Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Poświętne

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 11 września 2015 roku (znak: RIO.I.6001-7/15), o treści jak niżej:

Pan

Witold Łapiński

Wójt Gminy Poświętne

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Poświętne za 2014 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Poświętne na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

                   Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

         Kontrola zagadnień dotyczących funkcjonowania jednostek organizacyjnych gminy wykazała, że w dalszym ciągu księgi rachunkowe Gminnej Biblioteki Publicznej prowadzi pracownik Urzędu Gminy. Na niezgodność tego stanu z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) wskazywałem Panu w wystąpieniu wystosowanym w 2011 r. po poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy. W informacji o sposobie wykonania zaleceń wskazał Pan, że zostaną podjęte działania w celu zatrudnienia pracowników na stanowiskach głównych księgowych w GBP oraz w GOPS. Zalecenie zostało wykonane tylko w części dotyczącej GOPS, którego kierownik zatrudnił głównego księgowego w wymiarze ¼ etatu – str. 4-5 protokołu kontroli.

         Na dzień wydania niniejszego wystąpienia pokontrolnego stwierdzony stan faktyczny podlega analogicznej ocenie jak w 2011 r. Pragnę jednak wskazać, że od 1 stycznia 2016 r. będą obowiązywać regulacje wynikające z ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. w sprawie zmiany ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045), wprowadzające w treści ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.) wspólne zasady organizowania i wykonywania wspólnej obsługi wszelkiego rodzaju gminnych jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych (w tym instytucji kultury). Wykładnia tych przepisów dokonana przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku wskazuje jednak na uzasadnione wątpliwości co do możliwości objęcia wspólną obsługą na terenie gminy tylko instytucji kultury. Zgodnie z obowiązującym od 1 stycznia 2016 r. art. 10b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym instytucje kultury mogą przystępować do wspólnej obsługi na podstawie porozumień zawieranych z jednostką obsługującą, określając w treści porozumienia zakres wspólnej obsługi. Zwrócenia uwagi wymaga jednak, że regulacje wprowadzane od 1 stycznia 2016 r. wskazują jako „jednostkę obsługującą” wyłącznie jednostkę wskazaną uchwałą rady gminy do obsługi jednostek niemających osobowości prawnej (jednostek budżetowych i zakładów budżetowych) – art. 10b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Brak woli organów gminy co do organizowania na terenie gminy wspólnej obsługi jakiejkolwiek jednostki budżetowej powoduje więc, że nie ma potrzeby podejmowania uchwały na podstawie art. 10b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji na terenie gminy nie ma żadnej jednostki o charakterze jednostki obsługującej. Uniemożliwia to zdaniem Izby zorganizowanie wspólnej obsługi instytucji kultury zgodnie z przepisami ustawy. Za wnioskiem tym przemawia również wskazanie w art. 10b ust. 3 ustawy, że zorganizowanie wspólnej obsługi instytucji kultury polega na „przystąpieniu” do wspólnej obsługi. „Przystąpienie” może mieć miejsce tylko wtedy, gdy na terenie gminy są już jednostki budżetowe lub zakłady budżetowe objęte wspólną obsługą przez jednostkę obsługującą wskazaną uchwałą rady gminy, tzn. gdy istnieje jednostka, z którą kierownik instytucji kultury może zawrzeć stosowne porozumienie w sprawie przystąpienia do obsługi.

         Reasumując, zdaniem Izby obowiązek zatrudnienia głównego księgowego w GBP jest aktualny także po 1 stycznia 2016 r., chyba że Rada Gminy Poświętne podejmie na podstawie art. 10b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym uchwałę określającą np. Urząd Gminy jako jednostkę obsługującą dla GOPS (jednostki budżetowej). W takiej sytuacji kierownik GBP będzie mógł z Panem Wójtem – jako kierownikiem istniejącej na terenie gminy jednostki obsługującej – zawrzeć porozumienie na podstawie art. 10b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

         Należy też zwrócić uwagę, że w obecnym stanie faktycznym nie ma uzasadnienia wskazywanie w zakresie czynności Skarbnika czy instrukcji obiegu dokumentów finansowo-księgowych zagadnień dotyczących prowadzenia rachunkowości czy kontroli dowodów GOPS, która to jednostka zatrudnia głównego księgowego – str. 2 i 5 protokołu kontroli.

