Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Gródek

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 24 lutego 2016 roku (znak: RIO.I.6001-17/15), o treści jak niżej:

Pan

Wiesław Kulesza

Wójt Gminy Gródek

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Gródek za 2014 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Gródek na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Badając dokumentację opisującą przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U z 2013 r., poz.  330, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289), stwierdzono, że:

a) w zakładowym planie kont Urzędu Gminy występuje konto 101 „Kasa”, zaś w opisie szeregu kont operacje korespondujące z kontem 101, mimo iż od 2010 r. Urząd nie prowadzi kasy, a w strukturze zatrudnienia nie występuje stanowisko kasjera; obsługę gminy w zakresie operacji gotówkowych zlecono bankowi prowadzącemu obsługę – str. 28 protokołu kontroli,

b) w opisie konta 134 „Kredyty bankowe” przewidziano prowadzenie ewidencji analitycznej według przeznaczenia środków z poszczególnych umów kredytowych na realizację zadań, co nie wynika z załącznika nr 2 do rozporządzenia; przepisy rozporządzenia wymagają prowadzenia ewidencji analitycznej do konta 134 według umów kredytowych, tymczasem – jak wynika z ustaleń zawartych na str. 10 protokołu kontroli – ustalenie tych danych wymaga sumowania obrotów i sald kont pomocniczych prowadzonych według przeznaczenia środków.

Analiza zapisów dokonanych w księgach rachunkowych, pod kątem zgodności z ustawą o rachunkowości, rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… oraz regulacjami przyjętymi w dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, wykazała, że:

a) na stanie budowli jako środek trwały znajduje się zlikwidowane w 2012 r. wysypisko odpadów o wartości początkowej 489.482,64 zł, odpowiadającej nakładom poniesionym w latach 2010-2012 na jego likwidację i rekultywację, w ramach których wykonano roboty polegające m.in. na: ukształtowaniu bryły złożonych odpadów poprzez ich przemieszczanie i zagęszczenie, wbudowaniu warstwy izolacyjnej o miąższości min. 20 cm, wbudowaniu warstwy rekultywacyjnej gruntu mineralnego z humusem o miąższości min. 30 cm, zasadzeniu roślin – sadzonek brzozy, wykonanie brodzika dezynfekcyjnego. Poza tym na stanie budowli znajduje się odrębny obiekt o wartości 15.800 zł – odpowiadającej kwocie nakładów poniesionych przez KZB w związku z zamknięciem wysypiska. Oznacza to, że na stan środków trwałych Urzędu Gminy przyjęto obiekt niespełniający żadnego z kryteriów zawartych w definicji środków trwałych zamieszczonej w art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którą pod pojęciem środków trwałych należy rozumieć rzeczowe aktywa trwałe i zrównane z nimi, o przewidywanym okresie ekonomicznej użyteczności dłuższej niż rok, kompletne, zdatne do użytku i przeznaczone na potrzeby jednostki. Podczas kontroli udzielono instruktażu w sprawie zdjęcia ze stanu środków trwałych nakładów związanych z likwidacją i rekultywacją gminnego wysypiska śmieci poprzez dokonanie następujących księgowań: nieumorzona wartość zlikwidowanego wysypiska zapisem Wn 800 „Fundusz jednostki” – Ma 011 „Środki trwałe” – 458.741,90 zł i dotychczasowe umorzenie zapisem Wn 071 „Umorzenie środków trwałych…” – Ma 011 – 46.540,74 zł. O dokonaniu tego zapisu poinformowano kontrolujących w dniu podpisania protokołu kontroli – str. 14-15 protokołu kontroli,

b) na koniec 2014 r. na koncie 290 „Odpisy aktualizujące należności” znajdowała się kwota odpisu należności z tytułu kar umownych i należności ubocznych od firmy NORBIA w kwocie 3.890,22 zł, mimo iż na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” należności od tej firmy nie występowały. Należności od firmy NORBIA wynoszące na początek 2014 r. łącznie  9.036,60 zł (kary umowne – 3.236,22 zł, odsetki od kar umownych – 5.146,38 zł i koszty sądowe – 654 zł) były w całości objęte odpisami aktualizującymi należności. W 2014 r. należności te zwiększyły się o przypis odsetek w kwocie 314,67 zł (zapis Wn 221 – Ma 750 „Przychody finansowe”), na które utworzono odpis aktualizujący (zapis Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290). W związku z zakończeniem postępowania upadłościowego w dniu 17 grudnia 2014 r. w stosunku do kwoty niezaspokojonych należności zostały dokonane zapisami ujemnymi księgowania (-) Wn 221 – (-) Ma konta zespołu 7 odpowiadające rodzajowi należności na kwotę 9.036,60 zł oraz korekta odpisu aktualizującego należności z odsetek (-) Wn 751 – (-) Ma 290 – 5.461,05 zł. W wyniku dokonanych księgowań powstało nierealne saldo na koncie 290, zaniżone zostały przychody z tytułu dochodów budżetowych o 654 zł, przychody finansowe o 5.461,05 zł i pozostałe przychody operacyjne o 3.236,22 zł oraz koszty finansowe o 5.461,05 zł. Niewłaściwe zapisy w zakresie podlegających wyksięgowaniu należności z tytułu kar umownych i kosztów sądowych spowodowały zaniżenie wyniku finansowego i wartości bilansowej należności Urzędu Gminy za 2014 r. o 3.890,22 zł, a w 2015 r. zmniejszenie funduszu jednostki w związku z przeksięgowaniem zawyżonej o 3.890,22 zł straty za 2014 r. Prawidłowo w danym przypadku należało dokonać w zakresie należności podlegających wyksięgowaniu zapisów Wn 290 – Ma 221. W związku z  niewłaściwą ewidencją tych operacji w 2014 r. wskazano podczas kontroli na konieczność rozwiązania pozostałości odpisu aktualizującego te należności w kwocie 3.890,22 zł zapisem Wn 290 – Ma 800. O dokonaniu tego zapisu poinformowano w dniu podpisania protokołu kontroli – str. 32-34 protokołu kontroli,

