Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Czyżewie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 04 listopada 2015 roku (znak: RIO.IV.6001-7/15), o treści jak niżej:

Pani

Anna Bogucka

Burmistrz Czyżewa

                W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Czyżew za 2014 r. i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Czyżewie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.   

         Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

         W zakresie spraw organizacyjnych ustalono, że w załączniku nr 5 do Statutu Gminy Szkoła Podstawowa w Czyżewie i Gimnazjum w Czyżewie wymienione są jako odrębne jednostki organizacyjne, podczas gdy uchwałą Rady Miejskiej Nr XVII/117/12 z dnia 22 marca 2012 r. połączono te jednostki tworząc Zespół Szkół w Czyżewie – str. 2 protokołu kontroli.

Kontrola poprawności  prowadzenia  ksiąg  rachunkowych w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289) wykazała, że:

a) błędnie zaewidencjonowano na koncie 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” zobowiązania z tytułu środków podlegających przekazaniu Izbie Rolniczej jako 2% udziału we wpływach z podatku rolnego (saldo Ma w kwocie 17,32 zł); mając na uwadze zasady funkcjonowania kont określone z załączniku nr 3 do rozporządzenia, tego typu zobowiązanie powinno być ujęte na koncie 240 „Pozostałe rachunki” – str. 11 protokołu kontroli,

b) w ewidencji analitycznej środków trwałych  prowadzonej do konta 011 „Środki trwałe” nie zawarto, w niektórych przypadkach, danych na temat wszystkich istotnych cech identyfikujących poszczególne obiekty inwentarzowe, np. numerów fabrycznych składników majątkowych, które je posiadają, długości sieci wodociągowych i dróg. Dokładne oznaczenie poszczególnych obiektów inwentarzowych należy uznać za warunek służący zarówno należytej ochronie posiadanych zasobów majątkowych, jak i prawidłowemu wypełnieniu obowiązków w zakresie powiązania wyników inwentaryzacji z zapisami ksiąg rachunkowych, o których mowa w art. 27 ustawy – str. 98 protokołu kontroli,

c) całą wartość umowy, na podstawie której opracowano dokumentację sieci kanalizacyjnej w ul. Kościelnej w m. Rosochate Kościelne i kanalizacji sanitarnej w ul. Dworskiej w Czyżewie, wynosząca 3.800 zł, zaliczono do kosztów zadania w m. Rosochate Kościelne; zadanie dotyczące ul. Dworskiej nie zostało dotychczas rozpoczęte – str. 95 protokołu kontroli; spowodowało to błędną wycenę wartości kanalizacji w m. Rosochate Kościelne poprzez ujęcie w niej również kosztów dotyczących innego zadania, co sprzeciwia się przepisom art. 28 ust. 1 i 2 ustawy.

         Błędne ewidencjonowanie operacji ustalono także w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w zakresie należności od dłużników alimentacyjnych – na podstawie analizy bilansu GOPS. Z danych bilansu wynika, że należności od dłużników alimentacyjnych w części nieprzypadającej gminie Czyżew ewidencjonowano w księgach GOPS według zasad przewidzianych przepisami prawa mającymi zastosowanie do końca 2010 r. Należności z tego tytułu były ujmowane na stronie Wn konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” w dalszym ciągu w korespondencji z kontem 225 „Rozrachunki z budżetami”, jako rzekome zobowiązania wobec budżetu państwa i innych gmin. W efekcie należności w tej części i „zobowiązania” wobec budżetu państwa i innych gmin były równe i wynosiły na koniec 2014 r. 457.542 zł. Należy wskazać, że do końca 2010 r. przy ewidencji należności związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami obowiązywały regulacje zawarte w § 7 ust. 2 i 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.) stanowiące, że należności realizowane na rzecz innych jednostek ujmuje się jako zobowiązania na rzecz tych jednostek. W rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, którego przepisy stosuje się do ewidencji zdarzeń gospodarczych od początku 2011 r., wymienione regulacje nie występują. Tym samym właściwe jest, aby od 1 stycznia 2011 r. przypisu tych należności nie ujmować jako „zobowiązań” wobec budżetu państwa i innych gmin. Zobowiązania te powstają bowiem dopiero w momencie otrzymania (wpływu) należnej kwoty. Mimo, że przypisywane kwoty należności obecnie tylko w 40% stanowią należności związane z dochodami gminy, właściwsze – na tle obowiązujących przepisów – jest przypisywanie ich w korespondencji z kontem 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”. Należy też wskazać na potrzebę stosowania odpisu aktualizującego należności o małym prawdopodobieństwie ściągnięcia, co pozwoli na zminimalizowanie negatywnego wpływu na dane sprawozdawczości finansowej kwot należności dotyczących dochodów Skarbu Państwa, a zaliczonych do przychodów GOPS – str. 8 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości stosowania klasyfikacji budżetowej wykazała, że wydatek w kwocie 5.000 zł dotyczący sporządzenia dokumentacji projektowo-kosztorysowej zagospodarowania terenu zbiornika retencyjnego w Czyżewie (zadania inwestycyjnego realizowanego w 2014 r.) zaklasyfikowano w 2012 r. do wydatków bieżących (par. 4300 „Zakup usług pozostałych”), zamiast do wydatków majątkowych w par. 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych” – jako nakład na rozpoczynaną inwestycję. W trakcie kontroli dokonano stosownych przeksięgowań – str. 78 protokołu kontroli.

