Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Suchowoli

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 10 lipca 2015 roku (znak: RIO.I.6001-6/15), o treści jak niżej:

Pan

Michał Grzegorz Matyskiel         

Burmistrz Suchowoli

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Suchowola za 2014 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Suchowoli na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

                   Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

                   Przez większą część okresu objętego kontrolą, do 3 grudnia 2014 r., funkcję Burmistrza Suchowoli sprawował Kazimierz Marciszel.

W zakresie spraw organizacyjnych stwierdzono, że w okresie objętym kontrolą w Urzędzie Miejskim w Suchowoli w dalszym ciągu nie powołano zastępcy Burmistrza. Na obowiązek podjęcia stosownych działań zmierzających do uregulowania kwestii zastępstwa Burmistrza, mając na uwadze zapewnienie ciągłości funkcjonowania gminy podczas jego nieobecności, zwrócono uwagę podczas dwóch poprzednich kompleksowych kontroli RIO. Z uwagi na liczbę mieszkańców, stosownie do postanowień art. 26a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.), w gminie Suchowola może być powołany jeden zastępca burmistrza. Artykuł 28g ustawy o samorządzie gminnym określa w sposób jednoznaczny zasady kierowania gminą w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji burmistrza (m.in. spowodowanej niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni). Zadania i kompetencje burmistrza przejmuje wówczas jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy. W odpowiedzi na zalecenia pokontrolne wystosowane po ostatniej kontroli kompleksowej były Burmistrz K. Marciszel poinformował, iż ze względu na trudną sytuację finansową Gminy i brak środków finansowych przewidzianych w budżecie Gminy na 2012 r. powołanie zastępcy Burmistrza uwzględnimy w następnych latach, jednakże zalecenie nie zostało zrealizowane do dnia kontroli – str. 1-2 protokołu kontroli.

Na terenie gminy funkcjonuje jedna instytucja kultury – Gminny Ośrodek Kultury, Sportu i Turystki, w skład której wchodzi Miejsko-Gminna Biblioteka Publiczna. Kontrolującym okazano księgi rejestrowe instytucji kultury sporządzone zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 17 lutego 1992 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru instytucji kultury (Dz. U. Nr 20, poz. 80). Należy wskazać, że z dniem 21 maja 2012 r. rozporządzenie to przestało obowiązywać, ponieważ zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu prowadzenia i udostępniania rejestru instytucji kultury (Dz. U. z 2012 r. poz. 189). Zgodnie z jego przepisami rejestr instytucji kultur winien być prowadzony w formie elektronicznej, pozwalającej na sporządzanie z niego wydruków oraz uniemożliwiającej dokonanie wpisu przez osobę nieuprawnioną. W trakcie kontroli nieprawidłowości w tym zakresie zostały wyeliminowane – rejestr instytucji kultury został sporządzony przez odpowiedzialnego pracownika i opublikowany w formie elektronicznej na stronie internetowej Urzędu Miejskiego pod datą 2 czerwca 2015 r. – str. 6 protokołu kontroli.

Z analizy zagadnień związanych z funkcjonowaniem jednostek organizacyjnych gminy wynika, że nie zostało zrealizowane zalecenie pokontrolne wystosowane po poprzedniej kontroli kompleksowej dotyczące jednoznacznego rozstrzygnięcia kwestii statusu prawnego Zespołu Placówek Oświatowych. W dalszym ciągu postanowienia statutu ZPO, niebędącego formalnie jednostką budżetową, wskazują na prowadzenie gospodarki finansowej i planowanie finansowe ZPO (§ 17 pkt 1.1. lit. e) i f) oraz § 50 pkt 3 statutu), pomimo iż w praktyce nie są one stosowane. Faktycznie bowiem to wchodzące w skład ZPO Szkoła Podstawowa w Suchowoli i Przedszkole w Suchowoli działają w sposób właściwy odrębnym jednostkom sektora finansów publicznych, co znajduje odzwierciedlenie w statutach tych jednostek – str. 3-6 protokołu kontroli.

Analiza regulacji opisujących przyjęte przez kontrolowaną jednostkę zasady rachunkowości, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289), wykazała, że zapisami polityki rachunkowości postanowiono, iż do ksiąg rachunkowych danego roku obrotowego ujmowane będą wszystkie dowody księgowe obciążające dany rok obrotowy dostarczone w terminie do dnia 20 stycznia następnego roku bez względu na wynik finansowy i termin płatności. Należy wskazać, że zgodnie z załącznikiem Nr 44 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 119, ze zm.), jednostkowe sprawozdania roczne Rb-28S Urzędu należy sporządzić nie później niż do 1 lutego następnego roku. Mając na uwadze terminy sporządzania sprawozdań budżetowych, w których wykazywane są zobowiązania, należy ocenić wyznaczenie daty 20 stycznia jako terminu, po którym wpływ dowodów księgowych będzie ujmowany w księgach następnego roku, za nieuzasadniony. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy w księgach rachunkowych jednostki należy ująć wszystkie osiągnięte, przypadające na jej rzecz przychody i obciążające ją koszty związane z tymi przychodami dotyczące danego roku obrotowego, niezależnie od terminu ich zapłaty. Według art. 4 ust. 4 ustawy jednostka może w ramach przyjętych zasad rachunkowości stosować uproszczenia, jeżeli nie wywiera to istotnie ujemnego wpływu na rzetelne przedstawienie sytuacji majątkowej i finansowej oraz wyniku finansowego. W wyniku kontroli stwierdzono, iż pomimo zapisu przyjętego w regulacjach wewnętrznych w praktyce do kosztów i zobowiązań 2014 r. została ujęta kwota 14.410,91 zł na podstawie dowodów księgowych (faktur PGE za energię z 20 i 21 stycznia 2015 r.), które wpłynęły do Urzędu 26 stycznia 2015 r. – str. 21-22 protokołu kontroli.

