Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Kleszczelach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 18 sierpnia 2015 roku (znak: RIO.I.6001-4/15), o treści jak niżej:

Pan

Aleksander Sielicki

Burmistrz Kleszczel

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Kleszczele za 2014 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Kleszczelach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

                   Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

                   Przez większą część okresu objętego kontrolą, do 1 grudnia 2014 r., funkcję Burmistrza Kleszczel sprawowała Irena Niegierewicz.

W zakresie spraw organizacyjnych stwierdzono, że w okresie objętym kontrolą w Urzędzie Miejskim w Kleszczelach w dalszym ciągu nie powołano zastępcy Burmistrza. Na obowiązek podjęcia stosownych działań zmierzających do uregulowania kwestii zastępstwa Burmistrza, mając na uwadze zapewnienie ciągłości funkcjonowania gminy podczas jego nieobecności, zwrócono uwagę podczas poprzedniej kompleksowej kontroli RIO. Z uwagi na liczbę mieszkańców, stosownie do postanowień art. 26a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.), w gminie Kleszczele może być powołany jeden zastępca burmistrza. Artykuł 28g ustawy o samorządzie gminnym określa w sposób jednoznaczny zasady kierowania gminą w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji burmistrza (m.in. spowodowanej niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni). Zadania i kompetencje burmistrza przejmuje wówczas jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy. W odpowiedzi na zalecenia pokontrolne wystosowane po ostatniej kontroli kompleksowej była Burmistrz I. Niegierewicz poinformowała, iż zastępca Burmistrza Kleszczel zostanie powołany do dnia 30 września 2011 r., jednakże zalecenie nie zostało zrealizowane do dnia kontroli – str. 2 protokołu kontroli.

Analiza regulacji wewnętrznych obowiązujących w jednostce, opisujących przyjęte zasady rachunkowości, a także prawidłowości zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczpospolitej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289), wykazała, że:

a) w zakładowym planie kont Urzędu Miejskiego jako jednostki budżetowej nie przewidziano konta 300 „Rozliczenie zakupu”, mimo występowania operacji podlegających ujęciu na tym koncie, tj. dostaw niefakturowanych. Kontrola wykazała, że operacje związane z niefakturowanymi dostawami sprzętu komputerowego o łącznej wartości 147.873,31 zł zaksięgowano (na podstawie protokołu odbioru) zapisem Wn 011 „Środki trwałe” – Ma 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)”, zaś operacje związane z niefakturowanymi dostawami programów komputerowych o wartości 13.160,42 zł zapisem Wn 020 „Wartości niematerialne i prawne” – Ma 080; następnie pod datą 31 grudnia 2014 r. niefakturowane dostawy sprzętu komputerowego (na kwotę 95.694,25 zł; w trakcie roku zapłacono sumę 52.179,06 zł) i programów komputerowych (na sumę 13.160,42 zł) ujęto w ewidencji księgowej zapisami Wn 080 – Ma 800. W trakcie kontroli zwrócono uwagę, iż przyjęcie sprzętu komputerowego o łącznej wartości 147.873,31 zł na stan środków trwałych w formie przychodu z inwestycji (zapis Wn 011 - Ma 080) nie było poprzedzone wcześniejszym przyjęciem tego sprzętu na stan środków trwałych w budowie. Poza tym Skarbnikowi wskazano na niepoprawność zastosowanych zapisów księgowych Wn 080 – Ma 800, w wyniku czego w trakcie kontroli dokonano ich korekty i zastąpienia zapisami: Wn 080 – Ma 300 (w zakresie dostaw sprzętu komputerowego) i Wn 020 – Ma 300 (w zakresie programów komputerowych) oraz Wn 300 – Ma 201 (faktury dotyczące dostaw). Ustalono ponadto, iż zapłata faktury za dostawy sprzętu komputerowego o wartości 36.640,47 zł – wystawionej i opłaconej w styczniu 2015 r. – została zaewidencjonowana niewłaściwymi zapisami Wn 080 - Ma 130-2 „Rachunek bieżący jednostki” i równolegle Wn 080 – Ma 800. W związku ze wskazaną wyżej korektą księgowań w zakresie dostaw niefakturowanych dokonaną w księgach rachunkowych 2014 r. podczas kontroli wyksięgowano także te błędne zapisy i zastąpiono je zapisem Wn 300 – Ma 130. Wskazane błędy ewidencyjne skutkowały niewłaściwą prezentacją danych w jednostkowym bilansie Urzędu Miejskiego za 2014 r. Polegało to na zaniżeniu zobowiązań z tytułu dostaw towarów i usług oraz zawyżeniu funduszu jednostki o kwotę 108.854,67 zł; w związku z ustaleniami kontroli została sporządzona poprawiona wersja bilansu Urzędu Miejskiego – str. 5-6, 9-10 i 19 protokołu kontroli,

b) przyjęta praktyka, polegająca na dokonywaniu na koncie 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” na koniec każdego kwartału przypisu zobowiązań wynikających z nieopłaconych faktur dostawców i wykonawców, nie wynikała z opisu zasad funkcjonowania tego konta zawartego w przyjętej polityce rachunkowości – str. 5 protokołu kontroli,

c) na stronie Ma konta 222 „Rozliczenie z tytułu dochodów budżetowych” w ewidencji Urzędu nie były księgowane dane wynikające z miesięcznych sprawozdań o dochodach budżetowych – ewidencja na podstawie sprawozdań budżetowych na tym koncie ograniczała się do jednorazowego zapisu na podstawie rocznego sprawozdania jednostkowego Rb-27S. W rezultacie, omawiane konto 222 w styczniu i lutym 2014 r. nie wykazywało żadnych obrotów, a w okresie marzec-listopad 2014 r. wykazywało saldo Wn, np. za październik i listopad – 1.620.237,55 zł. Pozostawało to w sprzeczności z zawartymi w rozporządzeniu zasadami funkcjonowania konta 222 w jednostce budżetowej, zgodnie z którymi konto to może wykazywać jedynie saldo strony Ma oznaczające stan dochodów budżetowych zrealizowanych, lecz nieprzelanych do budżetu. Na podstawie obowiązujących regulacji wskazane jest zatem – celem m.in. uniknięcia sytuacji występowania salda po stronie Wn – bieżące ujmowanie w ciągu roku na koncie 222 w ewidencji Urzędu przeksięgowań zrealizowanych dochodów budżetowych na podstawie miesięcznych sprawozdań Rb-27S. Dodania wymaga, iż w związku z tym, że w ewidencji budżetu sprawozdania Rb-27S Urzędu księgowane były na bieżąco w ciągu roku saldo Wn konta 222 w ewidencji budżetu było inne niż saldo konta 222 w ewidencji Urzędu.

Jednocześnie ustalono, że konto 222-1 w ewidencji budżetu gminy (służące do rozliczeń z Urzędem z tytułu zrealizowanych przez Urząd dochodów budżetowych) na koniec poszczególnych miesięcy 2014 r. wykazywało salda strony Wn – oznaczające stan zrealizowanych dochodów objętych okresowymi sprawozdaniami Urzędu, lecz nieprzekazanych na rachunek budżetu – znacznie przekraczające wysokość dochodów zrealizowanych w tych miesiącach (w nawiasach dochody Urzędu), np. czerwiec – 537.832,43 zł (305.427,81 zł), lipiec – 492.526,73 zł (284.694,30 zł), sierpień – 395.505,61 zł (102.978,88 zł), wrzesień – 349.642,50 zł (294.136,89 zł), październik – 434.074,82 zł (84.433,87 zł), listopad – 623.192,18 zł (189.116,64 zł). Stwierdzono, że przelewów zrealizowanych dochodów do budżetu dokonywano następująco: styczeń – 0 zł, luty – 0 zł, marzec 100.236 zł, kwiecień – 55.000 zł, maj – 590.000 zł, czerwiec – 0 zł, lipiec - 330.000 zł, sierpień – 200.000 zł, wrzesień – 200.000 zł, październik – 0 zł, listopad – 0 zł i grudzień – 748.553,32 zł. Z udzielonych przez Skarbnika Gminy wyjaśnień wynika, że niebieżące przekazywanie dochodów budżetowych było m.in. wynikiem braku stosownych regulacji wewnętrznych w tym względzie, które zostały opracowane w trakcie kontroli i wdrożone zarządzeniem Pana Burmistrza Nr 44/2015 z dnia 3 czerwca 2015 r. w sprawie określenia zasad i terminów odprowadzania zrealizowanych dochodów oraz przekazywania środków finansowych na pokrycie wydatków realizowanych przez jednostki budżetowe gminy Kleszczele – str. 13-14 i 25-26 protokołu kontroli,