Analizując wydatki sklasyfikowane w rozdziale 75022 „Rady gmin (miast i miast na prawach powiatu” stwierdzono wydatek w kwocie 21.645 zł ujęty w par. 4300, dotyczący wyjazdowej sesji Rady Miejskiej w Czyżewie, która odbyła się w Suwałkach a następnie w Wilnie w dniach 8-10 września 2014 r. Z okazanej dokumentacji wynika, że w sesji wzięło udział 37 osób, z tego 11 radnych, 17 sołtysów, 3 pracowników Urzędu, 3 dyrektorów szkół, radny powiatowy, gminny komendant OSP i poseł – str. 69 protokołu kontroli. Możliwość uczestniczenia w sesji gości zaproszonych przez Przewodniczącego Rady Miejskiej (tj. osób niebędących radnymi, sołtysami, pracownikami Urzędu, a będących przedstawicielami innych instytucji lub urzędów) przewiduje m.in. § 8 ust. 1 i § 9 ust. 3 Regulaminu Pracy Rady Miejskiej w Czyżewie stanowiącego załącznik nr 4 do Statutu Gminy Czyżew. Względem zasad przeprowadzania sesji określonych Regulaminem należy zwrócić uwagę, że fakt jej wyjazdowego charakteru praktycznie uniemożliwił ewentualne uczestnictwo w obradach mieszkańców (publiczności), poza osobami zaproszonymi przez Przewodniczącego. Według § 8 ust. 2 Regulaminu umożliwienie mieszkańcom udziału w sesji stanowi jeden z warunków jawności sesji.

Analiza dokumentacji dotyczącej sesji wykazała, że żadnej z osób, której wyjazd służbowy według obowiązujących przepisów powinien mieć umocowanie w poleceniu wyjazdu służbowego (tj. pracownikom Urzędu i radnym), nie wystawiono stosownych poleceń wyjazdu. W złożonym wyjaśnieniu wskazuje Pani, że delegacje nie zostały wystawione ponieważ nie były przez pracowników pobierane żadne należności.

W odniesieniu do radnych obowiązek wystawienia polecenia wyjazdu służbowego w związku z podróżą mającą bezpośredni związek z wykonywaniem mandatu określa § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. z 2000 r. Nr 66, poz. 800 ze zm.). Z kolei § 8 tego rozporządzenia nakazuje, w przypadku podróży zagranicznej odbywanej przez radnego, odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących pracowników sfery budżetowej, tj. aktualnie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167). Rozporządzenie to zawiera wymagania określające zasady delegowania pracowników Urzędu i ustalania ewentualnych należności wynikających z odbywanej podróży.