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami m.in. ustawy o rachunkowości, wykazała brak dat rozpoczęcia eksploatacji programów wykorzystywanych do prowadzenia ksiąg rachunkowych oraz aktualnej wersji stosowanego oprogramowania, co narusza art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy o rachunkowości. W trakcie kontroli uzupełniono przepisy wewnętrzne o odpowiednie postanowienia – str. 8 protokołu kontroli.

Kontrola prowadzenia ksiąg rachunkowych wykazała nieprawidłowości i uchybienia naruszające przepisy ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… (Dz. U. z 2013 r. poz. 289), poprzez:

a) stosowanie w księdze głównej Urzędu i budżetu nazw kont syntetycznych 860 „Wynik finansowy”, 960 „Skumulowane wyniki budżetu” i 961 „Wynik wykonania budżetu” niezgodnych z załącznikami nr 2 i 3 do rozporządzenia oraz zakładowym planem kont, a także otwarcie w księgach konta 137 „Rachunek środków funduszy pomocowych” niewynikającego z zakładowego planu kont i niemogącego służyć ewidencji operacji w budżecie i Urzędzie Gminy jako jednostce budżetowej. W trakcie kontroli wyeliminowano te uchybienia – str. 8-9 protokołu kontroli;

b) dokonywanie w księgach budżetu rozliczeń dotyczących dochodów z tytułu czynszów za najem lokali, realizowanych bezpośrednio na rachunek budżetu, poprzez konto 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych”, tj. w sposób niezgodny z zasadami funkcjonowania tego konta określonymi w załączniku nr 2 rozporządzenia, gdzie wskazano, że konto 222 służy do ewidencji rozliczeń z jednostkami budżetowymi z tytułu realizowanych i przekazywanych przez te jednostki dochodów budżetowych, a zatem nie może mieć ono zastosowania w przypadku wpływu dochodów bezpośrednio na rachunek budżetu – str. 10-11 protokołu kontroli;

c) księgowanie naliczenia odsetek od nieopłaconych w terminie należności podatkowych zapisem Wn 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” – Ma 290 „Odpisy aktualizujące należności”. Świadczy to o dokonywaniu zapisów na koncie 290 według zasad obowiązujących do końca 2010 r. Począwszy od 2011 r. należności z tytułu odsetek mają być obejmowane odpisem aktualizującym na takich samych zasadach jak należności główne, tj. w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w art. 35b ust. 1 ustawy. Przypis odsetek należy ujmować Wn 221 – Ma 750 „Przychody finansowe”, zaś ewentualny odpis aktualizujący (z reguły po ustaleniu podstaw dokonania odpisu także w stosunku do należności głównej, od której naliczane są odsetki) zapisem Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290; odpis należności głównej powinien być zaś ewidencjonowany zapisem Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 290. Kwota błędnie zaksięgowanych odsetek na dzień 31 grudnia 2014 r. wyniosła 12.819 zł. Z kolei odsetki od pozostałych należności ewidencjonowano na koncie 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”, zamiast jako przychody finansowe na koncie 750. W trakcie kontroli w księgach 2015 r. przychody z odsetek ujęto na koncie 750 – str. 11-12 i 31 protokołu kontroli;

d) nieujęcie na koncie 221 zaległości i nadpłat wynikających ze sprawozdań urzędów skarbowych, wbrew zasadom funkcjonowania konta 221 zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia. W efekcie zostały one pominięte także w sprawozdawczości za 2014 r. Niewykazane kwoty wynosiły 1.092 zł po stronie zaległości i 32 zł po stronie nadpłat – str. 11 protokołu kontroli;

e) dokonywanie zapisów na koncie 130-1 służącym do ewidencji dochodów budżetowych (powielania zapisów z ewidencji budżetu w tym zakresie) bez zachowania zasady czystości obrotów określonej załącznikiem nr 3 do rozporządzenia, nakazującej stosowanie do błędnych zapisów, zwrotów nadpłat i korekt dodatkowego technicznego zapisu ujemnego. Obroty konta 130-1 różniły się od wykonanych dochodów o kwotę dokonanych zwrotów dochodów – str. 13-14 protokołu kontroli;