Badanie prawidłowości zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, w świetle przepisów ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, wykazało, że:

a) na koncie syntetycznym 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” nie wykazano rzeczywistych kwot należności i zobowiązań, wykazując persaldo niektórych wartości. Według ewidencji syntetycznej saldo po stronie Wn wynosiło 266.304,60 zł i po stronie Ma 664,53 zł, podczas gdy dane ewidencji analitycznej do tego konta wykazywały należności w kwocie 270.861,43 zł i nadpłaty w kwocie 5.221,97 zł. Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 221 wynikającymi z załącznika nr 3 do rozporządzenia, w sytuacji ujęcia na nim zarówno należności jak i zobowiązań powinno ono wykazywać saldo dwustronne – str. 22-23 protokołu kontroli,

b) stan konta 226 „Długoterminowe należności budżetowe” uwzględniał nieprawidłowo „należność” w kwocie 4.630,49 zł z tytułu opłaty za zajęcie pasa drogowego (za lata 2015-2020) od Urzędu Marszałkowskiego, ujętą na podstawie decyzji z dnia 26 września 2014 r. Wskazania wymaga, iż należność ta – w pełnej wysokości obejmującej okres, na który wydano decyzję – w momencie wydania decyzji jeszcze nie istnieje. Rzeczywistą należność gminy Suchowola stanowi jedynie należność za dany rok, której przypis podlega na początek danego roku ujęciu na koncie 221. Należności za lata przyszłe powstaną dopiero w związku z zaistnieniem stanu zajmowania pasa drogowego przez podmiot będący adresatem decyzji – str. 25 protokołu kontroli,

c) na stan środków pieniężnych zgromadzonych na koncie 139 „Inne rachunki bankowe” i stanowiących saldo Ma konta 240 „Pozostałe rozrachunki” składały się m.in. odsetki dopisane przez bank w wysokości 1.778,55 zł (pozostałą sumę stanowiły zabezpieczenia należytego wykonania umów w kwocie 24.010,54 zł i wadia przetargowe wniesione w przetargu na dzierżawę nieruchomości na kwotę 110 zł). Stwierdzono, iż w okresie objętym kontrolą koszty prowadzenia rachunku sum depozytowych oraz prowizji bankowej za przelew przekraczały naliczone przez bank odsetki, co świadczy o tym, iż odsetki znajdujące się na rachunku sum depozytowych dotyczyły lat poprzednich. Jednocześnie kontrola zwrotu zabezpieczenia należytego wykonania umowy z dnia 15 stycznia 2015 r. wykazała, iż dokonano go w wysokości odpowiadającej kwocie wniesionej przez wykonawcę (uzasadniając, iż suma odsetek naliczonych przez bank niższa od poniesionych kosztów prowadzenia rachunku sum depozytowych). Zatem składające się na saldo konta 139 i 240 odsetki – zważywszy, iż w istocie nie stanowiły zobowiązania wobec kontrahentów z tytułu odsetek naliczonych przez bank od środków stanowiących sumy depozytowe (wadia i zabezpieczenia należytego wykonania umowy) – powinny zostać przerachowana na dochody budżetu – str. 24-25 protokołu kontroli,

d) na koncie 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)” występowało nierealne saldo w kwocie 130.000 zł odpowiadające nakładom poniesionym w 2011 r. na opracowanie dokumentacji projektowej modernizacji stacji uzdatniania wody. Jak ustalono, inwestycja była realizowana przez Centrokom sp. z o.o. z Suchowoli i przyjęta na stan środków trwałych w tej jednostce. Z braku oddzielnej umowy pomiędzy gminą Suchowola a spółką w zakresie rozliczenia poniesionych kosztów wyżej wymieniona kwota powinna zostać wyksięgowana w ciężar funduszu Urzędu Miejskiego – str. 97 protokołu kontroli,

e) zaniechano naliczenia i zaewidencjonowania na koniec roku odsetek od nieopłaconego w terminie czynszu za dzierżawę nieruchomości przez Ruch S.A. w Warszawie, wbrew postanowieniom § 8 ust. 5 rozporządzenia. Nienaliczone na dzień 31 grudnia 2014 r. odsetki stanowiły kwotę 20,88 zł. Obowiązek ustalania przypadających jednostce należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny wynika również z art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.) – str. 43 protokołu kontroli,

f) umorzenie odsetek na kwotę 667,02 zł od zaległości za budowę przyłączy wodociągowych ujęto zapisem Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 221, zamiast Wn 751 „Pozostałe przychody operacyjne” – Ma 221 – str. 47 protokołu kontroli.

         Podczas kontroli prawidłowości sporządzenia sprawozdawczości budżetowej (opis na str. 12-15 protokołu kontroli) stwierdzono, że:

a) przychody z tytułu wolnych środków za 2013 r. wykazane po stronie wykonania w sprawozdaniu Rb-NDS za 2014 r. w wysokości 638.869,25 zł zostały zawyżone, gdyż faktycznie powinny stanowić kwotę 602.997,68zł (różnica 35.871,57 zł). Stosownej korekty sprawozdania Rb-NDS dokonano w trakcie kontroli,

b) w zbiorczym sprawozdaniu Rb-27S za 2014 r. w kolumnie „Dochody otrzymane” wykazano kwotę 22.163.192,89 zł zamiast sumy 22.172.137,33 zł (różnica 8.944,44 zł) ustalonej na podstawie przepisów zawartych w § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 3 pkt 4 i ust. 4 pkt 3 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej jako dochody wykonane – 22.174.971,89 zł, minus dochody zrealizowane przez Urzędy Skarbowe i Ministerstwo Finansów, które nie wpłynęły na rachunek bankowy w 2014 r. – 44.355,41 zł, plus dochody zrealizowane przez Urzędy Skarbowe i Ministerstwo Finansów otrzymane w 2014 r. a dotyczące 2013 r. – 39.444,60 zł, minus otrzymane w 2013 r. z budżetu państwa dochody z tytułu części oświatowej subwencji na 2014 r. w kwocie 417.563 zł, plus otrzymane w 2014 r. z budżetu państwa dochody z tytułu części oświatowej subwencji na 2015 r. w kwocie 411.669 zł i plus niewykorzystana w 2014 r. dotacja zwrócona w roku 2015 w kwocie 7.970,25 zł.

Kontrola prawidłowości procedur zbywania i udostępniania nieruchomości z gminnego zasobu (str. 30-36 protokołu kontroli) wykazała, że:

a) nie były sporządzane wykazy lokali użytkowych przeznaczonych do wynajęcia, co narusza przepisy art. 35 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782). Zgodnie z przywołanymi przepisami, właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych m.in. do oddania w użytkowanie, najem lub dzierżawę. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a ponadto informację o wywieszeniu tego wykazu podaje się do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także na stronach internetowych właściwego urzędu. Obowiązek ten nie dotyczy oddania nieruchomości w najem lub dzierżawę na czas oznaczony do 3 miesięcy. Brak sporządzania wykazów lokali użytkowych przeznaczonych do wynajęcia stanowi niewykonanie zalecenie pokontrolnego wystosowanego na podstawie ustaleń poprzedniej kontroli kompleksowej,

b) wykazy nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży określały termin do złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu; pozostaje to w sprzeczności z art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

c) ogłoszenie o przetargu ustnym nieograniczonym na sprzedaż nieruchomości o nr 1/17 przy ul. Białostockiej 2 w Suchowoli zostało podane do publicznej wiadomości przed upływem 6 tygodni od dnia upublicznienia wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, co narusza art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przywołany przepis wymaga, aby ogłoszenie o przetargu podawane było do publicznej wiadomości nie wcześniej niż po upływie terminów określonych w art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Przed ogłoszeniem o przetargu należy bowiem rozpatrzyć ewentualne wnioski osób, którym przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu. W przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku, informacji o nieruchomości, której wniosek dotyczył, nie zamieszcza się w ogłoszeniu o przetargu. Stwierdzone upublicznienie ogłoszenia o przetargu przed upływem 6 tygodni także stanowi niewykonanie zalecenia wystosowanego na podstawie ustaleń poprzedniej kontroli kompleksowej,