Odnosząc się do treści Pani wyjaśnienia pragnę zwrócić uwagę, że okoliczność formalnego, zgodnego z przepisami rozporządzenia, delegowania w podróż służbową nie musi w każdym przypadku oznaczać konieczności wypłaty należności osobie delegowanej. Zasady ustalania należności przysługujących delegowanym w podróż pracownikom czy radnym przewidują sytuacje, w których podróż krajowa odbędzie się bez powstania podstaw do wypłacania należności (np. podróż odbyta pojazdem służbowym z zapewnieniem całodziennego wyżywienia lub trwająca poniżej 8 godzin). Nie oznacza to jednak, że można pominąć wymogi w zakresie formalnego delegowania pracownika (radnego) przez osobę upoważnioną do zlecenia podróży w rozumieniu przywołanych wyżej rozporządzeń. W przypadku podróży zagranicznych podkreślenia wymaga, że możliwość nieotrzymania przez pracownika należności z tytułu podróży wystąpi tylko w wyjątkowym przypadku – gdy pracownik (radny) w czasie podróży otrzymuje należność pieniężną z przeznaczeniem na wyżywienie w kwocie nie niższej niż należna mu dieta – § 14 ust. 4 rozporządzenia MPiPS z dnia 29 stycznia 2013 r. Jak zaś wynika z § 14 ust. 1 tego rozporządzenia, 25% należnej w danym kraju diety przysługuje pracownikowi (radnemu) także w sytuacji zapewnienia całodziennego wyżywienia.

Nieprawidłowości w dokumentowaniu podróży służbowych stwierdzono także w wyniku kontroli zasad gospodarowania pojazdami będącymi własnością gminy. Na stanie gminy znajdują się, oprócz samochodów pożarniczych, samochody: Nissan w dyspozycji Pani Burmistrz, Daewoo w dyspozycji kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej i Volkswagen. Zagadnienie zagospodarowania samochodami służbowymi, sprzętem gospodarki komunalnej oraz sprzętem w użytkowaniu jednostek OSP reguluje zarządzenie Pani Burmistrz z dnia 3 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji obiegu, kontroli i archiwizowania dokumentów finansowo-księgowych w Urzędzie Miejskim w Czyżewie, według którego m.in.: w jednostce obowiązuje następująca dokumentacja dotycząca transportu; 1) Karta drogowa (dzienna i miesięczna)…, 2) Miesięczne rozliczanie zakupu i zużycia materiałów pędnych …, 3) Decyzja w sprawie przepałów i oszczędności…, 4) Miesięczne zestawienie kart drogowych…”. Postanowiono również, że Na podstawie kart drogowych dziennych sporządza się karty drogowe miesięczne i rozlicza się zużycie paliwa zgodnie z ustaloną normą oraz W uzasadnionych przypadkach na wniosek kierownika jednostki lub pracownika może być przyznany miesięczny limit kilometrów do wykorzystania. Wniosek dla Burmistrza zatwierdza osoba upoważniona na podst. art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych…, dla pracownika kierownik jednostki. Koszty eksploatacji samochodów w przypadku limitów miesięcznych rozlicza się na podstawie miesięcznego rozliczenia ilości pobranego i zużytego paliwa w Referacie Gospodarki Komunalnej, natomiast przeksięgowanie w koszty następuje na podstawie dokumentacji otrzymanej z tego referatu – kwartalnie. Rozliczenie kwartalne przewidziano w zakładowym planie kont (konto 310 „Materiały”). Wniosek Pani Burmistrz o ustalenie miesięcznego limitu kilometrów do wykorzystania w 2014 r. na jazdy samochodem służbowym w wysokości 2.500 km podpisał Sekretarz Gminy. Na 2015 r. limit ten ustalony został w wysokości 3.000 km miesięcznie. Dla dysponentów samochodu Daewoo i Volkswagen limity w wysokości odpowiednio 2.500 km i 2100 km podpisała Pani Burmistrz.

Dla wymienionych samochodów prowadzenie miesięcznych kart drogowych polegało na dokonaniu jednego zapisu obrazującego przebieg kilometrów w ciągu miesiąca, zakup i zużycie paliwa, zbiorczo w miesiącu, oraz stan na koniec miesiąca (dla pozostałych pojazdów i sprzętu karty drogowe prowadzone są codziennie). Karty tych samochodów nie zawierają żadnych danych o miejscach i celach wyjazdów. Brak możliwości ustalenia sposobu wykorzystywania samochodów służbowych pogłębia fakt niewystawiania poleceń wyjazdu służbowego dla podróży odbywanych tymi pojazdami. W złożonym wyjaśnieniu przyjmuje Pani stanowisko, iż Wymaganie obowiązku wystawiania poleceń wyjazdów służbowych (tzw. delegacji) w przypadku pracowników, którzy korzystają z samochodów służbowych z ustalonym miesięcznym limitem kilometrów i którzy nie pobierają z tytułu wyjazdów żadnych należności nie ma żadnego umocowanie w ogólnie obowiązujących przepisach prawnych. (…) W naszym przypadku w/w Rozporządzenie nie ma zastosowania gdyż, ani Burmistrz ani pracownicy korzystający z samochodów służbowych nigdy nie pobierali i nie pobierają żadnych należności.

