceramicznych, szklanych i innych; okien i drzwi; wbudowanych mebli, łącznie z ich wymianą; innych elementów wyposażenia lokalu i pomieszczeń przynależnych przez: malowanie lub tapetowanie oraz naprawę uszkodzeń tynków ścian i sufitów, malowanie drzwi i okien, wbudowanych mebli, urządzeń kuchennych, sanitarnych i grzewczych.

         W złożonym wyjaśnieniu podnosi Pan, że Po ponownym przeanalizowaniu faktur wyjaśniam, że wszystkie towary zostały zakupione w związku z odgrzybianiem i ociepleniem lokalu mieszkalnego (…). Mając na uwadze przytoczony wyżej wykaz materiałów zakupionych przez najemcę, przyjętych jako podstawa obniżenia czynszu, oraz zacytowane przepisy art. 6a i 6b ustawy należy wskazać, że podanie złożone przez najemcę nie mogło być bezpośrednią podstawą wyrażonej przez Pana zgody na pomniejszenie czynszu. Z treści podania oraz złożonego przez Pana wyjaśnienia wynika, że poniesione koszty były związane z odgrzybianiem, ocieplaniem mieszkania. Są to pojęcia niewymienione w przepisach art. 6a i 6b ustawy o ochronie praw lokatorów… Załączone do protokołu kontroli faktury sugerują natomiast, że przedmiotem wykonanych robót była naprawa ścian i ich malowanie, co podlega sfinansowaniu przez najemcę zgodnie z art. 6b ust. 2 pkt 9 ustawy o ochronie praw lokatorów…, a nie przez gminę.

         W zakresie przypisu należności za lokal wynajmowany przez pracownika prowadzącego ewidencję najemców ustalono, na podstawie okazanej podczas kontroli dokumentacji, że do 31 października 2013 r. najemcę obowiązywało porozumienie zawarte w dniu 1 marca 2010 r., zgodnie z którym za najem mieszkania ustalona została miesięczna opłata w wysokości 394 zł. Aneksem z dnia 28 października 2013 r. ustalono od dnia 1 listopada 2013 czynsz plus opłaty (c.o., zimna woda, wywóz nieczystości) w wysokości 427,58 zł. Na podstawie kartoteki najemcy za 2013 r. stwierdzono, że bilans otwarcia na 1 stycznia 2013 r. stanowił kwotę 788 zł (zaległość). Za miesiące styczeń-czerwiec dokonywano przypisu w kwocie 394 zł, w lipcu przypisano 363 zł oraz w grudniu 427 zł. Kartoteka nie zawiera bilansu zamknięcia za 2013 r. Przy założeniu, że bilans otwarcia na 1 stycznia 2013 r. został prawidłowo ustalony należało dokonać przypisu należności w kwocie 4.795,16 zł i odpisu w kwocie 1.453,49 zł (przy uwzględnieniu wszystkich przedłożonych faktur zakwalifikowanych przez Pana na zmniejszenie należności). Na podstawie wyciągów bankowych ustalono, że wpłaty stanowiły kwotę 3.567,40 zł. Wobec powyższego bilans zamknięcia powinien stanowić kwotę 562,27 zł. Na podstawie kartoteki za 2014 r. ustalono, że bilans otwarcia na 1 stycznia 2014 r. wynosił 427,58 zł. Kontrola wykazała, że pracownik Urzędu nie dokonywał przypisu czynszu do wysokości zebranych faktur w związku z „odgrzybianiem i ociepleniem”. Kwota do rozliczenia nie była ujmowana w ewidencji.

Odnosząc się do złożonego w te sprawie wyjaśnienia, według którego czynsz mieszkalny (…) za 2013 rok został przypisany prawidłowo należy zauważyć, że w trakcie czynności kontrolnych nie okazano aneksu przywołanego w wyjaśnieniu (aneks ustalający kwotę należności na 363 zł nie posiada daty, wskazując w treści, że obowiązuje od 1 lipca 2013 r.). Ponadto w wyjaśnieniu wskazano, że w listopadzie 2013 r. należało dokonać przypisu w kwocie 363 zł, podczas gdy z aneksu do umowy najmu datowanego na 28 października 2013 r. wynika, że od dnia 1 listopada 2013 r. najemca był zobowiązany wnosić czynsz w wysokości 427,58 zł.

         W zakresie najmu lokali użytkowych kontrolą objęto prawidłowość realizacji umowy najmu z dnia 18 lutego 2010 r. zawartej z PHU „MEDI SOFT” – str. 78-81 protokołu kontroli. Najemca nie opłacał czynszu w okresie objętym kontrolą. W dniu 13 czerwca 2014 r. zostało wysłane wezwanie do uregulowania czynszu za okres od stycznia do maja 2014 r. w wysokości 3.022,75 zł oraz zaległości od września 2013 r. do kwietnia 2014 r. za udostępnienie 10 Mbps łącza internetowego wynoszącej 6.395,80 zł. W dniu 13 listopada 2014 r. zostało zawarte porozumienie, zgodnie z którym dłużnik oświadczył, że posiada w stosunku do gminy Zawady zadłużenie wynoszące na dzień podpisania porozumienia 10.393,30 zł wynikające z tytułu nieuregulowanych faktur za okres od września 2013 r. do października 2014 r. Dłużnik oświadczył, że uznaje dług w całości, czego dowodem jest pismo z propozycją ugody. Na mocy porozumienia dłużnik zobowiązał się do dnia 31 grudnia 2014 r. uregulować kwotę 2.078,66 zł, co odpowiadało 20% zadłużenia, a pozostałą kwotę 8.314,64 zł rozłożyć na 12 równych rat po 692,88 zł każda, płatnych do 3-go dnia każdego miesiąca, począwszy od stycznia 2015 r. Strony postanowiły, że porozumienie jest zawarte pod warunkiem regulowania bieżących opłat za udostępnienie łącza począwszy od listopada 2014 r.

         Zgodnie z § 4 uchwały Nr XXXVIII/244/10 z dnia 6 listopada 2010 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu umarzania… Wójt Gminy działając na wniosek dłużnika może odraczać terminy zapłaty całości lub części należności lub rozłożyć płatność w całości lub części na raty, na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy, licząc od dnia złożenia wniosku, przy czym do wniosku należy dołączyć dokumenty potwierdzające sytuację ekonomiczną wnioskodawcy. Ponadto powinno być prowadzone postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy zastosowanie ulgi jest uzasadnione. W trakcie kontroli poproszono o złożenie wyjaśnienia w sprawie rozłożenia zaległości na raty bez prowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz przyjęcia wniosku bez dokumentów potwierdzających sytuację ekonomiczną wnioskodawcy. Do kwestii tych nie ustosunkował się Pan w wyjaśnieniu, wskazując jedynie, że Porozumienie zawarte w Zawadach w dniu 13.11.2014 r. pomiędzy Gminą Zawady a PHU Medi Soft (…) z przyczyn niedotrzymania terminów płatności określonych w § 3 tego porozumienia zgodnie z § 4 uległo natychmiastowemu rozwiązaniu i uznaje się je za niebyłe. W dniu 25.08.2015 Wójt Gminy Zawady wypowiedział najemcy PHU ,,MEDI- SOFT” umowę najmu lokalu użytkowego. (…) Wypowiedzenie to następuje ze skutkiem od 30 września 2015 r. Do końca września zostanie (jest już przygotowany) również wysłany pozew o zapłatę w postępowaniu nakazowym (…).

         Kontrolą objęto prawidłowość przypisu należności od tego najemcy za lata 2013-2014. Kontrola wykazała, że okazana pierwotnie kartoteka posiadała liczne skreślenia uniemożliwiające ustalenie rzeczywistej kwoty przypisu. Adnotacje w zakresie naliczonych i wpłaconych odsetek nanoszone były ołówkiem; nie zostały one uwzględnione w saldzie na 31 grudnia 2013 r. Saldo na dzień 31 grudnia 2014 r. stanowiło kwotę 4.836,40 zł.

         W zakresie należności za udostępnienie łącza internetowego ustalono, że w 2013 r. przypisu zaczęto dokonywać od maja; pierwszego przypisu dokonano w dniu 21 maja 2013 r. w kwocie 799,50 zł. Kartoteka zawiera adnotację do 31.03.2013 r. internet opłacany był z projektu. Należy zwrócić uwagę, że termin rozpoczęcia przypisu należności od kwietnia 2013 r. nie wynikał z treści aneksu nr 2 do umowy najmu, sporządzonego w dniu 18 grudnia 2012 r., ustalono bowiem, że najemca będzie partycypował w kosztach łącza w wysokości 650 zł plus Vat miesięcznie jako refaktura. Aneks wszedł w życie z dniem podpisania aneksu do umowy z dostawcą pasma internetowego. Zawiera adnotację skierowaną do pracownika prowadzącego ewidencję, podpisaną przez T. Andruszkiewicza Sekretarza Gminy, o treści Partycypację w kosztach łącza proszę naliczać od dnia 1.01.2013 r. Opierając się literalnie na postanowieniach aneksu należałoby dokonać przypisu od początku roku. W trakcie kontroli zostało złożone wyjaśnienie, w którym wskazano, że przypisu dokonywano od właściwej daty (mimo, że nie wynikało to z aneksu do umowy), ponieważ do końca marca realizowany był przez gminę projekt, ze środków którego opłacane były koszty łącza. Uniemożliwiało to refakturowanie kosztów od „MEDI SOFT”. Jeżeli natomiast chodzi o kwestię odsetek, w wyjaśnieniu wskazano, że (…) przypisy na kartotece ,,MEDI-SOFT” (…) za rok 2013 i 2014 dokonane zostały prawidłowo. Odsetki naliczone od zaległości wykazywane są w sprawozdaniu, które jest sporządzane na koniec każdego kwartału. Do przypisu nie powinno się dodawać odsetek ponieważ przypis robi się na podstawie wystawianej faktury VAT (…) W przygotowanym do Sądu (…) pozwie o zapłatę w postępowaniu nakazowym odsetki zostały wyliczone od każdej faktury VAT oddzielnie a nie od przypisu (…). Stanowisko to nie jest właściwe. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych odsetki od nieterminowych płatności nalicza się i ewidencjonuje nie później niż na koniec każdego kwartału, zaś stosownie do § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… odsetki od należności i zobowiązań ujmuje się w księgach rachunkowych w momencie ich zapłaty, lecz nie później niż pod datą ostatniego dnia kwartału w wysokości odsetek należnych na koniec tego kwartału. Muszą zatem wynikać one z ksiąg rachunkowych, do czego niezbędne jest dokonanie zapisu księgowego ustalającego kwotę odsetek na koniec każdego kwartału. Odnośnie przypisywania odsetek ołówkiem należy wskazać, że zgodnie z art. 23 ustawy o rachunkowości zapisów w księgach rachunkowych dokonuje się w sposób trwały i tylko na podstawie tak prowadzonych ksiąg rachunkowych można sporządzić wymagane przepisami sprawozdania. W trakcie kontroli okazane zostały ponadto kserokopie ewidencji analitycznej prowadzonej dla kontrahenta „MEDI SOFT” różniące się od pierwotnie okazanych. Ich analiza wskazuje, że w trakcie prowadzenia przez inspektorów czynności kontrolnych zostały na kartotekach zmienione niektóre zapisy. Stwierdzone w zapisach księgowych błędy poprawia się – w przypadku ewidencji prowadzonej ręcznie – przez skreślenie dotychczasowej treści i wpisanie nowej, z zachowaniem czytelności błędnego zapisu, oraz podpisanie poprawki i umieszczenie daty – poprawki takie muszą być dokonane jednocześnie we wszystkich księgach rachunkowych i nie mogą nastąpić po zamknięciu miesiąca – lub przez wprowadzenie do ksiąg rachunkowych dowodu zawierającego korekty błędnych zapisów, dokonywane tylko zapisami dodatnimi albo tylko ujemnymi (art. 25 ustawy o rachunkowości).

         Kontrolą objęto również umowę najmu lokalu nr …[1] w budynku Urzędu – str. 81 protokołu kontroli. Umowa została zawarta na okres 1 roku, tj. do dnia 12 lutego 2015 r. Stwierdzono, że zawarcie umowy nie zostało poprzedzone sporządzeniem i opublikowaniem wykazu nieruchomości, o którym mowa w przepisach art. 35 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774). Obowiązek ten nie dotyczy jedynie oddania nieruchomości w najem lub dzierżawę na czas oznaczony do 3 miesięcy.

         Badanie dochodów z tytułu zbiorowego zaopatrzenia w wodę (str. 84-86 protokołu kontroli) wykazało, że funkcję przedsiębiorstwa wodociągowego pełni Urząd Gminy. Stosowane w 2014 r. stawki opłat zostały ustalone w drodze dwóch uchwał Rady Gminy: Nr V/26/11 z dnia 19 stycznia 2011 r. w sprawie ustalenia ceny wody pobieranej z urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz Nr VI/32/11 z dnia 28 marca 2011 r. w sprawie ustalenia opłaty wodomierzowej. Uchwała z dnia 19 stycznia 2011 r. wskazuje jako podstawę jej podjęcia art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236, ze zm.), w czym należy upatrywać jednej z przyczyn nieprawidłowości polegającej na ciągłym stosowaniu opłaty uchwalonej w 2011 r. oraz zaniechaniu wykonania prawem przepisanych obowiązków, przedstawionych poniżej.

         Należy wskazać, że podstawę opracowywania i uchwalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków stanowią przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139) oraz rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886 ze zm.). Określają one szereg obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowego, a także wyznaczają okres obowiązywania uchwalonych taryf. Zgodnie z przepisami art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 9a ustawy, taryfy opracowane zgodnie z jej przepisami obowiązują przez 1 rok, a czas ich obowiązywania może być przez Radę Gminy przedłużony nie dłużej niż o 1 rok. Stosowanie do czasu kontroli stawek wynikających z uchwały Rady Gminy z 2011 r. świadczy o naruszeniu przywołanych regulacji poprzez zaniechanie przez Pana Wójta przygotowania stosownego wniosku. Kontrola wykazała, że Urząd Gminy nie opracowywał żadnych wniosków o zatwierdzenie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę. Podstawę składanego Radzie Gminy wniosku o zatwierdzenie taryf powinna stanowić kalkulacja ich wysokości, sporządzona na podstawie odpowiednio prowadzonej ewidencji księgowej kosztów. Nie stwierdzono, aby Urząd prowadził ewidencję kosztów działalności wodociągowej pozwalającej na skalkulowanie stawki opłaty. Naruszono tym samym szereg przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w szczególności art. 20 ust. 2-5 oraz art. 24 ust. 2 i 3 i 5, oraz rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie określenia taryf... Zgodnie z § 6 i 7 rozporządzenia przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody dla potrzeb obliczenia taryfowych cen i stawek opłat planowanych na rok obowiązywania taryf, uwzględniając m.in. koszty poniesione w roku obrachunkowym poprzedzającym rok, w którym wprowadzana jest taryfa (definicję roku obrachunkowego zawiera § 2 pkt 7 rozporządzenia), ustalone na podstawie ewidencji księgowej kosztów sporządzonej zgodnie z przepisami o rachunkowości. Z kolei § 19 rozporządzenia określa elementy wniosku o zatwierdzenie taryf.

         Faktury za wodę były wystawiane przez inspektora ds. księgowości podatkowej. Stwierdzono, że pracownikowi temu nie przypisano zakresem czynności obowiązków związanych z wystawianiem faktur oraz wszczynaniem postępowań w celu egzekwowania należności – str. 86 protokołu kontroli.

         Kolejną nieprawidłowością dotyczącą dochodów ze sprzedaży wody było nieujmowanie w ewidencji syntetycznej, na koncie 221, przypisu należności wynikających z wystawianych faktur – str. 86-87 protokołu kontroli. W księgach ujmowane były wyłącznie wpłaty – zapisem Wn 133 – Ma 901 i jednocześnie Wn 130-2 – Ma 720. Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 221 zawartymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, do ewidencji należności z tytułu dochodów budżetowych służy konto 221; na stronie Wn tego konta ujmuje się ustalone należności z tytułu dochodów budżetowych i zwroty nadpłat, a na stronie Ma konta 221 wpłaty należności oraz ich odpisy (zmniejszenia). Ewidencja szczegółowa do konta 221 powinna być prowadzona według dłużników i podziałek klasyfikacji budżetowej. Z uwagi na brak zapisów w ewidencji syntetycznej w zakresie wymienionych należności, dane księgowe wykazywane w zestawieniu obrotów i sald kont księgi głównej są nierzetelne, gdyż nie obrazują rzeczywistej sytuacji majątkowej i finansowej jednostki.

