Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zespole Szkół w Poświętnem

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 21 kwietnia 2015 roku (znak: RIO.I.6002-10/15), o treści jak niżej:

Pani

Bożena Brzozowska

Dyrektor Zespołu Szkół

w Poświętnem

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Zespołu Szkół w Poświętnem za 2014 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach  obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto zagadnienia organizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191), gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem gminy.

         Analiza dokumentacji opisującej przyjęte w Zespole zasady rachunkowości wykazała, że w wykazie kont pozabilansowych nie zostało przewidziane konto 976 „Wzajemne rozliczenia między jednostkami”, na którym powinny być ujmowane kwoty rozliczeń Zespołu Szkół z innymi jednostkami budżetowymi gminy, celem zaprezentowania tych kwot w informacji uzupełniającej do sprawozdania finansowego Zespołu. Konto to nie było też prowadzone. Na podstawie danych informacji uzupełniającej do sprawozdania finansowego Zespołu, mających źródło w ewidencji na koncie 976, Skarbnik Gminy dokonuje wyłączenia wzajemnych rozliczeń między jednostkami przy sporządzaniu sprawozdania finansowego gminy, stosownie do § 20 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289). Jak wynika z ustaleń kontroli Zespół Szkół powinien zaewidencjonować w 2014 r. na koncie 976 wzajemne rozliczenia z GOPS z tytułu przychodów osiąganych w związku z opłacaniem przez GOPS żywienia części uczniów – podlegające wyłączeniu przy sporządzaniu łącznego rachunku zysków i strat gminy, a także z Urzędem Gminy z tytułu rozliczeń skutkujących zwiększeniem i zmniejszeniem funduszu na koncie 800 „Fundusz jednostki”, wynikających odpowiednio z nieodpłatnego przyjęcia środka trwałego „plac zabaw” o wartości 60.435 zł i nakładów inwestycyjnych na przebudowę stołówki i kuchni o wartości 99.015 zł oraz przekazania gruntu o wartości 2.919 zł – podlegających wyłączeniu przy sporządzaniu łącznego zestawienia zmian w funduszu jednostki – str. 12-13, 15 i 50 protokołu kontroli.

         W zakresie gospodarki pieniężnej stwierdzono, że jednostka posiada założony rachunek bankowy (jako „inny rachunek bankowy”), który nie jest objęty ewidencją księgową. Konto 139 „Inne rachunki bankowe” jest przewidziane zakładowym planem kont, jednakże w księdze głównej na 2014 r. nie zostało otwarte. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 15 protokołu kontroli, na rachunku tym nie wystąpiły operacje w 2014 r.

         Osobą prowadzącą ewidencję druków ścisłego zarachowania jest sekretarz Zespołu Szkół, pełniący jednocześnie obowiązki kasjera jednostki, z którą to funkcją wiąże się m.in. przyjmowanie wpłat do kasy na podstawie dowodów stanowiących druki ścisłego zarachowania. W praktyce więc sekretarz (kasjer) jest osobą, która sama sobie wydaje druki ścisłego zarachowania (w celu przyjęcia wpłat) i jednocześnie prowadzi ewidencję przyjęcia, wydania i rozliczenia wykorzystania tych druków – str. 21 protokołu kontroli. Poczynione ustalenia wskazują zatem na wadliwość przyjętej organizacji gospodarki drukami ścisłego zarachowania, jako niezapewniającej należytej kontroli tych procesów.

         Uwagi dotyczące podziału obowiązków należy sformułować także w odniesieniu do organizacji gospodarki materiałami – str. 53-54 protokołu kontroli. W jednostce prowadzony jest magazyn artykułów żywnościowych; wartość tych artykułów ujmowana jest na koncie 310 „Materiały”. Pracownikowi zatrudnionemu na stanowisku intendent-kucharz powierzono zakresem czynności m.in. prowadzenie kartotek magazynowych, dokonywanie zakupów artykułów żywnościowych do stołówki, wydawanie tych artykułów do kuchni, sporządzanie rozliczeń miesięcznych. Pracownik ten złożył oświadczenie o przyjęciu materialnej odpowiedzialności za magazyn żywnościowy. Z kolei obowiązująca w Zespole instrukcja magazynowa przypisuje do obowiązków magazyniera m.in. przyjmowanie i wydawanie z magazynu materiałów oraz prowadzenie ewidencji magazynowej. Z zacytowanych regulacji wewnętrznych wynika zatem, że intendent-kucharz dokonuje zakupów żywności, przyjmuje ją do magazynu, a następnie wydaje do kuchni – czyli w praktyce samemu sobie w związku z pełnieniem również obowiązków kucharza – a także ewidencjonuje i rozlicza te operacje. W praktyce dokument wydania intendentowi-kucharzowi materiałów z magazynu do stołówki podpisuje wicedyrektor Zespołu K. Skorupska, mimo że nie prowadzi magazynu ani nie potwierdza przyjęcia żywności do magazynu. W zakresie czynności K. Skorupskiej znajdują się postanowienia o nadzorowaniu pracy intendenta i magazynu żywnościowego, a nie o jego prowadzeniu.