d) ogłoszenie o przetargu na sprzedaż nieruchomości nr 1/17 pochodzące z dnia 28 sierpnia 2013 r. nie zostało zamieszczone w prasie o zasięgu obejmującym co najmniej powiat, na terenie którego położona jest zbywana nieruchomość, ukazującej się nie rzadziej niż raz w tygodniu. Jak tego wymagał, na dzień sporządzenia ogłoszenia, przepis § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1490), w przypadku sprzedaży nieruchomości o cenie wywoławczej przekraczającej równowartość 10.000 euro, ogłoszenie o sprzedaży powinno było być zamieszczone w prasie o zasięgu obejmującym co najmniej powiat, na terenie którego położona jest zbywana nieruchomość, ukazującej się nie rzadziej niż raz w tygodniu. W obecnym stanie prawnym, w przypadku przetargu na zbycie nieruchomości, której cena wywoławcza jest wyższa niż równowartość 10.000 euro, w prasie o zasięgu obejmującym co najmniej powiat, na terenie którego położona jest zbywana nieruchomość, ukazującej się nie rzadziej niż raz w tygodniu zamieszcza się wyciąg z ogłoszenia o przetargu,

e) upublicznienia informacji o ogłoszeniu II przetargu na sprzedaż nieruchomości nr 1/17 w prasie dokonano w 22 października 2013 r., podczas gdy termin przetargu wyznaczono na dzień 31 października 2013 r. Nie został zatem dochowany 30-dniowy termin pomiędzy podaniem do publicznej wiadomości ogłoszenia o przetargu a wyznaczonym terminem przetargu, o którym mowa w przepisach § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r.,

f) protokoły z przetargu na zbycie nieruchomości nr 1/17 nie zawierały daty jego sporządzenia, co uchybiało postanowieniu § 10 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2014 r. Z wyjaśnień udzielonych inspektora Urzędu Miejskiego wynika, iż data przeprowadzonego przetargu ustnego nieograniczonego w naszej praktyce jest traktowana jako data sporządzenia protokołu z przetargu.

Badając regulacje stanowiące podstawę realizacji dochodów z mienia gminy stwierdzono, że w kontrolowanej jednostce od 2015 r. nie obowiązuje wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (dotychczas obowiązywał program na lata 2008-2014), co stanowi naruszenie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150) – str. 80-81 protokołu kontroli.

Analiza dochodów pobieranych przez gminę z najmu lokali mieszkalnych przy ul. Goniądzkiej 23 w Suchowoli wykazała, że obok czynszu pobierane są opłaty za centralne ogrzewanie. Wpłaty zaliczkowe za c.o. stanowiły iloczyn obowiązującej stawki i powierzchni zajmowanego lokalu mieszkalnego, zaś do końcowego rozliczenia za 2014 r. przyjęto całą powierzchnię nieruchomości łącznie z korytarzami. System ten miał oparcie w postanowieniach aneksów do umów najmu z dnia 25 czerwca 2014 r., którymi ustalono, że ostateczne rozliczenie kosztów ogrzania 1 m2 zostanie dokonane na podstawie wyliczenia kosztów ogrzewania całego budynku, po upływie roku kalendarzowego do końca stycznia roku następnego. Dodano, iż w przypadku, gdy koszt ogrzewania w przeliczeniu na 1 m2 będzie większy niż w par. 2 lit. b) nastąpi jego rozliczenie w ten sposób, że różnicę pomiędzy kosztami ogrzania, a sumą zaliczek na ten cel opłaconych w minionym roku, trzeba będzie opłacić w terminie i kwocie wynikającej z przedstawionego najemcy wyliczenia. Wskazania wymaga, iż w treści umów najmu nie sprecyzowano sposobu rozliczenia kosztów ogrzania powierzchni korytarzy dla poszczególnych najemców. Fakt ów potwierdziła w złożonym wyjaśnieniu inspektor Urzędu Miejskiego, której przypisano obowiązki w zakresie rozliczania kosztów c.o., wskazując jednocześnie, iż w praktyce rozliczenia dokonano proporcjonalnie do powierzchni mieszkania. Z ustaleń kontroli wynika ponadto, iż obciążenie najemców dopłatami za c.o. nie obejmowało kosztów ogrzania całej powierzchni korytarzy, co skutkowało powstaniem niedopłaty w kosztach ogrzania całego budynku poniesionych przez Urząd. Ustosunkowując się do tej kwestii wymieniony wyżej pracownik Urzędu wskazuje, iż powierzchnia korytarza w budynku mieszkalnym wynosi 42 m2; od ogólnej powierzchni odjęto 8,40 m2, ponieważ część korytarza została ujęta w umowach najmu na 2 mieszkania, lecz jak się okazało powierzchnia korytarza 8,40 m2 powinna być rozliczona na w/w najemców (posiadających oddzielne wejścia). Stąd wynikła niedopłata. Zgodnie z przepisami art. 9 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie praw lokatorów…, najemcy zobowiązani są do wnoszenia opłat niezależnych od właściciela w wysokości niezbędnej do pokrycia przez właściciela kosztów dostarczenia do lokalu używanego przez lokatora dostaw energii, gazu, wody oraz odbioru ścieków, odpadów i nieczystości ciekłych - str. 36-41 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała, że na dzień 31 grudnia 2014 r. zaległości z tytułu wpłat za wybudowanie przez gminę przyłączy kanalizacyjnych stanowiły kwotę 9.735 zł.  Podstawę ich powstania stanowiły 3 umowy zawarte w dniu 4 czerwca 2010 r. Jak ustalono, podejmowane przez jednostkę działania w celu wyegzekwowania należności ograniczały się do wysyłania przez pracownika ds. zamówień publicznych i obsługi funduszy pomocowych wezwań do zapłaty (w dniach 20 marca 2012 r. i 31 stycznia 2014 r.). Stwierdzono, iż brak skutecznych działań windykacyjnych w zakresie dochodzenia przedmiotowych należności ma swoje źródło m.in. w niewłaściwej organizacji kontroli zarządczej – realizacja zadań w zakresie egzekwowania należności z tego tytułu nie została bowiem przypisana zakresem czynności żadnemu pracownikowi. W złożonym wyjaśnieniu Sekretarz Gminy zadeklarował, iż w 2015 r. zostaną uruchomione działania w celu wyegzekwowania należności, które to będą skutkowały przerwaniem biegu przedawnienia. Należy wskazać, że art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych zobowiązuje jednostki sektora finansów publicznych do terminowego podejmowania w stosunku do dłużników czynności zmierzających do uregulowania tych należności – str. 47-48 protokołu kontroli.