d) na koncie 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” na stronie Wn nie ujmowano w Urzędzie jako jednostce budżetowej wydatków wynikających z miesięcznych sprawozdań Rb-28S. Wydatki na stronie Wn konta 223 księgowano na koniec roku na podstawie rocznego sprawozdania Rb-28S. Podobnie jak miesięczne sprawozdania Rb-27S, w ewidencji budżetu były ujmowane na bieżąco również sprawozdania miesięczne Urzędu dotyczące wydatków. Z uwagi na stosowaną w ewidencji Urzędu technikę ujmowania zrealizowanych wydatków nie ma możliwości porównania salda konta 223 ze stanem rozliczeń wynikających z zapisów na koncie 223 w ewidencji budżetu. Dodania wymaga, iż z zestawienia obrotów i sald kont budżetu i kont Urzędu sporządzonego za okres od początku 2014 r. do 30 listopada 2014 r. wynikało, że konto 223 w ewidencji Urzędu wykazywało saldo strony Ma w kwocie 4.311.843,85 zł, zaś konto 223-1 w ewidencji budżetu (służące do rozliczeń z Urzędem z tytułu zrealizowanych przez Urząd dochodów budżetowych) saldo strony Ma wynoszące 502.456,59 zł. Stwierdzono, iż wydatki Urzędu w wysokości wynikającej z okresowych sprawozdań Rb-28S Urzędu z okresu styczeń-listopad 2014 r., ujęte na stronie Ma konta 223-1 w ewidencji budżetu w korespondencji z kontem 902 „Wydatki budżetu”, stanowiły kwotę 4.814.300,44 zł, która była wyższa o 502.456,59 zł od kwoty składającej się na saldo Ma konta 223 w ewidencji Urzędu na dzień 30 listopada 2014 r. Z przedstawionej analizy wynika, że część wydatków poniesionych z rachunku bieżącego Urzędu na wskazaną kwotę została dokonana bezpośrednio z wpłaconych na ten rachunek dochodów budżetu. Stanowi to naruszenie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), zgodnie z którym jednostki budżetowe pokrywają wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek budżetu. Skarbnik Gminy złożyła wyjaśnienie w powyższej sprawie stwierdzając, iż rozwiązania w zakresie finansowania części wydatków budżetowych Urzędu ze środków znajdujących się na rachunku bieżącym Urzędu miały charakter przejściowy i miały na celu ograniczenie ilości operacji dokonywanych na rachunku bieżącym Urzędu i rachunku budżetu. Dodała, iż w skali roku wszystkie zrealizowane przez Urząd dochody zostały przekazane na rachunek budżetu gminy, a wydatki Urzędu zostały w całości sfinansowane ze środków otrzymanych z rachunku budżetu – str. 14-16 i 25-26 protokołu kontroli,

e) za pośrednictwem konta 224 „Rozrachunki budżetu” w ewidencji budżetu błędnie ujmowano w trakcie roku wpływy z tytułu dochodów budżetowych, w szczególności dotacji i subwencji, podlegających bezpośredniemu zaliczeniu na dochody budżetu. Stwierdzono, iż na dzień 30 listopada 2014 r. konto 224 wykazywało saldo Ma na kwotę 5.720.666,41 zł, na którą składały się salda następujących kont analitycznych: 224-1 „Rozrachunki z tytułu dochodów realizowanych przez US” – 7.000,77 zł, 224-2 „Rozrachunki z tytułu dotacji” – 2.686.071,64 zł i 224-3 „Rozrachunki z tytułu subwencji” – 3.027.594,00 zł (wskazane konto oprócz wartości subwencji wyrażało także stan zobowiązań z tytułu otrzymanego udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych za październik i listopad 2014 r.). Należy zauważyć, iż zgodnie z zasadami funkcjonowania kont 224 i 901 zawartymi w załączniku Nr 2 do rozporządzenia, wpływy z tytułu dotacji i subwencji w ciągu roku powinny być księgowane na koncie 901 w korespondencji z kontem 133 „Rachunek budżetu” (tj. z pominięciem konta 224); udziały w podatku dochodowym od osób fizycznych przekazywane przez Ministerstwo Finansów na rachunek budżetu należy zaś ujmować w korespondencji z kontem 224. Jednakże w związku z tym, że środki te należne za dany miesiąc (stanowiące już dochody budżetu tego miesiąca) są przekazywane w następnym miesiącu, dokonuje się przypisów dochodów z omawianego tytułu Wn 224 – Ma 901 pod datą ostatniego dnia miesiąca; w takiej sytuacji na koncie 224 nie powinno występować saldo zobowiązań – str. 27-28 protokołu kontroli,

f) w 2014 r. oraz w latach wcześniejszych nie ewidencjonowano na koncie 810 „Dotacje budżetowe, płatności z budżetu środków europejskich oraz środki z budżetu na inwestycje” równowartości wydatków dokonanych przez Urząd Miejski na finansowanie środków trwałych w budowie, zakupu środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych. Na wniosek kontrolującego w księgach rachunkowych 2014 r. pod datą 31 grudnia dokonano zapisów uzupełniających polegających na zaksięgowaniu równowartości wydatków inwestycyjnych poniesionych w 2014 r. w łącznej kwocie 1.637.479,24 zł (zapis Wn 810 – Ma 800) oraz przeksięgowaniu tej kwoty na fundusz jednostki (zapis Wn 800 – Ma 810) – str. 10-11 protokołu kontroli,

g) ewidencję analityczną do konta 800 prowadzono w podziale na konta funduszu jednostki (800-1), funduszu środków trwałych i środków na inwestycje (800-2) i funduszu wartości niematerialnych i prawnych (800-3). Stosownie do zasad funkcjonowania konta 800 wynikających z załącznika nr 3 do rozporządzenia ewidencja szczegółowa do tego konta powinna zapewniać możliwość ustalenia przyczyn zwiększeń i zmniejszeń funduszu podlegających wykazaniu w zestawieniu zmian w funduszu jednostki. Mając na uwadze spoczywające na jednostkach budżetowych obowiązki sprawozdawcze dotyczące sporządzenia zestawienia zmian w funduszu należy wskazać na brak zasadności prowadzenia ewidencji do konta 800 w podziale na fundusz jednostki i fundusz środków trwałych. Stwierdzono, że na konto 800-1 przenoszono przychody Urzędu, z wyłączeniem dotacji celowych i środków pozyskanych na finansowanie inwestycji i zakupów inwestycyjnych (zapis Wn 800-1 - Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”), wydatki bieżące i dochody na podstawie sprawozdań Rb-27S i Rb-28S, wynik finansowy za rok ubiegły oraz dotacje z budżetu z konta 810. W kontrolowanej jednostce, zamiast dwóch zapisów dotyczących przeniesienia dochodów i wydatków na fundusz przeksięgowania liczyły 244 zapisy, co miało związek z ich dokonaniem (bezzasadnie) według podziałek klasyfikacji budżetowej – str. 11-12 protokołu kontroli.

Z przeprowadzonej w trakcie kontroli analizy danych zawartych w załączonym do sprawozdania finansowego MOPS w Kleszczelach za 2014 r. zestawieniu obrotów i sald kont wynikały odstępstwa od zasad ewidencji operacji określonych rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… w zakresie funduszu alimentacyjnego. W księgach MOPS należności od dłużników alimentacyjnych w części przypadającej innym podmiotom ewidencjonowane są według zasad przewidzianych przepisami prawa mającymi zastosowanie do końca 2010 r., tj. z wykorzystaniem jako konta przeciwstawnego konta 225 „Rozrachunki z budżetami” – jako rzekome zobowiązania wobec Skarbu Państwa i innych gmin. Należy wskazać, że do końca 2010 r. przy ewidencji należności związanych z realizacją zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami obowiązywały regulacje zawarte w § 7 ust. 2 i 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont … (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.) stanowiące, że należności realizowane na rzecz innych jednostek ujmuje się jako zobowiązania na rzecz tych jednostek, a odpisy aktualizujące wartość tych należności obciążają zobowiązania wobec tych jednostek. W rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, którego przepisy stosuje się do ewidencji zdarzeń gospodarczych od początku 2011 r., wymienione regulacje nie występują. Tym samym właściwe jest, aby od 1 stycznia 2011 r. przypisu tych należności nie ujmować jako „zobowiązań” wobec budżetu państwa i innych gmin. Zobowiązania te powstają bowiem dopiero w momencie otrzymania (wpływu) należnej od dłużnika kwoty. Mimo, że przypisywane na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” kwoty należności tylko w 20% lub w 40% stanowią należności związane z dochodami gminy, właściwsze – na tle obowiązujących przepisów – jest przypisywanie ich w korespondencji z kontem 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”. Należy też wskazać na potrzebę stosowania odpisu aktualizującego należności o małym prawdopodobieństwie ściągnięcia, co pozwoli na zminimalizowanie negatywnego wpływu na dane sprawozdawczości finansowej kwot należności dotyczących dochodów Skarbu Państwa i innych gmin, a zaliczonych do przychodów Urzędu (zapis w zakresie należności głównej - Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne – Ma 290 „Odpisy aktualizujące należności”). Należy wskazać jednocześnie, iż należności z tytułu odsetek mają być obejmowane odpisem aktualizującym na takich samych zasadach jak należności główne, tj. w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości. Przypis odsetek należy ujmować Wn 221 – Ma 750 „Przychody finansowe”, zaś ewentualny odpis aktualizujący (z reguły po ustaleniu podstaw dokonania odpisu także w stosunku do należności głównej, od której naliczane są odsetki) zapisem Wn 751 „Koszty finansowe” - Ma 290. Dodania wymaga, iż według okazanego zestawienia obrotów i sald MOPS za 2014 r. odpis aktualizujący stanowił jedynie kwotę 33.513,51 zł (obroty strony Ma konta 290), zaś obroty strony Wn kont 751 i 761 były od niego niższe i wynosiły odpowiednio 5.319,46 zł i 14.838,94 zł (łącznie 20.158,40 zł) – str. 19-22 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości sporządzenia sprawozdania finansowego gminy Kleszczele za 2014 r. (opis na str. 18-19 protokołu kontroli) wykazała, iż:

a) w pasywach bilansu z wykonania budżetu całość zobowiązań finansowych w łącznej kwocie 943.400 zł wykazano jako zobowiązania długoterminowe (powyżej 12 miesięcy). Z ustaleń kontroli wynika, że kredyty bankowe podlegające spłacie w 2015 r. wynosiły 188.700 zł. Kwotę tych kredytów należało wykazać w poz. I.1.1. „Zobowiązania krótkoterminowe”, a pozostałą kwotę wynoszącą 754.700 zł w poz. I.1.2. „Zobowiązania długoterminowe”. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o rachunkowości, przez zobowiązania krótkoterminowe rozumie się ogół zobowiązań z tytułu dostaw i usług a także całość lub tę część pozostałych zobowiązań, które stają się wymagalne w ciągu 12 miesięcy od dnia bilansowego. W trakcie kontroli przedłożono kontrolującym poprawioną wersję bilansu z wykonania budżetu gminy za 2014 r., uwzględniającą podział zobowiązań finansowych na długo- i krótkoterminowe,

b) zobowiązania wobec budżetów w bilansie z wykonania budżetu zaniżono o sumę 111,77 zł składającą się na saldo Ma konta 224-4/1, dotyczącą zobowiązania wobec PUW z tytułu zaliczki alimentacyjnej wpłaconej przez dłużnika alimentacyjnego.