c) na koniec 2014 r. w ewidencji Urzędu Gminy  wystąpiło saldo Wn konta 224 „Rozliczenie dotacji budżetowych…” w kwocie 2.931,48 zł. Należy wskazać, że konto 224 na koniec roku nie może wykazywać salda, ponieważ zgodnie z jego opisem, zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia i przyjętym w zakładowym planie kont Urzędu, rozliczone i przypisane do zwrotu dotacje, które Urząd Gminy zalicza do dochodów budżetowych, należy ujmować na koncie 221. Dochody budżetowe zrealizowane w 2015 r.  z tytułu zwrotu dotacji zostały ujęte zapisami Wn 130 „Rachunek bieżący jednostki” – Ma 224. Omawiane dochody w kontrolowanej jednostce nie zostały więc zaliczone do przychodów z tytułu dochodów budżetowych i nie były uwzględnione przy ustalaniu wyniku finansowego. W związku z brakiem przeksięgowania w 2014 r. przypisanych do zwrotu dotacji fundusz jednostki zwiększył się o 2.913,48 zł, a brak zapisu Wn 221 – Ma 720 rzutował na zaniżenie wyniku 2014 r. o wymienioną kwotę. W 2014 r. dochody związane ze zwrotem dotacji zmniejszyły fundusz jednostki o 2.913,48 zł, więc w księgach rachunkowych 2015 r. nie są konieczne zapisy korygujące – str. 34 protokołu kontroli,

d) z obrotów konta analitycznego 225-7 „Rozrachunki z budżetami – rozliczenie VAT” wynika, że obroty strony Wn wyniosły 597,78 zł, a obroty strony Ma – 529,28 zł. Z ustaleń kontroli wynika, że VAT należny ujęty w fakturach sprzedaży jest ujmowany w ewidencji Urzędu zapisami Wn 221 – Ma 225-7. Dochody ze sprzedaży opodatkowanej podatkiem od towarów i usług są rozliczane przez Urząd z budżetem gminy według wartości brutto. Miesięczne sprawozdania Rb-27S są księgowane zapisami Wn 800 – Ma 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych”, przy czym jednocześnie jest dokonywany zapis ujemny Wn 222, Ma 225-7 w  wysokości podatku  podlegającego wpłacie w miesiącu sprawozdawczym na rachunek urzędu skarbowego. Stosowane rozwiązanie nie ma umocowania w przyjętych w Urzędzie zasadach prowadzenia rachunkowości; jego efektem jest brak na koncie 225 obrotów obrazujących rozmiar rzeczywistych rozliczeń z tytułu VAT – str. 34-35 protokołu kontroli,

e) przypis odsetek od wyemitowanych obligacji jest traktowany jako przypis zobowiązania z tytułu usług i w związku z tym jest księgowany na koncie 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami”. Odsetki od obligacji stanowią formę rozliczeń finansowych i z tego względu właściwsze jest ujmowanie zobowiązań dotyczących wydatków na ich opłacenie w księgach Urzędu na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki”, a w bilansie Urzędu Gminy w poz. II.4 pasywów „Pozostałe zobowiązania” – str. 36-37 protokołu kontroli.

         Uwagi dotyczące wpływu nieprawidłowej ewidencji na poszczególne pozycje sprawozdawczości finansowej Urzędu za 2014 r. zamieszczono na str. 22-23 protokołu kontroli.

Kontrola sporządzania sprawozdań budżetowych i finansowych wykazała  następujące nieprawidłowości:

a) w zbiorczym sprawozdaniu Rb-27S nie występują dochody wykonane w par. 2360 „Dochody jednostek samorządu terytorialnego związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami", zrealizowane w 2014 r. w związku ze zwrotem wypłaconych świadczeń alimentacyjnych w części należnej gminie Gródek. Dochody z tego tytułu zostały wykazane w par. 0970 „Wpływy z różnych dochodów” – 410,10 zł i w par. 0980 „Wpływy z tytułu zwrotów wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego” – 9.967,77 zł. Podobnie jak dochody, również należności i zaległości związane z realizacją zadań zleconych zostały wykazane w zbiorczym sprawozdaniu Rb-27S za 2014 r. w takich samych paragrafach jak w sprawozdaniu Rb-27ZZ, tj. w par. 0970 – 186.736,83 zł i w par.  0980 – 280.620,11 zł. Zgodnie z § 6 ust. 4 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 119, ze zm.) dochody zrealizowane w ramach ustawy o funduszu świadczeń alimentacyjnych w części należnej gminie wierzyciela należy wykazywać w par. 2360 – str. 18 protokołu kontroli,

b) wydatki związane z udzielaniem dotacji celowych z budżetu gminy na dofinansowanie kosztów inwestycji KZB w zakresie rozbudowy oczyszczalni ścieków zostały zaplanowane i wykazane w sprawozdaniu Rb-28S w rozdziale 90017 „Zakłady gospodarki komunalnej”, zamiast w rozdziale 01010 „Infrastruktura wodociągowa i sanitacyjna wsi” (plan i wykonanie 402.372 zł) – str. 20-21 protokołu kontroli,

c) w rocznym sprawozdaniu Rb-30S za 2014 r. KZB wykazał w cz. A przychody z tytułu dotacji przedmiotowych w wysokości 92.074 zł, odpowiadające kwocie dotacji otrzymanych (99.440 zł) pomniejszonej o podatek należny VAT, wykazany w części D.2 sprawozdania w kwocie 7.366 zł. Z analizy danych zamieszczonych w części C sprawozdania wynika, że stan zobowiązań z tytułu dotacji wynosi 2.880,17 zł, a z zapisów na koncie 224 w ewidencji Urzędu Gminy, że z kwoty dotacji przedmiotowych przekazanej dla KZB  w kwocie 99.440 zł; na sprzedaż związaną z rzeczywistą ilością odprowadzanych ścieków przypada kwota dotacji wynosząca 96.559,83 zł (saldo Wn 2.880,17 zł). Różnica stanowi kwotę dotacji podlegającą zwrotowi do budżetu. Zgodnie z zasadami ewidencjonowania dotacji w zakładzie budżetowym na koncie 740 „Dotacje i środki na inwestycje”, zamieszczonymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r., przypisane do zwrotu dotacje księguje się zapisem Wn 740 – Ma 225. W związku z tym rzeczywisty przychód KZB z tytułu dotacji przedmiotowych w 2014 r. powinien wynosić 89.407,25 zł  (96.559,83 zł minus należny VAT w kwocie 7.152,58 zł) i w takiej wysokości należało wykazać przychód w części A sprawozdania. Natomiast w części D.1 w poz. Z 102 zamiast kwoty 7.366 zł powinna być wykazana kwota 7.153 zł – str. 21 protokołu kontroli,

