Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Mały Płock

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 15 stycznia 2016 roku (znak: RIO.IV.6001-9/15), o treści jak niżej:

Pan

Józef Dymerski

Wójt Gminy Mały Płock

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Mały Płock za 2014 r. i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Mały Płock na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku  Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, uchwałę budżetową, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Kontrola zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289), wykazała, że:

a) należności od dłużników alimentacyjnych (wydatki na wypłatę świadczeń alimentacyjnych realizowane są z planu finansowego Urzędu Gminy; decyzje w tej sprawie wydaje Pan Wójt) w części nieprzypadającej gminie Mały Płock ewidencjonowano w księgach Urzędu według zasad przewidzianych przepisami prawa mającymi zastosowanie do końca 2010 r. Należności  z tego tytułu były ujmowane na stronie Wn konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” w korespondencji z kontem 225 „Rozrachunki z budżetami” jako rzekome zobowiązania wobec budżetu państwa i wobec innych gmin (pod datą 31 grudnia 2014 r. przeksięgowano „zobowiązania” na konto 240). W efekcie należności w tej części i „zobowiązania” wobec budżetu państwa i innych gmin były równe i wynosiły na koniec 2014 r. 424.483,48 zł. Należy wskazać, że do końca 2010 r. przy ewidencji należności związanych z realizacją zadań zleconych  z zakresu administracji rządowej i innych zadań  zleconych  ustawami obowiązywały regulacje zawarte w § 7 ust. 2 i 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.) stanowiące, że należności realizowane na rzecz innych jednostek ujmuje się jako zobowiązania na rzecz tych jednostek, a odpisy aktualizujące wartość tych należności obciążają zobowiązania wobec tych jednostek. W rozporządzeniu Ministra  Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…., którego przepisy stosuje się do ewidencji zdarzeń gospodarczych od początku 2011 r., wymienione regulacje nie występują. Tym samym właściwe jest, aby od 1 stycznia 2011 r. przypisu tych należności nie ujmować  jako „zobowiązań” wobec budżetu państwa i innych  gmin. Zobowiązania  te powstają bowiem dopiero w momencie otrzymania (wpływu) należnej kwoty. Mimo, że przypisywane na koncie 221 kwoty należności tylko w 20% lub w 40% stanowiły należności związane z dochodami gminy (od 18 września 2015 r. – 40%), właściwsze – na tle obowiązujących przepisów – jest przypisywanie ich w całości w korespondencji z kontem 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”. Należy też wskazać na potrzebę stosowania odpisu aktualizującego należności o małym prawdopodobieństwie ściągnięcia, co pozwoli na zminimalizowanie negatywnego wpływu na dane sprawozdawczości finansowej kwot należności dotyczących dochodów Skarbu Państwa, a zaliczonych do przychodów Urzędu.

Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 9-12 protokołu kontroli, w Urzędzie dokonywany był odpis aktualizujący należności od dłużników alimentacyjnych, o czym świadczy specyfikacja salda strony Ma konta 290 „Odpisy aktualizujące należności”, według której odpisem objęto należności wynoszące wraz z odsetkami 449.498,61 zł. Przedstawiony przez byłego Skarbnika sposób księgowania rozliczeń dotyczących należności od dłużników alimentacyjnych (załącznik nr 2 do protokołu kontroli) świadczy jednak o nieprawidłowym ewidencjonowaniu odpisu. Z załącznika tego wynika, że mimo nieujęcia w przychodach Urzędu należności w części nieprzypadającej gminie Mały Płock (księgowania ich drugostronnie jako rzekome zobowiązania), odpis aktualizujący należności główne ewidencjonowany jest zapisem Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne – Ma 290. Nie służy on zatem urealnieniu przychodów i wyniku finansowego, lecz skutkuje ich nieuzasadnionym zaniżeniem wyniku o kwotę dokonanego odpisu,

b) jak wynika z załącznika nr 2 do protokołu kontroli, obrazującego sposób ewidencji rozliczeń dotyczących należności z funduszu alimentacyjnego, wpływ środków wyegzekwowanych od dłużników jest ujmowany na rachunku bankowym ewidencjonowanym na koncie 139 „Inne rachunki bankowe”, zaś odprowadzenie na rachunek budżetu wykonanych dochodów w części należnej gminie Mały Płock jest ujmowane zapisem Wn 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” – Ma 139, czyli z zastosowaniem korespondencji kont nieprzewidzianej przepisami rozporządzenia. Należy wskazać, że odprowadzenie przez jednostkę budżetową dochodów na rachunek budżetu może nastąpić wyłącznie z rachunku bieżącego (konto 130 „Rachunek bieżący jednostki”), a nie z rachunku ewidencjonowanego na koncie 139, co wynika z zasad funkcjonowania kont określonych załącznikiem nr 3 do rozporządzenia. Potwierdzają to również zasady sporządzania jednostkowych sprawozdań Rb-27S i Rb-27ZZ określone załącznikiem nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 119, ze zm.), zgodnie z którymi dochody wykonane (odprowadzane do budżetu poprzez konto 222) wykazuje się w sprawozdawczości na podstawie ewidencji analitycznej do konta rachunku bieżącego jednostki, czyli do konta 130,