f) nieujęcie jako zobowiązań Urzędu na koniec 2014 r. odsetek za IV kwartał 2014 r. w kwocie 3.627,07 zł od pożyczek zaciągniętych w Wojewódzkim Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, wynikających z not odsetkowych z dnia 31 grudnia 2014 r., co narusza zasadę memoriału wyrażoną w art. 6 ustawy, nakazującą ujęcie w księgach danego roku wszystkich osiągniętych, przypadających na rzecz jednostki przychodów i obciążających ją kosztów, niezależnie od terminu ich zapłaty – str. 36 protokołu kontroli;

g) księgowanie w ewidencji budżetu środków wyegzekwowanych od dłużników alimentacyjnych, w części podlegającej rozliczeniu z PUW i innymi gminami, z użyciem konta 222, tj. niezgodnie z zasadami jego funkcjonowania określonymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia, zgodnie z którymi konto 222 służy do rozliczania dochodów własnego budżetu zrealizowanych przez jednostki budżetowe i wykazanych w sprawozdaniach Rb-27S. Wpływ tego rodzaju środków na rachunek budżetu powinien być ujmowany jako zobowiązanie wobec PUW i innych gmin na koncie 224 „Rozrachunki budżetu” – str. 18 protokołu kontroli;

h) ujęcie zwrotu środków z POKL na koncie 223/46 „Rozliczenie wydatków budżetowych” prowadzonym dla Urzędu Gminy, zamiast na koncie 223/982 prowadzonym dla rozliczeń środków z POKL, co skutkowało niezgodnością pomiędzy danymi ujętymi na tych subkontach a wykazanymi w sprawozdawczości jednostkowej – str. 22 protokołu kontroli;

i) ewidencjonowanie 12 lokat stanowiących odrębne rachunki bankowe na jednym koncie księgowym 133/40, co powoduje, że w ewidencji jednostki nie ma urządzeń księgowych obrazujących obroty i salda poszczególnych rachunków – str. 25-26 protokołu kontroli;

j) ewidencjonowanie operacji dokonywanych na rachunku budżetu na 3 subkontach do konta 133 (133/117, 133/981 i 133/1001), co powoduje, że w przypadku występowania sald na wszystkich subkontach saldo z wyciągu bankowego do rachunku budżetu nie byłoby odzwierciedlone na żadnym koncie księgowym, a musiałoby być ustalane jako suma sald kilku kont – str. 26 protokołu kontroli;

k) ujęcie zobowiązania wobec Podlaskiej Izby Rolniczej w wysokości 180,99 zł na koncie 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” zamiast na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” – str. 31 protokołu kontroli;

l) ujęcie mylnej wpłaty na rachunek budżetu na koncie 224 w ewidencji budżetu zamiast na koncie 240, jak to wynika z załącznika nr 2 do rozporządzenia – str. 33 protokołu kontroli;

ł) nieprawidłowe księgowanie przychodów ze sprzedaży nieruchomości na koncie 720, zamiast na koncie 760 „Pozostałe przychody operacyjne”, jak to wynika z załącznika nr 3 do rozporządzenia – str. 102 protokołu kontroli;

m) nieujęcie w ewidencji księgowej 2013 r. przypisu należności w kwocie 419 zł z tytułu rozłożonej na miesięczne raty ceny sprzedanej działki nr 428/6; w związku z tym, że nabywca nie uregulował w terminie (do 30 listopada 2013 r.) ostatniej raty w wysokości 210 zł (wpłata 27 stycznia 2014 r.), należność  w kwocie 210 zł nie została wykazana w sprawozdawczości za 2013 r. – str. 102 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości sporządzenia sprawozdań budżetowych w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 119, ze zm.) wykazała, że:

a) jednostkowe sprawozdanie Rb-27S jednostki samorządu terytorialnego za 2014 rok sporządzono niezgodnie z ewidencją księgową poprzez niewykazanie w kol. 9 „Należności” odsetek od zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W trakcie kontroli, w dniu 16 czerwca 2015 r., sporządzono korektę sprawozdania ujmując w nim odsetki w kwocie 886 zł – str. 14 protokołu kontroli;

b) w kolumnie 8 „Dochody otrzymane” zbiorczego sprawozdania Rb-27S za 2014 r. wykazano kwotę o 231.379,72 zł niższą od wynikającej z obliczeń zawartych na str. 15 protokołu kontroli, dokonanych zgodnie z przepisami § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 3 pkt 4 i ust. 4 pkt 3 załącznika nr 39 do rozporządzenia;

c) w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27ZZ Urzędu Gminy za 2014 r. sporządzonym w dniu 9 stycznia 2015 r. wypełniono kolumnę „Dochody potrącone”, co jest niezgodne z zasadami sporządzania sprawozdania Rb-27ZZ określonymi w § 6 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, zgodnie z którymi jednostka realizująca zadanie, podległa jednostce samorządu terytorialnego, nie wypełnia kolumny „Dochody potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego”. Sprawozdanie za I kwartał 2015 r. (jednostkowe) zostało sporządzone prawidłowo – str. 17 protokołu kontroli.