                   W wyniku analizy sprawozdania finansowego Urzędu Miejskiego za 2014 r. obejmującego bilans, rachunek zysków i strat (wariant porównawczy) oraz zestawienie zmian w funduszu (opis na str. 19 i 22-23 protokołu kontroli) stwierdzono, iż:

a) w bilansie Urzędu Miejskiego za 2014 r. nieprawidłowo wykazano należności składające się na saldo Wn konta 226 „Długoterminowe należności budżetowe”. Całość należności w łącznej wysokości 36.061,37 zł zamieszczona została w poz. B.III.7 „Inne krótkoterminowe aktywa finansowe”, podczas gdy prawidłowo kwotę 30.836,40 zł należało wykazać w poz. A.III. „Należności długoterminowe”, zaś kwotę 5.224,97 zł (należności z tytułu rat płatne w 2015 r.) w poz. B.II.4. „Pozostałe należności (krótkoterminowe)”. W związku z ustaleniami kontroli sporządzono korektę jednostkowego bilansu Urzędu Miejskiego za 2014 r.,

b) w rachunku zysków i strat (wariant porównawczy) Urzędu Miejskiego za 2014 r. w poz. A.I. „Przychody netto ze sprzedaży produktów” wykazano przychody ze sprzedaży nieruchomości w kwocie 320.000,07 zł, które prawidłowo należało wykazać w poz. D.I. „Zysk ze zbycia niefinansowych aktywów trwałych”. W skorygowanym w trakcie kontroli sprawozdaniu finansowym Urzędu Miejskiego przychody z omawianego tytułu zostały wykazane we właściwej pozycji,

c) zestawienie zmian w funduszu Urzędu Miejskiego obarczone było szeregiem nieprawidłowości polegających na:

- wykazaniu w poz. I. „Fundusz jednostki na początek okresu (BO)” w kolumnach „Stan na koniec roku poprzedniego” i „Stan na koniec roku bieżącego” wartości zerowych,

- niewypełnieniu poz. I.1.4. „Środki na inwestycje” i poz. I.2.4. „Dotacje i środki na inwestycje”, podczas gdy suma udzielonych dotacji stanowiła kwotę 641.526,49 zł, a obroty na stronie Wn konta 080 wynosiły 1.746.388,22 zł,

- wykazaniu kwoty zwiększeń funduszu w wysokości 10.437.421,49 zł, tj. o 101.720,07 zł niższej od obrotów strony Ma konta 800 wynoszących 10.539.141,56 zł,

- wykazaniu kwoty zmniejszeń funduszu w kwocie 3.238.031,70 zł, tj. o 6.541.668,74 zł niższej od obrotów strony Wn konta 800 wynoszących 9.779.700,44 zł,

- uwzględnieniu w poz. I.2.5. „Aktualizacja wyceny środków trwałych” wartości kosztów amortyzacji wynoszących na koniec roku poprzedniego 770.183,05 zł i na koniec roku bieżącego 869.229,50 zł,

- nieujęciu w zmniejszeniach funduszu z tytułu zrealizowanych dochodów budżetowych (poz. I.2.2.) zmniejszeń z tytułu dochodów z subwencji, dotacji, udziałów w podatkach dochodowych i dochodów pobieranych przez urzędy skarbowe, stanowiących przychody Urzędu Miejskiego, ujętych na stronie Wn konta 800 w łącznej kwocie  6.749.926,76 zł,

- wykazaniu w poz. II. „Fundusz jednostki na koniec okresu (BZ)”, w kolumnie „Stan na koniec roku poprzedniego” kwoty 10.735.741,67 zł (saldo początkowe konta 800), zamiast 5.886.592,53 zł (różnica 4.849.149,14 zł), zaś w kolumnie „Stan na koniec roku bieżącego” kwoty 11.474.882,50 zł (saldo końcowe konta 800), zamiast sumy 7.199.389,79 zł (różnica 4.275.492,71 zł). Zaprezentowane prawidłowe wysokości są wynikiem pomniejszenia funduszu jednostki na początek okresu (BO) o kwotę zmniejszeń funduszu oraz zwiększenia funduszu jednostki o kwotę zwiększeń funduszu,

- niewłaściwej prezentacji danych w poz. V „Fundusz (II+,-III-IV)”, będącej pochodną opisanych wyżej nieprawidłowości; dane te nie wynikały z danych zamieszczonych w analizowanym zestawieniu zmian w funduszu, lecz stanowiły sumę sald strony Ma kont 800 i 860 „Wynik finansowy” wynoszącą na początek roku poprzedniego 16.056.004,31 zł i na koniec roku poprzedniego 16.985.617,82 zł.

Badając prawidłowość stosowania klasyfikacji budżetowej dochodów stwierdzono, iż dochody z tytułu wpłat mieszkańców gminy na realizację przydomowych oczyszczalni ścieków uzyskane w wysokości 82.230,50 zł zostały ujęte jako darowizny w par. 0960 „Otrzymane spadki, zapisy i darowizny” (czyli jako dochód bieżący), zamiast w par. 6290 „Środki na dofinansowanie własnych inwestycji gmin pozyskane z innych źródeł”, jak to wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.). Dodania wymaga, iż realizacja tych dochodów następowała na podstawie umów zawartych z właścicielami nieruchomości, na których zlokalizowano przydomowe oczyszczalnie, w których określono, że gmina Kleszczele jako usługodawca zobowiązuje się do wybudowania na terenie nieruchomości usługobiorcy przydomowej oczyszczalni ścieków, a usługobiorca zobowiązuje się do partycypacji w kosztach inwestycji. Niewłaściwe stosowanie klasyfikacji budżetowej, wpływające na wysokość dochodów bieżących budżetu gminy, powoduje nieprawidłowości w obliczeniu indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia oraz relacji dochodów bieżących do wydatków bieżących budżetu (art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych).

Ponadto, w budżecie na 2013 r. i 2014 r. płatności z budżetu środków europejskich zostały sklasyfikowane w par. 6297 „Środki na dofinansowanie własnych inwestycji gmin pozyskane z innych źródeł”, zamiast w par. 6207 „Dotacje celowe w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich…”, co dotyczyło kwoty 1.391.414,34 zł w 2013 r. i kwoty 510.812,00 zł w roku 2014  – str. 17 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów z najmu i dzierżawy nieruchomości gminnych wykazała, że w latach 2011-2014 zaniechano waloryzacji stawek czynszu wynikającego z umowy najmu lokalu użytkowego zawartej z kontrahentem wskazanym w protokole kontroli. W umowie przewidziano prawo wydzierżawiającego do corocznej waloryzacji czynszu do końca I kwartału na podstawie wskaźnika wzrostu cen towarów i usług ogłoszonego przez Prezesa GUS lub w drodze negocjacji stron. Ostatnia waloryzacja czynszu, jak wynika z ustaleń kontroli, miała miejsce w 2010 r. Należy zauważyć, iż od 11 lutego 2012 r. obowiązuje przepis art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych wskazujący, iż jednostki sektora finansów publicznych są obowiązane do ustalania przypadających im należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny, oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania. Jak obliczyli kontrolujący, w wyniku zaniechania waloryzacji czynszu badana jednostka w okresie od 2011 do 2014 r. nie ustaliła należności na łączną kwotę 1.893,90 zł – str. 37-38 protokołu kontroli.