c) z załączonego do protokołu kontroli zestawienia obrotów i sald Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej wynika, że mimo realizacji dochodów i wydatków Urzędu bezpośrednio na rachunku budżetu (braku rachunku bieżącego Urzędu; wyjątek stanowią jedynie operacje dotyczące odprowadzenia dochodów wpłaconych przez dłużników alimentacyjnych) konta 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” i 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” w księgach Urzędu wykazują obroty za 2014 r. w wysokości przesądzającej o dokonywaniu na nich zapisów niestanowiących rozliczeń z tytułu odprowadzania na rachunek budżetu wykonanych dochodów i z tytułu otrzymanych środków na wydatki, które to operacje podlegają księgowaniu na tych kontach w jednostce budżetowej zgodnie z zasadami funkcjonowania kont 222 i 223 określonymi załącznikiem nr 3 do rozporządzenia. Roczne obroty konta 222 wynosiły 15.636.001,84 zł, zaś konta 223 – 4.769.235 zł. Ponadto znacząco przekraczają one obroty konta 130, które wynosiły 7.336.526,82 zł. Zgodnie z przepisami załącznika nr 3 do rozporządzenia dochody i wydatki realizowane bezpośrednio na rachunku budżetu powinny być ujmowane w ewidencji Urzędu na subkontach prowadzonych do konta 130, a na koniec roku przenoszone na konto 800 „Fundusz jednostki”. Rozporządzenie nie przewiduje, aby przy braku rachunku bieżącego Urzędu dokonywać zapisów na kontach 222 i 223,

d) zaległości podatkowe w łącznej kwocie 22.696,64 zł od dwóch podatników ujęto na koncie 226 „Długoterminowe należności budżetowe” zamiast na koncie 221 – str. 9 protokołu kontroli. Jak wynika z ustaleń kontroli zaległości te ujęto na koncie 226 ze względu na zabezpieczenie ich hipoteką. Należy wskazać, że sposób zabezpieczenia należności nie ma wpływu na jej długo- lub krótkoterminowy charakter. Na koncie 226 podlegają zaś ujęciu długoterminowe należności lub długoterminowe rozliczenia z budżetem,

e) nie przestrzegano zasady memoriału określonej w art. 6 ust. 1 ustawy o rachunkowości. Stwierdzono, że w 2015 r. wypłacono ryczałt z tytułu używania w grudniu 2014 r. prywatnych samochodów do celów służbowych na kwotę 1.192,90 zł i diety radnych w kwocie 10.560 zł za udział w sesjach w listopadzie i grudniu 2014 r. Kwot tych nie ujęto jako kosztów i zobowiązań w księgach 2014 r. i sprawozdaniach sporządzonych za 2014 r.; zgodnie z zasadą memoriału w księgach rachunkowych danego roku obrotowego należy ujęć wszystkie przypadające jednostce przychody i obciążające ją koszty dotyczące danego roku, niezależnie od terminu ich zapłaty – str. 67 i 69 protokołu kontroli.

Analiza prawidłowości klasyfikowania wydatków wykazała, że wydatek w kwocie 239.235 zł dotyczący zadania inwestycyjnego „Budowa bieżni przy Szkole Podstawowej w Małym Płocku” sklasyfikowano do rozdziału 01041 „Program Rozwoju Obszarów Wiejskich”. Zgodnie z opisem tego rozdziału zawartym w rozporządzeniu Ministra Finansów z 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.), służy on do ujmowania dochodów i wydatków związanych z finansowaniem działań realizowanych w ramach PROW, z wyjątkiem wydatków na zadania, dla których przewidziano odrębne rozdziały klasyfikacji budżetowej. Budowa bieżni przy szkole powinna być ujęta w rozdziale 80101 „Szkoły podstawowe”. W rozdziale 01041 błędnie ujęto także wydatek w kwocie 242.590,55 zł dotyczący zadania „Remont świetlicy wiejskiej w Starym Rakowie”. Powinien on zostać sklasyfikowany w rozdziale 92109 „Świetlice wiejskie” – str. 78 i 83 protokołu kontroli.