Analiza wykonania budżetu gminy Poświętne za 2014 r. wykazała nieprawidłowości w zakresie jego planowania, co przejawiało się przede wszystkim ujęciem po stronie planu założeń niemających uzasadnienia w świetle okazanej dokumentacji stanowiącej podstawę planowania dochodów i wydatków oraz działań podejmowanych przez kontrolowaną jednostkę.

Wykonanie wydatków za 2014 r. zamknęło się kwotą 10.769.505,10 zł, co stanowiło 86,78% planu, z czego wydatki majątkowe za 2014 r. wyniosły 1.547.857,34 zł przy planie 2.859.224 zł – wydatki majątkowe wykonano w kwocie o 1.311.366,66 zł niższej niż planowana. W wyniku niewykonania części wydatków majątkowych planowany w budżecie deficyt w wysokości 774.807 zł nie został osiągnięty – realizacja budżetu zamknęła się nadwyżką w kwocie 496.479,20 zł. Planowany deficyt miał być pokryty w całości z wolnych środków. Na wskazaną kwotę niewykonanych wydatków złożyły się w szczególności wydatki na „Budowę Wiejskiego Domu Kultury w Poświętnem z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym z miejscami postojowymi” w kwocie 1.000.000 zł, dotacje na dofinansowanie budowy indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków w kwocie 266.992 zł i wydatki na dokumentację projektowo-kosztorysową inwestycji „Budowa świetlicy wiejskiej w miejscowości Liza Stara” w kwocie 35.000 zł. Kontrola wykazała, że do czasu zakończenia czynności kontrolnych nie podjęto działań świadczących o zamiarze realizacji budowy domu kultury. Podstawa do dokonywania wydatków z tytułu dotacji została stworzona dopiero w 2015 r. po podjęciu przez Radę Gminy w dniu 20 marca 2015 r. uchwały Nr IV/22/15 w sprawie określenia zasad udzielania z budżetu gminy dotacji na dofinansowanie budowy indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie gminy Poświętne. Dokumentacja projektowo-kosztorysowa świetlicy w Lizie Starej została opracowana w 2015 r. Brak w 2014 r. działań pozwalających zakładać wykonanie zaplanowanych wydatków majątkowych w kwocie 1.301.992 zł świadczy o bezpodstawnym zawyżeniu planu wydatków majątkowych na 2014 r. Skarbnik Gminy w złożonym wyjaśnieniu wskazała m.in., że kosztorys budowy ośrodka kultury opiewa na kwotę około 2.700.000 zł (co potwierdzają okazane w trakcie kontroli kosztorysy), a w finansowaniu inwestycji rozważa się pozyskanie dofinansowania unijnego (na co wskazuje rozpisane przedsięwzięcie wpf-ie), które „blokowane” jest niejasno jeszcze, określonymi zasadami i formami wsparcia w nowej perspektywie 2014-2020 oraz brakiem na dzień dzisiejszy ogłoszenia naboru o konkursie. Poza tym, aby uzyskać wsparcie ze strony środków unijnych, konieczne jest zabezpieczenie wkładu własnego, które Gmina Poświętne określiła w budżecie 2014 roku. Aktualnie zadanie oczekuje na ogłoszenie naboru o konkursie – str. 37-39 protokołu kontroli.