Na przykładzie pięciu umów dzierżawy gruntów pochodzących z 2014 r. stwierdzono, iż każda z nich została zawarta na okres 3 lat i 1 dnia (przykładowo od 17 stycznia 2014 r. 2014 r. do 17 stycznia 2017 r.). Nadto każda z nich stanowiła kontynuację umowy zawartej z tym samym dzierżawcą. Przyjmując założenie, że intencją wydzierżawiającego było zawarcie umów na trzy lata (a wskazany jeden dzień był efektem omyłki), to z uwagi na fakt, iż umowy te stanowiły kontynuację stosunku dzierżawnego, którego łączny czas trwania przekroczył 3 lata, wymagana była zgoda Rady Miejskiej na ich zawarcie, której nie uzyskano. Obowiązek uzyskania zgody Rady Gminy na zawarcie kolejnej umowy najmu lub dzierżawy na czas oznaczony, jeżeli powoduje ona przedłużenie łącznego czasu trwania najmu lub dzierżawy na okres przekraczający 3 lata, wynika z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.). Stanowi on, że w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, wymagana jest uchwała Rady. Analogiczne nieprawidłowości, dotyczące nieuzyskania zgody Rady Miejskiej na zawieranie kolejnych umów dzierżawy nieruchomości z tym samym podmiotem, w sytuacji gdy łączny czas trwania dzierżawy na podstawie tych umów przekracza 3 lata, były przedmiotem zaleceń pokontrolnych wystosowanych w wyniku poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy. W odpowiedzi poprzedni Burmistrz I. Niegierewicz poinformowała, iż zobowiązano pracownika prowadzącego sprawy nieruchomości do przestrzegania przepisów z zakresu ustawy o gospodarce nieruchomościami – str. 38-39 protokołu kontroli.

Z kontroli postępowania dotyczącego sprzedaży nieruchomości położonej przy ul. Akacjowej 1c w Kleszczelach wynika, że w ogłoszeniu o przetargu ustalono wartość postąpienia na kwotę 4.000 zł, stanowiącą 2,11% ceny wywoławczej wynoszącej 190.100 zł (jedyny oferent zaproponował cenę wywoławczą powiększoną o wysokość postąpienia wskazanego w ogłoszeniu). Jak wynika z § 14 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 20014 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1490), o wysokości postąpienia decydują uczestnicy przetargu, nie zaś jego organizator. Przywołany przepis zawiera jedynie wskazanie, iż postąpienie nie może wynosić mniej niż 1% ceny wywoławczej, z zaokrągleniem w górę do pełnych dziesiątek złotych. W przedmiotowym przetargu minimalna wysokość postąpienia, którą mógł skutecznie zaoferować uczestnik, to 1.910 zł (o 2.090 zł mniej niż przyjęto bezpodstawnie w ogłoszeniu). Ustalenie przez organizatora przetargu postąpienia w takiej wysokości w stosunku do ceny wywoławczej stanowiło nieuprawnione zobowiązywanie nabywcy do deklarowania postąpienia znacząco przewyższającego 1% ceny – str. 34-35 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613), jest Pan Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Stwierdzono, że w 2014 r. organ podatkowy nie prowadził kontroli podatkowych w zakresie wywiązywania się podatników z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego. Mamy zatem do czynienia z niewykonywaniem obowiązków wynikających z art. 281 § 1 Ordynacji podatkowej. Przywołany przepis stanowi, że organy podatkowe pierwszej instancji, z zastrzeżeniem § 3, przeprowadzają kontrolę podatkową u podatników, płatników, inkasentów oraz następców prawnych, zwanych dalej „kontrolowanymi”. Sposób sformułowania przepisu jednoznacznie wskazuje, że organ podatkowy jest zobowiązany do prowadzenia kontroli podatkowych. Ponadto kontrole są jednym ze sposobów uzyskania dokumentacji, która pozwala na przeprowadzanie czynności sprawdzających w zakresie wynikającym z art. 272 Ordynacji podatkowej  – str. 42 protokołu kontroli.

W wyniku porównania  danych ewidencji księgowej z danymi wykazanymi w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-PDP za 2014 r. w zakresie prawidłowości wykazanych skutków obniżenia górnych stawek podatków oraz skutków udzielonych ulg, odroczeń, umorzeń i zwolnień ustalono, że nie wykazano skutków związanych z zastosowaniem uchwały Nr XIV/137/04 Rady Miejskiej w Kleszczelach w sprawie zwolnień z podatku od środków transportowych. Utracony z tego tytułu podatek wynosi 1.789 zł. Przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 119, ze zm.), w szczególności § 9 ust. 1 i 2, wskazują, że kierownicy jednostek są obowiązani sporządzać sprawozdania rzetelnie i prawidłowo pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym. Kwoty wykazane w sprawozdaniach powinny być zgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej – str. 43 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości i powszechności opodatkowania podatników podatku od nieruchomości od osób prawnych i jednostek niemających osobowości prawnej wykazała, że w przypadku podatników wymienionych  pod wskazanymi pozycjami wystąpiły następujące nieprawidłowości:

- poz. 20 – podatnik wykazał w deklaracji grunty pozostałe o pow. 1.428,69 m2. Ze złożonego dokumentu wynika, że podatnik jest w posiadaniu części działki …[1] (obręb Kleszczele). Zgodnie z ewidencją gruntów i budynków powierzchnia przedmiotowej działki wynosi 2.659 m2, a posiadany udział 1.674,35 m2;

- poz. 24 – należy zweryfikować prawidłowość wykazanej do opodatkowania powierzchni gruntów. Podatnik zadeklarował 293,30 m2, co ma stanowić część działki  …[2]. Zgodnie z ewidencją podatkową przedmiotowa działka składa się z gruntów rolnych o pow. 920 m2 oraz gruntów sklasyfikowanych jako Bi o pow. 980 m2. Posiadany udział odpowiada pow. 410,59 m2;

- poz. 38 – należy sprawdzić prawidłowość wykazanej w deklaracji powierzchni (8.037 m2) gruntów sklasyfikowanych jako Lz i N. Zgodnie z zapisami w programie ewidencyjnym „ewopis” powierzchnia tych gruntów wynosi 51.998 m2;

- poz. 21 – nie wykazano do opodatkowania gruntów. Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że w skład posiadanej przez podatnika działki o pow. 1.932 m2 wchodzą grunty sklasyfikowane jako Bi – 232 m2.

Opis zawarty powyżej wskazuje, że podatnicy wykazując dane niezgodne ewidencją geodezyjną  naruszyli art. 2 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 849, ze zm.) w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520).

Natomiast podatnik wymieniony pod poz. 25 nie wykazał do opodatkowania gruntów i budynków związanych z dostarczaniem wody i odprowadzaniem ścieków pomimo, iż w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym oprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139) jest przedsiębiorcą wodociągowo-kanalizacyjnym. W związku z powyższym naruszył art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W przypadku podatnika wymienionego pod poz. 39 stwierdzano naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, ponieważ w złożonej deklaracji korygującej błędnie ustalono okres opodatkowania skorygowanej powierzchni budynku. Z wyjaśnienia do korekty wynika, że zaistniała zmiana jest podyktowana uzyskaniem informacji od rzeczoznawcy dokonującego wyceny budynku, który ustalił, iż jego faktyczna powierzchnia użytkowa wynosi 351,72 m2, tj. mniej od wykazywanej dotychczas o 25,72 m2. Podstawa opodatkowania została skorygowana za II półrocze. Mając na uwadze, że korekta jest pochodną dokonania obmiarów budynku, a nie fizycznej likwidacji jego części, korekta powinna objąć cały rok podatkowy.

Ustalono także, iż zgodnie z ewidencją gruntów i budynków w posiadaniu podatników wskazanych w protokole kontroli jest 117,4738 ha gruntów sklasyfikowanych jako TK, 0,4567 ha gruntów sklasyfikowanych jako K, 26,2698 ha gruntów sklasyfikowanych jako Ls VI oraz 0,1545 ha gruntów sklasyfikowanych jako Ps VI. Podmioty wymienione w załączniku nr 3/2 do protokołu kontroli pod poz. 1, 2, 3, 17 i 40 wykazały w złożonych deklaracjach na podatek od nieruchomości 111,2843 ha gruntów. Ponadto podatnik z poz. 3 złożył deklaracje na podatek leśny i rolny, w których wykazał odpowiednio 26,2698 ha gruntów leśnych oraz 0,1545 ha użytków rolnych zwolnionych na mocy art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1381, ze zm.). Z przedstawionych danych wynika zatem, że w deklaracjach podatkowych tych podmiotów nie wykazano 6,6552 ha gruntów sklasyfikowanych jako Tk i K.

Kontrola terminowości składania deklaracji wykazała naruszenie art. 6 ust. 9 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w przypadku podatników wymienionych w załączniku nr 3/2 do protokołu kontroli pod poz. 17, 26 i 40. Nieskładanie w terminie deklaracji jest naruszeniem art. 56 § 4 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186, ze zm.) – str. 44-47 protokołu kontroli.