         Dane dotyczące należności podlegających opłaceniu przez odbiorców wody wynikają z programu „Księgowość zobowiązań”, w którym dokonywany jest przypis. Jak wynika z ustaleń kontroli, program ten może stanowić ewidencję analityczną do konta 221. Wynikające z niego na dzień 31 grudnia 2013 r. należności z tytułu sprzedaży wody stanowiły kwotę 6.198,76 zł. W 2014 r. dokonano w tym programie przypisu w kwocie 253.064,19 zł, natomiast wniesione wpłaty wyniosły 251.074,31 zł. Z powyższego wynika, że na dzień 31 grudnia 2014 r. należności z tytułu sprzedaży wody stanowiły kwotę 8.188,64 zł, które to saldo nie zostało wykazane na koncie 221, a w konsekwencji i w sprawozdaniu Rb-27S.

Dochody z podatków i opłat lokalnych

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Analiza akt dotyczących kontroli podatkowych przeprowadzonych przez organ podatkowy w 2014 r. wykazała, że:

a) protokoły kontroli nie zawierają dokumentacji dotyczącej przeprowadzonych dowodów oraz oceny prawnej sprawy będącej przedmiotem kontroli, co stanowi naruszenie art. 290 § 2 pkt 6 i 6a Ordynacji podatkowej. W części dotyczącej ustaleń faktycznych kontrolujący wskazali powierzchnię gruntów i budynków związanych z prowadzoną przez kontrolowanych działalnością gospodarczą. W aktach podatkowych nie ma protokołów z oględzin, przesłuchań lub z innych czynności, które wskazywałyby, w jaki sposób dokonano poszczególnych ustaleń. W kontekście takiego sposobu postępowania kontrole należy ocenić jako nieprzejrzyste, a dokonane ustalenia mało wiarygodne. Zgodnie z art. 281 § 2 Ordynacji podatkowej celem kontroli jest sprawdzenie czy kontrolowani wywiązują się z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego. Brak oceny prawnej sprawy będącej przedmiotem kontroli powoduje, że nie wiadomo, jakie działania podatnika były oceniane i jakie są skutki tych działań. Można zatem stwierdzić, że organ podatkowy nie wywiązał z ustawowego obowiązku wynikającego ze wskazanego przepisu;    

 b) okazana dokumentacja uniemożliwia stwierdzenie czy dopełniono wszystkich formalności wymaganych przepisami prawa, związanych z wszczęciem kontroli podatkowej. Zgodnie z art. 284 § 1 Ordynacji podatkowej  wszczęcie kontroli podatkowej, z zastrzeżeniem § 4 i art. 284a § 1, następuje przez doręczenie kontrolowanemu lub osobie, o której mowa w art. 281a, upoważnienia do jej przeprowadzenia oraz okazanie legitymacji służbowej. Kontrolowany jest obowiązany wskazać osobę, która będzie go reprezentowała w trakcie kontroli w czasie jego nieobecności, jeżeli nie wskazał tej osoby w trybie art. 281a. Z akt podatkowych wynika, że na upoważnieniach do przeprowadzenia kontroli nie ma podpisów podatników wskazujących, że kontrolujący okazali dokumenty przed rozpoczęciem czynności kontrolnych – str. 93-96 protokołu kontroli.

W wyniku porównania danych wykazanych w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-PDP za 2014 r. z danymi zawartymi w dokumentach źródłowych w zakresie prawidłowości wykazanych skutków obniżenia górnych stawek podatków oraz udzielonych ulg, odroczeń i umorzeń stwierdzono, że:

a) zaniżono o 16.634 zł skutki obniżenia górnych stawek w podatku od nieruchomości od osób prawnych  i jednostek niemających osobowości prawnej,

b) zaniżono o 8.478 zł skutki obniżenia górnych stawek w podatku od nieruchomości od osób fizycznych,

c) zaniżono o 1.412 zł skutki obniżenia górnych stawek w podatku od środków transportowych od osób fizycznych,

d) zawyżono o 1.272 zł skutki zastosowanych zwolnień wynikających z uchwały Rady Gminy Nr XXX/185/09 z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie zwolnień w podatku od nieruchomości, w grupie podatników osób prawnych,

e) zawyżono o 3.384 zł skutki zwolnień wynikających z powyższej uchwały w przypadku podatników zaliczanych do kategorii osoby fizyczne.

Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej kierownicy jednostek są obowiązani sporządzać sprawozdania rzetelnie i prawidłowo pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym. Natomiast w myśl § 9 ust. 2 kwoty wykazane w sprawozdaniach powinny być zgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej. Dokonane ustalenia wynikają z danych pobranych z ewidencji księgowej oraz dowodów źródłowych posiadanych i wprowadzonych do ewidencji księgowej na dzień sporządzenia sprawozdań. Należy zatem stwierdzić, że przedmiotowe sprawozdania w tej części sporządzono niezgodnie z zasadami wynikającymi z rozporządzenia – str. 96-97 protokołu kontroli.

         Opis zawarty na str. 101, 104, 106 i 125 protokołu kontroli dotyczący działań w zakresie weryfikacji deklaracji podatkowych złożonych przez zobowiązanych podatników wskazuje, że w większości przypadków na złożonych dokumentach nie odnotowano daty złożenia deklaracji, a więc daty wywiązania się podatnika z obowiązku wynikającego z przepisów materialnego prawa podatkowego. Stanowi to naruszenie § 40 ust. 3 pkt 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18  stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. Nr 14, poz. 67). Ponadto należy zauważyć, że naruszenie przepisów prawa podatkowego polegające na niezłożeniu lub na nieterminowym złożeniu deklaracji podatkowej może stanowić czyn zagrożony karą grzywny, o którym mowa w art. 56 § 4 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186, ze zm.). W związku z powyższym ewidencjonowanie wpływających dokumentów powinno umożliwić ustalenie momentu wywiązania się podatnika z ustawowego obowiązku w kontekście uregulowań wynikających z art. 12 § 6 Ordynacji podatkowej. Sytuacja ta dotyczy większości podatników wymienionych w załącznikach nr 3/2, 3/3, 3/4 i 3/8 do protokołu kontroli.

                   Kontrola realizacji dochodów z tytułu podatku od nieruchomości od osób prawnych i jednostek niemających osobowości prawnej wykazała szereg naruszeń przepisów ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 poz. 849, ze zm.). Wszystkie przypadki opisane na str. 97-101 protokołu kontroli stanowiły naruszenie konkretnych, przywołanych przepisów ustawy, naruszając równocześnie podstawowe zasady obowiązujące w zakresie realizacji przez organ podatkowy dochodów budżetu gminy z tytułu podatków, a mianowicie powszechności i prawidłowości opodatkowania. Polegało to przede wszystkim na braku reakcji służb organu podatkowego na nieobjęcie opodatkowaniem wszystkich przedmiotów opodatkowania, zaniżanie lub zawyżanie podstaw opodatkowania, składanie deklaracji podatkowych przez podmioty niebędące podatnikami podatku od nieruchomości. Sytuacje te wymagają wyjaśnienia celem doprowadzenia do stanu zgodności z przywołanymi przepisami. Równocześnie należy wskazać, iż znacząca część stwierdzonych nieprawidłowości była pochodną niewykonywania lub niepełnego wykonania przez służby organu podatkowego obowiązków w zakresie czynności sprawdzających określonych przepisami działu V Ordynacji podatkowej „Czynności sprawdzające”, a w szczególności art. 272 tej ustawy. Kompletna realizacja przez organ podatkowy celów ustanowionych tym przepisem: weryfikacja terminowości składania deklaracji i zapłaty należności, formalnej poprawności składanych dokumentów i rzetelności danych w nich zawartych w kontekście stanu faktycznego, daje rękojmię, iż dochody podatkowe z określonego ustawowo tytułu realizowane są w sposób kompletny i prawidłowy.

                   Ponadto w obszarze tym stwierdzono przypadki braku reakcji służb organu podatkowego na niezłożenie deklaracji podatkowych za 2014 r. m.in. przez gminne jednostki organizacyjne (Zespół Szkół, GOPS, Ośrodek Edukacji Ekologicznej), ochotnicze straże pożarne posiadające mienie gminne oraz Marszałka Województwa Podlaskiego. Niewykazanie do opodatkowania posiadanych gruntów i budynków i niezłożenie deklaracji stanowi naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 4 i art. 6 ust. 9 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.

Analogiczny stan nieprawidłowości i ich przyczyn stwierdzono w obszarze realizacji dochodów z tytułu podatku rolnego od osób prawnych i jednostek niemających osobowości prawnej. W wyniku analizy deklaracji podatkowych złożonych przez podatników stwierdzono szereg naruszeń przepisów ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1381, ze zm.), co opisano w protokole kontroli na str. 102 i 103. Podobnie jak w przypadku podatku od nieruchomości od osób prawnych nieprawidłowości polegały na nieobjęciu opodatkowaniem wszystkich przedmiotów opodatkowania, zaniżaniu lub zawyżaniu  podstaw opodatkowania, składaniu deklaracji podatkowych przez podmioty niebędące podatnikami podatku rolnego. Stwierdzono również szczególne, pojedyncze  przypadki nieprawidłowości, będące pochodną specyfiki wynikającej z ustawy o podatku rolnym.  Polegały one na braku reakcji służb organu podatkowego na:

- w przypadku podatnika wymienionego w załączniku nr 3/3 pod poz. 4 – opodatkowaniu w jednej deklaracji gruntów będących w jego wyłącznym posiadaniu  i będących we współwłasności, co stanowi naruszenie art. 3 ust. 5 ustawy o podatku rolnym,

- w przypadku podatnika wymienionego w załączniku nr 3/3 pod poz. 1 – zawyżeniu podstawy opodatkowania poprzez objęcie opodatkowaniem gruntów, które korzystają ze zwolnienia na mocy art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Stwierdzone i potwierdzone skutki finansowe tych nieprawidłowości (2 przypadki), wskazują na zaniżenie należności podatkowych z tytułu podatku rolnego na kwotę 622 zł. Pozostałe przypadki wymagają wyjaśnienia oraz ustalenia ich skutków finansowych.

         Analizie sprawdzającej poddano deklaracje osób prawnych i jednostek niemających osobowości prawnej w zakresie podatku leśnego. Również i w tym obszarze dokonano ustaleń, opisanych na str. 104-106 protokołu kontroli, które wskazują, iż w wyniku wadliwych zachowań podatników i braku reakcji organu podatkowego doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 465, ze zm.). Potwierdzone podczas kontroli skutki finansowe nieprawidłowości w jednym przypadku spowodowały zawyżenie zobowiązania o kwotę 94 zł, a w drugim zaniżenie o kwotę 209 zł.

Z kolei kontrola powszechności i prawidłowości realizacji dochodów z tytułu podatków lokalnych opłacanych przez podatników zaliczanych do osób fizycznych pozwoliła stwierdzić, że kontrolowany organ podatkowy nie realizował postulatów wynikających z przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie postępowania podatkowego, a w szczególności dotyczących kompletności i rzetelności materiału dowodowego. W szeregu przypadków stwierdzono również nieprawidłowości będące pochodną nieskuteczności czynności sprawdzających (art. 272 Ordynacji) prowadzonych w stosunku do składanych przez podatników informacji podatkowych. Informacje stanowią podstawowy materiał dowodowy przy wymiarze należności podatkowych, winien on być jednak poddany weryfikacji celem ustalenia i potwierdzenia stanu faktycznego. Powyższe niedociągnięcia doprowadziły do naruszenia, w wydawanych decyzjach ustalających wysokość zobowiązania podatkowego, przepisów materialnego prawa podatkowego, a w szczególności ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, ustawy o podatku rolnym i ustawy o podatku leśnym – str. 107-111 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości stosowania zwolnień i ulg, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 4 i ust. 6 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o podatku rolnym, wykazała, że:

a) w przypadku decyzji ….[2] z dnia 14 lutego 2014 r. w aktach sprawy nie ma dokumentów, z których wynikałaby powierzchnia posiadanych przez podatnika gruntów. Nie jest zatem udokumentowane, iż powierzchnia gospodarstwa rolnego posiadanego przez podatnika nie przekracza 100 ha. Norma obszarowa jest jednym z kryteriów ograniczających możliwość zastosowania zwolnienia i ulgi. Brak dowodów wskazujących, iż ten element był przedmiotem prowadzonego postępowania świadczy o naruszeniu przez organ podatkowy art. 122 Ordynacji podatkowej oraz 12 ust. 1 pkt 4 ustawy o podatku rolnym. Ponadto z zapisów konta podatkowego wynika, że organ podatkowy zastosował ulgę od 1 grudnia 2013 r., czym naruszył art. 13d ust. 3 ustawy o podatku rolnym. Przepis ten stanowi, że zwolnienia i ulgi podatkowe udzielone na wniosek podatnika stosuje się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono wniosek. Ponieważ na wniosku nie ma daty jego złożenia zarzut naruszenia powyższego przepisu oparto o datę jego sporządzenia – 31 stycznia 2014 r. W związku z powyższym ulgę można było zastosować najwcześniej od 1 lutego 2014 r., zatem podatnik powinien  zapłacić podatek za styczeń w wysokości 14 zł,

b)  decyzje w sprawie udzielenia ulgi z tytułu wydatków inwestycyjnych w uzasadnieniu prawnym nie zawierają definicji modernizacji, co uniemożliwia weryfikację prawidłowości stosowania ulgi oraz stanowi naruszenie art. 210 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej,

c) do wniosków dołączono nieuwierzytelnione kopie dokumentów, a w aktach podatkowych nie ma dokumentów, z których wynikałoby, że podatnik faktycznie prowadził prace budowlane oraz dokumentów, które umożliwiłyby ustalenie daty zakończenia budowy. Narusza to art. 13d ust. 2 ustawy o podatku rolnym – str. 113-116 protokołu kontroli.

Badaniu poddano również zagadnienie prawidłowości, kompletności i terminowości działań upominawczych i egzekucyjnych prowadzonych przez służby wierzyciela, co wykazało, że:

a) 12 podatnikom nie doręczono upomnień na zaległości podatkowe. W co najmniej 7 przypadkach kwota zaległego podatku (stan na koniec 2014 r.) przekraczała wysokość kwoty, o której mowa w § 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 maja 2014 r. w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 656). Przepis ten stanowi, że wierzyciel niezwłocznie doręcza zobowiązanemu upomnienie, w przypadku gdy łączna wysokość należności pieniężnych wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie należności pieniężnej przekroczy dziesięciokrotność kosztów upomnienia albo gdy okres do upływu terminu przedawnienia należności pieniężnej jest krótszy niż 6 miesięcy.  Użycie przez prawodawcę zwrotu „niezwłocznie” oznacza najbliższy możliwy termin po uzyskaniu informacji o niezapłaceniu podatku lub przekroczeniu progu wysokości kwoty zaległości wynikającej z rozporządzenia. A zatem w przypadku wskazanych podatników należy uznać, że zaniechanie stosownych działań stanowi naruszenie § 4 i 5 przywołanego rozporządzenia,

b) w przypadku nieopłacenia zaległości w terminie wynikającym z wystawionych upomnień w czterech przypadkach organ podatkowy nie wystawił tytułu wykonawczego lub anulował wystawiony dokument. Kwota zaległości w tych przypadkach przekraczała 10-krotność kosztów upomnienia. Tym samym zaniechanie prowadzenia działań stanowi naruszenie przepisów § 6 rozporządzenia w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych…,

c) w kilku przypadkach organ podatkowy wystawił upomnienia i tytuły wykonawcze, po czym nie zostały one doręczone dłużnikom. Z zapisów ewidencji księgowej wynika, że w większości przypadków anulowanie dokumentów nie było związane z opłaceniem długu. W aktach podatkowych nie ma dokumentów, które wskazywałyby na przyczyny odstąpienia od prowadzenia czynności upominawczych lub egzekucyjnych w przypadku gdy zostały one już zainicjowane. Należy zatem stwierdzić, że działanie to narusza postanowienia § 4 i 5 rozporządzenia w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych… w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619, ze zm.) – str. 112-113 protokołu kontroli.