d) w jednostkowym bilansie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej za 2014 r. wykazano należności krótkoterminowe (poz. B.II.4) – na początek roku 381.866,59 zł, a na koniec roku – 381.694,35 zł. Uwzględniając odpisy aktualizujące należności wykazane w informacjach uzupełniających do bilansu w wysokości 1.500.995,31 zł, wysokość należności wynikająca z sald kont rozrachunkowych GOPS na koniec roku wynosiła 1.882.689,66 zł. Kwota ta jest zbliżona do kwoty należności od dłużników alimentacyjnych wykazanej jako zaległości w rocznym sprawozdaniu Rb-27ZZ w wysokości 1.874.396,91 zł (różnica 8.292,75 zł). Z danych uzupełniających do sprawozdania Rb-27ZZ wynika, że zaległości dotyczące budżetu państwa wynosiły 1.296.132,92 zł, a zaległości w części dotyczącej gmin – 578.272,99 zł. Należnościom od dłużników alimentacyjnych wykazanym w aktywach bilansu w kwocie 381.694,35 zł odpowiadają w pasywach bilansu zobowiązania wobec budżetów w łącznej kwocie 296.226,37 zł, w tym dotyczące świadczeń alimentacyjnych – 293.825,17 zł i z tytułu nienależnie pobranych świadczeń – 2.401.20 zł. Z zestawienia obrotów i sald GOPS za 2014 r., załączonego do jednostkowego sprawozdania finansowego na wniosek kontrolującego, wynika, że GOPS w dalszym ciągu stosuje zasady rachunkowości określone w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r., polegające na tym, że należności realizowane na rzecz innych podmiotów stanowią zobowiązania wobec tych podmiotów, mimo iż aktualne regulacje nie zawierają takich rozwiązań. W efekcie m.in. nie wykazano w ewidencji oraz rachunku zysków i strat za 2014 r. przychodów finansowych z tytułu odsetek; w 2014 r. przypisano (jako rzekome zobowiązania wobec budżetu państwa, zamiast jako przychody finansowe) odsetki w kwocie 110.178,08 zł, a wykazano przychody finansowe w wysokości 3,55 zł. Dokonanie odpisu aktualizującego należności z odsetek powinno zaś skutkować wykazaniem kosztów finansowych w łącznej kwocie 112.566,97 zł – dokonane odpisy zostały zaś utworzone w ciężar rzekomych zobowiązań wobec budżetu państwa  i ujęte w ewidencji księgowej zapisem Wn 225 – Ma 290, zamiast zapisem Wn 751 – Ma 290. Należy wskazać, że do końca 2010 r. przy ewidencji należności związanych z realizacją zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami obowiązywały regulacje zawarte w § 7 ust. 2 i 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont … (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.) stanowiące, że należności realizowane na rzecz innych jednostek ujmuje się jako zobowiązania na rzecz tych jednostek, a odpisy aktualizujące wartość tych należności obciążają zobowiązania wobec tych jednostek. W rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, którego przepisy stosuje się do ewidencji zdarzeń gospodarczych od początku 2011 r., wymienione regulacje nie występują. Tym samym właściwe jest, aby od 1 stycznia 2011 r. przypisu tych należności nie ujmować jako „zobowiązań” wobec budżetu państwa i innych gmin. Zobowiązania te powstają bowiem dopiero w momencie otrzymania (wpływu) należnej od dłużnika kwoty. Mimo, że przypisywane kwoty należności tylko w 20% lub w 40% stanowiły należności związane z dochodami gminy (od 18 września 2015 r. – 40%), właściwsze – na tle obowiązujących przepisów – jest przypisywanie ich w korespondencji z kontem 720. W związku z ustaleniami kontroli w księgach rachunkowych GOPS konieczne jest dokonanie księgowań korygujących i uzupełniających, polegających na przeniesieniu zobowiązań wobec PUW i gmin dłużników alimentacyjnych na przychody oraz na utworzeniu odpisów aktualizujących należności główne i należności odsetkowe z kontami odpowiednio 761 i 751 – str. 23-27 protokołu kontroli,

e) w informacjach uzupełniających  do jednostkowego bilansu Komunalnego Zakładu Budżetowego w Gródku sporządzonego na dzień 31 grudnia 2014 r. podano, że odpis aktualizujący odsetki przypisane lecz niezapłacone wynosi 17.007,62 zł, a odpisy aktualizujące należności główne – 13.833,19 zł. Z informacji przedstawionej kontrolującemu wynika, że kwota odsetek ujęta na koncie 290 wynika z księgowań dokonanych w poprzednim stanie prawnym (przed 1 stycznia 2011 r.), przewidującym ujmowanie odsetek przypisanych lecz niezapłaconych na koncie 290. Oznacza to jednocześnie, że od 2011 r. nie dokonano przeksięgowania odsetek przypisanych z konta 290 na konto 750 (Wn 290 – Ma 750) i nie utworzono odpisu aktualizującego należności z tytułu odsetek o charakterze wątpliwym (zapis Wn 751 – Ma 290). Należy wskazać, że według zasad obowiązujących od 1 stycznia 2011 r. należności z tytułu odsetek należy aktualizować według takich samych zasad jak należności główne, tj. po stwierdzeniu istnienia którejś z przesłanek określonych przepisami art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości. Przypis odsetek powinien być księgowany Wn 221 – Ma 750, a ewentualny odpis aktualizujący należności odsetkowe (z reguły po ustaleniu podstaw do dokonania odpisu także należności głównej, od której były naliczane) zapisem Wn 751 – Ma 290 – str. 25-26  protokołu kontroli.

W piśmie Pana Wójta z dnia 20 lutego 2014 r., skierowanym do kierownika KZB, zamieszczona została informacja o określeniu na 2014 r. stawki dotacji przedmiotowej do 1m3 odprowadzonych ścieków w wysokości 1,13 zł. W zakresie określenia stawki dotacji przedmiotowej stwierdzono, że stawka ta była stosowana dla taryfy poprzednio obowiązującej (styczeń-luty 2014 r.) i nowej uchwalonej przez Radę na podstawie wniosku KZB (obowiązującej w okresie marzec-grudzień 2014 r.). Mając na uwadze, że przedmiotem dopłaty jest aktualnie obowiązująca (uchwalona przez Radę Gminy) taryfa, do której Rada postanawia dopłacić, wysokość przyjętej dopłaty powinna stanowić podstawę ustalania dotacji przedmiotowej w czasie obowiązywania tej taryfy, a nie na dany rok budżetowy. Praktyka stosowana przez jednostkę powoduje bowiem, że dopłata jest odnoszona w tej samej wysokości do różniących się od siebie taryf.

Ponadto z ustaleń kontroli wynika, że nieprawidłowo dokonano weryfikacji kosztów ujętych we wniosku KZB o zatwierdzenie taryf, o której mowa w art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139). Z analizy dokonanej przez kontrolujących wynika, że weryfikacja wniosku nie doprowadziła do stwierdzenia, iż podatek VAT należny od przyznanej dotacji przedmiotowej nie powinien być ujęty w kosztach odprowadzania ścieków KZB. Bezpodstawne ujęcie VAT w kosztach działalności kanalizacyjnej miało wpływ na zawyżenie niezbędnych przychodów, a przez to na wysokość taryfy – str. 139-140 protokołu kontroli.  