W przypadku kontroli osób prawnych i jednostek niemających osobowości prawnej będących podatnikami podatku rolnego (str. 48-53 protokołu kontroli) kontrola wykazała:

- podatnik wymieniony pod poz. 2  naruszył art. 1 ustawy o podatku rolnym, ponieważ w złożonej w deklaracji wykazał użytki zielone V klasy o pow. 0,1932 ha, a z umowy użyczenia zawartej przez podatnika z gminą Kleszczele wynika, że w jego posiadaniu jest działka o nr geodezyjnym …[3] w części (0,0232 ha) składająca się z gruntów sklasyfikowanych jako Bi. Grunty tego rodzaju nie podlegają opodatkowaniu podatkiem rolnym;

- w przypadku podatnika wymienionego pod poz. 4 należy zweryfikować prawidłowość sporządzenia deklaracji. Wynika z niej, że w posiadaniu podatnika jest grunt o pow. 0,12 ha opodatkowany stawką przyporządkowaną gruntom niewchodzącym w skład gospodarstwa rolnego (podatek 42 zł). Ustalono, że podatnik posiada umowę użyczenia gruntów od gminy Kleszczele, z której  wynika, że przekazano mu udział …[4] w działce o pow. 1.900 m2 (wraz z budynkiem położonym na działce), która jest sklasyfikowana jako Ps W IV– 253 m2, Ps IV – 667 m2, Bi – 980 m2. Wynikający z umowy udział odpowiada pow. 796 m2. Z mapy geodezyjnej przedstawionej w trakcie kontroli wynika, że budynek jest posadowiony na gruntach sklasyfikowanych jako Bi (podatnik wykazał do opodatkowania podatkiem od nieruchomości grunty o pow. 293,30 m2). Należy zatem uznać, że opodatkowaniu podatkiem rolnym podlegają grunty rolne o powierzchni około 500 m2. W trakcie kontroli podatnik dokonał korekty deklaracji;

- w przypadku podatnika wymienionego pod poz. 11 należy ustalić prawidłowość sporządzenia deklaracji na podatek rolny, leśny i od nieruchomości. W deklaracji na podatek leśny podatnik wykazał grunty o pow. 14,7048  ha, w deklaracji na podatek od nieruchomości 0,8037 ha i w deklaracji na podatek rolny 274,4398 ha. W sumie powierzchnia gruntów wykazana w złożonych deklaracjach wynosi 289,9483 ha. Dodając do deklarowanych gruntów powierzchnię gruntów wynikającą z wykazu dzierżawców – 1.099,5639 ha otrzymamy wielkość 1.389,5122 ha. Porównując ten wynik z powierzchnią wynikającą z ewidencji gruntów i budynków wynoszącą 1.366,6016 ha należy stwierdzić, że powierzchnia wynikająca z dokumentów przekazanych przez podatnika jest większa o co najmniej 22,68 ha. Ponieważ podatnik posiada część gruntów we współwłasności należy sprawdzić, czy do gruntów będących tylko w jego wyłącznym posiadaniu nie dołączył wyliczonego udziału z gruntów pozostających we współwłasności. Stanowiłoby to naruszenie art. 3 ust. 5 ustawy o podatku rolnym oraz art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 465). W myśl tych przepisów grunty pozostające we współwłasności stanowią odrębny przedmiot opodatkowania i powinny być odrębnie opodatkowane. Wyjątek stanowi sytuacja, w której gospodarstwo rolne składające się z gruntów będących we współposiadaniu prowadzi jeden podmiot – wówczas na nim ciąży obowiązek podatkowy. Z dokumentacji podatkowej wynika, że tylko jeden podmiot współposiadający z podatnikiem grunty złożył deklaracje. W pozostałych przypadkach deklaracje nie zostały złożone. Taka sytuacja wskazuje na naruszenie art. 2 ust. 4 ustawy o podatku leśnym, art. 3 ust. 5 ustawy o podatku rolnym oraz art. 54 k.k.s.;

- podatnik wymieniony pod poz. 12 w złożonej deklaracji wykazał grunty rolne o pow. 1,3776 ha, z których powierzchnia przeliczeniowa wynosi 0,2 ha a podatek 35 zł. Przedmiotową nieruchomość podatnik posiada na podstawie umów użyczenia podpisanych z gminą Kleszczele. Na podstawie treści umów oraz ewidencji gruntów i budynków stwierdzono, że w posiadaniu podatnika są grunty rolne o pow. 1,5929 ha, z których powierzchnia przeliczeniowa wynosi 0,2236 ha, a należny podatek 39 zł. W związku z powyższym należy stwierdzić, że podatnik naruszył art. 4 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o podatku rolnym.

Kontrola prawidłowości wywiązywania się podatników z obowiązków zawartych w art. 6a ust. 8  ustawy o podatku rolnym wykazała, że podatnicy wymienieni w zał. 3/4 do protokołu kontroli pod poz. 11, 14 i 16 naruszyli postanowienia tego przepisu, ponieważ złożyli deklaracje po terminach w nim wskazanych. Czyn taki zgodnie z art. 56 § 4 k.k.s. może stanowić wykroczenie skarbowe i podlega karze określonej w art. 56 § 3 k.k.s.

Z ustaleń kontroli dotyczących prawidłowości realizacji dochodów z tytułu podatku leśnego od osób prawnych i jednostek niemających osobowości prawnej wynika, że podatnicy wymienieni pod poz. 1, 9 i 11 naruszyli postanowienia art. 6 ust. 5 pkt 1 ustawy o podatku leśnym składając deklaracje podatkowe na 2014 r. po 15 stycznia. Z kolei w przypadku podatnika wymienionego pod poz. 8 należy dokonać weryfikacji wykazanej w deklaracji powierzchni lasów. W złożonym dokumencie wykazano grunty leśne o pow. 14,7048 ha w całości opodatkowane (podatek 553 zł). Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że podatnik samodzielnie posiada lasy o pow. 58,1671 ha i udziały w pow. 1,6557 ha. Sposób sporządzenia wykazu dzierżawców, przekazanego przez podatnika, uniemożliwiał w trakcie kontroli ustalenie powierzchni gruntów leśnych będących w posiadaniu dzierżawców. Również  w aktach podatkowych nie ma dokumentów, które wskazywałyby, iż organ podatkowy zweryfikował dane wykazane w deklaracji, do czego zobowiązuje art.  272 Ordynacji podatkowej – str. 54-56 protokołu kontroli.

Badaniu poddano także zagadnienia prawidłowości wymiaru podatków rolnego, leśnego i od nieruchomości dla podatników będących osobami fizycznymi. Wykazało ono w przypadku podatników wymienionych pod wskazanymi pozycjami, że:

- poz. 55 – zachodzi uzasadnione podejrzenie naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Według ewidencji podatkowej podstawa opodatkowania budynków pozostałych wynosi 33,80 m2, natomiast z ewidencji gruntów i budynków wynika, że podatnik posiada dwa budynki niemieszkalne jednokondygnacyjne o powierzchni zabudowy 16,90 m2;

- poz. 56 – należy zweryfikować prawidłowość opodatkowania gruntów. Wymiaru podatku dokonano zgodnie z danymi wynikającymi z informacji podatkowej (grunty związane z działalnością gospodarczą o pow. 4.820 m2, grunty pozostałe o pow. 16.019 m2 i budynki związane z prowadzoną działalnością gospodarczą o pow. 940 m2). Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że podatnik posiada grunty gminne (wieczyste użytkowanie) o pow. 2,0356 ha, sklasyfikowane jako Bi oraz grunty własne o pow. 0,0483 ha, sklasyfikowane jako Br R IVb. Mając na uwadze, że mamy do czynienia z przedsiębiorcą, uzasadnione wątpliwości budzi wykazanie części gruntów sklasyfikowanych jako Bi w kategorii „pozostałe” i opodatkowanie ich niższą stawką. Z akt podatkowych nie wynika, aby istniały przesłanki do zaliczenia tego rodzaju gruntów do pozostałych, np. związanie z budynkiem mieszkalnym lub względy techniczne. A zatem w przypadku gruntów sklasyfikowanych jako Bi fakt ich posiadania przez przedsiębiorcę skutkuje uznaniem ich za związane z działalnością gospodarczą (art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych). W aktach podatnika znajduje się protokół z kontroli podatkowej przeprowadzonej przez organ podatkowy. Z jego treści wynika, że dokonano pomiarów budynków związanych z działalnością gospodarczą oraz budynków pozostałych. Protokół zawiera również informację, z której wynika, że powierzchnia gruntów zajętych na działalność gospodarczą (12.782 m2) oraz gruntów pozostałych (8.072 m2) jest zgodna z ewidencją gruntów i budynków.  Można zatem przyjąć, że osoby przeprowadzające kontrolę nie uwzględniły podczas kontroli przepisów materialnego prawa podatkowego, a w szczególności art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych;

- poz. 57 i 58 – niezbędne jest zweryfikowanie złożonych informacji podatkowych pod kątem powszechności opodatkowania. Żaden z podatników nie wykazał do opodatkowania budowli wykorzystywanych do prowadzonej działalności gospodarczej. Uzasadnieniem podjęcia tych działań jest m.in., że wykazano do opodatkowania obiekty budowlane o znacznych powierzchniach (414 m2 i 401 m2), a rodzaj prowadzonej działalności …[5] wskazuje, że przynajmniej cześć placu (parking) może mieć utwardzoną powierzchnię, która jest budowlą (KŚT – 291) – str. 57-58 protokołu kontroli.

Analiza sposobu prowadzenia działań egzekucyjnych wykazała, że w 2014 r. wystawiano tytuły wykonawcze na zaległe należności z lat 2012 i 2013, co jest naruszeniem § 62 instrukcji ustalającej zasady rachunkowości podatków i opłat w gminie Kleszczele. Przepis ten stanowi, że tytuły wykonawcze powinny być wystawione w terminie 90 dni od wymaganego terminu płatności należności, jeżeli zaległość nie została opłacona po uprzednim wystawieniu upomnienia. Naruszenie przedmiotowego przepisu stwierdzono również w przypadku podatników wymienionych w załączniku nr 3/8 do protokołu kontroli pod poz. 3-6 i 10-12, którzy pomimo otrzymania upomnienia nie opłacili należności za 2014 rok.

Szereg nieprawidłowości stwierdzono w toku kontroli zagadnień dotyczących realizacji dochodów z tytułu opłaty eksploatacyjnej:

- brak informacji dotyczącej złoża …[6] na które Marszałek Województwa Podlaskiego wydał decyzję określającą wysokość opłaty za II półrocze 2013 r. Z decyzji wynika, że należna gminie opłata wynosi 1.272 zł. Nie została ona wniesiona; brak również działań windykacyjnych w celu jej wyegzekwowania. Brak informacji stanowi naruszenie art. 137 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U z 2015 r. poz. 196, ze zm.).