W toku prowadzonej kontroli badaniu poddano kwestie związane z ewidencją księgową podatków i opłat. Stwierdzono, że  w przypadku podatników wymienionych w załączniku nr 3/2 pod poz. 6 i 7 organ podatkowy naruszył postanowienia § 11 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz.1375 ze zm.). W kontrolowanym okresie podatnik złożył dwie deklaracje na posiadane na terenie gminy nieruchomości, a organ podatkowy założył dwa konta podatkowe. Przywołany przepis zobowiązuje służby księgowe organu podatkowego do prowadzenia dla każdego podatnika odrębnego konta w każdym podatku. Opisany stan ewidencji należy uznać za nieprawidłowy również z uwagi na treść przepisów materialnego prawa podatkowego. W art. 3 ust. 1  ustawy o podatkach i opłatach lokalnych ustawodawca określił kto jest zobowiązany do ponoszenia obciążeń podatkowych. Konstrukcja przepisu wskazuje, że podatnik jest zobligowany do zapłaty podatku za wszystkie nieruchomości, których jest właścicielem, posiadaczem samoistnym, użytkownikiem wieczystym lub posiadaczem zależnym. Jednocześnie z art. 3 ust. 4 ustawy wynika, że w przypadku gdy nieruchomość stanowi współwłasność lub znajduje się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów stanowi odrębny przedmiot opodatkowania, a obowiązek podatkowy od nieruchomości lub obiektu budowlanego ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach lub posiadaczach, z zastrzeżeniem ust. 5. A zatem jeżeli podatnik posiada kilka nieruchomości na terenie gminy, które są w jego wyłącznym posiadaniu winien wykazać je w jednej deklaracji.

                   Ponadto w obszarze badania ewidencji księgowej dokonano ustaleń zawartych na str. 126-130 protokołu kontroli. Analiza kont podatkowych podatników wymienionych w załącznikach nr 3/2, 3/3, 3/4, 3/5 i 3/8 do protokołu kontroli wykazała:

a) naruszenie art. 59 ust. 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej poprzez wskazywanie, w przypadku  podatków pobieranych przez inkasentów, daty księgowania wpłaty jako daty wygaszenia zobowiązania podatkowego. W związku z powyższym zapisy konta nie są zgodne ze stanem faktycznym, ponieważ wskazują, że podatnik dokonał wpłaty po terminie. Tymczasem faktyczną datą wykonania zobowiązania podatkowego jest data wpłaty widniejącą w kwitariuszu przychodowym,

b) naruszenie art. 53 § 1 i 3 i art. 62 § 1 i 4 w zw. z art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej przez podatników wymienionych w załączniku nr 3/8 pod poz. 1, 2, 3 i 4. Wymienieni podatnicy opłacili zobowiązanie podatkowe z tytułu podatku od środków transportowych po terminie wynikającym z materialnego prawa podatkowego, nie naliczając przy tym należnych odsetek. W tytule wpłaty nie wskazywali precyzyjnie, na poczet którego zobowiązania dokonują wpłaty. W związku z powyższym organ podatkowy, zgodnie z art. 62 § 1 powinien dokonaną wpłatę zaliczyć na poczet zobowiązania o najwcześniejszym terminie płatności. Natomiast w myśl art. 55 § 2 jeżeli dokonana wpłata nie pokrywa kwoty zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę, wpłatę tę zalicza się proporcjonalnie na poczet kwoty zaległości podatkowej oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku, w jakim w dniu wpłaty pozostaje kwota zaległości podatkowej do kwoty odsetek za zwłokę. W wyniku zaniechania powyższych czynności nie naliczono i nie  pobrano odsetek w wysokości 764 zł.

                   Analizując zagadnienia dotyczące prawidłowości poboru opłaty targowej ustalono, że odbywa się on na specjalnie do tego przeznaczonych biletach (dowodach wpłaty). W trakcie kontroli nie okazano dokumentów, z których wynikałoby, iż kierownik jednostki zatwierdził do stosowania ten rodzaj dokumentów.  Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego do udokumentowania wygaśnięcia zobowiązania podatkowego służą m.in. dowody wpłaty zatwierdzone do stosowania przez właściwe organy jednostki samorządu terytorialnego – str. 117 protokołu kontroli.

Mając na uwadze opis zawarty na str. 118-121 protokołu kontroli należy stwierdzić, że uwagi budzą także zachowania organu podatkowego w obszarze prowadzenia postępowania podatkowego – w przypadku stosowania ulg w zapłacie zobowiązań podatkowych w oparciu o przepisy art. 67a Ordynacji podatkowej. Wybrane do kontroli decyzje nie zawierają uzasadnienia faktycznego, co stanowi naruszenie art. 210 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej. Jego brak uniemożliwia stwierdzenie, która z przesłanek stała się podstawą poszczególnych rozstrzygnięć. W składanych wnioskach o zastosowanie ulgi podatnicy jako argumenty podawali, iż są w trudnej sytuacji finansowej uniemożliwiającej opłacenie podatku. Należy zauważyć, że w trakcie prowadzonych postępowań organ podatkowy nie zebrał żadnych dokumentów, które dotyczyłyby sytuacji finansowej podatników. Należy zatem ocenić, że sposób prowadzenia postępowania podatkowego narusza postanowienia zawarte w Dziale IV Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 122 Ordynacji organ podatkowy jest zobligowany do podejmowania w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W art. 187 § 1 ustawodawca zobowiązał organ do zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego, z uwzględnieniem art. 181. Na jego podstawie organ podatkowy ma obowiązek dokonania oceny czy dana okoliczność została faktycznie udowodniona (art. 191). Jej wyrażenie powinno się znaleźć w uzasadnieniu faktycznym decyzji (art. 210 § 4). Przede wszystkim powinno zostać wskazane, jakimi przesłanki kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie, a w szczególności fakty uznanych za udowodnione, przyczyny dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności oraz przepisy prawa zastosowane w sprawie. Należy również pamiętać, że całość prowadzonego postępowania, zgodnie z art. 120 Ordynacji podatkowej, powinna mieć swoje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Podsumowując, zadaniem organu podatkowego jest prowadzenie postępowania w taki sposób aby po jego zakończeniu było możliwe ustalenie lub wykluczenie istnienia przesłanek, o których mowa w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej. Potwierdzenie ich występowania skutkuje uzyskaniem prawa swobodnego dysponowania przywilejem stosowania ulg czyli tzw. uznaniowości administracyjnej. Brak przesłanek skutkuje bezwarunkowym brakiem uprawnień do zastosowania ulgi. Jak wskazano w protokole kontroli stanowisko takie jest zgodne z linią orzeczniczą sądów administracyjnych.  Jednocześnie stwierdzono, że w żadnym z badanych przypadków w aktach spraw nie ma dokumentów dotyczących pomocy publicznej. 

Dokonano kontroli powszechności i prawidłowości realizacji dochodów z tytułu podatku od środków transportowych, która wykazała, że w przypadku podatników o wskazanych niżej pozycjach, ujętych w załączniku nr 3/8 do protokołu kontroli, wystąpiły następujące nieprawidłowości:

a) poz. 2 – podatnik błędnie ustalił wartość należnego podatku za pojazd. Dopuszczalna masa całkowita pojazdu wynosi 15 ton, posiada on dwie osie i inny system zawieszenia. Podatnik zadeklarował podatek w wysokości 1.080 zł. Zgodnie z uchwałą Nr XVII/151/12 Rady Gminy Zawady w przypadku samochodów ciężarowych o dmc nie mniej niż 15 ton posiadających dwie osie i inny system zawieszenia stawka podatku wynosi 1.572 zł,

b) poz. 3 – w przypadku samochodu ciężarowego nie jest możliwe ustalenie kwoty należnego podatku, ponieważ w załączniku do deklaracji nie wskazano rodzaju zawieszenia (zostało podane dmc 26 ton, ilość posiadanych osi 3). Parametr ten jest niezbędny do prawidłowego określenia stawki podatku dla tego rodzaju pojazdów. Podatnik zadeklarował podatek w wysokości 1.272 zł, co odpowiada opodatkowaniu pojazdu o powyższych parametrach, posiadającego zawieszenie pneumatyczne lub równoważne z nim. Z akt podatkowych nie wynika aby organ podatkowy w trakcie prowadzenia czynności sprawdzających ustalił  rodzaj zawieszenia. Mamy zatem do czynienia z naruszeniem art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Naruszenie przepisów art. 8 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych stwierdzono w przypadku naczep. W załączniku do deklaracji podatnik wskazał następujące parametry pojazdu: dmc 34 tony i liczba osi 3. Kwota zadeklarowanego podatku wynosi 1.080 zł. Brak danych dotyczących rodzaju zawieszenia i dmc zespołu pojazdu uniemożliwia weryfikację przyjętego sposobu opodatkowania. Ustalona stawka odpowiada opodatkowaniu naczepy posiadającej 3 osie, dmc zespołu pojazdów w zakresie od 12 do mniej niż 38 ton i zawieszenie pneumatyczne lub równoważne z nim. Należy wskazać, że jest nieprawdopodobne aby dmc zespołu pojazdów mieściło się w tym przedziale w przypadku gdy dmc naczepy wynosi 34 tony. W przypadku pojazdów o tego rodzaju parametrach dmc zespołu kształtuje się na poziomie około 40 ton. Z deklaracji wynika, że podatnik posiadał w 2014 r. dwa ciągniki siodłowe, których masa wynosiła 7,2 i 8,2 tony. Ponadto podatnik w ich przypadku wskazał, że dmc zespołu wynosi 40 ton. Skutkiem powyższej nieprawidłowości jest zaniżenie podatku o co najmniej 100 zł. Natomiast gdyby okazało się, że pojazdy posiadają inny system zawieszenia, podatek należny powinien wynieść 1.620 zł. Również w przypadku przyczepy podatnik w załączniku do deklaracji nie wskazał dmc zespołu pojazdów i rodzaju zawieszenia. Z podanych informacji wynika, że dmc pojazdu wynosi 24 tony i posiada on 3 osie. Korzystając z zasady zawartej w art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym  (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, ze zm.) ustalono, że minimalne dmc samochodu ciężarowego mogącego tworzyć z przyczepą zespół wynosi 17,14 tony. A zatem dmc zespołu powinno wynieść nie mniej niż 41 ton a należny podatek 1.180 zł (zawieszenie pneumatyczne) lub 1.620 zł w przypadku innego systemu zawieszenia. W związku z powyższym podatnik deklarując podatek w wysokości 1.080 zł zaniżył kwotę podatku o co najmniej 100 zł,

c) poz. 4 – stwierdzono naruszenie tych samych przepisów materialnego prawa podatkowego w jak w przypadku opisanym wcześniej, polegające na niepodaniu danych dotyczących dmc zespołu pojazdów w przypadku pojazdów 2 ciągników siodłowych oraz trzech naczep. Wszystkie pojazdy opodatkowano jednakową stawką 1.080 zł. W przypadku ciągników siodłowych stawka ta odpowiada opodatkowaniu pojazdów, których dmc zespołu jest mniejsze niż 31 ton, natomiast w przypadku naczep, dmc zespołu nie mogłoby przekraczać dmc zespołu pojazdów 38 ton. Zgodnie z art. 8 pkt 4 i 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych podstawą opodatkowania jest dmc zespołu pojazdów. Z dokumentacji przekazanej przez Starostwo Powiatowe w Białymstoku wynika, że w przypadku ciągników siodłowych dmc zespołu wynosi 42 tony, a w przypadku naczepy dmc zespołu wynosi 40 ton. Zakładając zatem, że do dmc pozostałych naczep dodamy masę ciągników siodłowych wynoszącą 6,34 tony, to masa ich zespołu będzie wynosić co najmniej 40 ton. A zatem przy uwzględnieniu pozostałych parametrów w przypadku ciągników stawka podatkowa powinna wynieść 1.800 zł, a w przypadku naczep 1.180 zł,

d) poz. 5 – w kontrolowanym okresie podmiot ten nie złożył wymaganej deklaracji. Z ewidencji księgowej wynika, że w 2014 r. był on właścicielem trzech autobusów (liczba miejsc siedzących 50 i więcej). Niewykazanie do opodatkowania posiadanych pojazdów stanowi naruszenie art. 8 pkt 7, art. 9 ust. 1 i ust. 6 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Ponadto zgodnie z art. 54 § 1 k.k.s. podatnik, który uchylając się od opodatkowania nie ujawnia właściwemu organowi przedmiotu lub podstawy opodatkowania lub nie składa deklaracji, przez co naraża podatek na uszczuplenie, podlega karze grzywny do 720 stawek dziennych albo karze pozbawienia wolności, albo obu tym karom łącznie,

e) poz. 6 – według organu podatkowego podmiot od 14 lutego 2007 r. jest właścicielem samochodu ciężarowego. W dniu 9 lipca 2014 r. wezwano podatnika do złożenia deklaracji na co nie było żadnej jego reakcji. W związku z powyższym w dniu 15 sierpnia 2014 r. wydano postanowienie w sprawie wszczęcia z urzędu postępowania podatkowego w celu określenia wysokości zobowiązania podatkowego. Decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana w dniu 7 października 2014 r. i wynika z niej, że określono wysokość podatku za II ratę 2013 r. oraz I i II za 2014 r. Analizując akta sprawy należy stwierdzić, że nie ma w nich dokumentów, z których wynikałoby, iż podatnik faktycznie jest właścicielem przedmiotowego pojazdu. Nie wiadomo również w jaki sposób organ podatkowy ustalił wysokość podatku ponieważ nie ma dokumentów, z których wynikałyby parametry pojazdu niezbędne do wymiaru. Przed wydaniem decyzji organ podatkowy uniemożliwił stronie zapoznanie się materiałem dowodowym, co stanowi naruszenie art. 123 § 1 Ordynacji podatkowej. Również czas prowadzenia postępowania (blisko dwa miesiące) wskazuje na naruszenie art. 139 § 1 tej ustawy. Wszystkie powyższe niedociągnięcia powodują, że sposób prowadzenia postępowania narusza dwie podstawowe zasady wyrażone w art. 120 i 121 Ordynacji podatkowej, tj. legalizmu i zaufania obywatela do organów podatkowych,

f) poz. 1 i 2 – organ podatkowy również wystosował wezwania do złożenia deklaracji. W związku z brakiem reakcji ze strony podatników, w dniu 14 sierpnia 2014 r. wszczęto postępowanie w sprawie określenia wysokości podatku od środków transportowych za I ratę 2014 r. (podatnik odebrał dokument w dniu 22 sierpnia 2014 r.). W trakcie postępowania podatnicy złożyli deklaracje. Dokumentacja podatkowa wskazuje, że organ podatkowy formalnie nie zakończył postępowania. Nie wydano żadnej decyzji, która formalnie zakończyłaby wszczęte postępowanie. Naruszono więc art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej. Natomiast w przypadku podatnika wymienionego pod poz. 4 stwierdzono, że po upływie terminu wskazanego w wezwaniu organ podatkowy nie podjął dalszych czynności w celu wyegzekwowania deklaracji podatkowej lub określenia wysokości zobowiązania podatkowego w decyzji, co stanowi naruszenie art. 21 § 3 ustawy – str. 122-125 protokołu kontroli.