Kontrola dochodów ze sprzedaży nieruchomości, przeprowadzona w zakresie zgodności z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzenia przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2014 poz. 1490), wykazała następujące nieprawidłowości:

a) w ogłoszeniach o przetargu określano wysokość postąpienia co było sprzeczne z § 14 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym o wysokości postąpienia decydują uczestnicy przetargu, z tym że postąpienie nie może wynosić mniej niż 1% ceny wywoławczej; działanie to nie wywołało istotnych skutków finansowych dla nabywców nieruchomości – w przypadku jednej sprzedaży postąpienie ustalono jako kwotę minimalną przewidzianą rozporządzeniem, a w przypadku drugiej zawyżono je o 10 zł względem kwoty, którą uczestnik mógł skutecznie zaproponować w celu rozstrzygnięcia przetargu na podstawie § 14 ust. 3 rozporządzenia (ustalona w ogłoszeniu kwota postąpienia to 500 zł, podczas gdy cena wywoławcza wynosiła 49.000 zł; nabywca został wyłoniony za zaoferowaną cenę 49.500 zł) – str. 74-78 protokołu kontroli,

b) w ogłoszeniu o drugim przetargu na sprzedaż nieruchomości gruntowej nr 77 nie zamieszczono informacji o terminie przeprowadzenia poprzedniego przetargu, która stosownie do art. 38 ust. 2 ustawy powinna zostać podana w razie ogłoszenia kolejnego przetargu – str. 75 protokołu kontroli,

c) w sprawdzonych postępowaniach prowadzonych w trybie przetargu ustnego nieograniczonego organizator informował nabywców o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży z naruszeniem art. 41 ust. 1 ustawy. Na gruncie przywołanego przepisu zawiadomienia dokonuje się najpóźniej w ciągu 21 dni od rozstrzygnięcia przetargu, a wyznaczony termin nie może być krótszy niż 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia.  W dwóch przypadkach zawarcie umów z nabywcami nieruchomości nastąpiło odpowiednio 5 oraz 6 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Natomiast nabywcę działki nr 2007 poinformowano o miejscu i terminie zawarcia umowy po 31 dniach od rozstrzygnięcia przetargu – str. 73, 76 i 78 protokołu kontroli,

d) w przypadku dwóch postępowań ogłoszenie o przetargu zostało upublicznione z naruszeniem art. 38 ust. 2 ustawy, w myśl którego ogłoszenie o przetargu podaje się do publicznej wiadomości nie wcześniej niż po upływie terminów, o których mowa w art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, tj. co najmniej po upływie 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu – str. 74 i 77 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, i wykazała nieprawidłowości opisane w protokole kontroli.

Sprawdzeniu poddano ewidencję podatkową nieruchomości, przewidzianą treścią art. 7a ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 849, ze zm.), której zasady prowadzenia określone są w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107, poz. 1138). Pozwoliło to ustalić, że ewidencja podatkowa prowadzona za pomocą systemu informatycznego nie spełnia wszystkich warunków przewidzianych w § 5 wymienionego rozporządzenia. Główną wadą jest brak identyfikatorów działek ewidencyjnych – str. 44 protokołu kontroli.

Szereg nieprawidłowości w zakresie realizacji dochodów z tytułu podatku od nieruchomości stwierdzono w grupie podatników stanowiących osoby prawne. Według opisu znajdującego się na str. 47 protokołu kontroli, podatnik działający jako spółdzielnia w złożonej deklaracji podatkowej wykazał do opodatkowania o 700 m2 gruntów więcej niż wynika to z danych w ewidencji gruntów i budynków. Deklaruje również do opodatkowania 745 m2 budynków w kategorii pozostałe, przy czym w dokumentacji podatkowej nie stwierdzono dowodów uzasadniających taki sposób opodatkowania. Dokonany opis wskazuje także przypadek podatnika będącego przedsiębiorcą, który w okresie objętym kontrolą (rok 2014) deklaruje grunty o powierzchni 50.109 m2 oraz budynki o powierzchni 3.982,50 m2 jako pozostałe. Natomiast w 2015 r. wszystkie posiadane grunty i budynki opodatkowuje jako związane z działalnością gospodarczą. Jednocześnie w obu okresach posiadane budowle ujawnia jako związane z działalnością gospodarczą. Ustalono, iż podatnik w 2014 r. zaniżył wartość zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od nieruchomości o kwotę 81.450,27 zł. Ujawniono również, iż Podlaski Urząd Wojewódzki zawyżył deklarowane powierzchnie gruntów pozostałych o 529 m2 co w efekcie spowodowało zawyżenie podatku o kwotę 969 zł – str. 48 protokołu kontroli. Dalszy opis na tej stronie protokołu kontroli wskazuje przypadek podatnika, będącego przedsiębiorcą, który zaniżając powierzchnię gruntów podlegających opodatkowaniu o 2.850 m2 zaniżył kwotę deklarowanego podatku o 2.251 zł.

Z opisu na str. 48 protokołu kontroli wynika także, iż podatek od nieruchomości deklarują trzy firmy telekomunikacyjne, a dwie z nich ujawniają do opodatkowania podatkiem od nieruchomości grunty pomimo, iż brak jest potwierdzenia aby były one ich właścicielami. Trzecia wskazana w protokole kontroli firma telekomunikacyjna ujawnia budowle (wieże telekomunikacyjne) ale bez gruntów, na których zostały one posadowione. Ustalono, że grunty te są prawdopodobnie własnością osób fizycznych i to na nich ciąży obowiązek zapłaty należnego podatku. Jednak kontrolowany organ podatkowy nie posiada informacji, jakie powierzchnie tych gruntów są wykorzystywane przez firmy telekomunikacyjne do prowadzenia działalności gospodarczej. Nie podejmowano także działań zmierzających do wyegzekwowania od podatników niezbędnych informacji w tym zakresie, jak również nie wszczęto postępowań podatkowych w celu objęcia tych przedmiotów opodatkowania wymiarem zobowiązania w drodze decyzji.

Kontroli poddano również deklaracje podatkowe złożone przez Urząd Gminy Gródek, i w wyniku dokonanej ich analizy stwierdzono między innymi, że kontrolowana jednostka jest właścicielem lub we władaniu gruntów sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków symbolem „dr” o łącznej powierzchni 142,0327 ha. Natomiast w deklaracji złożonej na podatek od nieruchomości ujawnia ich łączną powierzchnię 67,4972 ha. Należy więc stwierdzić, iż w złożonych deklaracjach podatkowych została zaniżona powierzchnia gruntów pod drogami o 74,5355 ha, a konsekwencją tej nieprawidłowości jest zaniżenie kwoty deklarowanego podatku od nieruchomości o kwotę 253.420,07 zł – str. 49 protokołu kontroli.