- w doręczonym podmiotowi upomnieniu błędnie ustalono datę, od której nalicza się odsetki za zwłokę. W dniu 1 grudnia 2014 r. doręczono zobowiązanemu upomnienie dotyczące obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej w wysokości 21.433,80 zł oraz opłaty eksploatacyjnej za II półrocze 2012 r. w wysokości 5.919,60 zł. W treści dokumentu wskazano termin naliczenia odsetek na 30 października 2014 r. Zgodnie z obowiązującymi przepisami koncesjonariusz jest zobowiązany do naliczenia i opłacenia należnej opłaty do końca miesiąca następującego po okresie rozliczeniowym. A zatem w tym przypadku opłaty za II półrocze 2012 r. – do końca stycznia 2013 r. W związku z powyższym odsetki należało naliczać od 1 lutego 2013 r., zatem na dzień wystawienia upomnienia powinny wynosić one 1.104 zł, a nie jak wskazano w dokumencie 52 zł. Ponadto ustalono, że podmiot nie złożył informacji za złoże „Dasze II”, czym naruszył postanowienia art. 137 ust. 3 i 4 Prawa geologicznego i górniczego.

Ponadto nie jest prowadzona ewidencja analityczna należności z tytułu opłaty eksploatacyjnej, w której ujmowane byłyby przypisy i wpłaty poszczególnych podmiotów oraz stan salda na koniec poszczególnych okresów rozliczeniowych. W efekcie z ewidencji nie wynikają podstawowe informacje, które powinny stanowić podstawę m.in. podejmowania czynności windykacyjnych – str. 64-66 protokołu kontroli.

         Z opisu zawartego na str. 67-73 protokołu kontroli wynika, że w przypadku udzielania ulg w zapłacie podatków na mocy art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej stwierdzono szereg nieprawidłowości. I tak:

a) decyzja …[7] z dnia 5 lutego 2014 r., na podstawie której organ podatkowy umorzył III ratę podatku z 2013 r. oraz odmówił umorzenia IV raty podatku – z treści uzasadnienia faktycznego nie wynika, aby zostały spełnione przesłanki umożliwiające zastosowanie ulgi. Zgodnie z wyjaśnieniem do uzasadnienia prawnego pod pojęciem ważnego interesu podatnika organ podatkowy rozumie występowanie zdarzeń losowych powodujących znaczne obniżenie zdolności płatniczych podatnika (długotrwała choroba podatnika, lub członka rodziny, pożar czy inne klęski żywiołowe). W przypadku drugiej przesłanki dającej prawo zastosowania ulgi, tj. ważnego interesu publicznego, organ podatkowy rozumie przez nią pewną potrzebę (dobro), której zaspokojenie powinno służyć zbiorowości lokalnej mieszkańcom gminy lub całemu społeczeństwu. Z jednej części uzasadnienia faktycznego wynika, iż organ podatkowy stwierdza, że sytuacja podatnika nie jest wyjątkowa w sensie istnienia „ważnego interesu podatnika”, a w przypadku umorzenia IV raty byłoby to sprzeczne z interesem społecznym wobec innych podatników, którzy pomimo trudności finansowych regulują należny podatek. W innym miejscu wskazuje, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż spełniona została przesłanka umożliwiająca umorzenie III raty podatku rolnego za 2013 r. ze względu na powstałe szkody w gospodarstwie takie jak padnięcie dwóch krów (brak wskazania konkretnie, którą przesłankę to spełnia). Dwie różne opinie organu podatkowego co do oceny materiału dowodowego w jednej decyzji wskazują, że organ podatkowy w toku postępowania nie ustalił dokładnie stanu faktycznego. Tym samym stanowi to naruszenie art. 122 Ordynacji podatkowej;

- decyzja …[8] z dnia 12 listopada 2014 r., na podstawie której organ podatkowy umorzył podatnikowi zaległy podatek z lat 2009-2012 w wysokości 3.381 zł, nie zwiera uzasadnienia prawnego, co stanowi naruszenie art. 210 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej. Uniemożliwia to również dokonanie oceny podjętego rozstrzygnięcia, ponieważ nie wiadomo, która z przesłanek była podstawą zastosowania ulgi;

- decyzja …[9] z dnia 14 października 2014 r. w sprawie umorzenia zaległości w łącznym zobowiązaniu podatkowym za lata 2010-2012 w kwocie 1.564 zł. Organ podatkowy prowadził postępowanie ponad miesiąc. Z materiału dowodowego nie wynika, aby sprawa była szczególnie skomplikowana, co uprawniałoby do przedłużenia terminu. W dniu 19 września 2014 r. organ podatkowy wydał postanowienie o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie w związku z koniecznością przeprowadzenia dodatkowego postępowania. Z dokumentacji wynika, że owe dodatkowe czynności to skierowanie wezwania do podatnika o złożenie dodatkowych dokumentów. Należy zatem stwierdzić, że w tym przypadku mamy do czynienia z naruszeniem art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej;

- decyzja …[10] z dnia 19 stycznia 2015 r. w sprawie umorzenia zaległości podatkowej w wysokości 1.232 zł. Podstawą udzielenia ulgi było zdaniem organu podatkowego występowanie przesłanki ważnego interesu publicznego. Z porównania  materiału dowodowego zebranego w toku postępowania z wyjaśnieniem do uzasadnienia prawnego ustalono, że nie wystąpiło żadne zdarzenie, które można byłoby odnieść do treści uzasadnienia. Mając na uwadze, że w swoim rozstrzygnięciu organ podatkowy powinien kierować się zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 122 Ordynacji podatkowej, materiał dowodowy oraz uzasadnienie faktyczne powinny wskazywać, że istniały przesłanki wymienione w art. 67a  § 1 Ordynacji podatkowej, a tym samym, że organ podatkowy mógł skorzystać z uprawnień do zastosowania ulgi w zapłacie podatku.

Uzasadnione wątpliwości budzi także uzasadnienie postanowienia …[11] z dnia 14 stycznia 2015 r. w sprawie pozostawienia podania o rozłożenie na raty podatku od nieruchomości bez rozpatrzenia. Z jego treści wynika, że podstawą takiego rozstrzygnięcia jest nie dostarczenie przez podatnika dokumentów związanych z jego sytuacją finansową. Ponieważ organ podatkowy w podstawie prawnej powołał się na art. 169 § 1 Ordynacji podatkowej, to nie dostarczenie dokumentów nie mogło stanowić uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem, jeżeli podanie nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, organ podatkowy wzywa wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Dokumenty finansowe nie stanowią integralnej części podania. Obowiązek ich zebrania ciąży na organie podatkowym prowadzącym postępowanie. Brak współpracy ze strony podatnika może jedynie rzutować na wynik podjętego rozstrzygnięcia w wydanej decyzji w sprawie udzielenia ulgi. Ponieważ jednak organ podatkowy wzywał podatnika do dostarczenia dokumentów dotyczących pomocy de minimis to ich niedostarczenie mogło stanowić podstawę podjętego rozstrzygnięcia z uwagi na treść art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm.) w zw. z art. 168 § 2 Ordynacji podatkowej. Przepis ten obliguje wnioskodawcę do dołączenia dokumentów o otrzymanej pomocy de minimis wraz ze złożonym wnioskiem. Tak więc w kontekście całości materiału dowodowego organ podatkowy mógł podjąć takie rozstrzygnięcie, natomiast powinien powołać się na art. 37 wskazanej ustawy.

Kolejnym obszarem objętym badaniem kontrolnym była prawidłowość realizacji dochodów z tytułu podatku od środków transportowych. Przyniosło to efekt w postaci następujących ustaleń:

- podatnik wymieniony pod poz. 1 – w załączniku do deklaracji nie wskazał ilości osi, jakie posiadają jego dwa samochody ciężarowe. Ponieważ ich dmc jest wyższe niż 12 ton, parametr ten jest niezbędny do zweryfikowania przez organ podatkowy prawidłowości naliczenia należnego podatku. Ponadto z informacji przekazanych przez Starostwo Powiatowe wynika, że w listopadzie 2014 r. podatnik nabył pojazd (samochód ciężarowy, dmc 18 ton, 2 osie, brak danych na temat zawieszenia). Do dnia kontroli podatnik nie wykazał pojazdu do opodatkowania, czym naruszył § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie wzoru deklaracji na podatek od środków transportowych (Dz. U. Nr 293, poz. 1731) i art. 8 pkt 2 w zw. z art. 9 ust. 1 i 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych,

-  z informacji przekazanych przez Starostwo Powiatowe wynika, że w dniu 2 stycznia 2012 r. podatnik wymieniony pod poz. 9 nabył naczepę o nr rejestracyjnym …[12] (dmc pojazdu, liczba osi 3, brak rodzaju zawieszenia). W kontrolowanym okresie nie złożył deklaracji, czym naruszył art. 9 ust. 6 pkt 1 w zw. z ust. 1 art. 9 oraz art. 8  pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Ponadto podatnik uchylając się od opodatkowania naraża się na zarzut popełnienia czynu opisanego w art. 54 § 1 k.k.s. Przepis ten stanowi, że kto nie ujawnia właściwemu organowi przedmiotu lub podstawy opodatkowania lub nie składa deklaracji, przez co naraża podatek na uszczuplenie, podlega karze grzywny do 720 stawek dziennych albo karze pozbawienia wolności, albo obu tym karom łącznie – str. 74-75 protokołu kontroli.