         Elementem poddanym kontroli była także prawidłowość poboru podatków lokalnych przez inkasentów. W wyniku tych działań ustalono, że:

a) z zapisów uchwały Nr 83/XXV/97 Rady Gminy Zawady z dnia 10 kwietnia 1997 r. w sprawie poboru łącznego zobowiązania pieniężnego od osób fizycznych w drodze inkasa, określenia inkasentów oraz wysokości wynagrodzenia za inkaso wynika, iż na inkasentów wyznaczono sołtysów lub inne osoby po zawarciu stosownej umowy z Wójtem. Druga część tego przepisu, dotycząca uprawnień Wójta, jest sprzeczna z art. 6b ustawy o podatku rolnym. Przepis ten rezerwuje prawo do wskazania inkasentów wyłącznie Radzie Gminy i nie zawiera regulacji umożliwiających przekazanie tej kompetencji innym organom,

b) do inkasa wykorzystywane są kwitariusze przychodowe wygenerowane z programu księgowego. Zawierają one m.in. informacje takie jak dane osobowe podatnika, kwota zobowiązania oraz wysokość poszczególnych rat. Informacje te, zgodnie z art. 293 § 1 Ordynacji podatkowej, są objęte tajemnicą skarbową, do której inkasent nie powinien mieć wglądu. Przy takim formacie kwitariusza do informacji mogą mieć również dostęp inne osoby wpłacające podatek u inkasenta, co jest niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązujących przepisów,

c) naruszono art. 47 § 4a Ordynacji podatkowej ponieważ w przypadku sołectw Góra Strękowa (II rata wpłacona 20 maja 2014 r.), Nowe Krzewo (II rata wpłacona 19 maja 2014 r.), Zawady Borysówka (II rata wpłata 19 maja 2014 r., III rata wpłata 19 września 2014 r.  i IV rata wpłata 21 listopada 2014 r.) część pobranych podatków została wpłacona po terminie wynikającym z przywołanego przepisu. W kontekście przepisów art. 54 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej, z uwagi na kwotę zaległości i czas opóźnienia, nie zaistniał obowiązek zapłaty odsetek – str. 131-132 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli prawidłowości realizacji dochodów z tytułu opłaty eksploatacyjnej ustalono, że podmiot posiadający koncesję nie składając informacji zawierającej dane identyfikujące przedsiębiorcę, nazwę złoża, numer koncesji na wydobywanie kopaliny z tego złoża, rodzaj i ilość kopaliny wydobytej w okresie rozliczeniowym, przyjętą stawkę oraz wysokość ustalonej opłaty, w tym przypadającej gminie, na terenie której jest prowadzona działalność, naruszył art. 137 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U z 2015 r. poz. 196, ze zm.). Jak ustalono organ podatkowy nie podjął działań w celu uzyskania informacji, z której wynikałaby wysokość ewentualnej opłaty eksploatacyjnej. Zgodnie z art. 142 ust. 1 ustawy do opłat, o których mowa w niniejszym dziale, stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące zobowiązań podatkowych. Określone tymi przepisami uprawnienia organów podatkowych przysługują wierzycielom. W art. 142 ust. 2 ustawy wskazano, że wierzycielem jest miedzy innymi gmina. W związku z powyższym należy uznać, że gmina uzyskuje uprawnienia do stosowania wszystkich możliwych działań wskazywanych treścią przepisów Działu III Ordynacji podatkowej, w tym również zawartych w art. 21. Zgodnie z art. 21 § 3, jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Zgodnie z art. 137 ust. 2 Prawo geologiczne i górnicze opłata powinna być wniesiona w terminie jednego miesiąca po upływie każdego okresu rozliczeniowego, którym zgodnie z ust. 1 jest każde półrocze. W tym samym terminie przedsiębiorca zobowiązany jest do przedstawienia kopii dowodów dokonanych wpłat, a także przedmiotową informację.  

Wydatki budżetu i zamówienia publiczne

W 2014 r. udzielono z budżetu gminy Zawady dotacji dla stowarzyszenia „Edukator” w łącznej kwocie 234.243,80 zł, na prowadzenie następujących jednostek oświatowych:

- Szkoły Podstawowej w Konopkach Pokrzywnicy – 199.458,20 zł; kwota 157.521,72 zł została przekazana w rozdziale 80101 „Szkoły podstawowe”, zaś kwota 41.936,48 zł w rozdziale 80103 „Oddziały przedszkolne 0”,

- Niepublicznego Punktu Przedszkolnego w Konopkach Pokrzywnicy – kwota 34.785,60 zł przekazana w rozdz. 80106 „Inne formy wychowania przedszkolnego” – str. 87-94 protokołu kontroli.

Podstawę udzielenia dotacji w przypadku szkoły podstawowej stanowiły przepisy art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zaś na prowadzenie punktu przedszkolnego dotacji udzielono w oparciu o przepisy art. 90 ust. 2d tej ustawy. Uchwałą Nr XII/119/2012 Rady Gminy Zawady z dnia 29 marca 2012 r. ustalony został tryb udzielania i rozliczania dotacji przekazywanych z budżetu Gminy Zawady dla publicznych szkół, oddziałów przedszkolnych prowadzonych w publicznych szkołach podstawowych, niepublicznych przedszkoli, punktów przedszkolnych, zespołów wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Gminy Zawady przez osobę fizyczną lub osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości jej wykorzystania.  Zgodnie z § 2 uchwały dotacje z budżetu gminy Zawady, przysługują: 

- oddziałom przedszkolnym prowadzonym w publicznych szkołach podstawowych w wysokości równej 100% ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących zapisanych w uchwale budżetowej według stanu na początek roku budżetowego, ponoszonych w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę, w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości 100% kwoty przewidzianej na niepełnosprawnego ucznia oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez Gminę; 

- innym niepublicznym formom wychowania przedszkolnego w wysokości równej 40% wydatków bieżących ponoszonych przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę; 

- szkołom publicznym prowadzonym przez osobę fizyczną lub osobę prawną inną niż gmina, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, w wysokości równej 100% kwoty przewidzianej na jednego ucznia danego typu szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty szkoły publiczne prowadzone przez podmiot inny niż gmina otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu gminy obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę gminę, pomniejszonym o kwotę dotacji przewidzianej do wykorzystania, o której mowa w art. 22ae ust. 3 ustawy, na ucznia, nie niższej jednak niż kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły publicznej danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Postanowienia uchwały dotyczące ustalania dotacji dla szkół publicznych wykazują zatem oczywistą sprzeczność z art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

Wskazania wymaga również, że przyjęte określenie kwoty wydatków bieżących stanowiącej podstawę ustalenia dotacji, jako wydatków zapisanych w uchwale budżetowej według stanu na początek roku budżetowego, stwarza pole do swobodnej manipulacji wysokością dotacji. Dotacja posiada charakter roczny, dlatego powinna być uzależniona od ostatecznych wartości dotyczących wydatków na ucznia dla danego roku budżetowego.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2015 r. poz. 357) uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego podjęte na podstawie art. 80 i art. 90 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. zachowują moc obowiązującą nie dłużej niż do 31 grudnia 2015 r. Oznacza to obowiązek podjęcia w bieżącym roku nowej uchwały stanowiącej podstawę udzielania dotacji na prowadzenie szkół przez podmioty inne niż gmina.

         Kwota dotacji dla uczniów klas I-VI Szkoły Podstawowej w Konopkach Pokrzywnicy ustalona została w wysokości 168.722,36 zł w oparciu o metryczkę subwencji oświatowej, z uwzględnieniem kwot przypadających na uczniów niepełnosprawnych. Kontrola wykazała, że kwota dotacji dla uczniów klas I-VI Szkoły Podstawowej w Konopkach Pokrzywnicy wyliczona w oparciu o wydatki bieżące wyniosłaby 113.118,46 zł. Faktycznie przekazana w 2014 r. dotacja wyniosła 157.521,72 zł i była o 44.403,26 zł wyższa od kwoty wyliczonej w oparciu o wydatki bieżące, co świadczy o prawidłowej podstawie jej ustalenia, mimo błędnych postanowień uchwały (nieodwołujących się do kwoty wydatków bieżących na ucznia).

         Z przedłożonego rozliczenia wynika, że w okresie od stycznia do sierpnia 2014 r. do Szkoły w Konopkach Pokrzywnicy uczęszczało 16 dzieci, zaś od września do grudnia 15 dzieci. Pismem z dnia 22 września 2014 r. poinformował Pan stowarzyszenie „Edukator”, że w zawiązku ze zmianą liczby uczniów od września 2014 r. ulegną zmianie stawki dotacji. Ustalono, że stowarzyszenie wskazało liczbę dzieci w złożonym wniosku o udzielenie dotacji, a następnie wskazując liczbę uczniów w roku szkolnym 2014/2015 (informacja nie zawiera daty). Zgodnie z uchwałą, podmiot prowadzący publiczną szkołę został zobowiązany do sporządzania i przekazywania organowi dotującemu do dnia 15-go każdego miesiąca informacji o faktycznej liczbie uczniów uczęszczających do szkoły w miesiącu poprzednim, z zastrzeżeniem, że za miesiąc grudzień informację należy złożyć do dnia 15 grudnia, zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały. Informacja miała stanowić podstawę do obliczenia i przekazania podmiotowi prowadzącemu części dotacji na kolejny miesiąc. Niezłożenie informacji stanowi podstawę do wstrzymania kolejnej transzy dotacji. W trakcie kontroli zostało złożone wyjaśnienie w sprawie wypłacania dotacji mimo braku informacji, zgodnie z którym dotację dla Edukatora w kolejnych miesiącach wypłacano po otrzymaniu wcześniejszej informacji telefonicznej o liczbie uczniów uczęszczających do placówki w Konopkach Pokrzywnicy od Dyrektora szkoły. Dyrektor informował, że liczba uczniów nie ulega zmianie, a w chwili gdy zmiana zaszła w ciągu roku przedłożono do urzędu stosowna informację. W żadnym z kolejnych miesięcy przed wypłatą transzy dotacji nie było sytuacji, że urząd nie ma informacji o liczbie uczniów. Zamiast formy pisemnej, w razie braku zmian ustalono formę ustną /telefoniczną/. Odnosząc się do treści wyjaśnienia należy zwrócić uwagę, że zgodnie z uchwałą informacja powinna mieć formę pisemną, zgodnie z ustalonym wzorem.

Analiza sposobu obliczenia dotacji dla oddziału „0” w Szkole Podstawowej w Konopkach Pokrzywnicy przekazanej w kwocie 41.936,48 zł wykazała, że wydatki bieżące przewidziane na jednego ucznia oddziału przedszkolnego, sklasyfikowane w rozdziale 80103, stanowiły w 2014 r. kwotę 158.260 zł (według pierwotnej wersji uchwały budżetowej), zaś dotacja została zaplanowana w kwocie 38.000 zł. Zgodnie z zacytowaną wyżej uchwałą określającą zasady ustalania dotacji dla oddziałów przedszkolnych za podstawę ustalenia dotacji należało uznać kwotę 120.260 zł (158.260 zł minus 38.000 zł), co daje wartość 33.413,04 zł, i ewentualnie zwiększyć ją o kwotę z metryczki przewidzianą na ucznia niepełnosprawnego. W trakcie kontroli nie ustalono, dlaczego faktycznie jako podstawę wyliczenia dotacji w Urzędzie przyjęto kwotę 159.359 zł. Nie jest to również kwota ostatecznych wydatków przyjętych w budżecie, ponieważ wynosiły one 195.328 zł. Świadczy to o zawyżeniu dotacji w świetle zasad ustalania jej wysokości wynikający z uchwały (w oparciu o wydatki bieżące planowane według stanu na początek roku), a jednocześnie obrazuje zakres różnic między pierwotną a ostateczną kwota planu.

         Dotacja dla Niepublicznego Punktu Przedszkolnego w Konopkach Pokrzywnicy została wypłacona w kwocie 34.785,60 zł. Wobec braku na terenie gminy Zawady przedszkola, wystąpiono do gminy Tykocin o podanie ponoszonych wydatków na utrzymanie dziecka w przedszkolu ZSiP w Tykocinie. Uwag co do ustalenia kwoty dotacji nie wniesiono. Stwierdzono jednak, że również nie była składana comiesięczna informacja o liczbie uczniów, mająca stanowić podstawę obliczenia i przekazania podmiotowi prowadzącemu części dotacji na kolejny miesiąc.

W zakresie wydatków z tytułu wynagrodzeń (str. 137-139 protokołu kontroli) stwierdzono, że Skarbnikowi Gminy w okresie od kwietnia do grudnia 2014 r. został przyznany dodatek specjalny w wysokości 730 zł miesięcznie z tytułu zwiększenia obowiązków służbowych wynikającego z przebywania pracownicy na zwolnieniu lekarskim. Dodatek został przyznany na okres od 7 kwietnia 2014 r. do powrotu pracownicy. Na podstawie karty wynagrodzeń ustalono, ze dodatek był wypłacany w kwocie 730 zł od kwietnia 2014 r. do 16 maja 2015 r. Nie został on pomniejszony w kwietniu o 6 dni, za które nie przysługiwał. Kwotę dodatku należało pomniejszyć o 146 zł licząc, że miesiąc ma 30 dni. Dodatek specjalny jednorazowy w kwocie 730 zł został również przyznany Skarbnikowi za okres od 1 lutego do 30 kwietnia 2014 r. Jako uzasadnienie podano, że Przygotowała Pani zmiany w budżecie gminy w związku z przyznaniem dotacji na zwrot podatku akcyzowego rolnikom oraz zobowiązana będzie Pani do rozliczenia tejże dotacji, wobec czego nastąpi okresowe zwiększenie Pani obowiązków służbowych. Taki sam jednorazowy dodatek, tym razem w kwocie 400 zł (z identycznym uzasadnieniem), przyznano Skarbnikowi również za okres od 1 sierpnia do 30 listopada 2014 r.

Dodatek specjalny w kwocie 730 zł otrzymywała również inspektor Urzędu, także na okres od 7 kwietnia 2014 r. do powrotu pracownika z urlopu macierzyńskiego. Wskazany dodatek również nie został pomniejszony w kwietniu o 6 dni, za które nie przysługiwał, tj. o kwotę 146 zł Pracownicy przyznano też jednorazowe dodatki specjalne za analogiczne okresy jak Skarbnikowi, z tym, że dodatek za okres od 1 lutego do 30 kwietnia 2014 r. wynosił 2.152 zł; dodatek za okres sierpień-listopad wynosił, tak jak w przypadku Skarbnika, 400 zł. Za okres sierpień-listopad 2014 r. jednorazowy dodatek specjalny za wykonywanie czynności dotyczących zwrotu podatku akcyzowego otrzymała także asystent Wójta ds. wdrożenia systemu gospodarki odpadami komunalnymi – w wysokości 781 zł.

W zakresie zgodności przyznawania dodatków specjalnych z regulaminem wynagradzania pracowników Urzędu Gminy ustalono, że dodatek mógł zostać przyznany w kwocie wynoszącej co najmniej 15% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego i nie więcej niż 40% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego osoby, której dodatek przyznano. Analiza przyznanych kwot dodatków specjalnych względem postanowień regulaminu wynagradzania wykazała, że:

- dla Skarbnika kwota dodatku powinna mieścić się w przedziale od 840 zł (15%) do 2.240 zł (40%), jednorazowe dodatki były przyznane w kwocie 730 (za okres 3 miesięcy) i 400 zł (za okres 4 miesięcy); dodatek miesięczny w okresie od 7 kwietnia 2014 r. został przyznany w kwocie 730 zł; oznacza to, że w przez większość miesięcy suma otrzymywanego dodatku specjalnego była niższa niż 15% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego,

- dla inspektora UG kwota dodatku powinna mieścić się w przedziale od 465 zł (15%) do 1.240 zł (40%), jednorazowe dodatki były przyznane w kwocie 2.152 zł (za okres 3 miesięcy) i 400 zł (za okres 4 miesięcy), dodatek miesięczny od 7 kwietnia 2014 r. był przyznany w kwocie 730 zł. W przypadku tego pracownika suma należnego dodatku za kwiecień 2014 r. wynosiła 2.152 : 3 = 717,33 zł (proporcjonalnie ustalona za kwiecień kwota dodatku jednorazowego) + 684 zł (po prawidłowym pomniejszeniu o 6 dni kwoty 730 zł), czyli 1.401,33 zł. Jest to kwota wyższa od przewidzianej regulaminem.

Zgodnie z § 3 ust. 3 regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Gminy wynagrodzenie zasadnicze ustalane jest każdorazowo w umowie o pracę poprzez wskazanie kategorii zaszeregowania i oznaczenie kwoty należnej pracownikowi. Ustalono, że żadna ze sprawdzonych umów nie zawiera wskazania kategorii zaszeregowania – str. 140 protokołu kontroli.

Polecenia wyjazdu służbowego Pana Wójta były podpisywane przez Przewodniczącego Rady Gminy. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1202, ze zm.), czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta, związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności – wyznaczona przez wójta osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym, że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy – str. 141 protokołu kontroli.

W zakresie wydatków z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych stwierdzono naruszenie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167), zgodnie z którym pracownik obowiązany jest do rozliczenia kosztów poniesionych z tytułu wyjazdu służbowego w ciągu 14 dni od dnia zakończenia podróży – str. 141 protokołu kontroli. Na 27 sprawdzonych rozliczeń, po terminie przedłożono 8.