W zakresie wyboru wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro stwierdzono, iż wartość szacunkowa zamówienia na przebudowę ul. Ogrodowej odcinek I w Suchowoli została ustalona w dniu 20 lipca 2014 r. na podstawie kosztorysu inwestorskiego sporządzonego na kwotę 121.050,84 zł netto, co stanowiło równowartość 28.651,76 euro. W treści kosztorysu inwestorskiego wskazano, iż podstawę kalkulacji cen jednostkowych stanowiły ceny z przetargów przeprowadzonych w 2014 r. w gminie Suchowola. Stosownie do postanowień zarządzenia Nr 11/2014 Burmistrza z dnia 30 maja 2014 r. w sprawie realizacji wydatków środków publicznych o wartości szacunkowej nieprzekraczającej w złotych równowartości 30.000 euro, zaproszenie do składania oferty wystosowano do 4 wykonawców. W wyznaczonym terminie zostały złożone 3 oferty; oferta z najniższą ceną opiewała na kwotę 209.916,77 zł (170.664,04 zł netto, co stanowiło równowartość 40.394,92 euro). Dodania wymaga, iż wyżej wymienione zadanie wprowadzono do budżetu uchwałą Nr XL/238/2014 r. Rady Miejskiej w Suchowoli z dnia 31 lipca 2014 r. w sprawie zmian w budżecie gminy w 2014 r., wydzielając na jego realizację środki w wysokości 160.000 zł. W dniu 22 września 2014 r. pracownik Urzędu odpowiedzialny za procedurę udzielenia tego zamówienia, w związku z ceną oferty najkorzystniejszej, wystosował do Skarbnika prośbę o zwiększenie środków w budżecie na realizację zamówienia.

Stwierdzono, iż w sierpniu 2011 r. był już opracowany (przez innego autora) kosztorys inwestorski na przebudowę drogi gminnej (ulica Ogrodowa) w Suchowoli odc. I i III. Dokonana w trakcie kontroli analiza kosztorysów inwestorskich z 2011 i 2014 r. wykazała dużą rozbieżność pomiędzy cenami jednostkowymi za te same roboty. Przykładowo: wykonanie wykopów mechanicznie w gruncie kat. III – w kosztorysie z 2011 r. cena za m2 31,42 zł, zaś według kosztorysu z 2014 r. 7 zł, profilowanie i zagęszczanie podłoża pod warstwy konstrukcyjne – w kosztorysie z 2011 r. cena za m2 4,04 zł, zaś według kosztorysu z 2014 r. 0,63 zł, wykonanie i zagęszczenie warstwy piasku w korycie gr. 15 cm – w kosztorysie z 2011 r. cena za m2 10,82 zł, zaś według kosztorysu z 2014 r. 3 zł, wykonanie podbudowy z kruszywa naturalnego stabilizowanego mechanicznie (warstwa dolna) gr. 20 cm - w kosztorysie z 2011 r. cena za m2 24,70 zł, zaś według kosztorysu z 2014 r. 4 zł. Ceny jednostkowe za analogiczne pozycje wynikające z kosztorysu ofertowego wybranego wykonawcy wynosiły odpowiednio: 12,50 zł za m2 wykonania wykopów (18,92 zł mniej niż to przewidywał kosztorys z 2011 r. i 5,5 zł więcej niż to wynikało z kosztorysu z 2014 r.), 1,20 zł za m2 profilowania i zagęszczania podłoża (2,84 zł mniej niż to przewidywał kosztorys z 2011 r. i 0,57 zł więcej niż to wynikało z kosztorysu z 2014 r.), 5,50 zł za m2 wykonania i zagęszczenia warstwy piasku w korycie (5,32 zł mniej niż to przewidywał kosztorys z 2011 r. i 2,50 zł więcej niż to wynikało z kosztorysu z 2014 r.), 7 zł za m2 wykonania podbudowy z kruszywa naturalnego stabilizowanego mechanicznie (17,70 zł mniej niż to przewidywał kosztorys z 2011 r. i 3 zł więcej niż to wynikało z kosztorysu z 2014 r.). Odnosząc się do tych ustaleń wskazany w protokole kontroli pracownik Urzędu wyjaśnił m.in., iż przeprowadzając postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na przebudowę ul. Ogrodowej zastosowano wewnętrzne przepisy wydatkowania środków publicznych, ponieważ aktualny kosztorys inwestorski z 2014 r. szacował wartość zamówienia na kwotę 121.050,84 zł netto, co w przeliczeniu na aktualny kurs euro stanowi wartość 28.651,76 euro. Kosztorys inwestorski z 2011 r. opiewał na wyższą kwotę, ponieważ zakres robót w nim zawarty był znacznie większy a ceny jednostkowe nie były aktualne. Wskazania wymaga, iż przytoczona w wyjaśnieniu teza o nieaktualności cen jednostkowych zawartych w kosztorysie z 2011 r. pozostaje w sprzeczności z czynnościami podjętymi przez byłego Burmistrza K. Marciszela w trakcie udzielenia zamówienia publicznego w 2014 r. na zadanie pn. „Integracja 9 dróg gminnych osiedla mieszkalnego zlokalizowanego pomiędzy ulicą Ogrodową i Targową w Suchowoli z drogą krajową nr 8 oraz drogą wojewódzką nr 670” (ze specyfikacji istotnych warunków zamówienia wynikało, że przetarg nie dotyczy odcinka I i III ul. Ogrodowej). Stwierdzono bowiem, iż K. Marciszel dokonując ustalenia wartości szacunkowej tego zamówienia oparł się o dane kosztorysów inwestorskich tego samego autora pochodzących z maja i sierpnia 2011 r. opiewających na łączną kwotę 3.268.913,02 zł wskazując, iż ceny przyjęte do kosztorysów inwestorskich mieszczą się w cenach obecnie obowiązujących na rynku lokalnym; w związku z powyższym szacunkową wartość zamówienia opracowaną na podstawie wyżej wymienionych kosztorysów inwestorskich, dotyczących zadania pn. „Integracja 9 dróg gminnych…” przyjmuje się jako aktualną na dzień 20 stycznia 2014 r. Kontrola wykazała, iż najdroższa oferta złożona w toku postępowania wynosiła 2.437.837,93 zł, zaś najtańsza opiewała na sumę 2.137.092,50 zł, co oznacza, iż znacząco odbiegały (in minus) od przyjętej wartości szacunkowej. Zakładając, iż zamawiający w przypadku postępowania na przebudowę ul. Ogrodowej odcinek I, podobnie jak w drugim z przytoczonych postępowań, uznał, iż wartość szacunkowa z 2011 r. (tylko na opisanych wyżej pozycjach robót) jest aktualna, zamówienie należałoby zakwalifikować jako posiadające wartość przekraczającą 30.000 euro, co oznaczałoby obowiązek wyłonienia wykonawcy w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.).