Odnosząc się do zaprezentowanych przez Panią tez pragnę po pierwsze powtórzyć wniosek wyżej już sformułowany na podstawie przepisów rozporządzenia – podróż służbowa nie musi w każdym przypadku oznaczać konieczności wypłaty należności na rzecz osoby odbywającej tę podróż. Nie oznacza to jednak, że odbywana podróż przestaje przez to być podróżą służbową, a w efekcie możliwe jest pominięcie wymogów w zakresie formalnego delegowania pracownika przez osobę upoważnioną do zlecenia podróży. Formalne delegowanie w podróż służbową nie jest warunkiem niezbędnym tylko dla wypłaty należności pracownikowi, jak to wynika z prezentowanej przez Panią interpretacji. Jest to warunek niezbędny również do tego, aby uznać wydatki publiczne, np. na zakup zużywanego paliwa, za poniesione zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.). Między innymi art. 216 ust. 2 ustawy stanowi o tym, że wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w przepisach prawa. Przyjęty w Urzędzie Miejskim w Czyżewie sposób dokumentowania podróży (a właściwie jego brak) niweczy możliwości zweryfikowania zgodności z prawem wydatków na zakup paliwa i sposobu wykorzystywania samochodów, jako mienia gminy. Należy też zwrócić uwagę, że system ustalanego wnioskami limitu dla pojazdu służbowego nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Ponadto nie można uznać go za własną procedurę kontroli zarządczej w jednostce służącą zapewnieniu osiągnięcia celów wskazanych w art. 68 ustawy o finansach publicznych, ponieważ w praktyce odbiera wiedzę o rzeczywistym przebiegu procesów składających się na gospodarkę finansową – str. 62-65 protokołu kontroli.

Przeanalizowano wydatki na wykonanie dokumentacji projektowej targowiska w wysokości 34.440 zł. W umowie zawartej z wykonawcą 11 października 2011 r. zawarto m.in. zapis, że wykonawca przekaże inwestorowi dokumentację (…) ze wszystkimi opiniami i uzgodnieniami (…). W wyniku kontroli stwierdzono dodatkowe opłacenie z budżetu gminy kwoty 190 zł za uzgodnienia dokumentacji. W czasie kontroli wykonawca zwrócił kwotę 267,64 zł, na którą składały się wydatki poniesione przez Urząd w wysokości 190 zł powiększone o odsetki – str. 83 protokołu kontroli.

         Kontroli poddano dokumentację dotyczącą procesu realizacji inwestycji wskazanych w protokole kontroli, w tym w kontekście jej zgodności ze stanem faktycznym, stwierdzając rozbieżności w treści dokumentacji na budowę targowiska. Ustalenia dotyczyły następujących kwestii:

a) w projekcie graficznym fundamenty zakładano tylko pod słupkami o wysokości 0,8 m, natomiast w przedmiarach robót fundamenty przewidziano na całej długości ogrodzenia (243,5 mb),

b) w projekcie graficznym przyjęto panel ogrodzeniowy typ 4W o wysokości 1530 mm, natomiast w przedmiarach przyjęto ogrodzenie z siatki,

c) w projekcie graficznym – brama standardowa i furtki przyjęto panel o wysokości 1500 mm, zaś w przedmiarach wrota z furtkami z siatki w ramach stalowych na gotowych słupkach. Wrota o szerokości 3,60 m i wysokości 1,80 m z siatki w ramach z kątowników z pasem dolnym z blachy o wysokości 25 cm,

- w przedmiarach robót przy niektórych pozycjach wskazano dział specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót, nie wskazano natomiast numeru (pozycji) specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych, zawierających wymagania dla danej pozycji przedmiaru – wymóg taki wynika z § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1129).