Kontroli poddano też wydatki związane z używaniem samochodu prywatnego do celów służbowych w jazdach lokalnych. W badanym okresie obowiązywała jedna umowa ustalająca zwrot kosztów z tego tytułu, zawarta z pracownikiem Urzędu w dniu 1 marca 2012 r. – str. 142 protokołu kontroli. Stwierdzono, że umowa nie zawiera informacji o obowiązku złożenia oświadczenia o używaniu samochodu oraz wskazania, w jakim terminie powinno być ono złożone. Sprawdzane oświadczenia (za wrzesień 2014 r. złożone w dniu 23 października 2014 r. i za październik 2014 r. złożone w dniu 18 listopada 2014 r.) nie zawierają danych dotyczących pojazdu. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271 ze zm.), zwrot kosztów używania pojazdów do celów służbowych następuje w formie miesięcznego ryczałtu, po złożeniu przez pracownika pisemnego oświadczenia o używaniu przez niego pojazdu do celów służbowych w danym miesiącu. Oświadczenie to powinno zawierać dane dotyczące pojazdu (pojemność silnika, marka, numer rejestracyjny). Natomiast § 1 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że podstawą zwrotu kosztów jest umowa zawarta na warunkach określonych w rozporządzeniu; umowa powinna zatem odnosić się do kwestii niezbędnych dla dokonania zwrotu kosztów, tj. m.in. obowiązku złożenia oświadczenia.

Kontrola wykazała, że kwota 1.647,72 zł ujęta w par. 3030 „Różne wydatki na rzecz osób fizycznych” dotyczyła kosztów dojazdu na rozprawy radcy prawnego; wydatki poniesiono w 2014 r. na podstawie faktur wystawianych przez radcę prawnego – str. 141-142 protokołu kontroli. Zgodnie z umową zlecenia obsługi prawnej, zawartą 7 czerwca 2013 r., gmina Zawady zobowiązała się do pokrywania kosztów związanych z prowadzoną sprawą (opłat sądowych, egzekucyjnych, korespondencji, biegłych sądowych). I tak np. faktura Nr 12/2014 wystawiona w dniu 3 marca 2014 r. przedstawia rozliczenie kosztów przejazdu na kwotę 775,88 zł, tj. 760 km x 0,83 zł plus 23% podatek VAT. Faktura wyszczególnia miejscowość, do której należało dojechać i nr rozprawy. Na przykład w związku z rozprawą NP.120/13 jeżdżono trzykrotnie do Łomży rozliczając łącznie 468 km, co skutkowało wydatkami z budżetu w wysokości 1,02 zł za 1 km. Umowa zlecenia pomocy prawnej zawarta w dniu 7 czerwca 2013 r. nie określała wytycznych, w jaki sposób mają być rozliczane ewentualne koszty dojazdu na rozprawę. Z faktury wynika najwyższa stawka zwrotu kosztów przejazdu samochodem prywatnym dla pracowników sfery budżetowej, wynikająca z przepisów powszechnie obowiązujących, powiększona o podatek VAT.

Kolejna umowa na kompleksową obsługę prawną została zawarta z firmą E Infolex w dniu 14 stycznia 2015 r. W umowie zawarto zapis, że zleceniobiorcy przysługiwać będzie dodatkowe wynagrodzenie za udokumentowane koszty dojazdu na rozprawę, z wyłączeniem kosztów dojazdu na terenie miasta Białegostoku. Umowa nie zawiera ustaleń, w jaki sposób i w jakiej wysokości ma być naliczane dodatkowe wynagrodzenie związane z kosztami dojazdu i w jaki sposób ma być udokumentowane.

         W zakresie wydatków z tytułu diet radnych i sołtysów stwierdzono, że na dzień 1 listopada 2014 r. plan wydatków w rozdziale 75022 „Rady gmin (miast, miast na prawach powiatu)”, par. 3030 stanowił 35.000 zł, zaś jego wykonanie 31.600 zł – str. 144-145 protokołu kontroli. W dniu 3 listopada 2014 r. został złożony przez pracownika Urzędu wniosek o wypłatę zaliczki w kwocie 4.900 zł na „wypłatę diet sołtysów i radnych w związku z XXXII sesją Rady Gminy Zawady w dniu 7 listopada 2014 r.”. Zaliczka została wypłacona na prywatne konto pracownika. Na podstawie wyciągu bankowego nr 311 z dnia 3 listopada 2014 r. ustalono, że zaliczkę zadekretowano „B750 75022 3030 000”. Sporządzony w trakcie kontroli wydruk wydatków w par. 3030 obrazował wydatki w tym dniu w kwocie 3.400 zł. W trakcie kontroli zostało przedstawione inne rozksięgowanie wyciągu, gdzie wydatki w kwocie 3.400 zł sklasyfikowano w par. 3030, zaś wydatki w kwocie 1.500 zł w par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia”. Uchwałą Nr XXXII/276/14 Rady Gminy Zawady z dnia 7 listopada 2014 r. dokonano zmian w budżecie gminy poprzez zwiększenie limitu wydatków w par. 3030 o kwotę 7.000 zł, w wyniku czego plan stanowił 42.000 zł. Z powyższego wynika, że na dzień 3 listopada 2014 r. (data wypłacenia z rachunku zaliczki na diety) plan wydatków został przekroczony o 1.500 zł. W trakcie kontroli zostało złożone wyjaśnienie, z którego wynika, że plan wydatków przekroczono o kwotę 1.500 zł na dzień 3 listopada 2014r. nieumyślnie. Pracownik wypłacający zaliczkę nie zweryfikował bieżącego wykonania plany wydatków (…) Taka sytuacja miała miejsce po raz pierwszy i nie wynikała z umyślnego działania, ale przeoczenia. (…). Zgodnie z przepisami art. 44 ust. 1 i art. 254 pkt 3 ustawy o finansach publicznych dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym.

Podczas kontroli badaniu poddano również prawidłowość stosowania procedur udzielania zamówień publicznych, określonych przepisami Prawa zamówień publicznych – str. 149-157 protokołu kontroli. Stwierdzono, że wartość zamówienia „Przebudowa dróg gminnej nr 105592B i powiatowej nr 1972B w miejscowości Maliszewo Perkusy” została ustalona na podstawie kosztorysu inwestorskiego opracowanego w dniu 17 lutego 2014 r. dla przebudowy drogi powiatowej nr 1972B na kwotę 126.829 netto oraz kosztorysu inwestorskiego opracowanego w dniu 25 lipca 2013 r. na przebudowę drogi gminnej 105592B na kwotę 436.107,33 zł netto, co stanowiło równowartość 133.242,59 euro. W protokole postępowania błędnie wskazano wartość szacunkową zamówienia na kwotę 705.412 zł, tj. równowartość 166.965,37 euro, wskazując jednocześnie, iż podstawą ustalenia wartości są owe kosztorysy. Zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa zamówień publicznych wartość zamówienia na roboty budowlane ustala się na podstawie kosztorysu inwestorskiego, jeżeli przedmiotem zamówienia jest wykonanie robót budowlanych, zaś stosownie do art. 35 ust. 1 tej ustawy ustalenia wartości zamówienia dokonuje się nie wcześniej niż 6 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia, jeżeli przedmiotem zamówienia są roboty budowlane. Ogłoszenie o przetargu zostało opublikowane w dniu 17 lutego 2014 r.

W dniu 17 marca 2014 r. z wybranym wykonawcą została podpisana umowa. Zgodnie z § 2 umowy strony dopuszczały możliwość wykonania robót dodatkowych oraz robót zamiennych, których nie można było uprzednio przewidzieć, a wykonanie których jest niezbędne do zrealizowania przedmiotu zamówienia. W przypadku wystąpienia robót dodatkowych lub zamiennych, których ceny jednostkowe występują w kosztorysie ofertowym, roboty te miały zostać rozliczone w oparciu o ceny jednostkowe z kosztorysu ofertowego. Podstawą kalkulacji wartości robót dodatkowych lub zamiennych, których ceny jednostkowe nie występowałyby w kosztorysie ofertowym, miał być kosztorys opracowany przez wykonawcę i zaakceptowany przez zamawiającego. Kontrola wykazała, że w dniu 5 czerwca 2014 r. został sporządzony protokół konieczności wykonania robót zamiennych i dodatkowych, zatwierdzony przez Pana Wójta. Analiza kosztorysu powykonawczego w stosunku do ofertowego wykazała, że ceny jednostkowe zawarte w kosztorysie ofertowym i powykonawczym są takie same, za wyjątkiem pozycji „ustawienie obrzeży betonowych 6x20 na podsypce piaskowej (obramowanie peronów przystankowych)”, która to pozycja nie występuje w kosztorysie ofertowym. Zgodnie z zawartą umową, podstawą kalkulacji wartości robót dodatkowych lub zamiennych, których ceny jednostkowe nie występują w kosztorysie ofertowym, miał być kosztorys opracowany przez wykonawcę i zaakceptowany przez zamawiającego. Kontrolującym nie okazano stosownego kosztorysu; nie został on sporządzony, co potwierdza złożone wyjaśnienie – str. 150 i 156-157 protokołu kontroli.

         W dniu 29 sierpnia 2014 r. gmina zawarła umowę z Powiatem Białostockim w sprawie dotacji dla gminy na częściowe pokrycie kosztów przedstawionego wyżej zadania, które obejmowało m.in. przebudowę odcinków drogi powiatowej w miejscowości Maliszewo Perkusy. Na podstawie umowy powiat miał przekazać gminie dotację celową w kwocie 69.563 zł. W trakcie kontroli ustalono, że finansowanie zadania związanego z przebudową odcinka drogi powiatowej w kwocie 137.729,99 zł nastąpiło z budżetu gminy Zawady. Mimo, że przedmiotem umowy jest wyłącznie przekazanie gminie przez powiat dotacji celowej na częściową realizację zadania powiatu, jako podstawę prawną jej zawarcia wskazano błędnie art. 220 ustawy o finansach publicznych, odnoszący się do udzielania przez jednostkę samorządu terytorialnego pomocy finansowej lub rzeczowej innej jednostce samorządu terytorialnego. Przedmiotem umowy było zaś przekazanie przez powiat środków na częściowe finansowanie jego zadania własnego, tj. przekazanie dotacji na częściową realizację porozumienia zawartego z gminą w sprawie powierzenia jej zarządzania drogą powiatową. Brak w umowie postanowień odnoszących się do części zadania powiatu finansowanej przez gminę. Podstawą przyjęcia przez gminę zarządzania drogą były uchwały Rady Powiatu i Rady Gminy, podjęte odpowiednio 22 sierpnia 2013 r. i 9 września 2013 r., które jako cel powierzenia „zarządzania drogą powiatową” wskazują pełnienie przez gminę funkcji inwestora podczas przebudowy drogi. Należy wskazać, że z uchwał tych nie wynikają żadne postanowienia o przekazaniu przez powiat dotacji na realizację powierzanego zadania, w wysokości koniecznej do wykonania przekazywanego zadania, jak tego wymagają dla instytucji porozumienia przepisy art. 8 ust. 2a i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 5 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445). W uchwale Rady Gminy Zawady w sprawie przyjęcia zadania wskazano zaś art. 8 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym.

W istocie doszło do udzielenia przez gminę pomocy rzeczowej powiatowi w wysokości 137.729,99 zł. Z ustaleń kontroli nie wynika, aby Rada Gminy Zawady podjęła odrębną uchwałę w sprawie udzielenia powiatowi pomocy rzeczowej, jak tego wymaga art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych – str. 157-158 protokołu kontroli.

Inwentaryzacja

Kontrola ewidencji majątku trwałego w powiązaniu z realizacją przez gminę obowiązków inwentaryzacyjnych wykazała następujące szereg istotnych nieprawidłowości.

Inwentaryzację gruntów, środków trwałych do których dostęp jest utrudniony oraz wartości niematerialnych i prawnych udokumentowano w sposób wskazujący na przeprowadzenie jej w drodze spisu z natury – str. 177 protokołu kontroli. Na podstawie protokołu z inwentaryzacji (spis z natury raz na 4 lata, przeprowadzony według stanu na 30 listopada 2013 r.) przeprowadzonej drogą spisu z natury oraz okazanych w trakcie kontroli arkuszy spisu ustalono, że spisane zostały m.in. wszystkie środki trwałe ujęte na koncie 011 „Środki trwałe” oraz wartości niematerialne i prawne ujęte na koncie 020 „Wartości niematerialne i prawne”. Na arkuszu spisu z natury zostały wykazane też grunty o wartości 382.860,20 zł jako jedna pozycja ST/00043 „wykaz gruntów gminnych” „wykaz przekazany przez P. Wilczewskiego”. Stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości, inwentaryzacja gruntów, środków trwałych do których dostęp jest znacznie utrudniony oraz wartości niematerialnych i prawnych powinna być przeprowadzona drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników – str. 177 i 180 protokołu kontroli,

Wynikający z arkuszy spisu z natury stan środków trwałych i pozostałych środków trwałych ujętych na koncie 011 i 013 stanowił kwotę 18.131.395,29 zł. Stan ewidencyjny na tych kontach na dzień inwentaryzacji wynosił natomiast 9.007.262,19 zł (m.in. z powodu wykazywania przez konto 011 prowadzone w rejestrze Internet POIG niedopuszczalnego salda strony Ma w wysokości 3.603.880,01 zł – konto 011-2 Internet POIG; rejestr ten nie był obejmowany niektórymi zestawieniami obrotów i sald okazanymi w trakcie kontroli – załącznik nr 2/18 do protokołu kontroli). Różnica pomiędzy wartością spisanych składników według ewidencji syntetycznej a stanem ewidencyjnym na dzień inwentaryzacji wynosiła 9.124.133,10 zł. Z kolei na dzień 31 grudnia 2013 r. stan inwentaryzowanych składników wynikający z ewidencji syntetycznej to 21.397.441,45 zł, podczas gdy z „protokołu weryfikacji” kont 011 i 013 na dzień 31 grudnia 2013 r. wynika kwota 17.893.778,33 zł – str. 180 i 184 protokołu kontroli.

Protokół ze spisu z natury przeprowadzonego na dzień 30 listopada 2013 r., podpisany w dniu 2 grudnia 2013 r. przez przewodniczącego zespołu spisowego i Pana Wójta oraz zatwierdzony przez Skarbnika Gminy nie wskazuje, aby w wyniku inwentaryzacji zostały stwierdzone różnice (niedobory bądź nadwyżki). Zgodnie z art. 27 ustawy o rachunkowości przeprowadzenie i wyniki inwentaryzacji należy odpowiednio udokumentować i powiązać z zapisami ksiąg rachunkowych. Ujawnione w toku inwentaryzacji różnice między stanem rzeczywistym a stanem wykazanym w księgach rachunkowych należy wyjaśnić i rozliczyć w księgach rachunkowych tego roku obrotowego, na który przypadał termin inwentaryzacji. Z obowiązującej w Urzędzie instrukcji inwentaryzacyjnej wynika, że za ustalenie różnic inwentaryzacyjnych odpowiedzialny jest Skarbnik Gminy – § 3 ust. 4 pkt 1 instrukcji inwentaryzacyjnej (instrukcja nie zawiera podpisu obecnego Skarbnika na dowód zapoznania się z jej treścią – str. 23 instrukcji). W § 10 ust. 5 instrukcji postanowiono natomiast, że Po dokonaniu wyceny rzeczowych i pieniężnych składników majątku należy ustalić różnice inwentaryzacyjne poprzez porównanie stanu faktycznego podanego na arkuszach spisu z natury ze stanem wynikającym z ewidencji ilościowo-wartościowej. W związku z tym, że obowiązki dotyczące kwalifikacji stwierdzonych różnic należą do komisji inwentaryzacyjnej (§ 4 ust. 5 pkt 11 i § 10 ust. 8 pkt 1 i 2 instrukcji), ustalenie różnic powinno nastąpić w komórce księgowej, przed przekazaniem dokumentacji komisji inwentaryzacyjnej. Zgodnie ze złożonym przez Pana wyjaśnieniem ujawnione w toku inwentaryzacji różnice między stanem rzeczywistym a stanem wykazanym w księgach rachunkowych nie zostały wyjaśnione i rozliczone w księgach rachunkowych tego roku obrotowego, na który przypadał termin inwentaryzacji omyłkowo. Wynikało to z niewiedzy zespołu spisowego i nie było to działanie celowe.