          W wyniku kontroli klasyfikacji wydatków poniesionych na wykonanie robót budowlanych, pod kątem zaliczania do wydatków bieżących lub majątkowych względem charakteru wykonywanych prac, stwierdzono, że z dokumentacji robót nie wynika uzasadnienie dla zaliczenia do wydatków majątkowych wydatków na „Remont świetlicy wiejskiej w Starym Rakowie” w wysokości 242.590,55 zł (zadanie realizowane na zgłoszenie, bez pozwolenia na budowę) oraz „Remont przepustu na drodze gminnej w m. Stare Rakowo” o  wartości 29.257,95 zł (zadanie to realizowano bez pozwolenia i zgłoszenia). Jak wynika z dokumentacji technicznych tych zadań, miały one w większości charakter remontu. W przypadku remontu świetlicy można wskazać na pojedyncze elementy uzasadniające sfinansowanie wydatkami majątkowymi (w szczególności wykonanie przydomowej oczyszczalni ścieków o wartości 8.646,79 zł i wykonanie docieplenia ścian, które w kosztorysie inwestorskim zostało wycenione na 19.578,56 zł netto). Z wyjaśnienia złożonego przez byłego Skarbnika wynika, że wykonywane roboty stanowiły adaptację budynku po byłej szkole na świetlicę, zatem uznano je za wydatki majątkowe. Okazana dokumentacja robót nie potwierdza jednak tej tezy, nie wskazując w swej treści, aby prace miały charakter przebudowy bądź modernizacji. Natomiast w odniesieniu do remontu przepustu w wyjaśnieniu byłego Skarbnika wskazano na wykonanie barier ochronnych na „mostku” jako uzasadnienie zaliczenia całości wydatków do wydatków majątkowych. W ofercie bariery zostały wycenione na 6.400 zł netto – str. 80, 83 i 87 protokołu kontroli.

         Z ustaleń kontroli sformułowanych na podstawie analizy dokumentacji robót wynika zatem, że tylko pojedyncze elementy robót można uznać za posiadające charakter inwestycyjny, zaś większa część wydatków dotyczyła robót o charakterze remontu. Zarówno według przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.) – zawierającej definicję remontu w art. 3 pkt 8 (rozumianego jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na przywróceniu (odtworzeniu) stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, w tym przy użyciu innych wyrobów budowlanych niż użyte w stanie pierwotnym), jak i przepisów art. 31 ust. 1 ustawy o rachunkowości – wskazujących jako podstawę zwiększenia wartości początkowej środka trwałego poniesienie nakładów na jego ulepszenie (do nakładów tych nie zalicza się kosztów remontów, jako wydatków bieżących poniesionych na odtworzenie stanu pierwotnego, w tym przy zastosowaniu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym), poniesione wydatki nie powinny być w całości kwalifikowane jako wydatki majątkowe. Remont nie zwiększa wartości środka trwałego w świetle przepisów art. 31 ust. 1 ustawy o rachunkowości. Niewłaściwe stosowanie klasyfikacji budżetowej, wpływające na wysokość wydatków bieżących budżetu, powoduje nieprawidłowości w obliczeniu indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia gminy oraz relacji dochodów bieżących do wydatków bieżących budżetu – art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych.

Podczas kontroli przeanalizowano przyczyny niewykonania planu wydatków w poszczególnych podziałkach klasyfikacji budżetowej. Na kwoty niewydatkowane w ramach limitów ustalonych na 2014 r. w działach 750 „Administracja publiczna” i 801 „Oświata i wychowanie”, zgodnie z wyjaśnieniami Skarbnika zamieszczonymi na str. 17-18 protokołu kontroli, złożyły się nieponiesione wydatki w kwotach odpowiednio 64.055,61 zł i 463.253,59 zł, które powstały głównie w związku z podlegającymi opłaceniu w styczniu 2015 r. składkami na ZUS i Fundusz Pracy oraz zaliczkami na podatek od wynagrodzeń za grudzień 2014 r. Ze wskazań Skarbnika wynika, że jednostka bezpodstawnie zawyża plan wydatków w celu doprowadzenia do sytuacji, w której wydatki wykonane powiększone o zobowiązania dotyczące wynagrodzeń, podlegające opłaceniu w roku następnym, mieszczą się w limicie wydatków na dany rok. Należy wskazać, że w przypadku wydatków na pochodne od wynagrodzeń takie praktyki nie mają uzasadnienia, ponieważ zobowiązania te wynikają z prawem określonych terminów płatności, przypadających na rok następny (podobnie jak np. dodatkowe wynagrodzenie roczne), a nie z czynności powodujących zaciągnięcie przez Pana zobowiązań ponad limit ustalony na dany rok. Nie każda sytuacja, w której suma wydatków wykonanych powiększonych o zobowiązania niewymagalne przekracza limit wydatków na dany rok pozostaje w sprzeczności z zasadami wykonywania budżetu. Bezpodstawne – w tej sytuacji – zawyżanie limitów wydatków może wywoływać negatywne skutki dla gospodarki finansowej gminy, w szczególności poprzez konieczność zaplanowania pokrycia dla wynikającego stąd deficytu czy zawyżenie uzależnionej od planu wydatków kwoty dotacji dla szkół prowadzonych przez podmioty inne niż gmina.