Analizując specyfikację techniczną wykonania i odbioru robót budowlanych tej inwestycji stwierdzono zapis na stronie 92 dotyczący transportu materiałów ogrodzeniowych o treści 4.1. Ogrodzenie panelowe winny być przechowywane w opakowaniu producenta. Do każdego  pakietu paneli ogrodzeniowych powinna być dołączona przewieszka (trwały nadruk na opakowaniu ) zawierające dane: (…) - rodzaj okien (…). W projekcie, jak i faktycznie, okna nie występują, co może świadczyć o powieleniu przez projektanta tych sformułowań z dokumentacji dotyczącej innej inwestycji – str. 82 protokołu kontroli.

Rozbieżności między dokumentacją (projektem, specyfikacją techniczną i kosztorysem powykonawczym) a stanem stwierdzonym podczas dokonanych w trakcie kontroli oględzin stwierdzono w zakresie następujących zadań:

a) budowa targowiska miejskiego:

- w projekcie przewidziano rynny i rury spustowe ocynkowane, zaś faktycznie wykonano rury PCV;

- w projekcie średnica rur spustowych wynosiła 12 cm, faktycznie użyto rur o średnicy 10 cm;

b) budowa drogi w m. Czyżew Sutki, gdzie stwierdzono brak humusu na skarpach, na których miała być zasiana trawa. Stwierdzono na skarpach żwir i chwasty. W kosztorysie powykonawczym pozycja ta wyceniona została na kwotę 2.981,51 zł brutto. W projekcie graficznym i opisie do niego brak postanowień dotyczących humusowania i zasiania trawy. Zapis ten występuje dopiero w przedmiarach robót (po zmianach) w ilości 484,8 m2 i wielkość ta została powtórzona w kosztorysie powykonawczym. W przedmiarach przyjęto grubość warstwy humusu 5 cm, zaś w specyfikacji technicznej – 10 cm. Ponadto specyfikacja techniczna zawierała zapisy, które nie występują w przedmiocie zamówienia, przewidujące takie elementy jak sadzonki drzew, krzewów, kwiatów. W dzienniku budowy brak zapisów dotyczących robót dodatkowych, humusowania i obsiania skarp trawą. W wyniku oględzin przeprowadzonych przez inspektora kontroli Pani Burmistrz pismem z dnia 30 września 2015 r. wezwała wykonawcę tego zadania do doprowadzenia stanu faktycznego do zgodności z dokumentacją w terminie do 9 października 2015 r. – str. 92-93 protokołu kontroli.

Ustalenia kontroli w tym zakresie świadczą o nierzetelnym, niezgodnym z dokumentacją wykonawstwie oraz nieprawidłowościach podczas nadzoru nad inwestycjami i dokonywaniu ich odbioru.

Kontrola zamówienia publicznego na budowę targowiska wykazała, że w związku z przesunięciem o miesiąc terminu zakończenia robót (z 29 listopada 2013 r. na 31 grudnia 2013 r.) i faktyczną datą ostatecznego odbioru, który miał miejsce 12 lutego 2014 r., nie egzekwowano od wykonawcy zaktualizowania gwarancji ubezpieczeniowej usunięcia wad i usterek, której termin obowiązywania rozpoczynał się 29 listopada 2013 r. – str. 86 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), jest Pani Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.                                                  

Badanie prawidłowości i powszechności stosowania czynności sprawdzających względem składanych przez podatników deklaracji podatkowych wykazało przypadki niewłaściwego naliczenia podatku. W trakcie czynności sprawdzających wynikających z art. 272 Ordynacji podatkowej organ podatkowy powinien podjąć działania m.in. w celu ustalenia poprawności merytorycznej jak i rachunkowej deklaracji. Jak wykazano w opisie na str. 30 protokołu kontroli, w poddanej badaniu próbie deklaracji na podatek od środków transportowych jeden z podatników nieprawidłowo opodatkował 2 pojazdy, przy braku reakcji organu podatkowego. Łącznie skutki niewłaściwie naliczonego podatku polegały na jego zaniżeniu o 546 zł.

Dokonana analiza czynności upominawczych i egzekucyjnych prowadzonych przez kontrolowaną jednostkę wykazała, że nie podjęto właściwych działań egzekucyjnych, wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619, ze zm.), w odniesieniu do kwoty 1.081 zł. Tym samym naruszono również regulacje wewnętrzne zawarte w zarządzeniu Nr 105/12 Pani Burmistrz z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie wprowadzenia instrukcji ewidencji i poboru podatków i opłat lokalnych w Urzędzie Miejskim w Czyżewie. Należy wskazać, iż aktualnie zasady prowadzenia postępowania upominawczego oraz egzekucyjnego zawarte są w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 20 maja 2014 r. w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 656) – str. 41 protokołu kontroli.     