Podczas kontroli podjęto działania w celu ustalenia przyczyn rozbieżności między inwentaryzacją a stanem ewidencyjnym na dzień jej przeprowadzenia. Wnioskiem wynikającym z ustaleń kontroli jest nierzetelność danych zawartych w ewidencji syntetycznej, polegająca na ich niezgodności z ewidencją analityczną wbrew wymaganiom wynikającym z art. 16 ust. 1 ustawy o rachunkowości, której źródłem było m.in. dokonywanie zapisów przy zastosowaniu nieprawidłowej korespondencji kont – str. 181-182 protokołu kontroli. Poczyniono następujące ustalenia:

- na podstawie Pk Nr 424/3 z dnia 31 grudnia 2013 r. doksięgowano na konto syntetyczne 011 „wartość środków trwałych” na kwotę 3.243.101,65 zł – w trakcie kontroli nie ustalono, na jakiej podstawie zwiększono wartość środków trwałych w związku z powyższym zwrócono się o wyjaśnienie, zgodnie z którym Wyksięgowano z konta 011 środki trwałe na kwotę 2.724.574,92 zł na podstawie wartości zawartych w Programie Środki Trwałe w celu urealnienia wartości środków trwałych w księgach rachunkowych, ponieważ błędnie rozliczono inwentaryzację w 2013 r. i omyłkowo doksięgowano środki na kwotę 3.243.101,65 zł. Wynika stąd, że operacja doksięgowania kwoty 3.243.101,65 zł nie miała podstaw,

- na podstawie Pk Nr 432/2 z dnia 31 grudnia 2013 r. przyjęto na stan projekt „Przydomowe oczyszczalnie” w kwocie 1.293.819,85 zł, którego efekt w dniu 30 października 2013 r. został ujęty na koncie 011 po stronie Ma w kwocie 1.194.542,75 zł – str. 181 protokołu kontroli. W ewidencji analitycznej prowadzonej komputerowo w rozbiciu na poszczególne grupy KŚT wartość projektu stanowi kwotę 1.194.542,75 zł,

- na podstawie Pk Nr 19/1 z dnia 31 grudnia 2013 r. zwiększono stan środków trwałych o kwotę 7.207.760,02 zł, jako rozliczenie wydatków inwestycyjnych projektu „Internet sieć szerokopasmowa”, co było wynikiem korekty wskazanego wcześniej nieprawidłowego przyjęcia efektu inwestycji w kwocie 3.603.880,01 zł po stronie Ma konta 011-2,

- na podstawie Pk Nr 424/2 z dnia 31 grudnia 2013 r. doksięgowano wartość pozostałych środków trwałych na kwotę 74.364,79 zł; zgodnie ze złożonym wyjaśnieniem w powyższej sprawie w dniu 31 grudnia 2013 r. dokonano doksięgowania pozostałych środków trwałych na kwotę 74.364,79 zł (konto 013-1) (…) na podstawie wykazu pozostałych środków trwałych zawartego w Programie Środki Trwałe. W/w księgowania wynikły z mylnego rozliczenia inwentaryzacji w 2013 r.

W trakcie kontroli okazany został wspomniany już wyżej protokół z weryfikacji sald kont 011 i 013 na dzień 31 grudnia 2013 r., zgodnie z którym stan środków trwałych i pozostałych środków trwałych stanowił na koniec 2013 r. kwotę 17.893.778,33 zł. Do protokołu załączone zostały wykazy środków trwałych i pozostałych środków trwałych z ewidencji analitycznej na łączną kwotę zgodną z protokołem weryfikacji. Stan według spisu z natury na dzień 30 listopada 2013 r. stanowił zaś 18.131.395,29 zł. Różnicę w kwocie 237.616,96 zł wyjaśniono jako wynikającą z faktu, iż omyłkowo pominięto i nie dodano w programie śr. trwałe następujących pozycji: Budynek szkoły Łaś Toczyłowo - wartość 17.729 zł, Budowa małej infrastruktury Turystycznej Strękowa Góra – wartość 182.607,70 zł, Miasteczko Ruchu Drogowego w Zawadach - wartość 33.480,26 zł, siłownia - wartość 3.800 zł. Powyższe pozycje zostały dodane z dn. 01.01.2014 r. zamiast 31.12.2013 r. Jak ustalono, pozycje, które składają się na wskazaną różnię zostały następnie dodane do ewidencji analitycznej środków trwałych prowadzonej przy użyciu komputera z podziałem na poszczególne grupy KŚT, bez jednoczesnego ujęcia ich w ewidencji syntetycznej.

Odnosząc się do protokołu z weryfikacji na dzień 31 grudnia 2013 r. należy zauważyć, że stan środków trwałych i pozostałych środków trwałych z ewidencji syntetycznej wynosił 21.397.441,45 zł, tj. więcej od kwoty wskazanej w protokole z weryfikacji o 3.503.663,12 zł. Jednocześnie zwrócenia uwagi wymaga, że mimo zaprezentowanych wyżej księgowań na kontach 011 i 013, które miały miejsce 31 grudnia 2013 r., nie zmienił się stan wynikający z ewidencji analitycznej – różni się od wyników spisu z natury tylko o wartość składników majątkowych pominiętych w ewidencji analitycznej. Świadczy to, iż zapisy na kontach syntetycznych 011 i 013 miały na celu wyłącznie próbę skorygowania nierealnego stanu wykazywanego przez te konta, a nie obrazowały rzeczywistego przychodu lub rozchodu środków trwałych.

Kontrola wykazała, że bilans otwarcia konta 011 na dzień 1 stycznia 2014 r. stanowił 20.641.750,07 zł i był zgodny z bilansem zamknięcia 2013 r. Natomiast w przypadku konta 013 bilans zamknięcia stanowił kwotę 755.691,38 zł i był o 569.779,95 zł wyższy od bilansu otwarcia na 2014 r., wynoszącego 185.911,43 zł. Kwota ta wynikała z rejestru projektu Internet POIG i na dzień 31 grudnia 2013 r. była wykazana na koncie 013. W 2014 r. kwota obrazująca tę część efektów projektu została zaksięgowana na koncie 011-2 na podstawie Pk Nr 390/10 z dnia 31 grudnia 2014 r. jako „przeniesienie wartości śr. 011 na 011-2” zapisem dokonanym przy niedopuszczalnej korespondencji kont Wn (-) 011 569.779,95 zł – Wn 011-2.569.779,95 zł. W 2013 r. część efektów projektu w kwocie 569.779,95 zł była ujęta na koncie 013, zaś pozostała część na koncie 011-2. Wobec powyższego należało dokonać przeksięgowania z konta 013 na konto 011-2 – str. 184-185 protokołu kontroli.

Analiza zapisów dokonywanych na kontach 011 i 013 wykazała, że ogółem wartość zwiększeń na tych kontach po dacie spisu z natury, do dnia 31 grudnia 2014 r., stanowiła kwotę 14.549.029,45 zł, jednakże zwiększenia te nie obrazowały rzeczywistego przychodu środków trwałych bądź pozostałych środków trwałych. W większości przypadków zapisy były dokonywane w celu dopasowania danych ewidencji syntetycznej do wartości ujętej w wykazie środków trwałych prowadzonym w innym programie komputerowym. Świadczy to o ewidencjonowaniu środków trwałych i pozostałych środków trwałych z pominięciem zasady określonej w art. 16 ust. 1 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którą konta ksiąg pomocniczych powinny zawierać zapisy będące uszczegółowieniem i uzupełnieniem zapisów na kontach księgi głównej.

         Nieprawidłowości wykazało też porównanie danych ewidencyjnych w zakresie środków trwałych z danymi sprawozdawczości finansowej. W bilansie Urzędu sporządzonym na dzień 31 grudnia 2014 r. aktywa trwałe wykazano w kwocie 15.776.487,14 zł. Na dzień ten konto 011 wykazywało saldo 20.652.605,69 zł. Umorzenie środków trwałych zaewidencjonowane na koncie 071 stanowiło kwotę 6.383.656,18 zł. Zgodnie z ewidencją rzeczowe aktywa trwałe powinny zostać wykazane w bilansie w kwocie 14.268.949,51 zł. Różnica stanowi 1.507.537,63 zł. Porównując dane wykazane w bilansie z ewidencją analityczną środków trwałych (po dokonanych zmniejszeniach i zwiększeniach uzgodnioną z ewidencją syntetyczną na koniec 2014 r.) stwierdzono, że budynki, lokale i obiekty inżynierii lądowej i wodnej (1 i 2 grupa) wykazano w bilansie na kwotę 10.827.905,01 zł zamiast 9.328.098,38 zł, a środki transportu (7 grupa) wykazano na kwotę 602.111,41 zł zamiast 594.380,41 zł. Zgodnie ze złożonym wyjaśnieniem (…) Prawidłowo rzeczowe aktywa trwałe powinny zostać wykazane w kwocie 14.268.949,51 zł. W bilansie rzeczowe aktywa trwałe ujęto kwotę wyższą o 1.507.537,63 zł niż wynika z ksiąg rachunkowych ponieważ błędnie ujęto wartość środków trwałych po odjęciu amortyzacji. (…) Planuje się przeprowadzenie kolejnej inwentaryzacji w 2016 r., będzie ona przeprowadzona w sposób rzetelny i zgodny z wszelkimi zapisami instrukcji inwentaryzacyjnej przyjętej do stosowania w tutejszym urzędzie.

Urząd Gminy Zawady nie prowadzi ewidencji analitycznej gruntów pozwalającej ustalić wartość poszczególnych działek; wartość gruntów ogółem wynika z ewidencji syntetycznej na koncie 011, w której nanoszone są zmiany na podstawie informacji o stanie mienia komunalnego – str. 186-187 protokołu kontroli.  Kontrola wykazała, że w ewidencji prowadzonej dla poszczególnych grup środków trwałych w 2014 r. zmniejszono wartość gruntów o kwotę 16.695,90 zł. Konto 011 nie wykazuje mimo tego obrotów strony Ma – wyksięgowania wartości gruntów dokonano po stronie Wn konta 011 błędnym zapisem ze znakiem (-). Zmniejszenia wartości gruntów o 16.695,90 zł dokonano na podstawie informacji o stanie mienia komunalnego sporządzonej przez asystenta Pana Wójta oraz dowodu wewnętrznego WT z dnia 31 grudnia 2014 r. Zgodnie z tym dowodem wszystkie grunty posiadają jeden numer inwentarzowy 00043 i symbol klasyfikacji rodzajowej 050. Okazany dowód zmiany wartości środka trwałego, jak również sporządzone w tym celu polecenie księgowania, nie zawierają podpisów osoby sporządzającej i zatwierdzającej. W trakcie kontroli zostało złożone wyjaśnienie przez asystenta Wójta, zgodnie z którym zmniejszeń bądź zwiększeń wartości gruntów dokonywano np. na podstawie operatów szacunkowych (przeszacowano wartość gruntów). Jak wynika z wyjaśnienia, wskazana kwota 16.695,90 zł ujęta na koncie 011 stanowi wypadkową wartości rocznego obrotu nieruchomościami (m.in. według wyliczonej wartości inwentarzowej za 1 ar powierzchni) i przeszacowań według kwot wynikających z operatów szacunkowych. W efekcie np. fakt zakupu gruntów w 2013 r. i przekazania ich następnie parafii w 2014 r. na powiększenie cmentarza nie został ujęty w księgach 2013 i 2014 r., jako odrębne operacje przychodu i rozchodu środka trwałego.

Stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o rachunkowości, dla gruntów, jak i innych środków trwałych, należy prowadzić księgi pomocnicze. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, konta ksiąg pomocniczych zawierają zapisy będące uszczegółowieniem i uzupełnieniem zapisów kont księgi głównej. Bez względu na rodzaj gruntów oraz sposób i cel ich nabycia lub zbycia operacje te muszą zostać ujęte w ewidencji księgowej. Do ksiąg rachunkowych należy wprowadzić w postaci zapisu każde zdarzenie, które nastąpiło w okresie sprawozdawczym, zaś księgi winny odzwierciedlać stan rzeczywisty (art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 2 ustawy). Zasady wyceny środków trwałych, w tym gruntów, określają przepisy art. 28 ustawy, z których wynika m.in., że środki trwałe ujmuje się w księgach rachunkowych po cenie nabycia lub koszcie wytworzenia, lub wartości przeszacowanej (po aktualizacji wyceny środków trwałych) – art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy. W § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… postanowiono, że wartość początkowa środków trwałych i dotychczas dokonane odpisy umorzeniowe podlegają aktualizacji zgodnie z zasadami określonymi w odrębnych przepisach, a wyniki aktualizacji są odnoszone na fundusz. Do zagadnienia aktualizacji wartości środków trwałych odnosi się również art. 31 ust. 3 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którym wartość początkowa i dotychczas dokonane od środków trwałych odpisy amortyzacyjne lub umorzeniowe mogą na podstawie odrębnych przepisów ulegać aktualizacji wyceny. Podstawą wydania odrębnych przepisów dotyczących aktualizacji środków trwałych jest art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 851, ze zm.), zgodnie z którym minister właściwy do spraw finansów publicznych określa w drodze rozporządzenia tryb i terminy aktualizacji wyceny środków trwałych. W okresie dokonywania przez jednostkę przedstawionych zapisów na koncie 011 nie zostały wydane przez Ministra Finansów przepisy zobowiązujące lub upoważniające do dokonania aktualizacji wyceny majątku. Ostatnia zarządzona aktualizacja wyceny środków trwałych została przeprowadzona na dzień 1 stycznia 1995 r. na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 stycznia 1995 r. w sprawie amortyzacji środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, a także aktualizacji wyceny środków trwałych (Dz. U. Nr 7, poz. 34 ze zm.).

Przedstawione nieprawidłowości dotyczące ewidencji środków trwałych opisano także na str. 163-172 protokołu kontroli w rozdziale „Majątek trwały”

Spis z natury materiałów przeprowadzono w dniu 2 stycznia 2015. Spisem objęto benzynę w zbiornikach samochodów, olej napędowy, olej opałowy i węgiel kamienny w pomieszczeniu kotłowni Ośrodka Edukacji Ekologicznej w Strękowej Górze. Materiały w momencie zakupu odpisywane były w koszty. Ustalono, że na dzień 31 grudnia 2014 r. konto 310 wykazywało saldo w kwocie 15.656,65 zł. Kontrola wykazała, że kwota 11.589,09 zł dotyczy zużytych materiałów, ujętych w ewidencji na koniec 2013 r., niewyksięgowanych w koszty 2014 r. Faktycznie materiały zostały spisane na kwotę 4.067,46 zł, zaś konto 310 wykazuje na dzień 31 grudnia 2014 r. nierealne saldo Wn w kwocie 15.656,55 zł – str. 172 i 187-188 protokołu kontroli.