Badając realizację zadań polegających na budowie bieżni przy Szkole Podstawowej w Małym Płocku o wartości 239.235 zł (odbiór końcowy i faktura z dnia 15 września 2014 r.) oraz remoncie świetlicy w m. Stare Rakowo o wartości całkowitej 242.590,55 zł, w tym wykonawstwo 232.559,30 zł (faktura z dnia 25 września 2013 r.), stwierdzono, że w pierwotnej wersji uchwały budżetowej na 2014 r., w załączniku nr 3 obrazującym zadania inwestycyjne, wartość budowy bieżni określono na kwotę 876.943 zł, podczas gdy według kosztorysu inwestorskiego szacunkowa wartość zamówienia wynosiła 163.978,35 zł (kosztorys z dnia 31 października 2013 r.). W uchwale budżetowej po zmianach, w wersji z dnia 7 listopada 2014 r., wielkość tą powtórzono, mimo że zadanie zostało zakończone i opłacone w kwocie 239.235 zł. Natomiast w następnej zmianie uchwały budżetowej, z dnia 30 grudnia 2014 r., w załączniku nr 3 wskazano na to zadanie kwotę 532.384 zł. Z kolei na podstawie załącznika nr 2 do uchwały budżetowej według stanu na 30 grudnia 2014 r., określającego plan wydatków budżetu na 2014 r., można ustalić kwotę 239.235 zł jako planowany wydatek na budowę bieżni. Jak wynika z ustaleń kontroli, w kwocie 532.384 zł przewidzianej w załączniku inwestycyjnym na budowę bieżni znajduje się również planowana w budżecie kwota 293.149 zł, w zakresie której po stronie wykonania wykazano w sprawozdaniu Rb-28S za 2014 r. 7.623,17 zł, poniesione w związku z remontem świetlicy. W załączniku nr 3 przez cały rok brak odniesienia do zadania polegającego na remoncie świetlicy; należy wskazać, że zadanie to zostało sfinansowane w zakresie głównego wykonania w 2013 r. – str. 15-17, 72 i 75 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli wydatków stwierdzono, że wyłanianie wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro reguluje od 21 sierpnia 2014 r. regulamin wprowadzony zarządzeniem Pana Wójta Nr 245/14. Wynika z niego, że do zamówień, których wartość nie przekracza 50.000 zł netto postanowień regulaminu nie stosuje się. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.) wydatki publiczne powinny być dokonywane celowo i oszczędnie, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych  nakładów. Przyjęcie tak wysokiego progu wartości szacunkowej zamówienia, od której przewidziano konkurencyjność postępowania, nie zapewnia udokumentowania, iż przy zlecaniu szeregu odpłatnych dostaw, robót i usług (w tym o znaczącej wartości) przestrzegano zasady dokonywania wydatków publicznych w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Przyjęty sposób uregulowania zasad wyboru wykonawców zamówień, których wartość nie przekracza 30.000 euro, świadczy o braku zainteresowania jednostki dokumentowaniem oszczędnego i efektywnego wydatkowania środków publicznych o wysokości istotnej z punktu widzenia wielkości budżetu gminy – str. 12-13 protokołu kontroli.

         Ponadto w regulaminie z 21 sierpnia 2014 r. przewidziano, że zawieranie umów w sprawie udzielenia zamówień o wartości nieprzekraczającej 50.000 zł nie wymaga zachowania formy pisemnej. Należy zwrócić uwagę, że zaciąganie zobowiązań o znaczącej wysokości odbywałoby się wówczas bez możliwości udokumentowania dokonania przez Skarbnika Gminy wstępnej kontroli, zwłaszcza w zakresie zgodności operacji z planem finansowym, poprzez udzielenie kontrasygnaty na podstawie art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, ze zm.) – str. 13-14 protokołu kontroli.

W zakresie przestrzegania postanowień regulaminów obowiązujących w okresie objętym kontrolą stwierdzono przypadki naruszania postanowień ustanawiających obowiązek kierowania zapytań ofertowych do co najmniej 3 wykonawców. Polegały one na kierowaniu zapytań do 2 wykonawców – str. 14 protokołu kontroli.

         Analiza sposobu dokumentowania wydatków wykazała, iż w umowie zawartej 6 marca 2014 r. na dostawę żwiru postanowiono, że ilość dostarczonego kruszywa zostanie potwierdzona przez upoważnionego pracownika lub przedstawiciela rady sołeckiej. Faktycznie potwierdzenie dostaw podpisywali sołtysi, radni lub osoby zainteresowane, również niebędące pracownikami Urzędu. Samodzielny udział sołtysów, radnych i innych osób w procesach kontrolnych stanowiących bezpośrednią podstawę wydatkowania środków publicznych wykazuje sprzeczność z art. 53 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym kierownik jednostki może powierzyć obowiązki w zakresie gospodarki finansowej wyłącznie pracownikom jednostki. Udział wymienionych osób w kontroli operacji stanowiących podstawę wydatkowania środków może mieć charakter jedynie posiłkowy (uzupełniający), a nie zastępować kontrolę upoważnionych pracowników Urzędu – str. 14 protokołu kontroli.

Analizując dokumentację zadania „Remont świetlicy wiejskiej w Starym Rakowie” stwierdzono, że Urząd Marszałkowski przeprowadził kontrolę jej realizacji. Ustalenia zawarto w piśmie przesłanym do Pana Wójta w dniu 7 września 2015 r., gdzie wskazano na naruszenie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164). Kontrola wykonania wybranych elementów zadania przez Urząd Marszałkowski wykazała rozbieżności z dokumentacją na kwotę 3.924,65 zł, odpowiadającą kwocie pobranej przez wykonawcę za roboty niewykonane. W efekcie Urząd Marszałkowski odmówił  wypłaty części dofinansowania w kwocie 3.137,31 zł (dofinansowanie obejmowało 80% kosztów). W trakcie kontroli prowadzonej przez inspektorów RIO dokonano szczegółowych oględzin niektórych elementów inwestycji względem dokumentacji, w wyniku czego stwierdzono, że:

a) w kosztorysie powykonawczym w pozycji 91 w opisie podano ogrodzenie z siatki wysokości 1,5 m na słupkach stalowych z rur śr. 70 mm o rozstawie 2,1 m, obsadzonych na gruncie i obetonowanych długości 87,5 m, o wartości 8.179,50 zł netto (cena  jednostkowa – 93,48 zł). W przedmiarze robót średnica słupka wynosiła 50 mm, zaś średnica słupków faktycznie wbudowanych wynosiła 38 mm (wbudowano 84 słupki),

b) w kosztorysie powykonawczym w pozycji 90 w opisie podano „obrzeża betonowe” o wymiarach 20x6cm o łącznej długości 65,90 m i wartości 867,24 zł netto (cena jednostkowa 13,16 zł); identyczne dane podano w przedmiarach. Faktyczna długość obrzeży to 164,05 m o wartości 2.158,90 zł netto (164,05 m x 13,16 zł). Różnica między ilością zafakturowaną a faktyczną odpowiada wartości 1.291,66 zł netto (zaniżenie wynagrodzenia w tej pozycji),

c) w kosztorysie  powykonawczym w pozycji 92 w opisie podano „krawężniki betonowe wystające o wym. 15 x 30 cm” o długości łącznej 75,5 m i wartości 1.953,19 zł netto (cena jednostkowa 25,87 zł). Analogiczne dane ilościowe zawarto w przedmiarach. Faktycznie stwierdzono krawężniki na długości jedynie 3,5 m, co daje łączną wartość 90,54 zł; różnica pomiędzy  wartością zafakturowaną a należną to kwota 1.862,65 zł netto (zawyżenie wynagrodzenia).

Skompensowanie wartości faktycznie wykonanych obrzeży i krawężników (bez uwzględnienia ustaleń dotyczących ogrodzenia) daje nadpłatę wynagrodzenia wykonawcy w wysokości 702,32 zł brutto. Ustalenia inspektorów RIO, jak również ustalenia kontroli Urzędu Marszałkowskiego, świadczą o nierzetelnym wykonawstwie i braku staranności przy odbiorze. Z wyjaśnienia Pana Wójta wynika, że nadpłacona wartość remontu w wysokości 4.626,97 zł, zostanie wyegzekwowana od wykonawcy (…) w najbliższym czasie. Nadpłata wynika z omyłkowego rozliczenia poszczególnych elementów remontu w czasie odbioru robót. Zwłoka z egzekwowaniem nadpłaty miała związek z usterkami (zacieki na suficie i ścianach po długotrwałych opadach deszczu) wynikłymi już po odbiorze wykonania remontu. Uważaliśmy, że wystąpimy z egzekucją po usunięciu usterek. Zostały one kompleksowo usunięte w miesiącu październiku 2015 r. – str. 17 i 83-87 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała rozbieżności w dokumentacji technicznej zadania „Remont przepustu na drodze gminnej w m. Stare Rakowo”, gdzie przedmiarze robót w poz. 8 ujęto „rozebranie nawierzchni z betonu 6R 20 cm”. W projekcie i opisie technicznym nawierzchnia z betonu nie występuje. W kosztorysie ofertowym pozycja ta wyceniona została na sumę 2.583 zł brutto. Ponadto stwierdzono brak protokołów odbioru robót zanikowych i ulegających zakryciu w trakcie realizacji tego zadania.