Planowane na 2014 r. dochody w kwocie 11.635.042 zł zrealizowano na poziomie 96,83%. Istotną rozbieżność stwierdzono w zakresie dochodów majątkowych, które zrealizowano na poziomie jedynie 28,64% planu. Niewykonane dochody majątkowe wynosiły 142.714 zł i dotyczyły wpływów ze sprzedaży nieruchomości. W budżecie planowano dochody ze sprzedaży majątku gminy w kwocie 200.000 zł, a wykonanie wyniosło 57.286 zł. Jako podstawę przyjętego planu okazano w trakcie kontroli operat szacunkowy nieruchomości Nr 35/3 w Brzozowie Starym sporządzony w dniu 3 listopada 2014 r. na kwotę 398.313 zł. Procedury zmierzające do sprzedaży nieruchomości nie zostały rozpoczęte w 2014 r. (nie mogły one ulec zakończeniu w 2014 r. ze względu na czas opracowania operatu i obowiązujące okresy publikacji wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży oraz ogłoszenia o przetargu; protokół z przeprowadzonego przetargu posiada datę 22 maja 2015 r.). Pozostawianie w planie przez cały 2014 r. dochodów ze sprzedaży wskazanej nieruchomości nie było zatem uzasadnione – str. 39 protokołu kontroli.

W kontekście przedstawionego opisu uzasadnione wątpliwości budzi rzetelność monitorowania faktycznej realizacji założeń uchwały budżetowej w zakresie realności planowanych dochodów i wydatków. Postanowień uchwały budżetowej nie zmodyfikowano bowiem do faktycznego przebiegu realizacji jej pierwotnych postanowień w roku budżetowym. Należy też wskazać, że kwota planowanych dochodów ze sprzedaży majątku ma wpływ na wartość wskaźnika spłaty zadłużenia gminy, o którym mowa w przepisach art. 243 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.). Z uchwały budżetowej na 2015 r. wynika przyjęcie planu dochodów ze sprzedaży majątku na poziomie 503.993 zł. W świetle ustaleń zawartych na str. 39 protokołu kontroli, z których wynika, że do czasu zakończenia kontroli przetargi na zbycie 6 nieruchomości zakończyły się wynikiem negatywnym (w tym nieruchomości w Brzozowie Starym z ceną wywoławczą 399.000 zł), przyjęty plan wymaga przeanalizowania i urealnienia według stanu na koniec III kwartału 2015 r. w celu zapewnienia realnych danych do obliczenia wskaźnika spłaty zadłużenia na 2016 r.

         Kontrola dochodów ze sprzedaży nieruchomości wykazała, że Pan Wójt dokonując zbycia działek (w drodze bezprzetargowej), w tym m.in. działki nr 428/6 za kwotę 628 zł, złożył w dniu 3 października 2013 r. następujące oświadczenie w akcie notarialnym: Sprzedający oświadcza, że całe ceny otrzymał od kupujących przed podpisaniem tego aktu z odbioru których w dniu dzisiejszym kwituje. Jak wynika z okazanej dokumentacji, w dniu podpisania aktu notarialnego należność za działkę nr 428/6 w kwocie 628 zł nie została uregulowana, o czym posiadał Pan wiedzę. W dniu 20 września 2013 r. wpłynęła bowiem do Pana prośba nabywcy o rozłożenie kwoty 628 zł na raty, z ostatecznym terminem spłaty 30 listopada 2011 r. Na piśmie skierowanym przez nabywcę wyraził Pan zgodę na dokonanie zapłaty należności w 3 ratach – do 30 września, 30 października i 30 listopada 2013 r. Przed zawarciem aktu notarialnego wpłynęła jedna rata w wysokości 209 zł (27 września 2013 r.) – str. 101-102 protokołu kontroli. W wyjaśnieniu złożonym w tej sprawie wskazał Pan m.in. O fakcie rozłożenia na raty ceny zakupu, zapłacie pierwszej raty przez Pana (…) przed aktem notarialnym w dniu (…) oraz o terminach płatności pozostałych rat poinformowałem Panią Notariusz w dniu sporządzenia aktu. Pani Notariusz wiedząc o fakcie rozłożenia należności na raty i obowiązku spłaty pozostałych dwóch rat, w sporządzonym przez siebie akcie użyła sformułowania, że sprzedający otrzymał od kupujących całe ceny przed podpisaniem aktu, które jest standardową formułą używaną przez notariuszy w sporządzanych przez nich aktach notarialnych, wobec czego uznałem ją za oczywistą i prawidłową, polegając na profesjonalizmie notariusza jako osoby zaufania publicznego.

         W zakresie rozłożenia na raty ceny za zbycie działki nr 428/6 stwierdzono również zaniechanie naliczenia oprocentowania od części ceny nieruchomości rozłożonej na raty, czym naruszono przepisy art. 70 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, ze zm.) oraz § 7 uchwały Nr XVIII/93/08 Rady Gminy Poświętne z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Poświętne. Według wyliczeń dokonanych przez kontrolowaną jednostkę odsetki powinny wynosić 2,03 zł – str. 102 protokołu kontroli.