Należy ponadto zwrócić uwagę, iż kosztorys inwestorski z 2011 r. w części dotyczącej nawierzchni przewidywał wykonanie warstwy wiążącej gr. 4 cm z mieszanki mineralno-asfaltowej z transportem z odległości 15 km za cenę jednostkową 29,28 zł za m2 oraz wykonanie warstwy ścieralnej grubości 4 cm z mieszanki mineralno-asfaltowej z transportem z odległości 15 km za cenę jednostkową 30,01 zł za m2. W kosztorysie inwestorskim z 2014 r. przyjęto zaś wykonanie warstwy wiążącej gr. 3 cm z mieszanki mineralno-asfaltowej z transportem z odległości 15 km za cenę jednostkową 15,53 zł za m2 oraz wykonanie warstwy ścieralnej gr. 4 cm z mieszanki mineralno-asfaltowej z transportem z odległości 15 km za cenę jednostkową 18,37 zł za m2; dla porównania obie te pozycje wycenione w kosztorysie ofertowym i powykonawczym wynosiły odpowiednio: 20 zł (tj. o 4,47 zł więcej niż w kosztorysie inwestorskim z 2014 r.) i 22 zł za m2 (tj. o 3,63 zł więcej niż w kosztorysie inwestorskim z 2014 r.). W udzielonym wyjaśnieniu pracownik Urzędu stwierdził, iż wykonanie warstwy wiążącej gr. 3 cm oraz warstwy ścieralnej gr. 3 cm było wyliczane, ponieważ w 2014 r. gmina nie realizowała budowy dróg o takich parametrach, przed powyższą inwestycją. Koszty związane z warstwami nawierzchni w kosztorysach ofertowych wahały się między 32,21 zł/m2 a 27,50 zł/m2 za warstwę wiążącą gr. 5 cm oraz 25,76 zł/m2 a 23,59 zł/m2 za warstwę wiążącą gr. 4 cm. W przypadku warstwy ścieralnej ceny wahały się następująco: 35,71 zł/m2 do 30,62 zł/m2 gr. 5 cm oraz od 24,50 zł/m2 do 28,73 zł/m2 gr. 4 cm. W takiej sytuacji można przyjąć, że wartość 1 cm grubości/m2 warstwy wiążącej wynosi ok. 7-8 zł a wartość 1 cm grubości/m2 warstwy ścieralnej ok. 9-10 zł. Taki rachunek dowodzi, że kosztorys inwestorski nie był celowo zaniżany, ale wykonany na podstawie realnych kwot.

Reasumując, zaprezentowane okoliczności dotyczące ustalenia wartości szacunkowej zamówienia na przebudowę ul. Ogrodowej odcinek I, noszą znamiona zaniżenia wartości zamówienia w celu uniknięcia stosowania procedur, co jest zakazane przepisami art. 32 ust. 2 Prawa zamówień publicznych. Poza tym, na ich podstawie należy wysnuć wniosek o ustalaniu wartości szacunkowej zamówień bez zachowania należytej staranności, do czego obligują z kolei przepisy art. 32 ust. 1 tej ustawy, oraz braku konsekwencji zamawiającego w działaniach podejmowanych w celu ustalenia tej wartości. Z jednej strony bowiem zamawiający dążąc do ustalenia wartości, jako najbardziej odpowiadającej warunkom na rynku, zlecił ponowną wycenę przyjmując za prawidłowe wartości o zaniżonej wysokości w postępowaniu na przebudowę ul. Ogrodowej odc. I (czego dowodem są oferty znacznie przewyższające wartość szacunkową), zaś z drugiej nie zaktualizował wartości szacunkowej zamówienia pn. „Integracja 9 dróg gminnych…”, która w praktyce okazała się w dużej mierze nieaktualna (tj. zawyżona). Należy podkreślić, iż wartość szacunkowa zamówienia powinna odzwierciedlać cenę rynkową przedmiotu, który jest objęty postępowaniem. Wynika to z przepisów art. 35 ust. 1 Prawa zamówień publicznych obligujących do wszczynania postępowań na roboty budowlane po ustaleniu wartości zamówienia nie wcześniej niż 6 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania. Zgodnie z postanowieniami § 3 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym (Dz. U. Nr 130, poz. 1389), podstawę do sporządzenia kosztorysu inwestorskiego (metodą kalkulacji uproszczonej) stanowi m.in. cena jednostkowa roboty podstawowej rozumiana jako suma kosztów robocizny bezpośredniej, materiałów i pracy sprzętu, kosztów pośrednich i zysku dla jednej pozycji przedmiarowej robót podstawowych. Przy ustalaniu tej ceny obowiązują zasady rynkowe; informacje na ich temat pozyskiwane są z rynku, w tym z wcześniej zawartych umów lub powszechnie wykorzystywanych informacji (np. Sekocenbud). Jeżeli powyższe informacje są niedostępne, należy zastosować kalkulacje szczegółowe (§ 3 ust. 2 rozporządzenia) – str. 61-65 i 74 protokołu kontroli.

Kontrola postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na „Prowadzenie kuchni w Szkole Podstawowej w Suchowoli oraz dostarczanie posiłków obiadowych do szkół podstawowych na terenie Gminy Suchowola” finansowanego w ramach wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania „Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014-2020” wykazała, że w dniu 31 stycznia 2014 r. zawarta została umowa z Centrokom sp. z o.o. z Suchowoli. Umowa przewidywała cenę w wysokości 4,97 zł za każdorazowy posiłek. W treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia przewidziano, że wykonawca będzie miał również obowiązek przygotowania i wydania posiłków uczniom nie objętym programem dożywiania a chcącym indywidualnie płacić za posiłek po cenie wskazanej w ofercie. W umowie z wykonawcą wskazano, iż będzie on wystawiał oddzielne faktury za posiłki wydane uczniom z tzw. listy dyrektorskiej i oddzielnie za przyznane na podstawie decyzji administracyjnych. Z udzielonych wyjaśnień wynika, iż w praktyce za uczniów objętych programem opłaty uiszczane były przez MGOPS, zaś pozostałe osoby wpłat dokonywały indywidualnie bezpośrednio dla podmiotu prowadzącego kuchnię. Analiza procedury wyłonienia wykonawcy przeprowadzonej na podstawie przepisów Prawa zamówień publicznych wykazała, że zamawiający nie żądał specyfikowania w ofertach kosztów artykułów żywnościowych oraz kosztów przygotowania i dowozu posiłków. W specyfikacji oraz w umowie wskazano wprost, iż na jednostkowy koszt posiłku składają się przygotowanie posiłku, dowóz do placówek, wydanie posiłku w pojemnikach jednorazowych w szkołach wiejskich, odbiór i zagospodarowanie odpadów, koszt wynajmu pomieszczeń kuchennych, koszt ogrzewania w sezonie grzewczym oraz koszty zużycia energii elektrycznej, wody, ścieków. Powyższe potwierdza, że w cenie za dostarczone posiłki, którą następnie obciążano rodziców, zawarte są wszystkie koszty świadczenia usługi. Stwierdzony stan faktyczny sprzeciwia się postanowieniom art. 67a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) stanowiącym, że do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej, o których mowa w art. 67a ust. 3, nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki. Wobec tego założenie, iż koszty przygotowania posiłków obciążają budżet tylko w przypadku, gdy posiłki przygotowywane są w danej szkole tworzyłoby sytuację, w której rodzice dzieci uczęszczających do szkół, w których prowadzone są kuchnie, nie ponoszą kosztów przygotowania posiłków, zaś rodzice dzieci uczęszczających do szkół, w których nie ma kuchni lub kuchnia jest prowadzona przez podmiot zewnętrzny, zobowiązani są do poniesienia kosztów przygotowania dostarczanych posiłków. Interpretację w kwestii ponoszenia tych kosztów zaprezentował NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r. (I OSK 1554/10, Lex nr 745087): Opłaty za korzystanie z posiłku w stołówce zorganizowanej w publicznej szkole czy też publicznym przedszkolu zgodnie z art. 67a ust. 4 u.s.o., powinny być ustalane (…) jako równowartość surowców wykorzystanych do ich przygotowania. Pozostałe koszty, takie jak wynagrodzenie pracowników, składki naliczane od ich wynagrodzeń oraz nakłady na utrzymanie kuchni powinny obciążać organ prowadzący. W przypadku braku kuchni w placówce, co powoduje, że organ prowadzący nie ponosi kosztów wyżej wymienionych, rodzi po stronie tego organu obowiązek pokrycia wydatków związanych z przygotowaniem i dowozem posiłków (…) – str. 69-73 protokołu kontroli.

Badanie wykonania obowiązków inwentaryzacyjnych drogą spisu z natury (opis na str. 81-92 protokołu kontroli) wykazało, że ostatnia inwentaryzacja tą metodą została przeprowadzona w 2011 r., na podstawie zarządzenia Nr 30/2011 byłego Burmistrza z dnia 22 listopada 2011 r. Według tego zarządzenia inwentaryzacją w drodze spisu z natury należało objąć m.in. środki trwałe, pozostałe środki trwałe, materiały objęte ewidencją ilościowo-wartościową i ilościową, środki pieniężne w kasie oraz wartości niematerialne i prawne. Na podstawie okazanych arkuszy spisowych ustalono, że wskazaną metodą zinwentaryzowano m.in. środki trwałe, do których dostęp jest znacznie utrudniony, takie jak: rurociągi, kanalizacja, wodociągi, kanały tłoczne, przewierty oraz wartości niematerialne i prawne. Inwentaryzację tych składników majątkowych, zgodnie z przepisami art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości, przeprowadza się w drodze weryfikacji, tj. porównania danych wynikających z ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników. Stwierdzono jednocześnie, iż wskazane składniki majątkowe w sposób prawidłowy objęto inwentaryzacją w drodze weryfikacji przeprowadzoną na dzień 31 grudnia 2014 r.

         Ponadto w wyniku kontroli arkuszy spisowych ustalono:

a) brak wskazania, w szczególności w przypadku arkuszy spisu z natury składników OSP, symboli identyfikacyjnych inwentaryzowanych składników (np. numerów inwentarzowych lub innych cech), co czego zobowiązywał § 5 ust. 9 pkt 9 instrukcji inwentaryzacyjnej wprowadzonej zarządzeniem Nr 21/06 Burmistrza z dnia 27 grudnia 2006 r. i obowiązującej w czasie przeprowadzania inwentaryzacji. W obecnie obowiązującej instrukcji inwentaryzacyjnej, przyjętej zarządzeniem Nr 40/2012 Burmistrza z dnia 21 grudnia 2012 r., w § 10 ust. 6 postanowiono, iż zespół spisowy zobowiązany jest do wypełniania czytelnie wszystkich rubryk zgodnie z treścią arkusza spisu z natury. Z wyjaśnień udzielonych przez przewodniczącego komisji inwentaryzacyjnej wynika, że braki numerów inwentarzowych na środkach trwałych mogły dotyczyć nowo zakupionych środków trwałych, dla których numer nie został jeszcze nadany; dodał on także, iż arkusze spisu z natury w OSP nie zawierają numerów inwentarzowych, ponieważ sprzęt OSP pochodzi z różnych źródeł finansowania i OSP nie prowadziły odrębnej inwentaryzacji inwentarza,

b) brak ciągłości numeracji arkuszy spisów z natury, które zgodnie z regulacjami wewnętrznymi stanowiły druki ścisłego zarachowania. Przykładowo, spisane na 5 arkuszach składniki OSP Suchowola (poz. od 1 do 95) opatrzone były numerami 3/39, 3/40, 3/41, 2/79 i 2/80, zaś inwentaryzację środków trwałych obejmującą m.in. środki trwałe, do których dostęp jest znacznie utrudniony oraz inne środki trwałe dokonano na 5 arkuszach (poz. od 1 do 104) opatrzonych numerami 3/82, 3/83, 3/84, 3/88 i 3/89. W obu przypadkach arkusze zostały podpisane przez członków komisji tylko na ostatniej stronie. Poza tym stwierdzono występowanie arkuszy spisu z natury o takich samych numerach – arkusz spisu z natury oznaczony Nr 3/35 (pok. 12) składał się ze str. 1 o nr 3/35 i str. 2 o nr 3/36, zaś inny arkusz spisu z natury także opatrzony był numerem 3/36 (pok. 103). Również arkusze spisu przeprowadzonego w pomieszczeniu kasy i pokoju 107 posiadały ten sam numer 3/37. Powyższe naruszało postanowienia § 5 ust. 2 instrukcji inwentaryzacyjnej z 2006 r., zgodnie z którymi przed przystąpieniem do spisów z natury zespół spisowy otrzymuje za pokwitowaniem arkusze spisowe, odpowiednio oznakowane w sposób umożliwiający kontrolę ich wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem, a także § 5 ust. 9 tego aktu stanowiące, iż arkusze powinny były zawierać numer kolejny arkusza uniemożliwiający jego podmianę oraz podpisy osoby materialnie odpowiedzialnej i osób wchodzących w skład zespołu spisowego na każdej stronie arkusza spisowego. Według obecnie obowiązującej instrukcji inwentaryzacyjnej (§ 10 ust. 5) do obowiązków przewodniczącego komisji inwentaryzacyjnej należy prowadzenie rozliczenia arkuszy spisu z natury stanowiących druki ścisłego zarachowania. Zasady oznaczania i ewidencji druków ścisłego zarachowania do dnia 1 stycznia 2014 r. regulowało zarządzenie Nr 20/06 Burmistrza z dnia 27 grudnia 2006 r. w sprawie wprowadzenia instrukcji ewidencji i kontroli druków ścisłego zarachowania w Urzędzie Miejskim w Suchowoli, a obecnie aktualnie obowiązująca instrukcja ewidencji i kontroli druków ścisłego zarachowania. Kontrola wykazała ponadto, iż część arkuszy posiadała numerację 2/×, zaś część 3/×. W wyjaśnieniu odnoszącym się do powtórzenia numerów arkuszy spisowych, braku ciągłości numeracji arkuszy spisowych oraz zasad nadawania numeracji arkuszom przewodniczący komisji inwentaryzacyjnej wskazał, iż z komisji inwentaryzacyjnej tworzono kilka zespołów spisowych i użyto arkuszy spisowych, które były niewykorzystane w trakcie prowadzenia inwentaryzacji rocznych i innych wynikających z bieżących potrzeb; niewykorzystane arkusze spisu z natury pobrane w 2007 r. nie zostały zwrócone i wykorzystano je przy inwentaryzacji w roku 2011.; arkusze 2/× są to arkusze pobrane w 2007 r., zaś 3/× to arkusze pobrane w 2011 r. Dodał, iż arkusze pobrane w 2011 r. są rozliczone prawidłowo,