Badanie prawidłowości realizacji dochodów gminy z tytułu podatku rolnego od osób prawnych wykazało, iż w stosunku do podmiotu  wskazanego w opisie na str. 50 protokołu kontroli nie można było dokonać należytej weryfikacji, czego powodem był brak pełnych, historycznych danych geodezyjnych dotyczących roku 2014. Artykuł 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1381, ze zm.) wskazuje, iż podstawę opodatkowania podatkiem rolnym stanowi liczba hektarów przeliczeniowych, ustalonych na podstawie powierzchni, rodzajów i klas użytków rolnych wynikających z ewidencji geodezyjnej. Podobna sytuacja zaistniała również w przypadku podatników wymienionych na str. 51 protokołu kontroli, co w przypadku jednego z nich skutkowało zawyżeniem podatku rolnego o kwotę 132 zł.

Z kolei w obszarze dochodów z tytułu podatku leśnego od osób prawnych stwierdzono, iż podmiot będący jednostką organizacyjną wraz z osobami fizycznymi posiada lasy we współwłasności. W złożonej deklaracji podatkowej deklaruje je wyliczając tylko poszczególne udziały we współwłasnościach. Tymczasem art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 465, ze zm.) stwierdza, że jeżeli las jest współwłasnością lub znajduje się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, stanowi wówczas odrębny przedmiot opodatkowania podatkiem leśnym, a obowiązek podatkowy ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach lub posiadaczach. Natomiast art. 6 ust. 7 tej ustawy nakazuje aby w przypadku gdy las stanowi współwłasność lub znajduje się w posiadaniu osób fizycznych oraz osób prawnych, jednostek organizacyjnych, w tym spółek nieposiadających osobowości prawnej – osoby fizyczne składały deklarację na podatek leśny oraz opłacały podatek na zasadach obowiązujących osoby prawne – str. 57 protokołu kontroli. Na stronie tej wskazano także inne przypadki braku reakcji organu podatkowego na  niemożliwość zweryfikowania poprawności złożonych deklaracji podatkowych, spowodowane brakiem historycznych danych geodezyjnych dotyczących roku 2014.

Analiza prawidłowości i powszechności opodatkowania podatkiem rolnym, leśnym i od nieruchomości podatników zaliczanych do osób fizycznych wykazała, że deklaracje (informacje podatkowe) podatników o numerach kont …[1] wpłynęły po ustawowych terminach wynikających z przepisów materialnego prawa podatkowego. W aktach podatkowych brak dowodów na stosowanie przez organ podatkowy procedur zmierzających do wyegzekwowania od podatników niezbędnych informacji w oparciu o art. 274a § 2 Ordynacji podatkowej. Oznacza to zatem niewypełnienie obowiązków w zakresie czynności sprawdzających kreowanych art. 272 pkt 1 lit. a) Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym elementem  tych czynności jest kontrola terminowości składania deklaracji – str. 51-52 protokołu kontroli.

Kontrola przeprowadzona w zakresie udzielania ulg uznaniowych w zapłacie podatków dokonała oceny przebiegu postępowania podatkowego oraz zgromadzonego przez organ podatkowy materiału dowodowego. W jej rezultacie ustalono, iż co najmniej w dwóch przypadkach organ podatkowy nie przestrzegał standardów  obowiązujących w tym obszarze, wynikających z treści przepisów zawartych w Dziale IV Ordynacji podatkowej „Postępowanie podatkowe” – str. 57-59 protokołu kontroli.  Szczególnie jest to widoczne w przypadku corocznego umarzania zaległości podatkowych podatnikowi podatku od nieruchomości (w latach 2013-2015 na łączną kwotę 71.477,18 zł). Coroczne stosowanie pomocy w realizacji zobowiązań podatkowych przez organ podatkowy stanowi de facto formę finansowania działalności podatnika. Udzielanie ulg podatkowych ma za zadanie doraźne poprawienie sytuacji ekonomicznej podatnika. Na pewno nie można ich traktować jako instrumentu wspierającego działalność podatników, choćby pobudki takich działań leżały w ogólnie rozumianym interesie publicznym. Kłóciłoby to się z zasadą zawartą w art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obligującą każdego do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Ponadto postępowanie takie narusza przepisy art. 120-122 Ordynacji podatkowej, które zobowiązują organy podatkowe do działania w ramach obowiązujących przepisów prawa, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych oraz podejmowania w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. A zatem organ podatkowy zobowiązany jest do ścisłego przestrzegania norm prawnych w toku prowadzonego postępowania z zachowaniem szczególnej staranności i przejrzystości w działaniu Ponadto z punktu widzenia prowadzonego postępowania podatkowego istotne są również przepisy Działu IV mające charakter proceduralno-merytoryczny. Artykuł  187 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązuje organ podatkowy do zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, do którego należy zaliczyć m.in. deklaracje podatkowe, opinie biegłych, księgi podatkowe itp. (art. 181 Ordynacji). Organy podatkowe mają również obowiązek dokonania, na podstawie zebranego materiału dowodowego, oceny czy dana okoliczność została faktycznie udowodniona (art. 191 Ordynacji). Jej wyrażenie powinno się znaleźć w uzasadnieniu faktycznym decyzji (art. 210 § 4 Ordynacji). Przede wszystkim powinny być wskazane przesłanki, jakimi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie, a w szczególności wskazanie faktów uznanych za udowodnione, przyczyn dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności oraz przepisów prawa zastosowanych w sprawie.

Badaniem objęto ewidencję księgową podatków i opłat lokalnych stwierdzając przypadki błędnego naliczania odsetek podatkowych. W sumie dla wskazanego na str. 68-69 protokołu kontroli podatnika zawyżono kwotę naliczonych odsetek o 22 zł.

Również w wyniku analizy kont podatkowych podatników podatku od środków transportowych ustalono, że w przypadku podatnika o nr konta …[2] błędnie rozksięgowano wpłatę z dnia 3 stycznia 2014 r. w wysokości 19.668 zł, z naruszeniem przepisów art. 55  § 2 Ordynacji podatkowej – str. 53-54 protokołu kontroli.

W zakresie stosowania przepisów dotyczących postępowania upominawczego oraz egzekucyjnego stwierdzono nieprawidłowości, które polegały na braku pełnych i terminowych działań windykacyjnych. Świadczy to o naruszeniu przez organ podatkowy obowiązku wynikającego z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619, ze zm.), zgodnie z którym, gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Nie realizowano także postanowień § § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 maja 2014 r. w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych, przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 656), które nakazują organowi podatkowemu niezwłocznie wystawić upomnienie oraz po nim tytuł wykonawczy, w przypadku gdy łączna wysokość należności pieniężnych wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie należności pieniężnej przekroczy dziesięciokrotność kosztów upomnienia albo gdy okres do upływu terminu przedawnienia należności pieniężnej jest krótszy niż 6 miesięcy. Zgodnie z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązania podatkowe przedawniają się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Jednakże w myśl art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej, bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny. Ponadto nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym – str. 69-70 protokołu kontroli. Obecnie zagadnienia te regulowane są rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2367).