         W trakcie kontroli dochodów ze sprzedaży nieruchomości stwierdzono ponadto (w 1 przypadku na 7 zbadanych) brak informacji w ogłoszeniu o drugim przetargu o terminie przeprowadzenia pierwszego przetargu, czym naruszono art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – str. 99 protokołu kontroli,

Kontrola dochodów z najmu lokali użytkowych wykazała, że badana jednostka praktykuje zawieranie umów na czas nieoznaczony. Mimo bliżej nieokreślonego czasu trwania zawartych umów najmu nie w każdym przypadku korzystano z prawa do waloryzowania czynszu o wskaźnik inflacji. Stwierdzono brak waloryzacji stawki czynszu od czasu zawarcia umowy w przypadku lokalu wynajętego 3 listopada 2008 r. Należy wskazać, że zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych jednostka sektora finansów publicznych jest zobowiązana do ustalania wszystkich przypadających jej należności pieniężnych – str. 43-44 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Analizując deklaracje na podatek od  nieruchomości złożone przez podatników – osoby prawne i jednostki niemające osobowości prawnej stwierdzono, że organ podatkowy nie podjął należytych działań w celu wyjaśnienia czy podatnik wymieniony w opisie na str. 51 protokołu kontroli wykazał prawidłowo posiadane nieruchomości. Podatnik jest przedsiębiorcą wodociągowo-kanalizacyjnym w rozumieniu przepisów ustawy  z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 poz. 139). W złożonej deklaracji wykazał do opodatkowania budowle kanalizacyjne oraz wodociągowe. Tego rodzaju obiekty budowlane wymagają posiadania np. przepompowni, co zazwyczaj wiąże się z zajęciem gruntu na ten cel, tymczasem złożoną deklaracją grunty nie zostały objęte. Z kolei w przypadku podatnika wymienionego pod poz. 27 organ podatkowy nie zareagował na naruszenie art. 6 ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 849, ze zm.) poprzez nieterminowe złożenie deklaracji podatkowej. Deklaracja wpłynęła do kontrolowanej jednostki w dniu 7 marca 2014 r., co w myśl art. 56 § 4 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. Nr 11, poz. 765 ze zm.) jest zagrożone karą grzywny. W związku z powyższym w każdym przypadku należy rozważyć możliwość zawiadomienia właściwego miejscowo urzędu skarbowego o takim zdarzeniu. Nieterminowe składanie deklaracji i tym samym naruszenie przepisów materialnego prawa podatkowego stwierdzono również w przypadku podatników podatku rolnego od osób prawnych oraz podatników podatku od środków transportowych – str. 51, 54 i 66  protokołu kontroli.

Badaniu poddano także prawidłowość osiągania dochodów z tytułu podatków lokalnych opłacanych przez osoby fizyczne. Stwierdzono, że w przypadku podatnika wymienionego w załączniku nr 3/5 do protokołu kontroli pod poz. 39, dokonując wymiaru podatku rolnego od gruntów stanowiących wyłączną własność podatnika (11,33 ha) dołączono grunty, których jest on współwłaścicielem (0,74 ha). Stanowi to naruszenie art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1381, ze zm.), w myśl którego, jeżeli grunty, o których mowa w art. 1 ustawy, stanowią współwłasność lub znajdują się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, to stanowią odrębny przedmiot opodatkowania podatkiem rolnym, a obowiązek podatkowy ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach (posiadaczach), z zastrzeżeniem ust. 6. Naruszenie wskazanego przepisu stwierdzono również w przypadku podatnika wymienionego pod poz. 44 – str. 56 protokołu kontroli.