Analiza kont podatkowych podatników wytypowanych do kontroli wykazała pojedyncze uchybienie. Stwierdzono, że w dniu 15 października 2014 r. dokonano wpłaty na poczet II raty podatku od środków transportowych. Od wpłaconego po terminie podatku nie naliczono odsetek w wysokości 10 zł. Jako przyczynę nienaliczenia odsetek należy wskazać fakt, iż należność została uiszczona w rozbiciu na poszczególne pojazdy. Natomiast zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych podatek od środków transportowych, z zastrzeżeniem ust. 2, jest płatny w dwóch ratach proporcjonalnie do czasu trwania obowiązku podatkowego, w terminie do dnia 15 lutego i do dnia 15 września każdego roku. A zatem przyjętą wpłatę należało potraktować łącznie i naliczyć od niej odsetki. Natomiast w przypadku wpłaty I raty podatku (częściowa) zawyżono wysokość pobranych odsetek. Wpłata miała w miejsce w kasie Urzędu w dniu 28 kwietnia 2014 r. Z dokumentu źródłowego wynika, że na należność główną przyjęto 535 zł i 13 zł. Mając na względzie obowiązującą wówczas stawkę oprocentowania oraz pozostałe dane należna wysokość odsetek wynosi 10 zł. Natomiast w przypadku dopłaty do pierwszej raty wysokość wpłaconych odsetek jest zaniżona. Wpłata miała miejsce w dniu 25 sierpnia 2014 r. w wysokości 810,50 zł. Wysokość odsetek wynosi 38 zł. Mając na względzie wszystkie dane niezbędne do obliczenia odsetek ich kwota powinna wynosić 42 zł. W przypadku tego podatnika naruszono § 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. w sprawie naliczania odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej, a także zakresu informacji, które muszą być zawarte w rachunkach (Dz. U. Nr 165, poz. 1373 ze zm.) regulującego sposób naliczania odsetek.

Kontrola wykazała, iż w gminie Kleszczele na rok 2014 i 2015 nie został opracowany i uchwalony gminny program przeciwdziałania narkomanii, co stanowi naruszenie art. 10 ust. 2 i ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r. poz. 124, ze zm.). Pomimo braku programu, zarówno na 2014 jak i 2015 r. w rozdziale 85153 „Przeciwdziałanie narkomanii” zaplanowane zostały wydatki wynoszące odpowiednio 1.800 zł i 1.700 zł. Stwierdzono jednakże, iż wydatków na ten cel w 2014 r. nie realizowano – str. 80 protokołu kontroli.

Kontrolowana jednostka posiada przepisy wewnętrzne regulujące zasady wyłaniania wykonawców zamówień, do których nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.). Obowiązujące w okresie objętym kontrolą procedury regulowało zarządzenie Nr 2/2011 Burmistrza z dnia 25 lutego 2011 r. Z dniem 16 kwietnia 2014 r., w związku ze zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 14 marca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 423), weszły w życie znowelizowane przepisy art. 4 pkt 8 Prawa zamówień publicznych, zgodnie z którymi ustawy nie stosuje się do zamówień i konkursów, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 30.000 euro. Nowelizacja ustawy skutkowała zmodyfikowaniem przepisów wewnętrznych regulujących zasady wyłaniania wykonawców zamówień, do których nie stosuje się przepisów Prawa zamówień publicznych, wyrażonym postanowieniami wydanego przez Pana zarządzenia Nr 1/2015 z dnia 22 stycznia 2015 r. Z regulacji obowiązujących do stycznia 2015 r. wynikało, że obowiązek stosowania ustanowionych procedur dotyczy zamówień przekraczających równowartość 5.000 euro. Według okazanego wykazu zamówień udzielonych w 2014 r., spośród ogólnej liczby 136 zamówień, wprowadzone regulacje znajdowały zastosowanie, ze względu na przyjęty próg, jedynie w odniesieniu do 2 z nich (oba postępowania objęto kontrolą). Dodania wymaga, iż na mocy zarządzenia z dnia 22 stycznia 2015 r. próg wartości szacunkowej zamówień, od której przewidziano konkurencyjność postępowań podniósł Pan do kwoty 10.000 euro.

Pragnę wskazać Panu Burmistrzowi, że ustawa o finansach publicznych w art. 44 ust. 3 pkt 1 stanowi, iż wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Wewnętrzne procedury winny zaś zapewniać właściwe udokumentowanie przestrzegania tej zasady przy wyłanianiu wykonawców odpłatnych dostaw, robót i usług, do których nie mają zastosowania przepisy Prawa zamówień publicznych. Przyjęte w kontrolowanej jednostce regulacje z uwagi na wysoki próg wartości szacunkowej zamówienia, od której przewidziano konkurencyjność postępowania (co potwierdza także fakt, iż dotychczas obowiązujące regulacje znalazły zastosowanie jedynie w odniesieniu do 1,47% zamówień udzielonych w 2014 r.) – nie zapewniają udokumentowania, iż przy zlecaniu większości odpłatnych dostaw, robót i usług (w tym o znaczącej wysokości) przestrzegano zasady dokonywania wydatków publicznych w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Przyjęty sposób uregulowania zasad wyboru wykonawców zamówień, których wartość nie przekracza 30.000 euro świadczy o braku zainteresowania jednostki dokumentowaniem oszczędnego i efektywnego wydatkowania środków publicznych o wysokości istotnej z punktu widzenia wielkości budżetu gminy.

Z ustaleń kontroli wynikają ponadto uchybienia w kwestii stosowania wprowadzonych zasad wyboru wykonawców zamówień o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro, co stwierdzono na przykładzie postępowania na wykonanie dokumentacji projektowej budowy sieci wodociągowej we wsi Saki o wartości 28.000 zł. Zgodnie z obowiązującymi regulacjami, pracownik merytoryczny zobowiązany był do skierowania zapytania ofertowego do co najmniej 3 wykonawców, podczas gdy udokumentowano fakt zwrócenia się o złożenie oferty do 2 podmiotów – str. 82-83 protokołu kontroli.

Kontrola postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na „Przebudowę ul. Kościelnej w Kleszczelach” wykazała, że I Niegierewicz (poprzedni Burmistrz), występująca w charakterze kierownika zamawiającego, nie złożyła oświadczenia wymaganego przez art. 17 ust. 2 Prawa zamówień publicznych o braku lub istnieniu okoliczności powodujących wyłączenie z wykonywania czynności w postępowaniu (dodania wymaga, iż ostatecznie postępowanie zostało unieważnione). Jak ustalono, czynności związane z przygotowaniem postępowania (nie powołano komisji przetargowej), w tym polegające na zamieszczeniu ogłoszenia o zamówieniu w BZP wykonywał, na mocy nadanego zakresu czynności, inspektor ds. drogownictwa i gospodarki wodno-ściekowej Urzędu Miejskiego, którego oświadczenie także nie znajdowało się w okazanej dokumentacji postępowania. Nadto stwierdzono, że przedstawiona dokumentacja nie zawierała pisemnego protokołu postępowania, wymaganego przepisami art. 96 Prawa zamówień publicznych. Odnosząc się do ustaleń kontroli wskazany wyżej inspektor Urzędu Miejskiego wyjaśnił, iż osobą wykonująca czynności w postępowaniu był kierownik zamawiającego – Burmistrz Kleszczel; w postępowaniu wykonywałem czynności związane z przygotowaniem postępowania i wypełniałem na bieżąco protokół z postępowania w wersji elektronicznej, a po zakończeniu postępowania przekazałem do zatwierdzenia. Dodał, iż w odpowiednim terminie przygotowałem też i przekazałem do podpisu Burmistrzowi Kleszczel stosownie oświadczenie na druku ZP-1; wymienione dokumenty nie wróciły do mnie w celu załączenia do dokumentacji postępowania. Także kierownik referatu inwestycji i środowiska Urzędu Miejskiego wyjaśnił, że w postępowaniu na przebudowę ul. Kościelnej protokół został wydrukowany i przekazany do zatwierdzenia dla Burmistrza Kleszczel.

Analogicznie w postępowaniu na „Świadczenie usług w zakresie dowożenia i odwożenia dzieci i młodzieży uczęszczających do Zespołu Szkół w Kleszczelach oraz Przedszkola w Kleszczelach w roku szkolnym 2014/2015, 2015/2016, 2016/2017 w formie zakupu biletów miesięcznych” nie okazano oświadczenia wymaganego przez art. 17 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych złożonego przez ówczesną Burmistrz oraz protokołu postępowania. W udzielonym wyjaśnieniu kierownik referatu inwestycji i środowiska wskazał, iż protokół na dowóz dzieci nie został sporządzony przez przeoczenie; pracownik odpowiedzialny za te czynności był na zwolnieniu lekarskim od maja do lipca 2014 r. (ustalono, iż chodziło o inspektora ds. drogownictwa i gospodarki wodno-ściekowej, któremu ma mocy zakresu czynności, w wersji obowiązującej do dnia 21 listopada 2014 r., powierzono jednakże jedynie przygotowywanie procedur o udzielenie zamówień publicznych w zakresie inwestycji gminnych). Dodał, iż czynności przetargowe były wykonywane przez inne osoby (brak było ustanowionego zastępstwa), pomimo takiej sytuacji kadrowej wszystkie czynności zostały wykonane prawidłowo, w tym znajdujący się w pamięci komputera protokół z postępowania, ale przez przeoczenie pracownika, a przede wszystkim moim nie został wydrukowany i przedstawiony do podpisu Burmistrzowi Kleszczel – str. 88–90 protokołu kontroli.