Kontrola prawidłowej rejestracji dokumentacji podatkowej wpływającej do Urzędu Miejskiego wykazała naruszenie § 42 ust. 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. Nr 14, poz. 67). Stwierdzono brak pieczęci kancelarii ogólnej Urzędu na większości kontrolowanych deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – str. 37 protokołu kontroli. Zgodnie z przywołanym przepisem po zarejestrowaniu przesyłki na nośniku papierowym punkt kancelaryjny umieszcza i wypełnia pieczęć wpływu na pierwszej stronie pisma lub, w przypadku gdy nie ma możliwości otwarcia koperty, na kopercie.                                                      

Kolejnym stwierdzonym w trakcie czynności kontrolnych uchybieniem było wydanie decyzji w sprawie udzielenia ulg w zapłacie podatków, mimo niezebrania wystarczającego materiału dowodowego uzasadniającego ich udzielenie – 4 przypadki wskazane na str. 43-44 protokołu kontroli. Decyzje w sprawie ulg w zapłacie podatków winny być podejmowane po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie czy zachodzą przesłanki do uwzględnienia wniosku, określone w przepisach art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, tj. ważny interes podatnika lub interes publiczny. Organ podatkowy zabiega w postępowaniu o udowodnienie każdego faktu za pomocą wszystkich dostępnych środków i źródeł dowodowych, by wydać stosowne orzeczenie. Wydanie decyzji należy poprzedzić zebraniem odpowiedniego materiału dowodowego, pozwalającego na wnikliwą i obiektywną ocenę stanu faktycznego – art. 187 § 1 ustawy.    

 Analiza obowiązujących na terenie gminy regulacji z zakresu gospodarowania mieniem wykazała, że obowiązująca uchwała Nr VI/30/07 Rady Gminy Czyżew-Osada z dnia 27 kwietnia 2007 r. w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata nie została dostosowana do aktualnego brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515). Od 22 października 2007 r. uchwała powinna bowiem regulować kwestie dzierżawy i najmu nieruchomości także na czas nieoznaczony. W związku z powyższym, do czasu określenia w uchwale zasad zawierania umów dzierżawy i najmu na czas nieoznaczony, może Pani zawierać tego typu umowy wyłącznie za zgodą Rady Miejskiej. Jednocześnie przywołany przepis wskazuje, że zasady zawierania umów na czas nieoznaczony powinny być określone uchwałą, ponieważ forma każdorazowego ubiegania się o zgodę Rady może być stosowana jedynie do czasu ich określenia – str. 46 protokołu kontroli.  

 Weryfikacja prawidłowości przestrzegania obowiązków w zakresie sporządzania i upubliczniania wykazów nieruchomości, wynikających z przepisów art. 35 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, ze zm.), wykazała, że obowiązków tych nie dopełniono przy zawarciu z NZOZ „Podstawowa Opieka Zdrowotna” umowy dzierżawy lokalu położonego w Dąbrowie Wielkiej na okres 17 lat (Rada Miejska wyraziła zgodę na odstąpienie od przeprowadzania przetargu na dzierżawę). Wykaz nieruchomości przeznaczonych do wydzierżawienia na okres dłuższy niż 3 miesiące winno się wywiesić na okres 21 dni w siedzibie Urzędu, a ponadto informację o wywieszeniu tego wykazu podaje się do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także na stronach internetowych Urzędu. Treść wykazu określają przepisy art. 35 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – str. 48 i 50-51 protokołu kontroli.

W zakresie poprawności ustalenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, obowiązujących w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2014 r., stwierdzono uchybienie naruszające § 19 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886) polegające na pominięciu w uzasadnieniu wniosku o zatwierdzenie taryf informacji o ilości i cenie zakupu wody przez Urząd Miejski z wodociągów zewnętrznych. Informacja została uzupełniona w trakcie kontroli – str. 56 protokołu kontroli.     

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej, rachunkowości i zamówień publicznych, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

         Organem wykonawczym gminy jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały zmieniającej załącznik nr 5 do Statutu Gminy poprzez dostosowanie wykazu jednostek organizacyjnych gminy do stanu faktycznego.