         Badanie realizacji obowiązków inwentaryzacyjnych wykazało ponadto następujące nieprawidłowości:

a) niewyjaśnienie oraz nierozliczenie w księgach niezgodności salda wykazanego w księgach na koncie 139 z saldem rachunku depozytowego potwierdzonym przez bank. Saldo wynikające z ewidencji prowadzonej do konta 139 stanowiło kwotę 64.399,82 zł, zaś saldo potwierdzone przez bank 55.304,90 zł; naruszono tym samym przepisy art. 27 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którymi wyniki inwentaryzacji należy powiązać z zapisami w księgach rachunkowych a ujawnione różnice wyjaśnić i rozliczyć w księgach tego roku, na który przypadał termin inwentaryzacji, a także § 6 ust. 2 instrukcji inwentaryzacyjnej; ustalenie różnic inwentaryzacyjnych w zakresie inwentaryzacji prowadzonej drogą otrzymania od banków potwierdzeń sald należy do obowiązków Skarbnika – § 3 ust. 4 pkt 2 instrukcji inwentaryzacyjnej (obecna Skarbnik nie potwierdziła zapoznania się z instrukcją) – str. 188-189 protokołu kontroli,

b) niezweryfikowanie stanu wszystkich aktywów i pasywów podlegających inwentaryzacji drogą weryfikacji. Nie zweryfikowano kont występujących w księdze głównej budżetu, za wyjątkiem konta 134 „Kredyty bankowe”. W zakresie weryfikacji stanów księgowych kont księgi głównej Urzędu nie przeprowadzono inwentaryzacji drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości należności i zobowiązań wynikających z kont 221, 225, 229, 231, 240 i 290. Nie zweryfikowano również sald kont 080, 800 i 860 – str. 189-191 protokołu kontroli. Pan Wójt wydając zarządzenie Nr 113.2014 z dnia 28 listopada 2014 r. nie wyznaczył w jego treści osób do przeprowadzenia inwentaryzacji drogą weryfikacji (poza wartościami niematerialnymi i prawnymi oraz gruntami i środkami trwałymi trudnodostępnymi). W § 3 ust. 4 pkt 3 instrukcji inwentaryzacyjnej jako osobę ogólnie odpowiedzialną za ustalenie danych ksiąg i porównanie ich z odpowiednimi dokumentami wskazano Skarbnika Gminy. W trakcie kontroli zostało złożone wyjaśnienie, zgodnie z którym Nie przeprowadzono inwentaryzacji drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników należności i zobowiązań wynikających z kont 221, 222, 223, 224, 225, 229, 231, 240, 290 oraz sald kont 080, 800 i 860 oraz kont figurujących w ewidencji budżetu. Było to działanie niezamierzone i przez przeoczenie nie powołano zespołu spisowego do wykonania w/w czynności. Sytuacja taka nie będzie miała więcej miejsca i przy zamknięciu ksiąg roku 2015 jak i lat kolejnych weryfikacja taka zostanie przeprowadzona rzetelnie. Obecnie przez przeoczenie zweryfikowano tylko salda kont jednostki z nieumyślnym pominięciem sald kont budżetu. Zaniechanie przeprowadzenia inwentaryzacji sald wymienionych kont drogą weryfikacji stanowi naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości,

c) nie był sporządzany protokół rozliczeń wyników inwentaryzacji według wzoru stanowiącego załącznik nr 7 do instrukcji inwentaryzacyjnej. Protokół taki powinna sporządzić komisja inwentaryzacyjna. Powinien on zawierać opinię radcy prawnego, głównego księgowego oraz „decyzję kierownika jednostki”; nie sporządzano również sprawozdania opisowego z przebiegu spisu z natury na druku stanowiącym załącznik nr 6 do instrukcji oraz sprawozdania z zakończonej inwentaryzacji na druku stanowiącym załącznik nr 8 do instrukcji – str. 180 i 192 protokołu kontroli,

d) w przepisach wewnętrznych zostały określone odmienne od ustawowych metody inwentaryzacji poszczególnych składników aktywów i pasywów. Według § 9 instrukcji inwentaryzacyjnej, na wniosek przewodniczącego komisji inwentaryzacyjnej zaopiniowany przez skarbnika i zatwierdzony przez wójta, mogą być stosowane uproszczenia polegające na: zastąpieniu spisu z natury porównaniem danych ewidencyjnych ze stanem w naturze, zastąpienie spisu z natury porównaniem danych ewidencyjnych z dokumentacją, zastąpienie pełnego spisu z natury spisem wyrywkowym. Uproszczona inwentaryzacja może być stosowana wobec środków trwałych, pozostałych środków trwałych – zgodnie z instrukcją polega ona na sporządzeniu na dzień inwentaryzacji wykazu wydanych pracownikom przedmiotów w oparciu o dokumenty i ewidencję i zyskaniu potwierdzenia zgodności przez pracownika. Można też zastosować metodę porównania stanu ewidencyjnego z dokumentami zawierającymi pokwitowania ich odebrania. Należy wskazać, że ustawa o rachunkowości określa w art. 26 trzy metody inwentaryzowania aktywów i pasywów. Ustawodawca określił dopuszczalne metody inwentaryzacji poszczególnych rodzajów aktywów i pasywów, tak więc niedopuszczalne jest ustalenie przez kierownika jednostki w przepisach wewnętrznych odmiennych od ustawowo określonych metod inwentaryzacji poszczególnych składników majątkowych – str. 172 protokołu kontroli. W dacie wprowadzania instrukcji istniała podstawa do wprowadzania własnych rozwiązań w zakresie sposobu inwentaryzacji gruntów, budynków i budowli – § 5 ust. 7 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… (Dz. U. Nr 153, poz. 1572 ze zm.),

e) instrukcja inwentaryzacyjna nie wskazuje dokumentów źródłowych niezbędnych do przeprowadzenia inwentaryzacji drogą weryfikacji – str. 174 protokołu kontroli,

f) okazanie kontrolującym niekompletnej instrukcji inwentaryzacyjnej. W instrukcji przedstawionej do kontroli brakuje strony 16, której do końca kontroli nie okazano – str. 174 protokołu kontroli,

g) wskazanie w zarządzeniu z dnia 21 października 2013 r. w sprawie powołania Zespołów Spisowych do przeprowadzenia spisu z natury składników majątkowych, że zespoły powołane zostały do przeprowadzenia inwentaryzacji m.in. w Ośrodku Edukacji Ekologicznej (jednostka budżetowa gminy) oraz w Bibliotece Publicznej (instytucja kultury). Należy wskazać, że w świetle przepisów art. 4 ust. 5 ustawy o rachunkowości nie ma Pan uprawnień do podejmowania czynności z zakresu inwentaryzacji należących do obowiązków kierowników jednostek organizacyjnych gminy samodzielnie prowadzących księgi rachunkowe – str. 175-176 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieznajomości, nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej, a także niewłaściwego wykonywania obowiązków przez pracowników.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Rozważenie obsadzenia stanowiska zastępcy Wójta, mając na uwadze argumentację zawartą w części opisowej wystąpienia.

2. Zmodyfikowanie zakresów czynności pracowników, poprzez:

a) określenie zastępstwa na czas nieobecności samodzielnej księgowej,

b) usunięcie z zakresu czynności inspektora ds. księgowości podatkowej postanowienia przewidującego prowadzenie przez niego obsługi kasowej Urzędu,

c) powierzenie inspektorowi ds. księgowości podatkowej faktycznie wykonywanych przez niego obowiązków związanych z wystawianiem faktur za wodę oraz innymi czynnościami dotyczącymi tej działalności.

3. Zapewnienie należytego funkcjonowania obiegu dokumentów finansowo-księgowych w Urzędzie w celu:

a) wyeliminowania przypadków nieterminowego regulowania zobowiązań spowodowanego opóźnieniami w przekazywaniu dokumentów do księgowości,

b) stworzenia pracownikom księgowości podstaw do terminowego, w świetle obowiązujących przepisów, dokonywania zwrotu zabezpieczenia należytego wykonania umowy poprzez niezwłoczne przekazywanie do księgowości protokołów pogwarancyjnego odbioru robót.

4. Wskazanie kierownikowi Ośrodka Edukacji Ekologicznej w Strękowej Górze na obowiązek zatrudnienia głównego księgowego na podstawie umowy o pracę,

5. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie zmian w statucie Biblioteki Publicznej, mając na uwadze niezgodność ze stanem faktycznym postanowienia statutu przewidującego prowadzenie obsługi Biblioteki przez Urząd Gminy.

6.  Założenie rejestru instytucji kultury w formie elektronicznej.

7. Udzielenie kierownikowi Ośrodka Pomocy Społecznej pełnomocnictwa na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

8. Uwzględnienie w zakładowym planie kont dla budżetu prowadzonego faktycznie konta 245.

9. Podjęcie zdecydowanych działań dyscyplinujących wobec Skarbnika Gminy, mając na względzie zapewnienie należytego wykonywania obowiązków w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania stwierdzonych podczas kontroli nieprawidłowości, poprzez:

a) prawidłowe przeksięgowywanie wyniku budżetu za rok poprzedni z konta 961 na konto 960, tj. ustalonego na koncie 961 deficytu za poprzedni rok zapisem Wn 960 – Ma 961, a nadwyżki budżetu za poprzedni rok ustalonej na koncie 961 zapisem Wn 961 – Ma 960, mając jednocześnie na uwadze, że na dzień 31 grudnia danego roku saldo konta 961 powinno być zgodne z wynikiem budżetu ustalonym za dany rok,

b) wprowadzenie jako bilansu otwarcia 2015 r. na koncie 961 kwoty 1.294.467,17 zł po stronie Wn tego konta, jako obrazującej rzeczywisty deficyt budżetu za 2014 r.,

c) wprowadzenie jako bilansu otwarcia 2015 r. na koncie 960 kwoty 6.058.432,34 zł po stronie Wn, jako obrazującej ustalony podczas kontroli skumulowany deficyt budżetu po skorygowaniu błędnych księgowań,

d) zaprzestanie księgowania w ewidencji Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej kwot dochodów wynikających ze sprawozdań jednostkowych gminnych jednostek budżetowych, mając na uwadze zawyżanie w ten sposób kwoty dochodów na koncie 130-2 oraz łącznego wyniku finansowego gminy poprzez zaliczenie do przychodów Urzędu kwot zaliczonych już uprzednio do przychodów w księgach jednostek realizujących te dochody,

e) prawidłowe ewidencjonowanie przychodów dotyczących dochodów z określonych źródeł, mając na uwadze, że nie wszystkie z nich podlegają ujęciu na koncie 720, jak w szczególności przychody finansowe z odsetek, które powinny być odnoszone na konto 750, i przychody ze sprzedaży składników majątkowych, które podlegają ujęciu na koncie 760,

f) ewidencjonowanie rozliczeń dotyczących dochodów wynikających z przelewów i sprawozdań Rb-27S OEE za pośrednictwem konta 222 w księgach budżetu,

g) zaniechanie dublowania tych samych rozrachunków w księgach budżetu i Urzędu jako jednostki budżetowej,

h) ustalanie w księgach dwustronnych sald kont rozrachunkowych w przypadku ujęcia na nich zarówno należności jak i zobowiązań jednostki,

i) przestrzeganie zasady czystości obrotów na koncie 130, mając na uwadze, że dla jej zachowania niezbędne jest m.in. wyodrębnienie subkont dochodów i wydatków dla rachunków bankowych projektów ewidencjonowanych za pomocą konta 130,

j) uzgodnienie stanu aktywów i pasywów ZFŚS poprzez zwiększenie stanu funduszu na koncie 851 w korespondencji z kontem 800; bieżące monitorowanie zgodności stanu aktywów i pasywów ZFŚS,

k) bezwzględne przestrzeganie zasady ciągłości poprzez zachowanie zgodności bilansu otwarcia danego roku obrotowego na poszczególnych kontach z saldami bilansu zamknięcia za rok poprzedzający,

l) ujmowanie w księgach rachunkowych danego okresu sprawozdawczego wszystkich operacji, które wystąpiły w tym okresie, stosownie do przepisów art. 6 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o rachunkowości, mając na uwadze obowiązek wykazania zobowiązań i wynikających z nich kosztów w sprawozdawczości za dany okres,

ł) ujmowanie na koncie 224 w ewidencji budżetu wpływu z OPS środków wyegzekwowanych od dłużników alimentacyjnych w części podlegającej odprowadzeniu do budżetu państwa, mając na uwadze, że konto 222 nie służy do ewidencji tego typu środków,

m) zaniechanie księgowania w ewidencji Urzędu należności wynikających ze sprawozdań OPS,

n) zapewnienie zgodności między ewidencją analityczną i syntetyczną na koncie 221,

o) księgowanie na koncie 290 odpisu aktualizującego wyłącznie te należności, wobec których stwierdzono wystąpienie co najmniej jednej z przesłanek określonych przepisami art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości, mając na uwadze, że należności z tytułu odsetek podlegają tym samym zasadom dokonywania odpisu co należności główne, od których zostały one naliczone,

p) przestrzeganie obowiązku dokonywania zapisów na koncie 130 obrazującym obroty i salda rachunku bieżącego wydatków Urzędu na podstawie wyciągów bankowych, w celu zachowania zgodności między księgowością jednostki a księgowością banku,

q) wyksięgowanie z konta 240 w ewidencji budżetu nierealnego salda w wysokości 3.417,22 zł,

r) wyksięgowanie nierealnych sald kont 139-2, 139-3, 139-5, 139-10 w łącznej kwocie 9.094,92 zł; dokonywanie zapisów na koncie 139 wyłącznie na podstawie danych wyciągów bankowych,

s) wyksięgowanie z konta 201 nierealnego salda zobowiązań w wysokości 105 zł,

t) przekazanie Zespołowi Szkół nakładów inwestycyjnych o wartości 1.373.802,34 zł dotyczących obiektów znajdujących się w trwałym zarządzie Zespołu Szkół, a Powiatowi Białostockiemu nakładów poniesionych przez gminę na przebudowę drogi powiatowej w Maliszewie-Perkusach w wysokości 137.729,99 zł,

u) ujmowanie w księgach rachunkowych danych dotyczących należności i nadpłat w kwotach wynikających z informacji publikowanych przez Ministerstwo Finansów w zakresie udziałów w podatkach dochodowych i dochodów gminy pobieranych przez urzędy skarbowe,

v) przypisywanie w księgach (w ewidencji syntetycznej i analitycznej) na koniec każdego kwartału należnych gminie odsetek od nieopłaconych w terminie należności cywilnoprawnych,

w) zapewnienie starannego, czytelnego i trwałego dokonywania zapisów w ewidencji analitycznej obrazującej rozliczenia z najemcami,

x) ujmowanie na stronie Wn konta syntetycznego 221 przypisu należności za sprzedaną wodę a na stronie Ma dokonywanych wpłat, mając na uwadze obowiązek przedstawienia w księgach rachunkowych i sprawozdawczości rzetelnych danych w zakresie m.in. należności pozostałych do zapłaty,

y) bezwzględne zachowywanie zgodności między danymi ewidencji analitycznej środków trwałych i pozostałych środków trwałych a danymi kont syntetycznych 011 i 013; w tym celu jednoczesne dokonywanie zapisów zwiększających i zmniejszających stan tych składników majątkowych w ewidencji syntetycznej i analitycznej,

z) ewidencjonowanie środków trwałych przyjętych do używania, wytworzonych w wyniku działalności inwestycyjnej, zapisem Wn 011 – Ma 080,

za) ujmowanie w ewidencji księgowej Urzędu wszystkich środków trwałych, które powinny być w niej uwidocznione,

zb) zaprzestanie dokonywania zapisów ze znakiem (-) na koncie 011, a także zapisów polegających na księgowaniu operacji po jednej stronie ze znakiem (-), a po drugiej ze znakiem (+),

zc) prowadzenie ewidencji analitycznej gruntów spełniającej wymagania ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…; w tym celu ustalenie wartości księgowej poszczególnych działek i ujęcie ich jako odrębnych środków trwałych, w szczególności poprzez podział urealnionej (na podstawie wniosku zawartego poniżej w pkt ze)) wartości księgowej gruntów ogółem,

zd) ujmowanie na koncie 011 i jednocześnie w ewidencji analitycznej gruntów wszystkich operacji nabycia i zbycia działek gruntu,

ze) wyksięgowanie z konta 011 kwoty, o którą bezpodstawnie zwiększono wartość gruntów na podstawie operatów szacunkowych – w wyniku przeszacowania ich uprzedniej wartości wynikającej z ksiąg – oraz ujęcie na koncie 011 ewentualnej kwoty odpowiadającej przeszacowanej wartości działek, jeżeli ich zbycie uwzględniono w księgach według wartości ceny zbycia lub operatu szacunkowego, a nie według wykazanej uprzednio wartości księgowej,

zf) zaprzestanie dokonywania zmian wartości gruntów wycenionych już w księgach rachunkowych, mając na uwadze zasady aktualizacji wartości środków trwałych przedstawione w części opisowej wystąpienia,

zg) dokonywanie zapisów księgowych wyłącznie na podstawie dowodów opatrzonych stosownymi adnotacjami osoby sporządzającej i sprawdzającej,

zh) wyksięgowywanie na początku roku w koszty wartości niezużytych materiałów odpisywanych w koszty w momencie zakupu, ustalonej na dzień 31 grudnia poprzedniego roku,

zi) zaniechanie ujmowania na koncie 013 środków trwałych, które powinny być ujęte na koncie 011; przeniesienie wartości środków trwałych wskazanych w protokole kontroli na konto 011,

zj) prowadzenia przewidzianej przepisami wewnętrznymi ewidencji stanu pozostałych środków trwałych, które nie są ujmowane na koncie 013,

zk) określenie w ewidencji miejsca użytkowania (przechowywania) wszystkich pozostałych środków trwałych lub osoby, której je przekazano,

zl) przestrzeganie obowiązujących regulacji prawnych w zakresie prowadzenia ewidencji księgowej podatków i opłat,

zł) naliczanie odsetek od zaległości podatkowych zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej.

10. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie sprawozdawczości, poprzez:

a) zaniechanie wykazywania dochodów zrealizowanych przez inne jednostki budżetowe w sporządzanym przez Pana Wójta, na podstawie ewidencji budżetu i Urzędu, jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S,

b) wykazywanie danych w sprawozdaniu Rb-27S w zakresie dochodów otrzymanych zgodnie z zasadami ustalonymi przepisami § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 3 pkt 4 i ust. 4 pkt 3 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej,

c) zapewnienie prawidłowego sporządzania przez OPS jednostkowego sprawozdania Rb-27ZZ, poprzez zaniechanie wypełniania w tym sprawozdaniu kolumny 7 „Dochody wykonane potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego”, podlegającej wypełnieniu wyłącznie w sprawozdaniu zbiorczym, oraz sprawozdania Rb-N poprzez wykazywanie w nim należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych w części przypadającej gminie,

d) zapewnienie formalnej prawidłowości otrzymywanych sprawozdań jednostkowych, m.in. poprzez opatrzenie ich podpisem kierownika jednostki, mając na uwadze, że Pan Wójt – jako kierownik Urzędu Gminy będącego jednostką przyjmującą sprawozdania – jest zobowiązany do zapewnienia należytej ich kontroli m.in. pod względem formalnym, jak to wynika z § 9 ust. 3 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej,

e) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S danych zgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej,

f) wykazywanie w sprawozdaniach zbiorczych danych zgodnych z danymi sprawozdań jednostkowych,

g) wykazywanie w jednostkowym sprawozdaniu Rb-28S Urzędu zobowiązań zgodnie z ewidencją księgową,

h) wykazywanie danych w pozycji „Gotówka i depozyty” sprawozdania Rb-N zgodnie z zasadami wynikającymi z § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych…,

i) wykazywanie w bilansie Urzędu wartości aktywów trwałych w kwocie odpowiadającej ich wartości netto wynikającej z ksiąg rachunkowych,

j) zaniechanie wykazywania w sprawozdaniu Rb-NDS przychodów z tytułu wolnych środków w sytuacji nieposiadania ich na początek roku, za który sporządzane jest sprawozdanie, mając na uwadze, że gmina może być w danym roku budżetowym w posiadaniu wolnych środków w takiej wysokości, jaka została ustalona na początek tego roku,

k) zweryfikowanie danych będących podstawą sporządzenia sprawozdań Rb-27S i Rb-PDP za 2014 r. w zakresie skutków obniżenia górnych stawek podatków oraz skutków udzielonych ulg, zwolnień i umorzeń oraz złożenie stosownych korekt do RIO w Białymstoku,

l) zobowiązanie kierownika Biblioteki Publicznej do:

- sporządzania opatrzonych jego podpisem sprawozdań Rb-N i Rb-Z,

- sporządzania sprawozdania rocznego z wykonania planu finansowego w rozumieniu art. 265 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

11. Monitorowanie zasadności danych ujmowanych w budżecie po stronie planu względem dokumentów stanowiących podstawy planowania (określających daty zaistnienia zdarzeń gospodarczych).

12. Zaniechanie wykorzystywania w celu finansowania budżetu danego roku środków niestanowiących dochodów lub przychodów danego roku budżetowego (w tym wpływających w grudniu środków pieniężnych raty części oświatowej subwencji ogólnej, stanowiących dochód następnego roku).

13. Ujmowanie w WPF rozchodów z tytułu spłat rat kredytów i pożyczek w poszczególnych latach w wysokości zgodnej z harmonogramami ich spłaty wynikającymi z obowiązujących gminę umów.

14. W zakresie procedury opracowywania planów finansowych:

a) przekazywanie kierownikom jednostek budżetowych informacji niezbędnych do opracowania projektów planów finansowych w terminie 7 dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej Radzie Gminy,

b) egzekwowanie sporządzenia przez kierowników jednostek projektów planów finansowych na podstawie przekazanej informacji i przedłożenia ich Panu Wójtowi celem weryfikacji zgodności z projektem uchwały budżetowej,

c) zobowiązanie kierownika Biblioteki Publicznej do sporządzania planu finansowego, zawierającego elementy wymagane przepisami art. 31 ustawy o finansach publicznych.

15. Sporządzanie sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w sposób zapewniający arytmetyczną zgodność między sumą iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń a danymi wykazanymi w kol. 4 i 5 oraz 6 i 7 sprawozdania.

16. Wydanie przez Pana Wójta zarządzenia formalnie określającego obowiązującą na terenie gminy stawkę bazową czynszu za najem lokali mieszkalnych.

17. Wskazanie dyrektorowi Zespołu Szkół w Zawadach na brak podstaw do traktowania czynszu za najem lokali mieszkalnych oraz innych opłat związanych z najmem tych lokali jako dochodów wyodrębnionego rachunku, w związku z czym powinny być one odprowadzane do budżetu gminy.

18. Rozliczanie opłat wnoszonych przez najemców lokali mieszkalnych na poczet dostaw ciepła z faktycznie ponoszonymi przez gminę kosztami, mając na uwadze przepisy art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów… Rozliczenie kwoty 1.439,42 zł z najemcami lokali w budynku Urzędu i kwoty 1.168,92 zł z najemcami lokali w Ośrodku Zdrowia, jako stanowiących nadpłatę między ustalonymi podczas kontroli faktycznymi kosztami dostarczenia ciepła do lokali w 2014 r. a opłatami pobranymi przez gminę za dostarczanie ciepła według kalkulacji sporządzonej na podstawie kosztów za 2012 r.

19. Przestrzeganie obowiązków zawartych w uchwale Rady Gminy z dnia 6 listopada 2010 r., regulującej zasady umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności cywilnoprawnych, odnoszących się do poprzedzenia decyzji o udzieleniu ulgi postępowaniem wyjaśniającym, które ma wykazać istnienie przesłanki udzielenia ulgi.

20. Ponowne przeanalizowanie zasadności zaliczenia na poczet czynszu wydatków poniesionych przez najemcę lokalu mieszkalnego na materiały zakupione w celu określonym jako „odgrzybianie i ocieplenie” lokalu, w kontekście faktycznego charakteru wykonanych prac na tle przepisów art. 6a i 6b ustawy o ochronie praw lokatorów…, wskazującego według okazanych faktur na malowanie i naprawę ścian, które to koszty obciążają najemcę.

21. Jednoznaczne zweryfikowanie prawidłowości przypisu czynszu za lokal mieszkalny wynajmowany przez pracownika Urzędu prowadzącego ewidencję najemców, mając na uwadze m.in. sprzeczność wysokości czynszu za listopada 2013 r. podanej w złożonym wyjaśnieniu z ostatecznie okazaną dokumentacją, zaniechanie przypisywania w ewidencji czynszu w kwocie, o którą podlegał on zmniejszeniu o poniesione przez najemcę wydatki według decyzji Pana Wójta oraz wyniki analizy przeprowadzonej przez Pana w wykonaniu zalecenia nr 20.

22. Dołożenie należytej staranności przy formułowaniu postanowień umów i aneksów do umów ustalających zasady obciążania najemców należnościami, mając na uwadze rozbieżności między postanowieniami aneksu do umowy z „MEDI SOFT” w zakresie terminu jego obowiązywania a faktycznym terminem rozpoczęcia obciążania najemcy za dostęp do łącza internetowego.

23. Sporządzanie i upublicznianie wykazów nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę na zasadach określonych przepisami art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

24. Przestrzeganie przepisów regulujących zasady opracowywania i uchwalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę, poprzez:

a) niezwłoczne ustalenie faktycznych kosztów dostarczania wody za rok obrachunkowy, skalkulowanie na tej podstawie propozycji taryf oraz opracowanie i przedstawienie Radzie Gminy wniosku o ich zatwierdzenie, sporządzonego zgodnie z przepisami podanymi w części opisowej wystąpienia,

b) rozpoczęcie prowadzenia ewidencji przychodów i kosztów działalności wodociągowej, której dane powinny stanowić formalną podstawę kalkulowania taryf zgodnie z obowiązującymi przepisami,

c) coroczne sporządzanie i przedkładanie Radzie Gminy stosownego wniosku o zatwierdzenie taryf, skalkulowanych na podstawie ewidencji kosztów, lub wniosku o przedłużenie obowiązujących taryf o 1 rok – jeżeli w roku poprzedzającym obowiązywały taryfy zatwierdzone przez Radę na podstawie prawidłowej kalkulacji.

25. Przestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie prowadzenia i dokumentowania kontroli podatkowych.

26. Wyjaśnienie i wyeliminowanie wskazanych w protokole kontroli nieprawidłowości w zakresie danych wykazanych w informacjach i deklaracjach podatkowych oraz ich zgodności z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na zalecenia przedstawienie wyników poszczególnych ustaleń, w tym także w aspekcie finansowym.

27. Prowadzenie kompletnych czynności sprawdzających wskazanych przywołanymi przepisami Ordynacji podatkowej.

28. Przestrzeganie przepisów regulujących zasady prowadzenia działań upominawczych i egzekucyjnych.

29. Przestrzeganie przepisów ustawy o podatku rolnym oraz przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie stosowania ulg w podatku rolnym.

30. Przedłożenie organowi stanowiącemu projektu uchwały eliminującej niezgodny z przepisami ustawy o podatkach i opłatach lokalnych zapis sugerujący możliwość wskazywania przez Pana Wójta inkasentów.

31. Przestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie prowadzenia postępowania podatkowego oraz formalnoprawnej prawidłowości wydawanych decyzji.

32. Korzystanie z uprawnień wynikających z obowiązujących przepisów w zakresie realizacji dochodów z tytułu opłaty eksploatacyjnej.

33. Uwzględnienie przy sporządzaniu – w wykonaniu obowiązku z art. 34 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw – projektu uchwały określającej m.in. zasady udzielania dotacji dla innych niż gmina podmiotów prowadzących szkoły, podlegającej podjęciu do końca 2015 r., że:

a) zasady ustalania wysokości dotacji dla szkół publicznych prowadzonych przez podmioty inne niż gmina powinny być zgodne z przepisami art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty,

b) wydatki bieżące stanowiące podstawę obliczenia dotacji nie mogą odnosić się do kwot zapisanych w uchwale budżetowej według stanu na początek roku budżetowego, lecz do ostatecznych wartości dla danego roku budżetowego, stosownie do rocznego charakteru dotacji.

34. Egzekwowanie od podmiotu otrzymującego dotację na prowadzenie publicznej szkoły podstawowej i niepublicznego punktu przedszkolnego obowiązku składania comiesięcznej pisemnej informacji o liczbie uczniów na wzorze określonym uchwałą Rady Gminy.

35. Wyjaśnienie podstaw obliczenia dotacji na prowadzenie oddziału „0” przy Szkole Podstawowej w Konopkach Pokrzywnicy, mając na uwadze, że według zasad określonych uchwałą Rady Gminy powinny być ona za 2014 r. niższa o 8.523,44 zł.

36. W zakresie wynagrodzeń:

a) wyegzekwowanie od Skarbnika i inspektora UG zwrotu kwot w wysokości po 146 zł, odpowiadających części dodatku specjalnego wypłaconego za cały miesiąc kwiecień 2014 r., podczas gdy został on przez Pana przyznany od 7 kwietnia 2014 r.

b) ustalanie wysokości dodatków specjalnych otrzymywanych przez pracowników zgodnie z postanowieniami regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Gminy; ewentualnie rozważenie modyfikacji postanowień regulaminu, co odnosi się przede wszystkim do określonej nim minimalnej kwoty dodatku względem wynagrodzenia zasadniczego powiększonego o dodatek funkcyjny,

c) wskazywanie kategorii zaszeregowania pracowników w umowach o pracę.

37. W zakresie podróży służbowych:

a) zobowiązanie pracowników odbywających podróże służbowe do przedkładania rozliczeń kosztów podróży w terminie 14 dni od dnia zakończenia podróży,

b) odbywanie przez Pana Wójta podróży służbowych na podstawie poleceń wyjazdu podpisanych przez osobę upoważnioną w świetle postanowień art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych,

c) określanie w umowie ustalającej ryczałt za używanie samochodu prywatnego w jazdach lokalnych wszystkich istotnych warunków dokonania zwrotu, wynikających z przepisów rozporządzenia cytowanego w części opisowej wystąpienia,

d) egzekwowanie od pracownika otrzymującego ryczałt za jazdy lokalne obowiązku zawierania w składanych oświadczeniach danych dotyczących pojazdu wynikających z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r.

38. Określanie w umowach na obsługę prawną zasad ustalania wysokości ewentualnego zwrotu kosztów dojazdów na rozprawy w związku z wykonywaniem obsługi.

39. Ponoszenie wydatków budżetowych do wysokości limitu wynikającego z danej podziałki klasyfikacyjnej planu wydatków.

40. W zakresie udzielania zamówień publicznych:

a) wskazywanie w dokumentacji postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na roboty budowlane prawidłowej wartości zamówienia, wynikającej z kosztorysów inwestorskich,

b) ustalanie wartości zamówienia na roboty budowlane na podstawie kosztorysów inwestorskich sporządzonych nie wcześniej niż 6 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia.

41. Egzekwowanie od wykonawcy przewidzianego w umowie pierwotnej obowiązku przedłożenia kosztorysu zlecanych robót dodatkowych.

42. Udzielanie pomocy rzeczowej lub finansowej innym jednostkom samorządu terytorialnego na podstawie odrębnej uchwały Rady Gminy w sprawie udzielenia pomocy podjętej na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych.

43. Zaniechanie przejmowania zadań innej jednostki samorządu terytorialnego z powołaniem się na art. 8 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym w przypadku, gdy jednostka przekazująca gminie zadanie nie zapewnia gminie środków w wysokości koniecznej do wykonania przekazywanego zadania, jak tego wymagają dla instytucji porozumienia przepisy art. 8 ust. 2a i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Stosowanie w takich przypadkach zasad realizacji zadań właściwych dla udzielenia przez gminę pomocy jednostce przekazującej zadanie.

44. W zakresie realizacji obowiązków inwentaryzacyjnych:

a) inwentaryzowanie gruntów, środków trwałych, do których dostęp jest znacznie utrudniony, oraz wartości niematerialnych i prawnych drogą weryfikacji, mając na uwadze, aby sporządzana dokumentacja poświadczała zastosowanie prawidłowej metody inwentaryzacji,

b) prawidłowe powierzenie obowiązków i odpowiedzialności za ustalenie różnic inwentaryzacyjnych, tj. ustalenie rozbieżności między stanem ewidencyjnym inwentaryzowanych składników a ich stanem stwierdzonym w wyniku inwentaryzacji,

c) zapewnienie podejmowania przez komisję inwentaryzacyjną odpowiednich czynności w przypadku stwierdzenia różnic między stanem rzeczywistym a stanem stwierdzonym w wyniku inwentaryzacji, tj. wyjaśnienia przyczyn ich wystąpienia oraz sporządzenia dokumentacji umożliwiającej rozliczenie ich w księgach rachunkowych,

d) zobowiązanie Skarbnika do rozliczania stwierdzonych różnic inwentaryzacyjnych w księgach tego roku, na który przypadał termin inwentaryzacji,

e) zapewnienie przeprowadzania i należytego dokumentowana inwentaryzacji drogą weryfikacji wszystkich składników aktywów i pasywów, które nie podlegają inwentaryzacji drogą spisu z natury oraz drogą uzyskania potwierdzenia salda; w tym celu wyznaczanie osób odpowiedzialnych za przeprowadzenie weryfikacji ze wskazaniem zakresu danych księgowych podlegających weryfikacji,

f) dokumentowanie inwentaryzacji w sposób przewidziany przepisami wewnętrznymi, w tym poprzez sporządzanie ustalonych instrukcją inwentaryzacyjną: protokołu rozliczeń wyników inwentaryzacji, sprawozdania opisowego z przebiegu spisu z natury oraz sprawozdania z zakończonej inwentaryzacji.

g) usunięcie z instrukcji inwentaryzacyjnej postanowień przewidujących odmienne od określonych ustawową metody inwentaryzacji poszczególnych składników aktywów i pasywów, mając na uwadze, że obowiązujące przepisy prawa nie upoważniają Pana Wójta do wprowadzana w tym zakresie własnych rozwiązań,

h) wskazanie w instrukcji inwentaryzacyjnej dokumentów źródłowych niezbędnych do przeprowadzenia inwentaryzacji drogą weryfikacji,

i) ustalenie kompletności treści obowiązującej instrukcji inwentaryzacyjnej; rozważenie podjęcia nowej instrukcji inwentaryzacyjnej, mając na uwadze braki i nieprawidłowości w treści obowiązującego aktu, a także kwestię jednoznacznego przypisania odpowiedzialności za poszczególne czynności,

j) zaniechanie podejmowania czynności z zakresu inwentaryzacji należących do obowiązków kierowników jednostek organizacyjnych gminy samodzielnie prowadzących księgi rachunkowe, w tym zarządzania inwentaryzacji w tych jednostkach oraz wskazywania osób mających przeprowadzić spis z natury.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

         w Białymstoku