         W wyniku kontroli źródeł dochodów wykazanych przez Zespół w sprawozdaniu Rb-27S i odprowadzonych do budżetu gminy Poświętne stwierdzono, że jako dochody budżetu traktowane były środki zebrane tytułem „wpłaty na przygotowanie posiłków w stołówce”. Na kwotę tych dochodów, wynoszącą w 2014 r. 1.244,50 zł, składały się wpłaty pracowników Zespołu Szkół za posiłki w części przekraczającej koszt zakupu artykułów żywnościowych zużytych na przygotowanie posiłku (np. opłata za zupę dla ucznia to 0,50 zł, zaś dla pracownika 1 zł z czego 0,50 zł to koszt przygotowania). Należy wskazać, że dochody z tego tytułu powinny być przyjmowane na wyodrębniony rachunek dochodów, ponieważ uchwała Nr XXXII/162/10 Rady Gminy Poświętne z dnia 24 września 2010 r. wymienia wśród źródeł dochodów wyodrębnionego rachunku – obok opłat za dożywianie uczniów – także opłaty za przygotowanie posiłków w stołówce szkolnej – str. 24, 46 i 48 protokołu kontroli.

         Zespół realizuje także dochody z tytułu wynajmowania 6 lokali mieszkalnych. Kontrola wpływów z tego tytułu wykazała, że zwrot kosztów ogrzewania od najemców jednostka pobierała od 2011 r. w wysokości 2,83 zł za 1 m2 powierzchni lokalu, nie dokonując weryfikacji faktycznie ponoszonych kosztów z wpłatami wniesionymi przez najemców. Podczas kontroli dokonano ustalenia rzeczywistych kosztów ogrzewania wynajmowanych lokali. Faktyczny koszt ogrzania 1 m2 lokalu mieszkalnego w 2013 r. wyniósł 3,14 zł, a w 2014 r. 3,09 zł. Łącznie za ogrzewanie w latach 2013-2014 jednostka powinna pobrać od najemców kwotę wyższą o 2.189,79 zł od pobranych wpłat. W dniu 19 marca 2015 r. (w czasie kontroli) zawiadomiono najemców o podniesieniu o 1 kwietnia 2015 r. opłaty za ogrzewanie z 2,83 zł na 3,09 zł za 1 m2, tj. do poziomu rzeczywistych kosztów ogrzewania poniesionych w 2014 r. Należy jednak zwrócić uwagę, że podniesienie stawki za ogrzewanie nie zwalnia z obowiązku rozliczenia faktycznie poniesionych kosztów za 2015 r. (jak i następne lata) z wpłatami wniesionymi przez najemców w trakcie roku. Wpłaty te powinny być traktowane wyłącznie jako zaliczki na poczet faktycznych kosztów ogrzewania. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150) stanowi w art. 9 ust. 2, że wysokość tzw. opłat niezależnych od właściciela powinna być ustalana w taki sposób, aby zapewniała wyłącznie pokrycie przez odbiorców kosztów wytworzenia energii cieplnej. W świetle przywołanego przepisu ustawy opłaty te nie mogą być ustalone na poziomie niższym od faktycznych kosztów wytworzenia ciepła, jak również nie mogą obciążać najemców ponad faktycznie poniesione przez gminę koszty. Właściwa realizacja tego przepisu wymaga więc okresowego rozliczania wpłat z faktycznymi kosztami – str. 25-27 protokołu kontroli.

         Kontrola wydatków na zakup paliwa do autobusów szkolnych, wynoszących w 2014 r. 48.565,35 zł, wykazała, że jednostka nabywała olej napędowy w stacji paliw w Poświętnem. Do wyłonienia wykonawcy miały zastosowanie procedury wynikające z obowiązującego w Zespole regulaminu udzielania zamówień o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro, który przewidywał m.in. udzielenie zamówienia wykonawcy, który przedstawił najkorzystniejszą ofertę, w oparciu o pisemne zlecenie, zamówienie lub pisemną umowę określającą warunki realizacji zamówienia. Pisemnej umowy lub zlecenia nie okazano kontrolującemu. Przedstawiono natomiast do kontroli 3 oferty złożone przez stacje paliw – 2 oferty stacji paliw z Łap zawierały ceny 5,24 zł i 5,26 zł za litr, po zastosowaniu stałego upustu w wysokości 2%, zaś oferta stacji paliw z Poświętnego przewidywała cenę 5,33 zł za litr bez wskazania sposobu obliczenia oferowanej ceny i zasad jej korygowania w związku ze zmianami cen w okresie realizacji zakupów. Nie stwierdzono żadnych dokumentów określających kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej oraz zasady egzekwowania warunków zawartych w ofercie. Mimo, że oferta stacji z Poświętnego przewidywała najwyższą cenę, zakupów dokonywano właśnie w tej stacji. Z notatki sporządzonej przez kierownika ds. gospodarczych wynika, że Po dokonaniu analizy ofert (…) została podjęta decyzja, aby autobusy szkolne tankowane były na stacji (…) w Poświętnem. Przemawia za tym porównywalność cen, jak również uniknięcie dodatkowych kosztów związanych z dojazdem (…), aby zatankować pojazd należałoby przejechać dodatkowo 20 km na jedno tankowanie, a w miesiącu jest średnio 6-7 tankowań. W złożonym wyjaśnieniu zawarła Pani także kalkulację kosztów zakupu paliwa z uwzględnieniem kosztów dojazdu do stacji w Łapach, wskazującą na oszczędność wynikającą z wyboru stacji w Poświętnem mimo wyższej ceny – str. 42-43 protokołu kontroli, załącznik nr 4 do protokołu kontroli.

         Nie kwestionując ekonomicznej zasadności nabywania paliwa na stacji w Poświętnem należy jednak wskazać, że postępowanie w celu wyłonienia najkorzystniejszej oferty powinno mieć oparcie w obiektywnych warunkach ustalania, która oferta jest najkorzystniejsza. W przypadku zakupu paliwa jedną z podstawowych kwestii jest też zagwarantowanie przez zamawiającego przestrzegania warunków najkorzystniejszej oferty przez cały realizacji zamówienia, tj. określenie zasad modyfikacji cen. O realizacji dostaw na warunkach analogicznie korzystnych jak przedstawione w ofercie nie przesądza wskazana przez Panią okoliczność, że wielokrotnie zdarzało się, że faktury opiewały na niższe kwoty. Brak bowiem danych o sposobie kalkulacji ceny w ofercie, w szczególności w odniesieniu do cen producenta czy cen na dystrybutorze obowiązujących u sprzedawcy w danym dniu. Tego rodzaju kwestie powinny być określone w zasadach przygotowania oferty, a następnie ujęte w treści pisemnej umowy (zlecenia), której wymagał regulamin (aktualnie pisemnej umowy lub zlecenia wymaga regulamin udzielania zamówień o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro).

         Kontrola dokumentacji inwentaryzacyjnej wykazała, że na arkuszach spisu z natury udokumentowano przeprowadzenie inwentaryzacji m.in. gruntów oraz wartości niematerialnych i prawnych. Należy wskazać, że stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) inwentaryzację gruntów oraz wartości niematerialnych i prawnych należy przeprowadzić drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w odpowiedniej dokumentacji (np. protokołach weryfikacji). Analogiczne postanowienia w tym zakresie zawierają przepisy wewnętrzne jednostki – str. 55-56 protokołu kontroli.

Stwierdzone uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Pani Dyrektor jako kierowniku jednostki sektora finansów publicznych, stosownie do  art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.).

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości należą do głównego księgowego, stosownie do zakresu czynności i postanowień art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Wprowadzenie do zakładowego planu kont konta pozabilansowego 976 oraz wskazanie głównemu księgowemu na obowiązek ujmowania na nim wzajemnych rozliczeń z innymi jednostkami budżetowymi gminy, a następnie prezentowania ich w informacji uzupełniającej do sprawozdania finansowego Zespołu jako podlegających wyłączeniu przy sporządzaniu sprawozdania finansowego gminy.

2. Objęcie ewidencją posiadanego przez Zespół Szkół rachunku bankowego, dla którego w 2014 r. nie założono konta księgowego.

3. Rozważenie podjęcia działań w celu zmiany uregulowań wewnętrznych i faktycznego funkcjonowania procesów związanych z gospodarką drukami ścisłego zarachowania i magazynem żywnościowym, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli, w szczególności dotyczące wykonywania przez jednego pracownika obowiązków w zakresie przyjmowania, ewidencji, rozchodu i wykorzystania składników.

4. Przyjmowanie na wyodrębniony rachunek dochodów wpłat za przygotowanie posiłków w stołówce.

5. W zakresie kosztów ogrzewania lokali mieszkalnych:

a) rozliczanie faktycznych kosztów ogrzania lokali mieszkalnych w stosunku do wpłat wniesionych zaliczkowo przez najemców,

b) obciążenie najemców ustaloną podczas kontroli kwotą 2.189,79 zł, odpowiadającą zaniżeniu wpłat za ogrzewanie wniesionych w latach 2013-2014 w stosunku do faktycznych kosztów.

6. W zakresie udzielania zamówień o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro:

a) precyzyjne określanie kryteriów wyboru najkorzystniejszej oferty,

b) żądanie od podmiotów składających oferty na dostawę paliwa danych umożliwiających obiektywną ocenę oferowanych cen, a następnie – w trakcie realizacji dostaw – zweryfikowanie przestrzegania warunków zaproponowanych przez dostawcę w ofercie uznanej za najkorzystniejszą,

c) formułowanie pisemnych umów (zleceń) jako podstawy udzielenia zamówienia, jak to wynika z przyjętego regulaminu, mając na względzie konieczność ujęcia w tego typu dokumencie warunków ustalania cen wynikających z oferty wybranej jako najkorzystniejsza.

7. Dokumentowanie inwentaryzacji gruntów oraz wartości niematerialnych i prawnych w sposób właściwy dla inwentaryzacji przeprowadzanej drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

          w Białymstoku

Do wiadomości:

Wójt Gminy Poświętne