W przedmiocie inwestycji dotyczących wodociągowania gminy stwierdzono, że w związku z budową wodociągu z przyłączami w m. Kąty, Nowe Rakowo, Stare Rakowo, Korzeniste, Popki, Włodki uzyskano dochody w wysokości 79.500 zł tytułem wpłat mieszkańców ubiegających się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Każdy ubiegający się wpłacał kwotę 1.500 zł na podstawie zawartej z gminą umowy. Analiza kosztów realizacji zadania wykazała, że faktyczny koszt wykonania przyłączy to kwota 113.347,58 zł (92.152,55 zł netto + VAT). Stosownie do przepisów art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139) realizację budowy m.in. przyłączy do sieci zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości. W związku z tym koszty poniesione przez gminę na wykonanie przyłączy do nieruchomości nie mogą być wyższe niż wpłaty mieszkańców na ten cel. Wpłaty powinny zapewniać pełne zrefundowanie poniesionych kosztów, ponieważ finansowanie budowy przyłączy do prywatnych nieruchomości nie stanowi zadania gminy.

Kontrola zamówienia  publicznego na budowę wodociągu rozdzielczego wykazała, że w związku ze zwiększeniem wartości zamówienia o roboty dodatkowe nie wyegzekwowano od wykonawcy zaktualizowania gwarancji zabezpieczającej należyte wykonanie umowy, poprzez zwiększenie jej wartości o kwotę 718,74 zł. Zaniechanie zwiększenia zabezpieczenia spowodowało, że faktycznie zostało ono ustanowione w kwocie niższej niż przewidziany w dokumentacji postępowania wskaźnik procentowy od wartości zleconych robót. Należy też podkreślić, że powodem zlecenia robót dodatkowych była niespójność poszczególnych elementów dokumentacji zamówienia. W protokołach konieczności, jako przyczynę zwiększenia zakresu zadania, podano różnicę długości sieci wodociągowej w dokumentacji technicznej i przedmiarze robót – w przedmiarach przewidziano sieć krótszą niż w dokumentacji technicznej o 386,5 m – str. 89-93 protokołu kontroli.

 Kontrola ustalania należności za zajęcie pasa drogowego wykazała, że w jednym przypadku niewłaściwie naliczono wysokość opłaty zaniżając ją o 228,76 zł. Jak wskazał w wyjaśnieniu pracownik Urzędu Gminy nieprawidłowość wynikała z błędu rachunkowego.

Ponadto w jednostce nie jest prowadzona ewidencja księgowa należności wynikających z decyzji ustalających opłatę za zajęcie pasa drogowego. Kontrolujący nie stwierdzili kwoty należności z opłat za zajęcie pasa drogowego ani w księgach ani w sprawozdawczości na dzień 31 grudnia 2014 r. Ze sporządzonego w czasie kontroli wykazu należności (w tym zaległości) z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego na dzień 31 grudnia 2014 r. wynika, iż należności, które nie zostały opłacone za lata 2012-2014 wynoszą 146,73 zł i dotyczą jednej decyzji wydanej w 2013 r. W następstwie czynności kontrolnych jednostka podjęła stosowne działania wobec dłużnika i zaległość została uregulowana w dniu 30 listopada 2015 r. W złożonym wyjaśnieniu Skarbnik poinformowała, że nie dokonywano przypisu opłat dotyczących decyzji za zajęcie pasa drogowego omyłkowo, co w konsekwencji uniemożliwiło sprawdzanie terminowości uiszczania należności z tego tytułu – str. 56 protokołu kontroli. 

W zakresie poprawności ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków obowiązujących w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2014 r. ustalono, że Pan Wójt nie udokumentował sprawdzenia, czy taryfy zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Obowiązek sprawdzenia taryf nakłada na Pana art. 24 ust. 4 przywołanej ustawy – str. 59 protokołu kontroli.

W toku kontroli badaniu poddano dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Badanie prawidłowości i powszechności opodatkowania podatkiem rolnym i podatkiem leśnym wykazało niedociągnięcia polegające na nieprzedłożeniu do kontroli części informacji podatkowych, które stanowią podstawowy materiał dowodowy służący ustaleniu podstawy opodatkowania. W związku z powyższym organ podatkowy naruszył art. 272 Ordynacji podatkowej. W trakcie wskazanych tym przepisem czynności sprawdzających organ podatkowy powinien podjąć działania m.in. w celu ustalenia stanu faktycznego i ewentualnego wyegzekwowania prawidłowo wypełnionych informacji. Jak wykazano w opisie na str. 27 protokołu kontroli, w poddanej badaniu próbie wymiaru podatku rolnego w 19 przypadkach stwierdzono brak informacji. Z kolei w kontrolowanej próbie podatku leśnego brakowało 7 informacji – str. 31-32 protokołu kontroli. 

Uchybienia dotyczące przeprowadzonych czynności sprawdzających wystąpiły również w badanej próbie podatku od nieruchomości. W jednym przypadku organ podatkowy nie wykorzystał w pełni uprawnień wynikających z art. 274 a § 2 Ordynacji podatkowej dotyczących wezwania podatnika do uzupełnienia deklaracji z powodu wątpliwości odnośnie zgłoszonej powierzchni nieruchomości podlegającej opodatkowaniu. Zebrana podczas postępowania dokumentacja budzi wątpliwości w kwestii podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Brak rzetelnych działań w tym zakresie powoduje zastrzeżenia co do prawidłowości naliczenia podatku – str. 36 protokołu kontroli.