c) spisanie na 3 różnych arkuszach spisu z natury – nr 3/36 (pok. 103) pod poz. 1,  nr 3/37 (pok. 107) pod poz. 8 i nr 3/36 (pok. 12) pod poz. 26 – odpowiednio: 1, 1 i 3 sztuk szaf metalowych o tym samym numerze inwentarzowym UM Dz. 9 poz. 6. Zaprezentowane ustalenie jest dowodem na nadawanie środkom trwałym numerów inwentarzowych w sposób niepozwalający na właściwą identyfikację spisywanego składnika inwentarza. Z ustaleń kontroli wynika, iż pod wskazanym numerem inwentarzowym w ewidencji księgowej figuruje łącznie 14 sztuk szaf metalowych,

d) dokonywanie poprawek na części arkuszy spisu z natury w sposób niezgodny z instrukcją inwentaryzacyjną. W postanowieniach § 5 ust. 14 instrukcji inwentaryzacyjnej z 2011 r. wskazano, iż zapisy błędnie wprowadzane na arkusze mogą być korygowane natychmiast podczas spisu w obecności osoby materialnie odpowiedzialnej zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy o rachunkowości; poprawienie zapisu powinno polegać na skreśleniu błędnej treści lub liczby w taki sposób, aby pierwotna treść pozostała czytelna oraz na wpisaniu wyżej poprawnej treści lub liczby i złożeniu obok skróconych podpisów przewodniczącego zespołu spisowego oraz osoby materialnie odpowiedzialnej; konieczne jest także wpisanie daty dokonanej poprawy. Przykłady stwierdzonych nieprawidłowości w tym względzie to np. brak daty dokonanej korekty (arkusz nr 3/37 poz. 15, arkusz nr 3/46 poz. 5, arkusz nr 3/4 poz. 4 i 17, arkusz nr 3/10 poz. 2 i 15, arkusz nr 3/41 poz. 59), poprawienie ilości krzeseł z 1 na 3 bez skreślenia błędnej liczby (arkusz nr 3/37 poz. 15), niezamieszczenie przy dokonanej poprawce parafki osoby wskazanej jako materialnie odpowiedzialna, skreślenie kwoty 30 zł i naniesienie sumy 277,70 zł, po czym uwzględnienie w podsumowaniu wartości 30 zł (arkusz nr 3/11 poz. 26; wyjaśniono, iż kwota 30 zł jest kwotą prawidłową; jej skreślenie powstało przez nieuwagę w wyniku poprawienia zapisu w arkuszu nr 3/10 poz. 2). Instrukcja inwentaryzacyjna z 2011 r. zobowiązuje do poprawiania błędów w arkuszach spisowych, w momencie ich wypełnienia, wyłącznie zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 25 ust. 1 ustawy o rachunkowości.

W kwestii prawidłowości przeprowadzenia spisu z natury stwierdzono ponadto, iż zgodnie z zarządzeniem Burmistrza Nr 30/2011 z dnia 22 listopada 2011 r. termin rozpoczęcia inwentaryzacji wyznaczono na dzień 1 grudnia 2011 r., zaś jej zakończenia na dzień 10 stycznia 2012 r. (formalne rozliczenie wyników inwentaryzacji udokumentowane protokołem miało miejsce w dniu 9 stycznia 2012 r.). W okazanej dokumentacji inwentaryzacyjnej znajdował się natomiast arkusz spisu z natury o nr 3/346 (korytarz-parter na sumę 2.111,94 zł) i o nr 3/50 (łazienka na sumę 333,12 zł), z których wynika rozpoczęcie i zakończenie spisu w dniu 10 stycznia 2012 r. oraz arkusz o nr 3/44 (pomieszczenie sprzątaczki na sumę 570 zł) wskazujący na jej rozpoczęcie i zakończenie w dacie 11 stycznia 2012 r. Przewodniczący komisji inwentaryzacyjnej wyjaśnił, iż w protokole z rozliczenia wyników inwentaryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. ujęto składniki spisane w dniu 10 i 11 stycznia 2012 r. w końcowym rozliczeniu, a omyłkowo nie zmieniono daty końcowego rozliczenia.

Z przedstawionych ustaleń kontroli wynika, iż spis z natury częściowo odbył się z naruszeniem przepisów art. 27 ust. 1 ustawy o rachunkowości. Stanowią one, iż przeprowadzenie i wyniki inwentaryzacji należy odpowiednio udokumentować. Precyzując pojęcie „odpowiednio udokumentować” należy odwołać się do przepisów dotyczących dowodów księgowych (art. 20 ust. 2, 3 i 5, art. 21 i art. 22 ustawy o rachunkowości). W art. 22 ustawy wskazano, iż dowody księgowe powinny być rzetelne, tj. zgodne z rzeczywistym przebiegiem operacji gospodarczej, którą dokumentują, kompletne, zawierające co najmniej dane określone w art. 21 oraz wolne od błędów rachunkowych.

W wyniku kontroli wydatków poniesionych tytułem pomocy finansowej dla Powiatu Sokólskiego stwierdzono, że umowa w sprawie udzielenia pomocy z dnia 9 kwietnia 2014 r. na kwotę 53.992 zł nie zawierała postanowień odnośnie terminu wykorzystania dotacji, co naruszało art. 250 pkt 2 i 3 ustawy o finansach publicznych – str. 101-102 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej, rachunkowości gminy i zamówień publicznych, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

         Organem wykonawczym gminy jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Większość stwierdzonych nieprawidłowości i uchybień dotyczy okresu pełnienia funkcji Burmistrza Suchowoli przez Kazimierza Marciszela.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Rzetelne realizowanie zaleceń pokontrolnych, stosownie do udzielonej odpowiedzi o sposobie ich wykonania.