Badając zagadnienia związane z wyodrębnieniem i realizacją funduszu sołeckiego uregulowanego do 20 marca 2014 r. ustawą z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. Nr 52, poz. 420 ze zm.), a po tej dacie ustawą z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.) stwierdzono, że przyjęty do realizacji w 2014 r. wniosek sołectwa Suchowolce zawierał wskazanie przedsięwzięć przewidzianych do realizacji na obszarze sołectwa (zakup wyposażenia świetlicy: drzwi wewnętrzne, lodówka, krzesła, obrusy, zasłony, naczynia, gra piłkarzyki, kosiarka do trawy, wieszaki), lecz nie zawierał oszacowania ich kosztów, co stanowiło naruszenie art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. (obecnie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 lutego 2014 r.). W złożonym wyjaśnieniu Skarbnik Gminy stwierdziła, iż Burmistrz Kleszczel w dniu 30 września 2013 r. zatwierdziła do realizacji wniosek sołectwa Suchowolce, mimo iż brak było oszacowania kosztów poszczególnych zakupów, ze względu na społeczny aspekt złożonego wniosku. Jak ustalono, kontrolowana jednostka zaliczyła do wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego w 2014 r. kwotę 3.651 zł wydatkowaną na realizację tego wniosku, tj. zakup materiału na zasłony oraz zakup krzeseł. Należy wskazać, że kwota 3.651 zł nie może być uznana za wydatek poniesiony na przedsięwzięcie wskazane we wniosku sołectwa, a w konsekwencji za wydatek wykonany w ramach funduszu sołeckiego, ponieważ złożony przez sołectwo wniosek podlegał odrzuceniu na podstawie art. 4 ust. 5 ustawy z 20 lutego 2009 r. (obecnie art. 5 ust. 5 ustawy z 21 lutego 2014 r.). Zatem – w ocenie Izby – kwota ta nie mogła zostać ujęta we wniosku do PUW w Białymstoku o zwrot części wydatków poniesionych w ramach funduszu w 2014 r. Nienależnie otrzymany przez gminę Kleszczele zwrot wydatków według ustaleń kontroli wynosi 1.381,32 zł. Jak wynika z notatki sporządzonej przez kontrolującego, w dniu podpisania protokołu kontroli jednostka złożyła do PUW korektę wniosku o zwrot z budżetu państwa części wydatków gminy wykonanych w ramach funduszu sołeckiego za rok 2014, polegającą na zmniejszeniu kwoty zwrotu przypadającego gminie – str. 84-87 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej, rachunkowości i zamówień publicznych, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

         Organem wykonawczym gminy jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Większość stwierdzonych nieprawidłowości i uchybień dotyczy okresu pełnienia funkcji Burmistrza Kleszczel przez Irenę Niegierewicz.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zapewnienie rzetelnej realizacji zaleceń pokontrolnych, stosownie do udzielonej odpowiedzi o sposobie ich wykonania.

2. Rozważenie powołania zastępcy Burmistrza, mając na uwadze wskazane w części opisowej wystąpienia regulacje prawne w kwestii zapewnienia ciągłości funkcjonowania gminy podczas zaistnienia jednej z przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji przez Pana Burmistrza.

3. Zmodyfikowanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, w szczególności poprzez:

a) wprowadzenie do zakładowego planu kont konta 300,

b) opisanie stosowanych zasad ewidencji na koncie 201.

4. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) bieżące ewidencjonowanie na kontach 222 i 223 w ewidencji Urzędu rozliczeń dochodów i wydatków budżetowych, na podstawie miesięcznych jednostkowych sprawozdań,

b) księgowanie w ciągu roku wpływów z tytułu subwencji i dotacji na rachunek budżetu bezpośrednio z kontem 901 (z pominięciem konta 224) oraz ewidencjonowanie wpływu udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych na dochody miesiąca, za który są należne, zapisem Wn 224 – Ma 901,

c) ujmowanie równowartości wydatków dokonanych przez Urząd Miejski na finansowanie inwestycji zapisem Wn 810 – Ma 800,

d) prowadzenie konta 800 zgodnie z zasadami określonymi w załączniku Nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, w szczególności poprzez zapewnienie, aby ewidencja analityczna do tego konta umożliwiała ustalenie przyczyn zwiększeń i zmniejszeń funduszu jednostki,

e) prowadzenie ewidencji analitycznej należności i wpłat dotyczących opłaty eksploatacyjnej, w podziale na poszczególne podmioty zobowiązane do jej wniesienia.

5. Dokonywanie wydatków budżetowych z rachunku bieżącego Urzędu Miejskiego do wysokości środków na wydatki przekazanych na ten rachunek z rachunku budżetu. Zaprzestanie angażowania dochodów budżetowych pozostających na rachunku Urzędu w realizację wydatków budżetu.

6. Wystąpienie do kierownika MOPS z wnioskami dotyczącymi wyeliminowania wskazanych w części opisowej wystąpienia nieprawidłowości w zakresie ewidencji księgowej należności z funduszu alimentacyjnego oraz odpisów aktualizujących te należności.

7. W zakresie sprawozdawczości:

a) dokonywanie w bilansie budżetu podziału zobowiązań finansowych na długoterminowe i krótkoterminowe, mając na uwadze przepisy art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o rachunkowości,

b) prawidłowe wykazywanie w bilansie budżetu danych w zakresie zobowiązań wobec budżetów,

c) zamieszczanie w jednostkowym bilansie jednostki danych w zakresie należności objętych ewidencją na koncie 226 z uwzględnieniem uwag zawartych w części opisowej wystąpienia,

d) wykazywanie w rachunku zysków i strat (wariant porównawczy) przychodów ze sprzedaży nieruchomości w poz. D.I. „Zysk ze zbycia niefinansowych aktywów trwałych”,

e) prawidłowe sporządzanie zestawienia zmian w funduszu jednostki, mając na uwadze szereg istotnych błędów w tym elemencie sprawozdania finansowego, przedstawionych w części opisowej wystąpienia,

f) zweryfikowanie danych będących podstawą sporządzenia sprawozdań Rb-27S i Rb-PDP za 2014 r. w zakresie skutków udzielonych zwolnień podatkowych.

8. Klasyfikowanie dochodów budżetowych z uwzględnieniem uwag zawartych w części opisowej wystąpienia.

9. Podjęcie działań w celu zwaloryzowania czynszu najmu kontrahentowi wskazanemu w protokole kontroli zawartej, mając na uwadze regulację art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych.

10. Zawieranie kolejnych umów dzierżawy nieruchomości z tym samym podmiotem, w sytuacji gdy łączny czas trwania dzierżawy na podstawie tych umów przekracza 3 lata, wyłącznie za zgodą Rady Miejskiej. Zwrócenie uwagi, aby czas trwania umowy nie był formułowany w sposób wskazujący przekroczenie 3-letniego okresu jej obowiązywania o 1 dzień, jeżeli zamiarem Pana Burmistrza jest zawarcie umowy na okres do 3 lat.

11. Zaniechanie ustalania wysokości postąpienia w przetargach na sprzedaż nieruchomości, jako czynności, do której organizator przetargu nie jest upoważniony.

12. Przestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie prowadzenia kontroli oraz czynności sprawdzających.

13. Wyjaśnienie i wyeliminowanie wskazanych w protokole i części opisowej wystąpienia rozbieżności w zakresie prawidłowości danych wykazanych w informacjach i deklaracjach podatkowych oraz ich zgodności z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na zalecenia przedstawienie wyników poszczególnych ustaleń, w tym także w wymiarze finansowym.

14. Przestrzeganie przepisów, w tym wewnętrznych, w zakresie prowadzenia działań egzekucyjnych. Podejmowanie działań egzekucyjnych w odniesieniu do wszystkich zalegających z opłatą eksploatacyjną.

15. Przestrzeganie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie prawidłowości prowadzenia postępowania podatkowego.

16. Przestrzeganie obowiązujących zasad naliczania odsetek od należności podatkowych wpłacanych po terminie. Ustalenie prawidłowej kwoty odsetek podmiotowi zobowiązanemu do wniesienia opłaty eksploatacyjnej, wskazanemu na str. 65 protokołu kontroli.

17. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały wprowadzającej gminny program przeciwdziałania narkomanii.

18. Rozważenie zmodyfikowania procedur wyłaniania wykonawców zamówień, do których nie stosuje się przepisów Prawa zamówień publicznych, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia.

19. Wzmożenie nadzoru nad pracownikami Urzędu Miejskiego w kwestii przestrzegania obowiązujących procedur wyłaniania wykonawców zamówień, do których nie stosuje się przepisów Prawa zamówień publicznych.

20. W zakresie udzielania zamówień publicznych:

a) zapewnie, aby osoby wykonujące czynności w postępowaniu o udzielnie zamówienia publicznego składały oświadczenia wymagane przepisami art. 17 ust. 2 Prawa zamówień publicznych,

b) zapewnie sporządzania pisemnego protokołu postępowania o udzielenie zamówienia.

21. Odrzucanie wniosków sołectw sprzecznych z przepisami art. 5 ust. 2-4 ustawy o funduszu sołeckim.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                   Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

           w Białymstoku