Z opisu zawartego w protokole kontroli na str. 62-65 wynikają nieprawidłowości w obszarze decyzji wydawanych przez organ podatkowy na podstawie art. 67a Ordynacji podatkowej. W przypadku decyzji o sygnaturze …[1] w sprawie umorzenia zaległego zobowiązania podatkowego, z uzasadnienia faktycznego nie wynika, które ze zdarzeń opisanych w wyjaśnieniu do uzasadnienia prawnego miało miejsce i było dowodem umożliwiającym organowi podatkowemu stwierdzenie występowania jednej z przesłanek wskazanych przez art. 67a § 2 ustawy. Oznacza to także, iż w tym fragmencie uzasadnienie nie spełnia norm określonych przez art. 210 § 4 ustawy. Odmiennych ustaleń dokonano w przypadku postanowień … i ….[2]w sprawie pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Podstawą rozstrzygnięcia było niedostarczenie przez wnioskodawcę dokumentów opisujących jego sytuację majątkową. Jako podstawę prawną wskazano art. 169 § 2 Ordynacji podatkowej. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, organ podatkowy wzywa wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Zgodnie z art. 122 Ordynacji podatkowej w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Tak więc to na organie podatkowym ciąży obowiązek gromadzenia materiałów dowodowych i ustalenia stanu faktycznego. Brak współpracy w tym zakresie ze strony podatników nie jest przesłanką uprawiającą do podjęcia powyższego rozstrzygnięcia, ponieważ w art. 168 § 2 ustawy, w którym wymieniono minimalne wymagania jakie powinno zawierać podanie, nie ma mowy o obowiązku dołączenia jakichkolwiek dokumentów. Odesłanie do innych przepisów skutkuje jednie możliwością pozostawienia sprawy bez rozpatrzenia w przypadku nie dołączenia dokumentacji, o której mowa w art. 37 ust. 2  ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm.), co w opisywanym przypadku nie miało miejsca.

         W wyniku badania wydatków z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych stwierdzono, że Pan Wójt rozlicza koszty podróży służbowych zbiorczo z danego miesiąca, np. koszty podróży za kwiecień 2014 r. zostały rozliczone 5 maja 2014 r. (podróże odbywane były m.in. 1, 3, 6 i 8 kwietnia). Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167), pracownik dokonuje rozliczenia kosztów podróży nie później niż w terminie 14 dni od dnia zakończenia podróży. Termin ten został dodatkowo skrócony we wprowadzonych przez Pana regulacjach wewnętrznych obowiązujących w Urzędzie, wyznaczono go bowiem na 7 dni od dnia zakończenia podróży – str. 87 protokołu kontroli.

Kontrola rozliczeń z instytucjami kultury wykazała, że w planie finansowym Gminnej Biblioteki Publicznej wykazany został po stronie przychodów „fundusz”, co nie ma uzasadnienia w świetle art. 28 ust. 2 i art. 29 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 406, ze zm.). Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy przychodami instytucji kultury są przychody z prowadzonej działalności, w tym ze sprzedaży składników majątku ruchomego, przychody z najmu i dzierżawy składników majątkowych, dotacje podmiotowe i celowe z budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, środki otrzymane od osób fizycznych i prawnych oraz z innych źródeł. Fundusz w świetle art. 29 ustawy stanowi zaś mienie wydzielone dla instytucji kultury. Ponadto analiza planu finansowego w zakresie zgodności z art. 31 ustawy o finansach publicznych wykazała, że plan GBP nie zawierał danych w zakresie stanu środków pieniężnych na początek i koniec roku oraz stanu należności i zobowiązań na początek i koniec roku. Ustalono również, że instytucja kultury błędnie sporządziła sprawozdanie z wykonania planu finansowego za 2014 r. wykazując przychody zaniżone o 21 zł, a należności zawyżone o tę kwotę. Wskazana kwota stanowiła wysokość prowizji z tytułu terminowego odprowadzania podatku dochodowego ujętą na koncie 750. Biblioteka nie posiadała należności według zestawienia obrotów i sald – str. 106 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zapewnienie warunków organizacyjnych i finansowych do zatrudnienia głównego księgowego przez kierownika GBP, z zastrzeżeniem rozważenia zasadności skorzystania przez gminę z rozwiązań w zakresie wspólnej obsługi jednostek organizacyjnych obowiązujących od 1 stycznia 2016 r.

2. Bieżące dostosowywanie zakresu czynności Skarbnika Gminy oraz instrukcji obiegu i kontroli dokumentów do faktycznie wykonywanych zadań, mając na uwadze stwierdzone podczas kontroli postanowienia tych dokumentów odnoszące się do obsługi GOPS.

3. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie ewidencji operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) zaprzestanie dokonywania rozliczeń czynszów od lokali mieszkalnych, wpływających bezpośrednio na rachunek budżetu, z wykorzystaniem konta 222;

b) dokonywanie przypisu należnych gminie odsetek na koniec każdego kwartału zapisem Wn 221 – Ma 750;

c) dokonywanie zapisów na koncie 290 w przypadku wystąpienia przesłanek do dokonania odpisu aktualizującego,

d) ujmowanie w ewidencji księgowej zaległości i nadpłat wynikających z informacji urzędów skarbowych upublicznionych na podstawie § 3 ust. 1a załącznika nr 39 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej,

e) przestrzeganie zasady czystości obrotów na koncie 130-1 poprzez stosowanie technicznego zapisu ujemnego do zwrotów dochodów,

f) przestrzeganie zasady memoriału poprzez księgowanie zobowiązań stanowiących koszty finansowe w księgach tego roku, którego dotyczą,

g) ujmowanie na koncie 224 w ewidencji budżetu wpływu z GOPS środków wyegzekwowanych od dłużników alimentacyjnych w części podlegającej odprowadzeniu do budżetu państwa i budżetów innych gmin,

h) dokonywanie rozliczeń wydatków budżetowych na właściwych subkontach utworzonych do konta 223,

i) prowadzenie odrębnego konta analitycznego do konta 133 dla każdego rachunku lokat, 

j) prowadzenie ewidencji na koncie 133 w sposób zapewniający bezpośrednie dane o obrotach i saldach rachunku budżetu,

k) księgowanie zobowiązań wobec Podlaskiej Izby Rolniczej na koncie 240 w ewidencji Urzędu,

l) ujmowanie mylnych wpłat dokonywanych na rachunek budżetu na koncie 240 w ewidencji budżetu,

ł) ewidencjonowanie przychodów ze sprzedaży składników majątkowych na koncie 760,

m) przypisywanie w księgach należności jednostki, co do których istnieją dokumenty stanowiące podstawę ich ustalenia i określające termin płatności.

4. W zakresie sprawozdawczości budżetowej:

a) sporządzanie jednostkowego sprawozdania Rb-27S zgodnie z danymi ksiąg rachunkowych,

b) wykazywanie danych w kol. 8 „Dochody otrzymane” zgodnie z wytycznymi wskazanymi w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia.

5. Dołożenie większej staranności w zakresie monitorowania faktycznej realizacji budżetu gminy pod kątem realności przyjętych założeń dotyczących planowanych dochodów i wydatków, ze szczególnym uwzględnieniem planowanych dochodów ze sprzedaży majątku według stanu na koniec III kwartału.

6. W zakresie sprzedaży nieruchomości:

a) dołożenie należytej staranności w zakresie analizy treści oświadczeń woli składanych przez Pana Wójta w imieniu gminy, mając na uwadze stwierdzony przypadek podpisania aktu notarialnego zawierającego postanowienia niezgodne z rzeczywistością,

b) ustalanie należnego gminie oprocentowania w przypadku rozkładania ceny nieruchomości na raty, stosownie do przepisów art. 70 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zasad określonych uchwałą Rady Gminy z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Poświętne,

c) podawanie w ogłoszeniach o kolejnych przetargach na zbycie danej nieruchomości informacji o terminie przeprowadzenia poprzednich przetargów.

7. Waloryzowanie czynszów za najem lokali użytkowych.

8. Wyjaśnienie i skorygowanie wskazanych w protokole i części opisowej wystąpienia nieprawidłowości w zakresie danych wykazanych w informacjach i deklaracjach podatkowych. W odpowiedzi na zalecenia przedstawienie ewentualnych wyników podjętych działań, w tym także w aspekcie finansowym.

9. Podejmowanie działań mających na celu zdyscyplinowanie podatników do terminowego składnia deklaracji podatkowych.

10. Przestrzeganie materialnego prawa podatkowego w zakresie sposobu opodatkowania gruntów rolnych.

11. Przestrzeganie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie prowadzenia postępowania podatkowego.

12. Przestrzeganie przez Pana Wójta obowiązku terminowego przedkładania rozliczeń kosztów podróży służbowych.

13. Zobowiązanie kierownika Gminnej Biblioteki Publicznej do sporządzania planu finansowego zawierającego wszystkie elementy określone przepisami art. 31 ustawy o finansach publicznych oraz dane zgodne z zasadami gospodarki finansowej instytucji kultury wynikającymi z ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

14. Wzmożenie nadzoru nad prawidłowością planowania i sporządzania sprawozdań przez GBP.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                 Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

          w Białymstoku