2. Rozważenie powołania zastępcy Burmistrza, mając na uwadze wskazane w części opisowej wystąpienia regulacje prawne w kwestii zapewnienia ciągłości funkcjonowania gminy podczas zaistnienia jednej z przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji przez Pana Burmistrza.

3. Podjęcie działań zmierzających do wyeliminowania rozbieżności między stanem faktycznym, a postanowieniami statutu Zespołu Placówek Oświatowych wskazującymi na prowadzenie gospodarki finansowej i planowanie finansowe ZPO, mając na uwadze, że ZPO nie został utworzony jako jednostka budżetowa.

4. Rozważenie zasadności dalszego utrzymywania w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości zapisu o przyjęciu daty 20 stycznia, do której wpływające do Urzędu dowody księgowe kwalifikowane są jako podlegające ujęciu w księgach roku poprzedniego, mając na uwadze obowiązki sprawozdawcze w zakresie wykazywania zobowiązań oraz nieprzestrzeganie go w praktyce przez jednostkę.

5. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania uchybień i nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) zaniechanie ustalania stanu konta 221 jako per salda należności i zobowiązań,

b) wyksięgowanie z ewidencji przyszłych należności gminy z tytułu opłaty za zajęcie pasa drogowego od Urzędu Marszałkowskiego, podlegającej uiszczeniu za lata 2016-2020; przypisywanie w księgach danego roku opłaty należnej za dany rok, mając na uwadze jej roczny charakter,

c) przekazanie na dochody budżetu kwoty 1.778,55 zł z tytułu odsetek naliczonych przez bank na rachunku depozytowych,

d) wyksięgowanie z konta 080 w korespondencji z kontem 800 „Fundusz jednostki” kwoty 130.000 zł odpowiadającej poniesionym kosztom opracowania dokumentacji projektowej inwestycji „Modernizacja stacji uzdatniania wody”,

e) ujmowanie w księgach rachunkowych na koniec każdego kwartału odsetek od wszystkich nieopłaconych w terminie należności gminy; ujęcie w księgach kwoty odsetek od należności wskazanych w części opisowej wystąpienia,

f) ewidencjonowanie operacji dotyczących umorzenia odsetek od należności zapisem Wn 751 – Ma 221.

6. W zakresie sprawozdawczości budżetowej:

a) wykazywanie w sprawozdaniach Rb-NDS po stronie wykonania danych dotyczących przychodów z tytułu wolnych środków w wysokości środków osiągniętych za lata ubiegłe,

b) sporządzanie sprawozdań Rb-27S w zakresie dochodów otrzymanych zgodnie z zasadami ustalonymi przepisami § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 3 pkt 4 i ust. 4 pkt 3 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej.

7. Wyeliminowanie nieprawidłowości związanych z ustalaniem dochodów z majątku i procedurami zmierzającymi do zbycia lub udostępnienia nieruchomości. W tym celu:

a) sporządzanie i upublicznianie wykazów nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę,

b) ustalanie w wykazie nieruchomości przeznaczonych do zbycia 6-tygodniowego terminu do złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje prawo pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i pkt 2,

c) podawanie ogłoszenia o przetargu na sprzedaż nieruchomości po upływie 6 tygodni od upublicznienia wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży,

d) zamieszczanie wyciągu z ogłoszenia o przetargu na zbycie nieruchomości, której cena wywoławcza jest wyższa niż równowartość 10.000 euro, w prasie o zasięgu obejmującym co najmniej powiat, na terenie którego położona jest zbywana nieruchomość, ukazującej się nie rzadziej niż raz w tygodniu, co najmniej na 30 dni przed wyznaczonym terminem przetargu,

e) zobowiązanie przewodniczącego komisji przetargowej do zamieszczania w protokołach z przetargów na zbycie nieruchomości dat ich sporządzenia.

8. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.

9. W zakresie najmu lokali mieszkalnych:

a) doprecyzowanie w umowach najmu lokali mieszkalnych sposobu rozliczania kosztów ogrzania powierzchni korytarzy,

b) rozliczenie niedopłaty za 2014 r. dotyczącej kosztów ogrzania budynku przy ul. Goniądzkiej w Suchowoli poniesionych przez gminę, mając na uwadze, iż do obowiązków najemcy należy wnoszenie opłat niezależnych od właściciela w wysokości niezbędnej do pokrycia przez właściciela kosztów dostarczenia do lokalu używanego przez lokatora m.in. energii cieplnej.

10. Bieżące podejmowanie w stosunku do dłużników czynności egzekucyjnych zmierzających do wyegzekwowania należności, mając na uwadze niedopuszczenie do upływu terminu ich przedawnienia.

11. Wskazanie osoby odpowiedzialnej za podejmowanie czynności egzekucyjnych wobec dłużników opłat za wykonanie przyłączy kanalizacyjnych.

12. Zachowanie konsekwencji i należytej staranności przy ustalaniu wartości szacunkowej robót budowlanych w celu uniknięcia sytuacji noszących znamiona zaniżania tej wartości.

13. Określanie warunków zamówienia publicznego na dostarczanie posiłków do szkół podstawowych na terenie gminy w sposób umożliwiający ustalenie kosztu „wsadu do kotła” dla uczniów nieobjętych dożywianiem i innych kosztów dostawcy składających się na oferowaną cenę posiłku, mając na uwadze możliwość realizacji obowiązku obciążania uczniów wyłącznie kosztami artykułów żywnościowych zużytych na przygotowanie posiłków.

14. W zakresie realizacji obowiązków inwentaryzacyjnych:

a) dokumentowanie inwentaryzacji środków trwałych, do których dostęp jest znacznie utrudniony oraz wartości niematerialnych i prawnych w drodze weryfikacji,

b) zapewnienie przestrzegania przez pracowników biorących udział w przeprowadzaniu i rozliczaniu inwentaryzacji postanowień instrukcji inwentaryzacyjnej dotyczących prowadzenia i należytego dokumentowania poszczególnych czynności,

c) nadawanie środkom trwałym numerów inwentarzowych, które pozwalają na jednoznaczną identyfikację spisywanego inwentarza,

d) nadawanie arkuszom spisowym cech druków ścisłego zarachowania, jak tego wymagają przepisy wewnętrzne celem wyeliminowania przypadków braku ciągłości numeracji arkuszy oraz powtarzającej się ich numeracji.

15. Zawieranie w umowach o udzielenie pomocy finansowej wszystkich postanowień wymaganych przepisami art. 250 ustawy o finansach publicznych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

         w Białymstoku