Wynikiem kontroli było także ustalenie nieprawidłowości w rocznym sprawozdaniu Rb-PDP, sporządzonym za rok 2014. Stwierdzono, iż w wierszu A5 rocznego sprawozdania Rb-PDP, w kolumnie 4 „Skutki udzielonych ulg i zwolnień obliczone za okres sprawozdawczy (bez ulg i zwolnień ustawowych)” zaniżona została ich wartość o kwotę 253.420,07 zł. Natomiast w kolumnie 5 sprawozdania „Skutki obniżenia górnych stawek podatków obliczone za okres sprawozdawczy” zaniżono kwotę skutków o kwotę 89.442,60 zł – str. 70-71 protokołu kontroli.

W zakresie wydatków na wynagrodzenia analizie poddano m.in. prawidłowość i kompletność wewnętrznych unormowań regulujących zasady wynagradzania pracowników Urzędu oraz kierowników jednostek organizacyjnych gminy. W wyniku analizy zarządzenia Nr 180/09 wydanego przez Pana Wójta dnia 19 maja 2009 r. na podstawie delegacji zawartej w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 poz. 1202, ze zm.) stwierdzono, że w jego przepisach nie zostało określone maksymalne wynagrodzenie kierownika zakładu budżetowego. W złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan, że zarządzenie zostanie niezwłocznie dostosowane do wymogów art. 39 ust. 3 ustawy, wynikających z faktu posiadania przez gminę zakładu budżetowego – str. 86 protokołu kontroli.

Badając zagadnienie wydatków na wypłatę nagród jubileuszowych ustalono nieprawidłowości związane ze stwierdzeniem nabycia uprawnienia do wypłaty nagrody przez osobę zatrudnioną na stanowisku kierowcy. W toku czynności kontrolnych ustalono, że w okresie zatrudnienia w Urzędzie Gminy Gródek pracownik nabył prawo do trzech nagród jubileuszowych: za 30, 35 i 40 lat pracy, które powinny zostać wypłacone w następujących terminach: 18 kwietnia 2002 r., 18 kwietnia 2007 r. oraz 18 kwietnia 2012 r. Natomiast pracownikowi wypłacono nagrody: za 30 lat pracy w dniu 12 kwietnia 2003 r. oraz za 35 lat pracy w dniu 15 maja 2014 r.  W związku z nieterminową wypłatą nagród jubileuszowych za 30 i 35 lat pracy oraz niedokonaniem wypłaty nagrody jubileuszowej za 40 lat pracy, wartość otrzymanych przez pracownika nagród jubileuszowych jest niższa od kwoty należnej o 6.912,99 zł. Z wyjaśnienia pracownika Urzędu Gminy wynika, że Nieprawidłowości zaistniały z powodu oczywistego błędu pracownika ds. kadrowych i są wynikiem omyłkowego wpisu w ewidencji nagród jubileuszowych. Osoba odpowiedzialna za prowadzenie w/w ewidencji, stwierdzając prawo pracownika do nagrody jubileuszowej posiłkowała się terminami w niej zawartymi – str. 89-90 protokołu kontroli.

Kontrola regulacji wewnętrznych obowiązujących w Urzędzie Gminy wykazała, że nie zostały określone ogólne, pisemne procedury nakazujące dokumentowanie wyłaniania wykonawców zamówień publicznych, które ze względu na wartość nie podlegają przepisom ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164). Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.) w art. 44 ust. 3 pkt 1 stanowi, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Jednostka w praktyce stosowała i dokumentowała konkurencyjne procedury wyboru wykonawców zamówień o wartości poniżej 30.000 euro, m.in. usług nadzoru inwestorskiego, budowy siłowni zewnętrznej, zakupu i dostawy oleju opałowego. Właściwe jest jednak, aby procedury wewnętrzne jednostki zapewniały dokumentowanie przestrzegania cytowanej zasady przy zlecaniu wszystkich zamówień o istotnej wartości. Stosowne regulacje wewnętrzne w tym zakresie zostały przez Pana wprowadzone w trakcie kontroli, zarządzeniem z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu udzielania zamówień publicznych o wartości do kwoty określonej w art. 4 pkt 8 ustawy Prawo zamówień publicznych – str. 97-98 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości realizacji wydatków wynikających z zawartych umów ustalono, że z tytułu wykonanych usług nadzoru inwestorskiego nad projektem „Internet szansą rozwoju mieszkańców Gminy Gródek” za marzec 2014 r. wypłacono pełną kwotę wynagrodzenia, podczas gdy w § 3 umowy ustalono, że wykonawcy przysługuje wynagrodzenie ryczałtowe w wysokości 3.900 zł brutto miesięcznie. Wykonawca świadczył usługi od dnia 14 marca 2014 r., a więc wykonywał czynności w zakresie nadzoru inwestorskiego przez okres 18 dni. W związku z tym wynagrodzenie za marzec 2014 r. powinno być niższe o 1.635,42 zł i wynosić 2.264,58 zł – str. 102 protokołu kontroli.

         Z kolei analiza wydatków związanych z realizacją usług będących przedmiotem umowy na wykonywanie projektów decyzji o warunkach zabudowy oraz projektów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wykazała, że wykonawca wystawiał faktury, w których wyceniał usługi nie objęte przedmiotem umowy jako odrębnie finansowane. Dotyczyło to przygotowania kserokopii kolorowych załączników graficznych do decyzji, w związku z czym poniesiono wydatki w łącznej wysokości 1.160 zł – str. 110 protokołu kontroli.

.

W trakcie kontroli wydatków na zakup oleju opałowego ustalono, że dostawę paliwa służącego do ogrzewania budynku Urzędu Gminy oraz budynku, w którym mieści się Gminne Centrum Kultury oraz Biblioteka Publiczna w Gródku finansowano ze środków ujętych w planie finansowym Urzędu. W związku z powyższym wydatki poniesione z budżetu na zakup oleju na ogrzanie budynku będącego siedzibą instytucji kultury powinny być przedmiotem stosownych rozliczeń z tymi jednostkami. Nie stwierdzono, aby były one obciążane kosztami zakupu oleju opałowego. Szacunkowe obliczenia dokonane przez kontrolujących w oparciu o ogrzewaną powierzchnię wskazuję, że w przypadku GCK za 2014 r. powinna to być kwota około 34.000 zł, zaś w przypadku Biblioteki około 4.400 zł – str. 108-109 protokołu kontroli.

W zakresie zamówień publicznych sprawdzono postępowanie przeprowadzone w trybie przetargu nieograniczonego na przebudowę dróg publicznych w gminie Gródek poprzez poprawę połączeń dróg gminnych i drogi powiatowej z drogą krajową Nr 65. Stwierdzono, że ustalenia wartości szacunkowej zamówienia dokonano w dniu 14 lutego 2014 r., zaś jeden z kosztorysów stanowiących podstawę jej ustalenia został sporządzony w dniu 22 lipca 2013 r., tj. ponad 6 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia. Zgodnie z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 Prawa zamówień publicznych ustalenia wartości zamówienia na roboty budowlane dokonuje się nie wcześniej niż 6 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia, a podstawą jej ustalenia jest kosztorys inwestorski – str. 120 protokołu kontroli.

W 2014 r. dotację z budżetu gminy na prowadzenie niepublicznej szkoły podstawowej z oddziałem przedszkolnym otrzymywało Stowarzyszenie Załuki nad Supraślą. Dotacja wypłacona w 2014 r. wyniosła łącznie 606.219 zł, z tego 527.858,24 zł na prowadzenie szkoły podstawowej oraz 78.360,76 zł na prowadzenie oddziału. Podstawę udzielenia dotacji stanowiły przepisy art. 90 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156, ze zm.), art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 poz. 827, ze zm.) oraz uchwały Nr XXXV/279/10 Rady Gminy Gródek z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli i szkół prowadzonych na terenie Gminy Gródek przez inne niż Gmina osoby prawne i osoby fizyczne…, zmienionej uchwałą Nr XXXVII/266/13 Rady Gminy Gródek z dnia 30 grudnia 2013 r. W zakresie dotacji dla oddziału przedszkolnego działającego przy szkole podstawowej z uchwały wynika, że należało stosować przepisy dotyczące przedszkoli, które przewidywały, że dla przedszkola niepublicznego przysługuje dotacja na każdego ucznia w wysokości równej 75% ustalonych w budżecie gminy Gródek wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy Gródek, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości równej kwocie przewidzianej na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę Gródek.

Przeprowadzona analiza wykazała nieprawidłowości w obliczeniu kwoty dotacji, w świetle przywołanych wyżej przepisów, które polegały głównie na:

a) błędnym obliczeniu dotacji na 1 ucznia szkoły podstawowej – jako kwoty przewidzianej na 1 ucznia szkoły podstawowej w części oświatowej subwencji ogólnej obliczonej poprzez zsumowanie kwot należnych według poszczególnych wag przypisanych dla danej kategorii uczniów, a następnie podzieleniu uzyskanej kwoty przez liczbę uczniów uczęszczających do szkoły podstawowej. Należy wskazać, że stawka dotacji na każdego ucznia powinna być ustalana indywidualnie, z uwzględnieniem kategorii, do których dany uczeń został zaklasyfikowany w Systemie Informacji Oświatowej oraz metryczce subwencji,

b) nieprawidłowym ustaleniu podstawy obliczenia dotacji na jednego ucznia oddziału przedszkolnego – jako kwoty wydatków bieżących wykonanych, a nie zaplanowanych w budżecie (po zmianach) – oraz przekazania przez organ prowadzący szkołę niepubliczną błędnej informacji do SIO dotyczącej niepełnosprawnego wychowanka oddziału przedszkolnego, która spowodowała, iż został on zakwalifikowany do uczniów szkoły podstawowej, w związku z czym gmina otrzymywała subwencję na tego ucznia w kwocie wyższej od należnej. Jak wynika z ustaleń kontroli gmina do sierpnia 2014 r. przekazywała na tego ucznia dotację w wysokości 5.306,82 zł, zamiast 4.758,19 zł odpowiedniej dla wychowanka oddziału przedszkolnego (zawyżenie łącznie za 8 miesięcy o 4.389,04 zł). Stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na 2014 rok (Dz. U. z 2013 r. poz. 1687) subwencja na tego ucznia powinna być naliczona według wagi P40, bez uwzględnienia innych wag mających zastosowanie do ucznia szkoły podstawowej.

W oparciu o ustalone podczas kontroli dane dokonano przeliczenia dotacji dla oddziału przedszkolnego oraz szkoły podstawowej prowadzonej przez Stowarzyszenie Załuki nad Supraślą na 2014 r. Kwota dotacji wypłaconej w 2014 r. na prowadzenie oddziału przedszkolnego została zawyżona według ustaleń kontroli o 1.908,92 zł, zaś dla szkoły podstawowej zaniżona o 25.854,16 zł – str. 124-131 protokołu kontroli.

Odnośnie błędnego zgłoszenia ucznia do SIO, w wyniku czego gmina przez 8 miesięcy 2014 r. otrzymywała zawyżoną kwotę części oświatowej subwencji ogólnej, pragnę wskazać, że stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 513, ze zm.) Minister Finansów nie wydaje decyzji zobowiązującej do zwrotu subwencji, jeżeli jednostka samorządu terytorialnego dokonała już zwrotu nienależnie otrzymanych kwot. W zakresie wysokości kwoty części oświatowej subwencji przypadającej zwrotowi za okres od stycznia do sierpnia 2014 r. należy zwrócić uwagę, że przyjęta przy obliczaniu wysokości dotacji dla stowarzyszenia kwota 5.306,82 zł (jako mająca odpowiadać kwocie otrzymywanej przez gminę subwencji) nie koreluje z danymi metryczki subwencji oświatowej zawartymi w protokole kontroli, co wykazała analiza ustaleń kontroli dokonana na etapie opracowywania wystąpienia pokontrolnego. Powiększenie kwoty 4.758,19 zł (właściwej dla wagi P40) już tylko o kwotę SOA na jednego ucznia (500,86 zł) oraz wagę P1 (stosowaną dla uczniów szkół na terenach wiejskich – 190,33 zł) daje kwotę subwencji na ucznia szkoły podstawowej w wysokości 5.449,38 zł (zawyżenie miesięczne o 691,19 zł, a za 8 miesięcy 5.529.52 zł). Przy czym Izba dokonując analizy na tym etapie nie posiada danych, czy subwencja na tego ucznia była zwiększana także o inne wagi, tj. P10 i P31.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy), działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli. Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do art. 54 ustawy o finansach publicznych, na Skarbniku Gminy oraz pracownikach, którym powierzono poszczególne czynności w zakresie prowadzenia rachunkowości.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zmodyfikowanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, poprzez:

a) usunięcie z zakładowego planu kont konta 101 oraz operacji przewidujących ewidencję w korespondencji z kontem 101, zawartych w opisie innych kont,

b) określenie zasad prowadzenia ewidencji analitycznej do konta 134 w sposób zapewniający grupowanie danych również według stanu zadłużenia z poszczególnych umów kredytowych.

2. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) księgowanie wygaśnięcia należności objętych odpisami aktualizującymi (w szczególności w następstwie ich umorzenia) zapisem Wn 290 – Ma 221,

b) ujmowanie na koniec roku przypisanych do zwrotu dotacji, niezwróconych w roku budżetowym, na koncie 221,

c) prowadzenie zapisów na koncie 225 w zakresie rozliczeń podatku VAT w sposób odzwierciedlający rzeczywiste obroty z tego tytułu,

d) ujmowanie odsetek od wyemitowanych obligacji na koncie 240 w ewidencji Urzędu.

3. Wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S dochodów, należności, zaległości i nadpłat dotyczących dochodów gminy z tytułu realizacji zadań zleconych w par. 2360.

4. Planowanie wydatków z tytułu dotacji celowych dla KZB na inwestycje wodociągowo-kanalizacyjne w rozdziale 01010 „Infrastruktura wodociągowa i sanitacyjna wsi”.

5. Przekazanie kierownikowi KZB zawartych w części opisowej wystąpienia uwag dotyczących:

a) zasad wykazywania w sprawozdaniu Rb-30S przychodów z tytułu dotacji przedmiotowych w wysokości dotacji należnych za dany rok budżetowy,

b) dokonania  przeksięgowań odsetek ujętych w ewidencji księgowej zakładu przed 2011 r. i dotychczas niezapłaconych zapisem Wn 290 – Ma 750, a następnie utworzenia odpisu aktualizującego należności z odsetek spełniające którąś z przesłanek wymienionych przepisami art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości zapisem Wn 751 – Ma 290.   

6. Przekazanie kierownikowi GOPS uwag zawartych w części opisowej wystąpienia,  dotyczących wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie ewidencji księgowej należności alimentacyjnych wraz z odsetkami oraz odpisów aktualizujących te należności.

7. Stosowanie stawek dotacji przedmiotowych (dopłat) do cen wody i ścieków w okresie obowiązywania taryfy, do której zostały uchwalone, a nie w okresie danego roku budżetowego.

8. Zapewnienie rzetelnej weryfikacji kosztów ujętych we wnioskach o zatwierdzenie taryf przedkładanych przez KZB.

9. Wyeliminowanie nieprawidłowości związanych z procedurami prowadzonymi w celu zbycia nieruchomości, poprzez:

a) zaniechanie zamieszczania w treści ogłoszeń o przetargach na zbycie nieruchomości wartości postąpienia na poziomie wyższym niż minimalny dopuszczony przepisami,

b) zamieszczanie w treści ogłoszenia o drugim i kolejnych przetargach informacji o terminie przeprowadzenia poprzednich przetargów na zbycie danej nieruchomości,

c) przestrzeganie obowiązku wyznaczania terminu zawarcia umowy sprzedaży w okresie nie krótszym niż 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia oraz zawiadamiania osoby ustalonej jako nabywca nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży najpóźniej w ciągu 21 dni od dnia rozstrzygnięcia przetargu,

d) podawanie do publicznej wiadomości ogłoszenia o przetargu na sprzedaż nieruchomości po upływie 6 tygodni od upublicznienia wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży.

10. Wyeliminowanie nieprawidłowości dotyczących systemu informatycznego, w którym prowadzona jest ewidencja podatkowa nieruchomości.

11. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie podatków lokalnych opisanych w protokole kontroli, poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku o efektach i skutkach finansowych tych działań.

12. Przestrzeganie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie prowadzenia postępowania podatkowego i wydawania decyzji podatkowych, w tym także dotyczących stosowania ulg w zapłacie zobowiązań podatkowych.

13. Zachowanie prawidłowości naliczania odsetek od zaległości podatkowych.

14. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników, na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz aktualne przepisy wykonawcze.

15. Dokonanie korekty sprawozdań Rb-27S i Rb-PDP za 2014 r., w związku z ustaleniami kontroli, oraz przedłożenie ich do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.

16. Określenie w drodze zarządzenia maksymalnego miesięcznego wynagrodzenia kierownika Komunalnego Zakładu Budżetowego w Gródku.

17. Wzmożenie nadzoru nad prawidłowością wypłaty nagród jubileuszowych. Wypłacenie pracownikowi wskazanemu w protokole kontroli kwoty 6.912,99 zł należnej mu przy prawidłowym ustaleniu prawa do nabycia nagród jubileuszowych.

18. Wystąpienie do wykonawcy o zwrot wypłaconej kwoty wynagrodzenia w wysokości 1.635,42 zł za okres, w którym nie świadczył usług nadzoru inwestorskiego.

19. Podjęcie czynności wyjaśniających w związku z odrębną wyceną przez wykonawcę wykonania kserokopii kolorowych załączników graficznych do decyzji. W przypadku braku uzasadnienia w umowie dla opłacania odrębnego wynagrodzenia z tego tytułu wystąpienie do wykonawcy o zwrot kwoty 1.160 zł wypłaconej z tego tytułu w 2014 r.

20. Zobowiązanie pracowników dokonujących merytorycznej kontroli prawidłowości ponoszonych wydatków do dołożenia należytej staranności w zakresie ich zgodności z zawartymi umowami.

21. Obciążanie instytucji kultury kosztami ogrzewania zajmowanego przez nie budynku, ponoszonymi z budżetu gminy.

22. Ustalanie wartości szacunkowej zamówienia publicznego na roboty budowlane na podstawie kosztorysów inwestorskich sporządzonych nie wcześniej niż przez 6 miesiącami.

23. W zakresie dotacji dla innych niż gmina podmiotów prowadzących szkoły publiczne:

a) prawidłowe ustalanie dotacji dla szkoły podstawowej z oddziałem przedszkolnym prowadzonej przez Stowarzyszenie Załuki nad Supraślą, zgodnie z przepisami ustawy o systemie oświaty i zasad określonych uchwałą Rady Gminy przy uwzględnieniu uwag zawartych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia,

b) ponowne przeliczenie dotacji przyznanej w 2014 r. Stowarzyszeniu Załuki nad Supraślą przy uwzględnieniu uwag zawartych w protokole kontroli; poinformowanie RIO w Białymstoku o ostatecznie ustalonych skutkach finansowych i rozliczeniach dokonanych ze stowarzyszeniem.

24. Obliczenie – przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia – oraz dokonanie zwrotu do budżetu państwa kwoty nienależnie otrzymanej, z powodu błędnych danych podanych do SIO, części oświatowej subwencji ogólnej na 2014 r., mając na uwadze przepisy art. 37 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Poinformowanie Izby o wysokości zwróconej kwoty.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                 Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

           w Białymstoku