         Badanie kompletności zasad (polityki) rachunkowości pod kątem ewidencjonowania dochodów z tytułu podatków i opłat lokalnych wykazało naruszenie § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375). W obowiązujących w jednostce regulacjach nie ustanowiono zasad ewidencjonowania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z przytoczonym przepisem ewidencja opłaty winna stanowić integralną część ewidencji księgowej Urzędu i być prowadzona z wykorzystaniem kont syntetycznych Urzędu jako jednostki budżetowej – str. 39 protokołu kontroli.   

W toku kontroli zagadnień dotyczących rejestracji dokumentacji podatkowej wpływającej do Urzędu Gminy stwierdzono brak pieczęci kancelarii ogólnej Urzędu na kontrolowanych deklaracjach o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – str. 39-40 protokołu kontroli. Stanowi to naruszenie § 42 ust. 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. Nr 14, poz. 67). Jak wskazano w przywołanym przepisie, po zarejestrowaniu przesyłki na nośniku papierowym punkt kancelaryjny umieszcza pieczęć wpływu na pierwszej stronie pisma lub, w przypadku gdy nie ma możliwości otwarcia koperty, na kopercie. Należy jednocześnie wskazać, iż w przypadku deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ze szczególnym wskazaniem deklaracji nowych i korygujących, istotne znaczenie dla możliwości ustalenia wysokości zobowiązania i momentu jego obowiązywania w zadeklarowanej, zmienionej  wysokości, ma – w aspekcie art. 6m ust. 2 i art. 6q ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, ze zm.) – właśnie data złożenia deklaracji.

W zakresie prawidłowości klasyfikowania dochodów podatkowych stwierdzono, że dochody z tytułu podatku od środków transportowych od osób prawnych wykazano w rozdziale 75616, zamiast w rozdziale 75615. Naruszono tym samym przepisy rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych – str. 49 protokołu kontroli.                 

  Weryfikacja rzetelności i prawidłowości sporządzania sprawozdania Rb-PDP z wykonania podstawowych dochodów podatkowych gminy oraz sprawozdania Rb-27S za 2014 r. wykazała, iż naruszono przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 119, ze zm.). W sprawozdaniu Rb-27S nie ujęto w kolumnie „Skutki decyzji wydanych przez organ podatkowy na podstawie ustawy - Ordynacja podatkowa, obliczone za okres sprawozdawczy” skutków umorzenia należności z tytułu podatku od spadków i darowizn stanowiących dochody gminy, udzielanych w trybie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 513, ze zm.), w kwocie wskazanej na str. 49 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Pan Wójt ponosi także – jako kierownik zamawiającego – odpowiedzialność za przygotowanie i przeprowadzenie postępowań o udzielenie zamówień publicznych, stosownie do art. 18 ust. 1 Prawa zamówień publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. W okresie objętym kontrolą, do dnia 30 kwietnia 2015 r. funkcję Skarbnika Gminy Mały Płock pełniła Ewa Kuklińska. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach rachunkowych, zalecam:

1. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych , poprzez:

a) zaniechanie ewidencjonowania przypisu należności od dłużników alimentacyjnych w części stanowiącej dochód budżetu państwa z kontem zobowiązań, mając na uwadze obowiązującą od 2011 r. zmianę przepisów w tym zakresie przedstawioną w części opisowej wystąpienia,

b) zaprzestanie ewidencjonowania obrotów rachunku służącego do rozliczeń z dłużnikami alimentacyjnymi na koncie 139, mając na uwadze, że zarówno wykazanie dochodów w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-27ZZ, jak i ich odprowadzanie na rachunek budżetu poprzez konto 222, powinno następować przy wykorzystaniu konta 130,

c) zaniechanie ewidencjonowania na kontach 222 i 223 w ewidencji Urzędu innych operacji niż potwierdzony wyciągami bankowymi przelew dochodów z konta 130 na rachunek budżetu oraz wpływ na konto 130 z rachunku budżetu środków na wydatki Urzędu (przy dokonywaniu całości dochodów Urzędu i całości wydatków Urzędu bezpośrednio z rachunku budżetu konta 222 i 223 nie powinny w ogóle występować w księgach Urzędu),

d) zaprzestanie ujmowania na koncie 226 zaległości podatkowych ze względu na fakt zabezpieczenia ich hipoteką, mając na uwadze, że konto to służy do ewidencji należności długoterminowych, zaś sposób zabezpieczenia należności nie świadczy o jej długo- lub krótkoterminowym charakterze; wyksięgowanie należności wskazanych w protokole kontroli z konta 226 na konto 221,

e) przestrzeganie zasady memoriału określonej przepisem art. 6 ust. 1 ustawy o rachunkowości,

f) dokonywanie na koncie 221 przypisu na dany rok należnych opłat za zajęcie pasa drogowego, wynikających z wydanych decyzji oraz założenie ewidencji analitycznej w podziale na poszczególnych dłużników. Zapewnienie przez Pana Wójta należytego obiegu decyzji ustalających opłaty za zajęcie pasa drogowego, polegającego na bieżącym przekazywaniu ich do komórki księgowej celem dokonania przypisu należności. 

2. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie stosowania klasyfikacji budżetowej, poprzez:

a) zaniechanie stosowania rozdziału 01041 dla ewidencji wydatków na zadania finansowane z PROW, jeżeli dla tych zadań obowiązujące przepisy przewidują odrębne rozdziały klasyfikacji budżetowej,

b) zaniechanie finansowania wydatkami majątkowymi zadań stanowiących remont w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i ustawy o rachunkowości,

c) klasyfikowanie dochodów z podatku od środków transportowych w rozdziale 75615.

3. Uwzględnienie przy planowaniu budżetu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia, dotyczących:

a) braku zasadności planowania wydatków z tytułu pochodnych od wynagrodzeń w taki sposób, aby niewydatkowany w danym roku limit wydatków pokrywał zobowiązania niewymagalne podlegające opłaceniu w styczniu następnego roku,

b) realnego planowania wydatków inwestycyjnych na poszczególne zadania oraz zachowania zgodności między danymi planu wydatków i załączanego do uchwały budżetowej wykazu zadań inwestycyjnych.

4. Rozważenie zmodyfikowania kwotowego progu wyznaczającego obowiązek stosowania konkurencyjnych procedur wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro oraz zawierania pisemnej umowy z wykonawcą, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia.

5. Przestrzeganie ustanowionego procedurami wewnętrznymi regulującymi zasady wyłaniania wykonawców zamówień o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro obowiązku kierowania zaproszeń do składania ofert do co najmniejnganie postanowień Regulaminu w przedmiocie kierowania zaproszeń do składania ofert do conajmniejn również osoby ieniu p 3 wykonawców.

6. Zapewnienie, aby czynności kontrolne procesów składających się na gospodarkę finansową jednostki wykonywane były przez upoważnionych pracowników Urzędu, mając na uwadze, że udział w tych czynnościach osób niebędących pracownikami Urzędu (sołtysów, radnych) może mieć charakter jedynie posiłkowy.

7. W zakresie realizacji inwestycji:

a) zapewnienie rzetelnej weryfikacji faktycznie wykonanych robót, w szczególności zgodności ich zakresu z dokumentacją stanowiącą podstawę ustalenia wynagrodzenia,

b) wyegzekwowanie od wykonawcy remontu świetlicy w Starym Rakowie kwoty 4.626,97 zł, stosownie do udzielonego przez Pana wyjaśnienia; podjęcie działań w celu ustalenia różnicy wartości faktycznie wbudowanych słupków ogrodzeniowych i słupków wycenionych w ofercie oraz obciążenie wykonawcy ustaloną różnicą,

c) dołożenie należytej staranności w przedmiocie analizy prawidłowości opracowania  dokumentacji, w tym w szczególności wewnętrznej zgodności jej poszczególnych elementów.

8. Obciążanie właścicieli nieruchomości kosztami budowy przyłączy wodociągowych poniesionymi przez gminę w wysokości zapewniającej pełne pokrycie kosztów, mając na uwadze, że finansowanie kosztów przyłączy nie należy do zadań gminy.

9. Egzekwowanie od wykonawców zamówień publicznych zwiększenia kwoty zabezpieczenia należytego wykonania umowy w przypadku zmiany umowy powodującej zwiększenie wynagrodzenia.

10. Zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do dołożenia należytej staranności przy naliczaniu opłat za zajęcie pasa drogowego.

11. Dokumentowanie wykonania przez Pana Wójta obowiązku weryfikowania prawidłowości taryf przedkładanych we wniosku przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.

12. Wyegzekwowanie od podatników brakujących informacji w sprawie podatku rolnego i leśnego.

13. Przeprowadzanie rzetelnych czynności sprawdzających wynikających z przepisów Ordynacji podatkowej.

14. Uzupełnienie przyjętych zasad rachunkowości dotyczących ewidencji podatków i opłat o elementy wskazane w niniejszym wystąpieniu. 

15. Przestrzeganie obowiązku rejestracji przesyłek wpływających do urzędu zgodnie z rozporządzeniem wskazanym w niniejszym wystąpieniu.          

16. Sporządzenie skorygowanego sprawozdania Rb-27S za 2014 r. oraz przekazanie go do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                  Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

           w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa  w Białymstoku

Zespół w Łomży