2. Wskazanie Skarbnikowi Gminy na potrzebę wyeliminowania uchybień w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) ewidencjonowanie rozrachunków z tytułu wpłat na rzecz Izby Rolniczej na koncie 240,

b) uzupełnienie ewidencji analitycznej środków trwałych o elementy służące jednoznacznej identyfikacji posiadanych składników majątkowych,

c) prawidłowe ustalenie kosztów inwestycji polegającej na budowie sieci kanalizacyjnej w ul. Kościelnej w m. Rosochate Kościelne poprzez zmniejszenie ich o koszty dotyczące dokumentacji budowy kanalizacji w ul. Dworskiej w Czyżewie.

3. Przekazanie kierownikowi i głównemu księgowemu GOPS zawartych w części opisowej wystąpienia uwag dotyczących zasad ewidencjonowania przypisu należności od dłużników alimentacyjnych w części stanowiącej dochód budżetu państwa.

4. Planowanie i klasyfikowanie wydatków na dokumentację rozpoczynanych inwestycji jako wydatków majątkowych.

5. Zapewnienie, aby podróże służbowe radnych, Pani Burmistrz i pozostałych pracowników Urzędu odbywane były na podstawie pisemnych poleceń wyjazdu służbowego, określających m.in. miejsce i czas podróży i wystawionych przez upoważnione osoby, jak tego wymagają przepisy wskazane w części opisowej wystąpienia, mając na uwadze w szczególności, że wystawienie polecenia wyjazdu służbowego nie jest związane tylko z koniecznością wypłacania delegowanemu należności z tytułu podróży, lecz stanowi podstawowe uzasadnienie dla ponoszonych z budżetu gminy wydatków na odbywane podróże, w tym wydatków na zakup paliwa do pojazdów służbowych.

6. Wdrożenie procedur zapewniających prowadzenie kart drogowych samochodów służbowych w sposób umożliwiający ustalenie sposobu wykorzystywania tych pojazdów. Rozważenie rezygnacji z ustalania miesięcznych limitów przebiegu samochodów służbowych, mając na uwadze, że wobec braku danych o miejscach i celach wyjazdów procedura taka nie daje żadnego zapewnienia o prawidłowości gospodarowania majątkiem gminy (pojazdami i nabywanym paliwem).

7. W zakresie  realizacji inwestycji:

a) dołożenie należytej staranności przy analizie prawidłowości opracowania dokumentacji, mając na uwadze w szczególności wewnętrzną zgodność jej poszczególnych elementów,

b) zapewnienie rzetelnej weryfikacji wykonanych robót, w szczególności ich zgodności z pozycjami wycenionymi w kosztorysie powykonawczym stanowiącym podstawę wystawienia faktury przez wykonawcę. Poinformowanie Izby o rezultatach pisma skierowanego w wyniku ustaleń kontroli do wykonawcy drogi w m. Czyżew-Sutki, zawierającego wezwanie do wykonania robót wycenionych w kosztorysie powykonawczym na 2.981,51 zł.

8. Egzekwowanie od wykonawców zamówień publicznych przedłużenia ważności gwarancji stanowiących zabezpieczenie należytego wykonania umowy w przypadku przedłużenia terminu wykonania zamówienia.

9. Prowadzenie działań upominawczych i egzekucyjnych z uwzględnieniem obowiązujących w tym zakresie przepisów, w tym regulacji wewnętrznych.

10. Przeprowadzanie rzetelnych czynności sprawdzających wynikających z przepisów Ordynacji podatkowej.       

11. Przestrzeganie zasad prawidłowej rejestracji przesyłek wpływających do Urzędu, określonych rozporządzeniem wskazanym w niniejszym wystąpieniu.             

12. Wydawanie decyzji w sprawie ulg w zapłacie podatków po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania wyjaśniającego oraz zebraniu odpowiedniego materiału dowodowego zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej. 

13. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektu zmiany uchwały określającej zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na czas dłuższy niż 3 lata, polegającej na objęciu jej regulacją także zasad zawierania umów najmu i dzierżawy na czas nieoznaczony.

14. Sporządzanie oraz podawanie do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do wydzierżawienia na okres dłuższy niż 3 miesiące.

15. Ujmowanie w uzasadnieniu wniosku o zatwierdzenie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków wszystkich wymaganych informacji.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                 Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

           w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży