Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Suchowoli

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 02 czerwca 2008 roku (znak: RIO.V.6011-2/08), o treści jak niżej:

Pan

Jerzy Omielan

Burmistrz Suchowoli

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Suchowola za okres 2007 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Suchowoli na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Z ustaleń dotyczących organizacji wewnętrznej jednostki wynika, że nie zostało obsadzone stanowisko zastępcy burmistrza, zadania dla tego stanowiska zostały natomiast przewidziane w regulaminie organizacyjnym Urzędu Miejskiego. Nieobsadzenie stanowiska zastępcy burmistrza tworzy sytuację zagrażającą ciągłości funkcjonowania jednostki podczas nieobecności Pana Burmistrza. Z uwagi na liczbę mieszkańców, stosownie do postanowień art. 26a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w gminie może być powołany jeden zastępca burmistrza. Należy wskazać, że dodany do ustawy art. 28g, mający zastosowanie począwszy od obecnej kadencji organów gminy, określa w sposób jednoznaczny zasady kierowania gminą w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji burmistrza (m.in. spowodowanej niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni). Zadania i kompetencje burmistrza przejmuje wówczas jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy – str. 3 protokołu kontroli.

W sferze rachunkowości kontrolą objęto m.in. prawidłowość opracowania zakładowego planu kont (zpk) w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 roku w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020; zm.: Dz. U. z 2008 r. Nr 72, poz. 422). Stwierdzono, że niektóre ustalenia zpk, w części dotyczącej przyjętych zasad klasyfikacji zdarzeń na kontach, nie były zgodne z regulacjami rozporządzenia (str. 11 protokołu kontroli):

- wadliwie ustalono zasady ewidencji pożyczek udzielonych z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych – na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki”, zamiast na koncie 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami”, jak to wynika z opisu funkcjonowania kont zawartego w załączniku nr 2 do rozporządzenia,

- wadliwe ustalono zasady funkcjonowania konta 290 „Odpisy aktualizujące należności”, na którym poza odpisami aktualizującymi należności, księguje się równowartość naliczonych od należności i niezapłaconych do dnia bilansowego odsetek. Wartość przypisanych i niezapłaconych odsetek winna być księgowana (w celu urealnienia wartości bilansowej przychodów) w korespondencji kont Wn 750 „Przychody i koszty finansowe Ma 290, nie zaś jak wskazano w zpk na stronie Ma 290 w korespondencji z kontem 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”,

- w wykazie kont budżetu pominięto konto 909 „Rozliczenia międzyokresowe” (określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia), na którym należało ewidencjonować wpływ w końcu roku raty subwencji oświatowej zaliczanej do dochodów następnego roku obrotowego (ratę subwencji na kolejny rok księgowano na stronie Ma konta 224 „Rozrachunki budżetu”).

Stosownie do postanowienia § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów, konta wskazane we wzorcowych planach kont należy traktować jako standardową liczbę kont, która może być ograniczona jedynie o konta służące do księgowania operacji gospodarczych niewystępujących w jednostce lub placówce albo uzupełniona o konta zgodne co do treści ekonomicznej z odpowiednimi kontami planu kont, w tym również przy wykorzystaniu symboli kont, które nie mają zastosowania w jednostce. Błędne ustalenie zasad funkcjonowania wymienionych kont spowodowało nieprawidłową ewidencję na tych kontach, naruszająca postanowienia rozporządzenia Ministra Finansów – str. 14-16 protokołu kontroli.

W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono też nieprawidłowości naruszające wymogi ustawy z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), poprzez:

- niesporządzanie w okresach miesięcznych zestawień obrotów i sald kont księgi głównej, naruszające przepis art. 18 ust. 1 ustawy – str. 12 protokołu kontroli;

- brak automatycznego wprowadzenia do obrotów dziennika bilansu otwarcia na 2007 rok, wbrew wymogom art. 13 ust. 5 ustawy – str. 14 protokołu kontroli

- wprowadzenie do zestawienia obrotów i sald kont księgi głównej bilansu otwarcia kont rozrachunkowych poprzez wskazywanie salda sald, co spowodowało brak zgodności obrotów dziennika z obrotami zestawienia obrotów i sald i naruszało przepis art. 14 ust. 1 ustawy – str. 14 protokołu kontroli.

Kontrola realizacji obowiązków sprawozdawczych wykazała, że nie były sporządzane jednostkowe sprawozdania miesięczne Rb-27S z wykonania planu dochodów budżetowych, Rb-N o stanie należności i Rb-Z o stanie zobowiązań zarówno przez Urząd Miejski, jak i szkoły jako jednostki budżetowe (na tę nieprawidłowość wskazywano podczas poprzedniej kontroli kompleksowej gminy).

Ponadto, sporządzane przez Biuro Obsługi Szkół – prowadzące obsługę księgową szkół oraz przedszkola działającego w formie zakładu budżetowego – sprawozdania Rb-28S z wykonania planu wydatków budżetowych szkół były podpisane przez kierownika BOSz, uwaga ta dotyczy też sprawozdań Rb-30 z wykonania planów finansowych zakładów budżetowych – str. 17 protokołu kontroli. Działanie kierownika Biura za dyrektorów poszczególnych szkół stwierdzono również przy analizie procedur opracowywania projektów planów i planów finansowych jednostek organizacyjnych oświaty. Pan Burmistrz przekazał dla Biura Obsługi Szkół informacje o kwotach dochodów i wydatków budżetowych przyjętych w projekcie uchwały budżetowej na 2007 rok w celu opracowania projektów planów finansowych tych jednostek. Na podstawie otrzymanych informacji zostały opracowane projekty planów finansowych w szczegółowości dział, rozdział i paragraf. Projekty planów finansowych poszczególnych szkół podstawowych zostały podpisane przez kierownika Biura. Analogiczna sytuacja wystąpiła również przy opracowywaniu planów finansowych – str. 26-28 protokołu kontroli.

Należy wskazać, iż wykonywanie przez kierownika BOSz kompetencji w zakresie opracowywania projektów planów finansowych poszczególnych szkół oraz sporządzania wymaganych sprawozdań jednostkowych szkół pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi. Poszczególne szkoły objęte obsługą są bowiem odrębnymi jednostkami budżetowymi w rozumieniu przepisów art. 20 ustawy o finansach publicznych, kierowanymi przez dyrektorów będących ich kierownikami. Z normy zawartej w § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783) wynika, że to kierownicy samorządowych jednostek budżetowych opracowują projekty planów finansowych tych jednostek. Podobnie w § 8 ust. 2 cytowanego aktu prawnego wskazano, że kompetencja w zakresie sporządzenia planu finansowego na podstawie informacji o kwotach dochodów i wydatków przyjętych w uchwale budżetowej, przysługuje kierownikom samorządowych jednostek budżetowych. Poza tym, w myśl § 4 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 ze zm.) do sporządzania i przekazywania sprawozdań w imieniu jednostki są obowiązani kierownicy jednostek organizacyjnych. Zastosowane rozwiązanie organizacyjne, polegające na skoncentrowanej obsłudze finansowo-księgowej jednostek organizacyjnych oświaty, nie może oznaczać zniesienia podstawowych obowiązków związanych z faktem istnienia odrębnych jednostek sektora finansów publicznych, w tym ogólnej odpowiedzialności kierownika jednostki za gospodarkę finansową jednostki. Stosownie do art. 20 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, plan finansowy stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki budżetowej. Obowiązek złożenia przez kierownika sprawozdania z jego realizacji (zawierającego dane dotyczące prowadzenia gospodarki finansowej jednostki) jest zaś jednym z elementów poświadczających odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki, stosownie do art. 44 ustawy o finansach publicznych.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano m.in. dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 roku Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych.

Badanie zagadnień związanych z terminowością prac wymiarowych dotyczących zobowiązań podatkowych opłacanych przez osoby fizyczne wykazało naruszenia przepisów polegające m.in. na nie zachowaniu obowiązujących terminów doręczania podatnikom decyzji wymiarowych, nie później niż 14 dni przed ustawowym terminem płatności zobowiązania podatkowego. Jak wskazano na stronie 65 protokołu kontroli, nieprawidłowość ta dotyczyła 23 podatników. W związku z powyższym, w przypadku podatników, którym decyzje doręczono po dniu 1 marca, uległ zmianie termin płatności wynikający z treści odpowiednio: art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych, art. 6a ust. 6 ustawy o podatku rolnym i art. 6 ust. 3 ustawy o podatku leśnym. Zgodnie bowiem z art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej w tego typu przypadkach termin płatności I raty zobowiązania podatkowego upływa 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego, o czym informacja winna być zawarta w treści decyzji.

Kontrola wykazała także nieprawidłowości, które polegały na nie prowadzeniu postępowania wyjaśniającego dotyczącego niedoręczonych decyzji ustalających wysokość zobowiązania podatkowego (w badanym okresie nie doręczono 11 nakazów płatniczych na kwotę 311,00 zł). Z ustaleń dokonanych w trakcie kontroli wynika, że 5 przypadków dotyczy podatników nieżyjących, zaś kolejnych 6 podatników, którzy zmienili miejsce stałego zamieszkania, nie podając organowi podatkowemu informacji o nowym adresie. Jak wskazano na str. 66 protokołu kontroli, służby organu podatkowego nie prowadziły działań mających na celu doręczenie tych decyzji. Brak możliwości skutecznego ustalenia miejsca zamieszkania podatnika może być podstawą do ustanowienia kuratora sądowego do doręczeń dla osoby nieznanej z miejsca pobytu (art. 154 § 2 w zw. z art. 138 § 2 Ordynacji podatkowej). Organ podatkowy, jako strona mająca w tym interes prawny, winien skierować wniosek do sądu opiekuńczego miejsca ostatniego zamieszkania osoby nieobecnej. W przypadku, gdy podatnicy nie żyją, organ podatkowy powinien wydać decyzję o odpowiedzialności spadkobierców za zobowiązania podatkowe spadkodawcy, stosownie do przepisów art. 100 w zw. z art. 102 Ordynacji podatkowej. Jest to możliwe po ustaleniu spadkobierców, między innymi poprzez wystąpienie do sądu, w związku z treścią art. 1025 Kodeksu cywilnego, z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nabycia spadku. Brak szybkich i efektywnych działań mających na celu doręczenie nakazów płatniczych, powoduje, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje – art. 21 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej. Natomiast, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie zostanie doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, ulega przedawnieniu stosownie do przepisów art. 68 § 1 ustawy.

W wyniku kontroli dokumentacji podatkowej podatników opłacających podatek rolny, leśny i od nieruchomości w formie łącznego zobowiązania pieniężnego stwierdzono uchybienia polegające na nie wyegzekwowaniu informacji w sprawie podatku: rolnego od 70 podatników (55,1% sprawdzonych pozycji), leśnego (od około 90 % sprawdzonych pozycji) oraz podatku od nieruchomości od 6 podatników (3,9% sprawdzonych pozycji), co uniemożliwiło weryfikację prawidłowości wymiaru należności podatkowych. Szczególnie w przypadku podatku od nieruchomości informacja złożona przez podatnika jest podstawowym źródłem wiedzy na temat powierzchni budynków, a także sposobu ich wykorzystania. Natomiast w podatku leśnym z informacji podatkowej winno wynikać czy las podlega obciążeniu, czy też korzysta ze zwolnienia na mocy art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku leśnym – str. 37-39, 46-48 oraz 49-50 protokołu kontroli.

W toku kontroli stwierdzono uchybienia w zakresie prawidłowości pozyskiwania dochodów z tytułu podatku rolnego od osób fizycznych. W przypadku podatników wskazanych w opisie na stronie 37-38 protokołu kontroli powodem tego stanu było przyjęcie, do naliczenia podatku, powierzchni lub klasy gruntów różnej od zawartej w ewidencji gruntów i budynków. Ustalono także przypadki łączenia do celów podatkowych gruntów, które stanowią własność oraz gruntów będących we współwłasności w jedno gospodarstwo rolne. Stanowi to naruszenie art. 3 ust. 5 ustawy o podatku rolnym, w myśl którego grunty gospodarstwa rolnego, o których mowa w art. 1 ustawy, stanowiące współwłasność lub znajdujące się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, stanowią odrębny przedmiot opodatkowania podatkiem rolnym.

Ustalenia dotyczyły także przypadków, opisanych na stronach 47- 48 protokołu kontroli, zaliczania do gruntów leśnych i opodatkowania podatkiem leśnym, gruntów oznaczonych symbolem geodezyjnym Lz, które nie podlegały opodatkowaniu tą należnością.

Przeprowadzona analiza powszechności i prawidłowości obciążenia podatkiem od nieruchomości osób fizycznych wykazała przypadki różnic pomiędzy danymi zawartymi w informacjach podatkowych złożonych przez podatników a danymi w rejestrach wymiarowych, według których wymierzono podatek. Zaniżenie podatku z tego tytułu wyniosło 194 zł. Kontrola ustaliła również dwa przypadki braku opodatkowania gruntów związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą – str. 50-52 protokołu kontroli.

Jednocześnie z ustaleń kontroli wynika, że organ podatkowy nie podejmował jakichkolwiek działań w celu wyjaśnienia opisanych wyżej sytuacji, co wskazuje na zaniechanie prowadzenia czynności sprawdzających, do prowadzenia których zobowiązuje treść art. 272 Ordynacji podatkowej.

Kontrola prowadzona w zakresie prawidłowości wymiaru podatku rolnego obejmowała również zagadnienia dotyczące stosowania ulg i zwolnień w omawianej należności. W wyniku weryfikacji rachunków i faktur dołączonych do wniosków o przyznanie ulgi inwestycyjnej stwierdzono, że w jednym przypadku (decyzja o numerze Fn.3111/12/3/07) organ podatkowy udzielił ulgi inwestycyjnej na zakup schładzarki do mleka, która stanowiła wyposażenie budynku i w związku z tym ulga inwestycyjna nie przysługiwała. Kwota bezpodstawnie udzielonej ulgi inwestycyjnej wynosiła 4.132,75 zł. Jak wskazano na str. 44 protokołu, w trakcie trwania kontroli organ podatkowy na wniosek podatnika wydał decyzję w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej.

Z naruszeniem obowiązujących przepisów ustawy o podatku rolnym udzielono również ulgi z tytułu odbywania służby wojskowej (str. 43 protokołu kontroli) oraz zwolnienie z tytułu nabycia gruntów, które polegało na udzieleniu zwolnienia na okres 5 lat i jednego miesiąca.

W wyniku badania zagadnień z zakresu prawidłowości samoopodatkowania osób prawnych podatkiem od nieruchomości stwierdzono:

- brak na deklaracjach adnotacji dotyczącej daty ich wpływu do Urzędu. Uniemożliwia to ustalenie, czy podatnicy wywiązali się z obowiązku, jaki nakłada na nich treść art. 6 ust 9 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Taki stan rzeczy wskazuje, iż część dokumentów wpływa do Urzędu z pominięciem kancelarii. Tym samym naruszony został § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 roku w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz. U. z 1999 r. Nr 112, poz. 1319 ze zm.), zgodnie z którym korespondencję wpływającą do urzędu przyjmuje kancelaria, rejestrując ją ilościowo i umieszcza w górnym lewym rogu pierwszej strony pieczątkę wpływu określającą datę otrzymania i wchodzący numer ewidencyjny z rejestru kancelaryjnego – str. 53 protokołu kontroli. Należy przy tym wskazać, iż procedura powyższa winna być elementem systemu kontroli finansowej, do ustanowienia którego obliguje kierownika jednostki sektora finansów publicznych treść przepisów ustawy o finansach publicznych;

- wykazanie przez podatnika o nr ewidencyjnym 1010012 budynków związanych z działalnością gospodarczą w kategorii budynki pozostałe – nieprawidłowość opisana została już w protokole z kontroli przeprowadzonej przez RIO w roku 2004, a więc jest to nieprawidłowość o charakterze ciągłym; jak wskazano na str. 54 protokołu zaniżenie podatku ogółem za lata 2004-2007 wyniosło 58.673,00 zł;

- brak opodatkowania gruntów wykorzystywanych jako drogi wewnętrzne, o powierzchni 3.731.008 m². Wprowadzona z dniem 1 stycznia 2007 roku nowelizacja art. 2 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. Nr 249, poz. 1828) ograniczyła zakres wyłączenia z opodatkowania podatkiem od nieruchomości tylko do dróg zaliczanych do jednej z kategorii dróg publicznych: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Zgodnie z art. 8 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców są drogami wewnętrznymi. A zatem grunty zajęte pod pasy drogowe dróg wewnętrznych, stanowiące własność gminy, nie korzystają z wyłączenia ustawowego i winny być opodatkowane podatkiem od nieruchomości. Zaniżenie podatku z tego tytułu wynosiło 1.265.142,72 zł – str. 56 protokołu kontroli.

Kontrola powszechności i prawidłowości poboru opłaty skarbowej pozwoliła ustalić, że w przypadku zaświadczeń dotyczących przeznaczenia gruntów w planach zagospodarowania przestrzennego nie pobierano opłaty skarbowej od zaświadczeń wydanych w formie odpowiedzi na wniosek podatnika. Jest to nieprawidłowość, która narusza przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 225, poz. 1635ze zm.), gdyż obowiązek zapłaty opłaty skarbowej ciąży na osobach fizycznych, osobach prawnych i jednostkach organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli wskutek dokonanego przez nie zgłoszenia lub na ich wniosek dokonuje się czynności urzędowej, albo jeżeli na ich wniosek wydaje się zaświadczenie - str. 64 protokołu kontroli.

Stwierdzono także brak pełnych i terminowych działań windykacyjnych w stosunku do podatników zalegających z zapłatą należności podatkowych, świadczący o naruszeniu przez organ podatkowy obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 96, poz. 161 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1541, z 2003 r. Nr 9, poz. 106, z 2004 r. Nr 10, poz. 79). Jak wskazano na stronach 58, 61 oraz 68 protokołu kontroli zaległość ogółem w podatku rolnym, leśnym i od nieruchomości oraz od środków transportowych, na dzień 31 grudnia 2007 r. wynosiła 240.486 zł i w przeważającej większości nie była objęta postępowaniem egzekucyjnym.

Nieprawidłowości stwierdzono także w obrębie formalno-prawnej poprawności stosowania przepisów Ordynacji podatkowej, a dotyczyły one nienaliczania odsetek w przypadku wpłat dokonywanych po upływie ustawowego terminu płatności. Nieegzekwowanie należnych odsetek za zwłokę narusza przepis art. 53 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, gdyż od zaległości podatkowych nalicza się odsetki za zwłokę według zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2002 r. w sprawie naliczania odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej, dokonywania zaokrągleń oraz zakresu informacji, które muszą być zawarte w rachunkach (Dz. U. Nr 240, poz. 2063), stosując stawki określone w obwieszczeniach Ministra Finansów. W przypadku, gdy dokonana przez podatnika wpłata nie pokrywa kwoty zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę, wpłatę tę należy zaliczać proporcjonalnie na poczet kwoty zaległości oraz kwoty odsetek za zwłokę stosownie do przepisów art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej – str. 60 i  67 protokołu kontroli.

Analizie poddano również decyzje podatkowe wydane na podstawie art. 67a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Przedmiotem kontroli był sposób prowadzenia postępowania podatkowego oraz zebrany materiał dowodowy. Zgodnie ze wskazanym przepisem, organ podatkowy wydaje decyzję przyznającą ulgę w zapłacie podatku w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym. Obowiązek ustalenia, czy przesłanki owe występują ciąży na organie podatkowym (jego służbach), a realizowany być winien poprzez zebranie materiału dowodowego w trakcie postępowania podatkowego. Z analizy decyzji podatkowych wynika, że w przypadku decyzji wymienionych w opisie na stronach 70-72 protokołu kontroli organ podatkowy naruszył art. 210 § 1 pkt 6 oraz § 4 Ordynacji podatkowej, ponieważ decyzje w swej treści nie zawierały uzasadnienia faktycznego będącego pochodną ustaleń dokonanych w trakcie postępowania. Zgodnie z przytoczonymi przepisami każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, w którym organ podatkowy wskazuje fakty, które uznał za uzasadnione, dowody, którym dał wiarę oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Szczególnie dotyczy to decyzji, na podstawie których udzielono ulg w zapłacie podatku.

W trakcie kontroli zagadnień z zakresu rachunkowości podatków i opłat stwierdzono naruszenie przepisów zawartych w rozdziale 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 roku w sprawie zasad rachunkowości i planu kont w zakresie ewidencji podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych dla organów jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 112, poz. 761). Polegało to na braku wskazania w opisie funkcjonowania kont syntetycznych 011, 020, 140 i 310 zasad ewidencjonowania na nich operacji dotyczących wygaszania zobowiązań podatkowych wskutek przeniesienia własności rzeczy lub praw majątkowych na rzecz jednostki samorządu terytorialnego – str. 72-73 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości i rzetelności sporządzania sprawozdania z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (Rb-PDP) za rok 2007 wykazała, że w podatku rolnym nie wykazano skutków finansowych w kwocie 200,00 zł – wyliczenie kwoty skutków na str. 74 protokołu kontroli. Obowiązujące zasady sporządzania sprawozdań budżetowych Rb-PDP zawarte są w załączniku nr 34 do rozporządzenia Ministra Finansów dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Przepis § 4 pkt 2 lit. a) przywołanego rozporządzenia nakłada obowiązek sporządzania omawianego sprawozdania na przewodniczącego jednostki samorządu terytorialnego. Nierzetelne wykazanie omawianych skutków ma wpływ na prawidłowość ustalenia kwoty podstawowej stanowiącej element składowy części wyrównawczej subwencji ogólnej dla gmin.

Podkreślić należy także, iż część z ustalonych podczas niniejszej kontroli nieprawidłowości ma charakter powtarzających się, ponieważ nie zostały one wyeliminowane poprzez uwzględnienie wniosków z poprzedniej kontroli gospodarki finansowej gminy przeprowadzonej przez Izbę Obrachunkową. Organ wykonawczy gminy poinformował o działaniach zmierzających do wykonania przekazanych przez Izbę Obrachunkową zaleceń pokontrolnych. Świadczy to, że nie dołożono należytych starań w celu poprawy prawidłowości prowadzenia gospodarki finansowej gminy w zakresie podatków i opłat lokalnych – str. 75 protokołu kontroli.

W wyniku analizy zastosowania procedur określonych przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), poprzedzających zbycie w 2007 roku dwóch nieruchomości, stwierdzono niewystarczające działania w kwestii upublicznienia obrotu nieruchomościami, ponieważ wykazy nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży nie były podawane do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie w prasie lokalnej, co jest naruszeniem postanowień art. 35 ust. 1 ustawy – str. 77 – 78 protokołu kontroli.

Ponadto w ogłoszeniu o przetargu na zbycie nieruchomości zawarto postanowienie, iż wadium należy wpłacić na konto Urzędu Miejskiego. Z przepisów § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108) wynika, że wadium może być wnoszone w pieniądzu, obligacjach Skarbu Państwa lub papierach wartościowych dopuszczonych do obrotu publicznego, zaś właściwy organ wskazuje w ogłoszeniu o przetargu formy wnoszenia wadium. Również § 13 pkt 5 rozporządzenia, traktujący o ogłoszeniu o przetargu ustnym nieograniczonym, stanowi, iż ogłoszenie winno zawierać informacje o wysokości wadium, formach, terminie i miejscu jego wniesienia. Literalna wykładnia tych przepisów wskazuje, że organizator przetargu nie jest uprawniony do wymagania jednej, wybranej przez siebie, formy wniesienia wadium, lecz wybór formy – spośród dopuszczonych przepisami rozporządzenia – należy do oferenta – str. 77 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy wykazała, że w gminie Suchowola obowiązywała uchwała nr XXXIV/219/02 Rady Miejskiej w Suchowoli z dnia 28 kwietnia 2002 r., którą przyjęto do realizacji w latach 2002-2006 wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Taki program nie został ustanowiony na kolejny okres. Obowiązek uchwalania wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, na co najmniej 5 kolejnych lat, wynika z przepisów art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2005 roku Nr 31, poz. 266 ze zm.) – str. 80 protokołu kontroli.

Czynnościami kontrolnymi objęto również prawidłowość ustalania i egzekwowania dochodów z tytułu czynszów z tytułu najmu lokali mieszkalnych i użytkowych – str. 81-82 protokołu kontroli. Kontrola terminowości uiszczania należności czynszowych wykazała (w zbadanej próbie), że w większość opłat była wnoszona po ustalonym terminie płatności, zaś kontrolowana jednostka nie dochodziła odsetek za opóźnienie w zapłacie. Odsetki od nieterminowych wpłat w 2007 roku wyniosły 117,13 zł.

W wyniku kontroli kwestii opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków stwierdzono, iż wniosek o zatwierdzenie taryf na okres od 1 sierpnia 2007 r. do 31 lipca 2008 r. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne złożyło 50 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie – str. 83 protokołu kontroli. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne winno przedstawić taki wniosek w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie.

Kontrola prawidłowości ustalania opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych wykazała, że jeden z przedsiębiorców wniósł opłatę za 2007 rok w kwocie zaniżonej o 4,80 zł, co było wynikiem nieprawidłowego wyliczenia opłaty w świetle przepisów art. 11¹ ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) – str. 84 protokołu kontroli. Stwierdzony przypadek wskazuje na potrzebę wzmożenia kontroli wewnętrznej nad opłatami wnoszonymi przez przedsiębiorców.

W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono również, że gmina pozyskiwała dochody budżetowe z tytułu wnoszonych przez mieszkańców wpłat tytułem wykonania przyłączy wodociągowych – str. 85-86 protokołu kontroli. Wymienione wpłaty ujmowane były w budżecie gminy w dziale 010 „Rolnictwo i łowiectwo”, rozdziale 01010 „Infrastruktura wodociągowa i sanitacyjna wsi”, paragrafie 0970 „Wpływy z różnych dochodów”. Wykonanie dochodów w 2007 r. we wskazanej podziałce wyniosło 21.495,00 zł (plan 8.900,00 zł). Podstawą poboru dochodów były umowy dotyczące udziału finansowego mieszkańców w rozbudowie wodociągu. W umowach tych gmina zobowiązywała się do wykonania sieci wodociągowej wraz z przyłączami domowymi wyposażonymi w wodomierz, zaś druga strona (zwana odbiorcą), w zamian za podłączenie jego gospodarstwa domowego, do wpłaty częściowych kosztów budowy wodociągu (…) przed wykonaniem podłączenia domowego. Wpłaty były wnoszone, w tym w ratach, w jednakowej wysokości 2.500,- zł. Ponadto, w umowach zawierano zapis, że nie dokonanie wpłat (…) spowoduje nie podłączenie gospodarstwa domowego do sieci wodociągowej. W wyjaśnieniu kwestii umów (załącznik nr 6 do protokołu) Pan Burmistrz wskazał m.in., że Zainteresowani podłączeniami dobrowolnie podpisywali umowy wpłacając kwotę 2500,00 zł. Refundowała ona gminie koszt wykonania przyłącza wodociągowego danego gospodarstwa do sieci wodociągowej. (…) W przypadku nie wyrażenia zgody na podpisanie umowy przez zainteresowanego nie było to równoznaczne z uniemożliwieniem podłączenia do sieci wodociągowej, gdyż mógł on wykonać je we własnym zakresie. Jak natomiast wyjaśnił kontrolującym Sekretarz Gminy, kwota odpłatności została ustalona w drodze konsultacji z mieszkańcami – str. 85 protokołu kontroli. W 2006 r. zostało zawartych 27 umów na kwotę 67.500,- zł, natomiast w 2007 r. podpisano 4 umowy na kwotę 10.000,- zł.

Kwestia zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków regulowana jest postanowieniami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przede wszystkim należy przywołać art. 15 tej ustawy, który wyraźnie wskazuje, że koszty budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych winna ponosić osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci, natomiast gmina (lub przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne – jeżeli planuje przedsięwzięcia rozwojowo-modernizacyjne) jest obowiązana zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, przy czym pojęcia przyłączy, jak i urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych zostały zdefiniowane w art. 2 pkt 5, 6, 14 i 16 ustawy. Przywołanych postanowień ustawy nie respektują należycie umowy zawierane w kwestii udziału finansowego mieszkańców w rozbudowie wodociągów. Wprawdzie w umowach tych gmina zobowiązuje się do wykonania przyłącza wodociągowego do nieruchomości, jednakże opłaty, jakie zobowiązują się wnieść strony umowy, ustalane są w jednakowej kwocie, nie uwzględnia zatem faktycznego kosztu wykonania przyłącza, do poniesienia którego zobowiązany jest ubiegający się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Podkreślenia wymaga, że ustalanie jednakowych kosztów partycypacji mieszkańców w kosztach budowy sieci wodociągowej może prowadzić w rzeczywistości, z uwagi na różny koszt budowy przyłączy do poszczególnych nieruchomości, do sytuacji, w której niektórzy właściciele nieruchomości (osoby ubiegające się o przyłączenie) mogą nie ponosić faktycznych kosztów budowy przyłącza, mimo prawnego obowiązku, inni zaś realizują ten obowiązek, partycypując dodatkowo w kosztach budowy sieci. Należy w tym miejscu podkreślić, że dla prawidłowego podziału urządzeń doprowadzających wodę i odprowadzających ścieki na sieć, będącą w posiadaniu przedsiębiorstwa, i przyłącze należy dokonywać zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego, co podkreśla Ministerstwo Transportu i Budownictwa w piśmie z dnia 10 stycznia 2006 r., wskazując, że zasadą generalną przy ustalaniu odpowiedzialności (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy), za sieć lub przyłącza jest ich posiadanie. Odbiorca usług odpowiada zatem za przewody kanalizacyjne znajdujące się w pasie nieruchomości gruntowej do niego należącej, z wyjątkiem sytuacji wskazanej w art. 49 Kc, tj. gdy przewody te wchodzą w skład przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Zasada ta odnosi się również do przyłącza wodociągowego. Biorąc pod uwagę odmienne uregulowanie definicji przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego – w przypadku przyłącza wodociągowego nie występuje sytuacja wymagająca uwzględnienia położenia studzienki na nieruchomości jako wyznacznika miejsca rozpoczęcia się przyłącza a zakończenia sieci – w przypadku przyłącza wodociągowego, na tle wskazanego pisma, przyłączem może być tylko odcinek przewodu biegnący w pasie nieruchomości ubiegającego się o przyłączenie, łączący wewnętrzną instalację wodociągową z siecią. Tylko w odniesieniu do tego odcinka właściciel nieruchomości może bowiem wykonywać ustawowe obowiązki w zakresie zapewnienia niezawodnego działania przyłącza.

W kontekście przedstawionych uwag do praktykowanego systemu poboru wpłat „częściowych kosztów budowy wodociągu” trzeba również wskazać na regulację art. 143 – 148 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazane przepisy ustanawiają instytucję opłat adiacenckich jako jedyną legalną drogę uzyskania środków do budżetu gminy związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy przez jednostkę samorządu terytorialnego urządzeń infrastruktury technicznej – m.in. sieci wodociągowej. Jak stwierdzono, została podjęta stosowna uchwała Rady Miejskiej w Suchowoli w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej, jednak Urząd Miejski w Suchowoli nie realizował dochodów z tytułu tej opłaty – str. 83 protokołu kontroli.

Pośród wydatków bieżących kontroli poddano m.in. wydatki z tytułu wynagrodzeń. Kontrola wykazała, iż w 2007 roku zatrudniano pracowników na stanowisku robotnika gospodarczego w związku z zawartą z PUP w Sokółce umową w sprawie organizacji i finansowania robót publicznych w ramach programu „BURZA 2007”. Stwierdzono, iż trzem pracownikom naliczono i wypłacono premie niezgodnie z „Regulaminem premiowania”, przyjętym zarządzeniem nr 26/06 Burmistrza Suchowoli z dnia 27 grudnia 2006 r. Według postanowień tego regulaminu premia może wynosić do 30% wynagrodzenia zasadniczego. Wskazanym pracownikom w październiku i listopadzie 2007 r. wypłacono premie przekraczające ustalony w regulaminie pułap na łączną kwotę 985,- zł – str. 90 protokołu kontroli.

W sferze współdziałania z innymi jednostkami samorządu terytorialnego ustalono, że kontrolowana jednostka zawarła w dniu 31 lipca 2007 r. z Powiatem Sokólskim umowę, w której zobowiązała się dofinansować przebudowę drogi powiatowej nr 1337B. Finansowanie zadania zostało ujęte w uchwale w sprawie budżetu gminy Suchowola na 2007 r. Poniesiony z tego tytułu wydatek w kwocie 69.331,54 zł został sklasyfikowany w par. 6620 „Dotacje celowe przekazane dla powiatu na inwestycje i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień (umów) między jednostkami samorządu terytorialnego”. Treść zawartej umowy wskazuje, że przekazane środki przeznaczone były na współfinansowanie zadania publicznego przynależnego powiatowi, w związku, z czym należy je uznać jako pomoc finansową, o której mowa w art. 167 ust. 2 pkt 5 i art. 175 ustawy o finansach publicznych (w świetle m.in. przepisów art. 8 ust. 2a i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, istotą instytucji porozumienia jest przyjęcie przez gminę do wykonywania zadania z zakresu powiatu i finansowanie go ze środków przekazanych przez powiat w wysokości koniecznej do jego realizacji). Właściwą podziałką klasyfikacyjną dla takich wydatków w budżecie gminy (z przeznaczeniem inwestycyjnym) jest zatem par. 6300 „Dotacja celowa na pomoc finansową udzielaną między jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych”. Dodać tu należy, że uchybiono przepisowi art. 167 ust. 2 pkt. 5 ustawy, bowiem stanowi on, iż wydatki budżetów jednostek samorządu mogą obejmować pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odrębną uchwałą. W omawianym przypadku odrębnej uchwały Rada Miejska nie podjęła – str. 105-106 protokołu kontroli.

Badaniu poddano również prawidłowość udzielania zamówień publicznych w świetle postanowień ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655).

Stwierdzono naruszenie art. 26 ust. 3 ustawy w trakcie postępowania w trybie przetargu nieograniczonego na utworzenie świetlicy wiejskiej we wsi Dryga, wszczętego w dniu 30 lipca 2007 r. W wyznaczonym terminie składania ofert (20.08.2007 r.) wpłynęła tylko 1 oferta, do której wykonawca nie dołączył niektórych wymaganych specyfikacją istotnych warunków zamówienia dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu (poświadczających stosowne uprawnienia osób odpowiedzialnych za realizację zamówienia). W związku tylko z tym faktem zamawiający unieważnił postępowanie z uwagi, iż nie złożono żadnej oferty niepodlegającej odrzuceniu. Stosownie do przywołanego art. 26 ust. 3 ustawy, zamawiający wzywa wykonawców, którzy w określonym terminie nie złożyli oświadczeń lub dokumentów, o których mowa w art. 25 ust. 1, lub którzy złożyli dokumenty, o których mowa w art. 25 ust. 1, zawierające błędy, do ich uzupełnienia w wyznaczonym terminie, chyba że mimo ich uzupełnienia oferta wykonawcy podlega odrzuceniu lub konieczne byłoby unieważnienie postępowania. Zamawiający nie dopełnił tego obowiązku. Wskazać też należy, że stosownie do art. 24 ust. 2 pkt 3 Prawa zamówień publicznych, z postępowania o udzielenie zamówienia wyklucza się wykonawców, którzy nie złożyli m.in. dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu lub złożone dokumenty zawierają błędy, jednakże z zastrzeżeniem art. 26 ust. 3 ustawy – str. 108 protokołu kontroli.

W 2005 roku wszczęte było postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na przebudowę komunalnej sieci wodociągowej wraz z przyłączami w Suchowoli (I etap) oraz rozbudowę sieci wodociągowej na terenie gminy Suchowola (II etap). Kontrola prawidłowości postępowania prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego wykazała niespójność miedzy postanowieniami s.i.w.z. i załączonego do niej wzoru umowy w zakresie wysokości kar umownych za zwłokę w wykonaniu przedmiotu zamówienia i brak udokumentowania poddania ocenie przez zamawiającego spełniania przez wykonawców niektórych warunków udziału w postępowaniu, spośród ustanowionych w s.i.w.z. – str. 115, 119 protokołu kontroli.

W wyniku przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w dniu 13 marca 2006 r. została zawarta umowa z firmą SAN-KAN o wartości 1.460.760,82 zł (wykonawca ten został wybrany w trybie art. 94 ust. 2 ustawy, z uwagi na uchylenie się od zawarcia umowy wcześniej wybranego wykonawcy). W zakresie terminów realizacji w § 2 umowy postanowiono, iż wykonanie I etapu prac nastąpi do 30 czerwca 2006 r., natomiast II etapu do 31 października 2006 r. Ponadto zawarto, że zamawiający nie ma obowiązku przedłużenia terminu wykonania robót, jeżeli wykonawca w ciągu 14 dni od zaistnienia okoliczności nie przedstawi zamawiającemu wniosku o przedłużenie terminu ze szczegółowym uzasadnieniem, że po przekroczeniu terminu umownego zakończenia robót wykonawcy nie przysługuje prawo do odstąpienia od wykonania przedmiotu umowy, oraz że zamawiający może polecić wykonawcy podjęcie kroków do przyspieszenia tempa robót, aby świadczenie zostało wykonane w umówionym terminie; wszystkie koszty związane z podjętymi działaniami miały obciążyć wykonawcę, chyba, że niezwłocznie uzasadni, iż termin wykonania świadczenia nie jest niczym zagrożony. W § 9 umowy przyjęto postanowienia w sprawie kar umownych, w tym ustalono, że wykonawca płaci zamawiającemu 0,1% wartości zamówienia za każdy dzień zwłoki w wykonaniu przedmiotu umowy, liczonej od dnia wyznaczonego na wykonanie robót do dnia faktycznego odbioru, jeżeli zwłoka powstała z przyczyn zależnych od wykonawcy.

Jak ustalono, do umowy zawarto 2 aneksy, którymi przedłużono terminy wykonania zamówienia stosownie do wniosków przedłożonych przez wykonawcę. Aneksem nr 1 z 14 czerwca 2006 r. przesunięto termin zakończenia robót I etapu do 31 sierpnia 2006 r. Jak wynika z wniosku wykonawcy z 11 czerwca 2006 r., powodem uzasadniającym przesunięcie terminu wykonania był przedłużający się sezon zimowy (do miesiąca kwietnia), uniemożliwiający rozpoczęcie robót. Wskazać należy, iż zamawiający nie miał obowiązku przedłużania terminu umowy, jeżeli wykonawca w ciągu 14 dni od zaistnienia okoliczności nie przedstawi zamawiającemu wniosku o przedłużenie terminu ze szczegółowym uzasadnieniem. Aneksem nr 2 z dnia 18 sierpnia 2006 r. dokonano przesunięcia realizacji robót I etapu do 31 grudnia 2006 r., zaś robót etapu II do 30 września 2007 r. Z wniosku wykonawcy z 14 sierpnia 2006 r. wynika, że powodem uzasadniającym zmiany umowy były trudności z prowadzeniem sieci wodociągowej przez prywatne posesje, w szczególności zmiany przebiegu tras przyłączy domowych wymuszone przez właścicieli posesji. Nie stwierdzono udokumentowania, iżby zamawiający podejmował przewidziane umową działania polecające wykonawcy przyspieszenie tempa robót. W wyjaśnieniu kwestii aneksów Pan Burmistrz podniósł, że wykonawca nie był wzywany pisemnie do przyspieszenia prac, jednakże wielokrotnie odbywano z nim spotkania, na których omawiano postęp robót. Wskazał również na okoliczności takie, jak wydłużona procedura przetargowa, trwająca równolegle modernizacja drogi krajowej nr 8 na odcinku przebiegającym przez Suchowolę, konieczność zebrania plonów przez rolników, tj. okoliczności, które nie były podnoszone we wnioskach przez wykonawcę zobowiązanego do szczegółowego uzasadnienia potrzeby zmiany terminów umownych. Podkreślenia też wymaga, że w związku z aneksami termin realizacji inwestycji w stosunku do terminu pierwotnego przesunięto o 184 dni w zakresie robót I etapu i o 334 dni w zakresie II etapu. Tak znaczne przesunięcia terminów wskazują w świetle złożonych wniosków na możliwość zawinionej zwłoki w działaniach wykonawcy. Gmina jednakże poprzez zawarcie aneksów straciła prawo do naliczania kar umownych za zwłokę w wykonaniu przedmiotu zamówienia. Mimo zatem zawarcia w umowie szeregu postanowień w kwestii terminów realizacji przedmiotu zamówienia zamawiający nie podejmował stosownych działań zabezpieczających należycie jego interes. Wskazać tu należy, że przepisy art. 144 Prawa zamówień publicznych ustanawiają zasadę zakazu dokonywania niekorzystnych dla zamawiającego zmian postanowień zawartej umowy w sprawie zamówienia publicznego. Ponadto, art. 50 ustawy o samorządzie gminnym ustanawia zasadę dochowania szczególnej staranności przez osoby uczestniczące w zarządzaniu mieniem komunalnym – str. 119-122 protokołu kontroli.

         W zakresie gospodarowania mieniem komunalnych dokonano m.in. analizy „Informacji o stanie mienia komunalnego gminy Suchowola wg stanu na dzień 15.11.2006 rok”. Stwierdzono, że w informacji nie zawarto danych odnośnie uzyskanych dochodów z mienia komunalnego (informacja zawierała prognozę dochodów z tych źródeł na rok 2007). Wymóg podania w informacji danych o uzyskanych dochodach został zawarty w art. 180 pkt 4 ustawy o finansach publicznych – str. 123-124 protokołu kontroli.

         Natomiast w sferze inwentaryzacji rzeczowych składników majątkowych stwierdzono następujące uchybienia:

- nie przestrzeganie postanowienia § 5 pkt 14 „Instrukcji inwentaryzacyjnej” dotyczących właściwego nanoszenia poprawek błędnych zapisów dokonanych w arkuszach spisów z natury,

- dokonanie inwentaryzacji gruntów z wykorzystaniem arkuszy spisów z natury – zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości jednostki przeprowadzają inwentaryzację gruntów drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i dokonują weryfikacji realnej ich wartości (inwentaryzacja drogą weryfikacji) – str. 128 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy.

Organem wykonawczym gminy Suchowola jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy; zakresy czynności niektórych pracowników Urzędu przywołano w protokole kontroli). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Podjęcie stosownych działań zmierzających do uregulowania kwestii dotyczących sposobu wykonywania, w zastępstwie lub z upoważnienia, zadań wchodzących w zakres kompetencji organu wykonawczego, mając na uwadze wskazane regulacje prawne oraz zapewnienie ciągłości funkcjonowania gminy podczas nieobecności Pana Burmistrza.

2. Dostosowanie zakładowego planu kont do wymagań wynikających z rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości i planów kont...., przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia.

3. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) sporządzanie na koniec każdego miesiąca zestawienia obrotów i sald kont księgi głównej,

b) wprowadzanie do dziennika bilansu otwarcia na początek roku budżetowego,

c) zachowanie zgodności obrotów dziennika z obrotami zestawienia obrotów i sald kont księgi głównej,

d) ewidencjonowanie raty części oświatowej subwencji ogólnej, otrzymanej w grudniu na styczeń następnego roku, na koncie 909 w ewidencji budżetu,

e) prowadzenie ewidencji pożyczek z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych na koncie 234 „Pozostałe rozrachunki”,

f) stosowanie właściwej korespondencji kont przy zapisach dotyczących odsetek naliczonych od należności i niezapłaconych do dnia bilansowego.

4. W zakresie sprawozdawczości budżetowej:

a) sporządzanie miesięcznych sprawozdań Rb-27S z wykonania planu dochodów budżetowych Urzędu Miejskiego oraz sprawozdań kwartalnych: Rb-N o stanie należności i Rb-Z o stanie zobowiązań Urzędu Miejskiego,

b) zapewnienie sporządzania przez dyrektorów szkół oraz przedszkola wszystkich sprawozdań jednostkowych, na podstawie prowadzonych dla nich ksiąg rachunkowych przez Biuro Obsługi Szkół.

5. Przestrzeganie procedur w kwestii opracowywania projektów planów i planów finansowych podległych jednostek organizacyjnych, wynikających z ustawy o finansach publicznych i przepisów wykonawczych.

6. Prowadzenie działań, wskazanych w części opisowej wystąpienia pokontrolnego, zmierzających do doręczenia wszystkich decyzji określających wysokość zobowiązania podatkowego w ustawowo określonych terminach.

7. Prowadzenie działań, wskazanych w części opisowej wystąpienia pokontrolnego, zmierzających do wydania decyzji o odpowiedzialności spadkobierców za zobowiązania podatkowe spadkodawcy, mając na uwadze zasadę powszechności opodatkowania oraz przepis art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej.

8. Podejmowanie czynności sprawdzających, o których mowa w przepisach Ordynacji podatkowej, w odniesieniu do powszechności i terminowości składania informacji i deklaracji podatkowych, a także mających na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami.

9. Przestrzeganie obowiązku ewidencjonowania wpływu pism do Urzędu Miejskiego wynikającego z treści wskazanego rozporządzenia.

10. Stosowanie prawidłowo ulg i zwolnień w podatku rolnym z tytułu zakupu gruntów, ulg inwestycyjnych i żołnierskich.

11. Wyeliminowanie nieprawidłowości, opisanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego, w zakresie opodatkowania podatkiem od nieruchomości gruntów pod drogami wewnętrznymi oraz budynków związanych z działalnością gospodarczą.

12. Zachowanie powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkiem rolnym, leśnym i od nieruchomości osób fizycznych, z uwzględnieniem przepisów materialnego prawa podatkowego wynikającego z ustaw: o podatku rolnym, leśnym oraz o podatkach i opłatach lokalnych.

13. Wydawanie prawidłowych pod względem formalno-prawnym decyzji, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów Ordynacji podatkowej.

14. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników, na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Ministra Finansów sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

15. Przestrzeganie powszechności i prawidłowości naliczania odsetek za zwłokę przy wpłatach dokonywanych po terminie płatności, zgodnie ze wskazanymi przepisami Ordynacji podatkowej i aktów wykonawczych.

16. Dostosowanie ustalonego w regulacjach wewnętrznych zakładowego planu kont podatkowych do przepisów rozporządzenia w sprawie zasad rachunkowości i planu kont w zakresie ewidencji podatków, opłat… dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego.

17. Zapewnienie rzetelnego sporządzania sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych gminy.

18. W zakresie procedur zbywania nieruchomości:

a) podawanie do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie w prasie lokalnej (i obecnie również na stronach internetowych Urzędu) informacji o wywieszeniu wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży;

b) wskazywanie w ogłoszeniu o przetargu form wnoszenia wadium.

19. Przedłożenie organowi stanowiącemu projektu uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.

20. Pobieranie odsetek za opóźnienie w zapłacie należności z tytułu czynszów najmu lokali, mając na uwadze postanowienia art. 481 Kodeksu cywilnego.

21. Zobowiązanie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do przedkładania wniosku o zatwierdzenie taryf w terminie 70 dni przed planowanym dniem ich wejścia w życie.

22. Wzmożenie kontroli wewnętrznej nad prawidłowością wnoszenia przez przedsiębiorców opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.

23. Zaniechanie stosowania praktyki poboru w jednakowej wysokości wpłat tytułem wykonania przez gminę przyłączy wodociągowych, nieuwzględniających faktycznych kosztów budowy przyłącza, do pokrycia których zobowiązana jest osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci, stosownie do postanowień art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę…

24. Pobieranie opłat adiacenckich, mając na uwadze znowelizowane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

25. Przyznawanie i wypłacanie pracownikom premii w wysokości ustalonej w regulaminie premiowania wprowadzonym zarządzeniem Pana Burmistrza.

26. Udzielanie pomocy finansowej innym jednostkom samorządu terytorialnego w oparciu o odrębną uchwałę organu stanowiącego w tej sprawie, a także prawidłowe klasyfikowanie wydatków budżetowych z tego tytułu.

27. W zakresie zamówień publicznych:

a) stosowanie procedury postępowania, o której mowa w art. 26 ust. 3 Prawa zamówień publicznych (z uwzględnieniem ust. 5), w przypadku zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie;

b) każdorazowe zapewnienie zgodności projektu umowy załączanej do specyfikacji istotnych warunków zamówienia z postanowieniami zamieszczonymi w tej specyfikacji;

c) zapewnienie dokumentowania przez komisję przetargową oceny spełniania przez wykonawców wszystkich ustanowionych warunków udziału w postępowaniu;

d) wyrażanie zgody na zmianę umowy w sprawie zamówienia publicznego w zakresie terminów realizacji przedmiotu zamówienia wyłącznie po zaistnieniu przesłanek ustanowionych w umowie, z uwzględnieniem zapisów dotyczących ustanowionych kar umownych, oraz przesłanek określonych w art. 144 Prawa zamówień publicznych.

28. Sporządzanie informacji o stanie mienia komunalnego z uwzględnieniem danych, o których mowa w art. 180 ustawy o finansach publicznych.

29. Spowodowanie wyeliminowania uchybień w prowadzeniu inwentaryzacji, na które wskazano w protokole i niniejszym wystąpieniu.

30. Wdrożenie stosownych mechanizmów nadzoru nad realizacją wniosków pokontrolnych celem zapewnienia rzetelnego ich wykonania, stosownie do udzielonej Izbie Obrachunkowej odpowiedzi.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku