Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Zambrowie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 28 maja 2008 roku (znak: RIO.IV.6011-01/08), o treści jak niżej:

                                                                           Pan

                                                                                              Kazimierz Dmochowski

                                                                                              Wójt Gminy Zambrów

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Zambrów za 2007 rok, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Zambrów na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz podległych jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych dochodów i wydatków oraz udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W wyniku badania wykonywania obowiązków kontrolnych określonych w art. 187 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) ustalono, że Skarbnik Gminy przeprowadziła w 2007 roku z upoważnienia Pana Wójta, stosownie do ustanowionych w tej materii regulacji, kontrole w Biurze Obsługi Szkół w Zambrowie i w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Zambrowie. Ustalenia zawarte zostały w protokołach kontroli, z których wynika, że w jednostkach tych opracowane zostały wewnętrzne procedury kontrolne, lecz nie opisano czy były one opracowane poprawnie i czy dokonywanie wydatków odbywało się w oparciu o te procedury. Uwaga ta dotyczy w szczególności protokołu kontroli Biura Obsługi Szkół, prowadzącego skoncentrowaną księgowość gminnych jednostek oświaty. Poza tym w protokole nie określono wartości wydatków, która została poddana badaniu (według nieformalnych wyliczeń dołączonych przez Skarbnika do protokołu kontrolą objęto 10,65% wydatków szkół) – str. 6 protokołu kontroli. Stosownie do postanowień przywołanego art. 187 ustawy, przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego (w gminie – wójt) kontroluje przestrzeganie, przez podległe i nadzorowane przez siebie jednostki sektora finansów publicznych, realizacji procedur w zakresie celowości zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków. Kontrola taka obejmuje w każdym roku co najmniej 5 % wydatków podległych jednostek organizacyjnych.

Analiza dokumentacji opisującej zasady rachunkowości przyjęte przez kontrolowaną jednostkę wykazała, że nie wszystkie zagadnienia zostały w niej dostatecznie opisane:

a) w części dotyczącej systemu ochrony danych wskazano sposób zabezpieczeń związany ze stosowaniem programów komputerowych, natomiast nie zawarto postanowień odnoszących się do sposobu ochrony przed niedozwolonymi zmianami, nieupoważnionym rozpowszechnianiem, uszkodzeniem lub zniszczeniem pozostałych składników dokumentacji, w tym dowodów księgowych, dokumentów inwentaryzacyjnych i sprawozdań finansowych, wskazanych w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.). Obowiązek uregulowania tych kwestii w przepisach wewnętrznych wynika z art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy – str. 7 protokołu kontroli;

b) określono niektóre elementy dotyczące stosowania programów komputerowych, natomiast nie zamieszczono pełnego opisu systemu informatycznego zawierającego wykaz programów, procedur, wersji oprogramowania i daty rozpoczęcia eksploatacji. Zatem wewnętrzna dokumentacja dotycząca rachunkowości nie spełnia w tym względzie wymogów art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy – str. 8 protokołu kontroli;

c) w celu rozliczeń podatku VAT z urzędem skarbowym wprowadzono do ewidencji księgowej konto o symbolu 220 – nie wymienione w zakładowym planie kont (zpk), a w związku z tym o nieokreślonych zasadach funkcjonowania. Z postanowienia § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.), ustalającego zasady dotyczące tworzenia zpk, wynika, że liczba kont w zpk może być uzupełniona o konta zgodne co do treści ekonomicznej z odpowiednimi kontami planu kont. Według wzorcowego planu kont, zawartego w załączniku nr 2 do rozporządzenia, do ewidencji rozliczeń z tytułu podatków służy konto 225 „Rozrachunki z budżetami” – str. 18 protokołu kontroli;

d) ewidencję szczegółową środków trwałych przy pomocy programu komputerowego założono w momencie otwarcia ksiąg rachunkowych na 2007 rok. Nie określono w przepisach wewnętrznych stosownych zasad jej prowadzenia, czego skutkiem jest to, że poszczególne obiekty środków trwałych na koniec roku wskazane są w ewidencji pod innymi numerami niż na początku roku (zmiana powodowana była ponownym, automatycznym ich numerowaniem po wyłączeniu obiektów zdjętych z ewidencji i z uwzględnieniem obiektów zaprzychodowanych w ciągu roku), co dodatkowo powoduje też niezgodność z numerami inwentarzowymi, którymi oznakowano poszczególne środki trwałe na podstawie ewidencji prowadzonej uprzednio metodą tradycyjną. Sposób prowadzenia ksiąg rachunkowych winien być opisany w dokumentacji zasad rachunkowości jednostki, stosownie do wymogów art. 10 ust 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości, ponadto wskazany stan ewidencji analitycznej środków trwałych należy uznać za niewłaściwy z punktu widzenia kontroli wewnętrznej posiadanych zasobów majątkowych – str. 68-69 protokołu kontroli;

e) na koncie 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami” ewidencjonowano wartość paliw zużywanych w pojazdach i sprzęcie silnikowym w jednostkach OSP, zaś poprzez konto 310 „Materiały” rozliczano jedynie paliwo zakupywane do samochodu służbowego Opel Viwara. Rozliczeń zużycia paliwa w trakcie roku, we wszystkich pojazdach i sprzęcie, dokonywano tylko w kartach drogowych (kartach pracy sprzętu), natomiast rozliczeń z ewidencją księgową (rozchód z kont 234 i 310) dokonywano na koniec okresów sprawozdawczych. Powyższa forma rozliczeń – niemająca odzwierciedlenia w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości – skutkuje tym, iż stany ewidencyjne w trakcie okresów rozliczeniowych nie są zgodne z rzeczywistą wielkością zapasu paliwa. Należy też wskazać, że dopuszczalne, stanowiące podstawę wyboru przez kierownika jednostki, metody ewidencji rzeczowych składników aktywów obrotowych ustanawiają przepisy art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości – str. 19, 73 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych w świetle przepisów ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… stwierdzono również, że:

a) nie stosowano zasady, wskazanej w opisie funkcjonowania konta 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych”, nakazującej wprowadzanie technicznego zapisu ujemnego dla błędnych zapisów, zwrotów nadpłat i korekt w celu zachowania czystości obrotów, w wyniku czego obroty tego konta nie przedstawiały prawidłowych danych w zakresie zrealizowanych dochodów i wydatków przez Urząd Gminy – jednostkę budżetową, podlegających wykazaniu w jednostkowych sprawozdaniach budżetowych Urzędu jako jednostki budżetowej – str. 12-13 protokołu kontroli;

b) nieprawidłowo prowadzono w ewidencji budżetu rozliczenia dochodów budżetu państwa z tytułu zaliczki alimentacyjnej, tj. na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki”, zamiast na koncie 224 „Rozrachunki budżetu” przeznaczonym do tego celu; nieprawidłowo też, tj. niezgodnie z rzeczywistym przebiegiem, księgowano na koncie 240 w ewidencji Urzędu jako jednostki budżetowej niektóre operacje dotyczące rozliczeń zaliczek (stanowiące pochodną zapisów w ewidencji budżetu), co powodowało, że saldo tego konta nie odzwierciedlało okresowo realnej wartości – str. 17, 19-20 protokołu kontroli;

c) zobowiązania wobec kontrahentów wynikające z faktur otrzymanych pod koniec 2007 roku zarachowano na koncie 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” jedną sumą (11.814,84 zł), analogicznie zarachowano spłatę – bez analitycznego wyodrębnienia sald poszczególnych zobowiązań. Było to niezgodne m.in. z postanowieniem art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o rachunkowości, zobowiązującym do prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla rozrachunków z kontrahentami – str. 17 protokołu kontroli;

d) na koncie 231 „Rozrachunki z tytułu wynagrodzeń” w trakcie roku występowały salda dotyczące rozliczeń z pracownikami z tytułu wypłacanych im w trakcie miesiąca zaliczek na poczet wynagrodzeń, niemające odzwierciedlenia w ewidencji analitycznej, co było niezgodne z wymogiem art. 16 ust. 1 ustawy, iż zapisy na kontach ksiąg pomocniczych powinny być uszczegółowieniem i uzupełnieniem zapisów kont księgi głównej oraz powinny być uzgodnione z saldami i zapisami na kontach księgi głównej. Jedyną ewidencją stanowiącą źródło informacji o ilości i wysokości wypłaconych zaliczek (w 2007 r. 52 zaliczki na sumę 62.800,00 zł – w całości rozliczone poprzez potrącenie z wynagrodzeń) były karty wynagrodzeń, które jednakże, odpowiednio do ich przeznaczenia, nie zawierały szeregu elementów wymaganych dla zapisów księgowych w art. 23 ustawy rachunkowości, umożliwiających powiązanie z dowodami księgowymi oraz ustalenie przebiegu rozliczeń stosownie do zasad obowiązujących dla kont Zespołu 2 „Rozrachunki i roszczenia”.

Wskazać przy tym należy, że zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie pracy (art. 85, art. 86) przysługujące pracownikowi wynagrodzenie za pracę płatne miesięcznie wypłaca się z dołu, najpóźniej w ostatnim dniu miesiąca. Pracodawca jest obowiązany wypłacać wynagrodzenie w miejscu, terminie i czasie określonym w regulaminie pracy. Termin wypłat wynagrodzeń w kontrolowanej jednostce, raz w miesiącu z dołu, określony został w „Regulaminie pracy Urzędu Gminy Zambrów”, wprowadzonym przez Pana Wójta okólnikiem Nr 1/06 z dnia 15 marca 2006 r. Mając na uwadze powyższe unormowania, zaliczkowe wypłaty wynagrodzeń w trakcie miesiąca nie powinny być stosowane – str. 18-19 protokołu kontroli;

e) ewidencją ilościowo-wartościową pozostałych środków trwałych obejmowano m.in. przedmioty o znikomej wartości jednostkowej (jak np. kosze na śmieci, karnisze, przedłużacze, gaśnice, wieszaki), wbrew zasadom ewidencjonowania składników majątkowych zawartym w przepisach wewnętrznych, w myśl których określone przedmioty o niewielkiej wartości powinny być obejmowane ewidencją ilościową – str. 70-71 protokołu kontroli,

f) na koncie 020 „Wartości niematerialne i prawne” ujęto sumę 465.008,94 zł wyrażającą wartość majątku wyliczoną na podstawie udziału w nakładach inwestycyjnych poniesionych w latach ubiegłych na realizację wspólnych inwestycji z gminami Kołaki Kościelne, Szumowo, Wysokie Mazowieckie na terenie tych gmin (2 hydrofornie, zbiorniki wyrównawcze). Według definicji w art. 3 ust 1 pkt 14 ustawy o rachunkowości do wartości niematerialnych i prawnych zalicza się w szczególności autorskie prawa majątkowe, prawa pokrewne, licencje, koncesje, prawa do wynalazków, patentów, znaków towarowych, wzorów użytkowych oraz zdobniczych, know-how. Wskazane nakłady nie przynależą do żadnej z wymienionych grup, zatem ich ujęcie na koncie 020 nie jest rozwiązaniem właściwym. Według kryteriów podanych w art. 3 ust 1 pkt 15 ustawy aktywa te należy zaliczyć do środków trwałych. Z ustaleń kontroli, opartych o treść zawartych umów (porozumień) dotyczących wspólnych inwestycji, wynika też potrzeba dokonania analizy poprawności ustalenia wartości poszczególnych obiektów ujętych w księgach badanej jednostki. Ponadto treść tych porozumień i innej dokumentacji wskazuje, że gmina Zambrów dokonywała też transakcji zakupu działek pod budowane obiekty (np. działek nr 29/2 o pow. 174 m² i nr 3/1 o pow. 3340 m² na terenie Gminy Kołaki Kościelne) oraz partycypowała w kosztach budowy innych obiektów (np. odcinków sieci wodociągowej na terenie Gminy Szumowo), których nie wyodrębniono w ewidencji. Stosownie do postanowień rozporządzenia Ministra Finansów, ewidencja szczegółowa środków trwałych powinna m.in. umożliwić ustalenie wartości początkowej poszczególnych obiektów środków trwałych – str. 71-73 protokołu kontroli.

Kontrola realizacji obowiązków sprawozdawczych wykazała, że zaniechano sporządzania sprawozdań budżetowych w zakresie zrealizowanych dochodów i wydatków budżetowych przez Urząd Gminy jako jednostkę budżetową – sporządzano sprawozdania „zbiorcze” (obejmujące podległe jednostki organizacyjne) na podstawie danych ujętych w ewidencji budżetu na kontach 901 „Dochody Budżetu” i 902 „Wydatki budżetu”. Według postanowień § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 ze zm.) sprawozdania zbiorcze, w szczegółowości sprawozdań jednostkowych, są sporządzane przez zarządy jednostek samorządu terytorialnego na podstawie sprawozdań jednostkowych jednostek im podległych oraz sprawozdania jednostkowego jednostki samorządu terytorialnego, jako jednostki budżetowej i jako organu – str. 12-13 protokołu kontroli.

W ramach analizy zagadnień dotyczących opracowywania budżetu i planów finansowych jednostek organizacyjnych ustalono, że nie był przestrzegany art. 185 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nakładający na Pana Wójta obowiązek przekazania podległym jednostkom informacji niezbędnych do opracowania projektów ich planów finansowych. Według przywołanego przepisu informacje te powinny być przekazane w terminie 7 dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego. Na podstawie informacji jednostki powinny opracować projekty planów finansowych w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji, nie później jednak niż do dnia 22 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy. Jednostki organizacyjne przedstawiły w trakcie kontroli projekty planów na 2007 r., jednakże wobec braku formalnego dowodu o przekazaniu odnośnych informacji do ich opracowania nie można było stwierdzić, że wielkości w nich ujęte są efektem podziału dokonanego przez Pana Wójta – odpowiadającego założeniom projektu uchwały budżetowej – str. 20-21 protokołu kontroli. Wskazać należy, że zachowanie omawianej procedury sporządzania projektów planów finansowych ma istotne znaczenie, bowiem stosownie do postanowień § 7 rozporządzenia Ministra Finansów z 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783 ze zm.) zweryfikowane przez organ wykonawczy projekty planów finansowych samorządowych jednostek budżetowych stanowią podstawę prowadzonej przez nie gospodarki finansowej w okresie od dnia 1 stycznia roku budżetowego do dnia opracowania planu finansowego na podstawie informacji o kwotach dochodów i wydatków wynikających uchwały budżetowej. Wskazania ponadto wymaga, że w przypadku jednostek oświatowych istnieje również wymóg przedstawienia projektów planów finansowych radom pedagogicznym celem zaopiniowania, o czym stanowi art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

W wyniku kontroli klasyfikowania dochodów, przychodów i wydatków stwierdzono nieprawidłowe kwalifikowanie niektórych ich rodzajów do poszczególnych podziałek klasyfikacji budżetowej, naruszające postanowienia rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz. 726 ze zm.):

a) nieprawidłowo w planach przychodów Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej ujmowano do par. 2430 „Dotacja z budżetu otrzymana przez fundusz celowy” środki przekazywane przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Tryb i zasady udzielania i rozliczania poszczególnych rodzajów dotacji określają przepisy szczególne – nie stwierdzono w kontrolowanej jednostce udokumentowania, by Gminny Fundusz pozyskiwał z Wojewódzkiego Funduszu środki podlegające rozliczeniu na zasadach wskazanych w tych przepisach. Przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150) wskazują, iż podstawowymi źródłami przychodów funduszy poszczególnych szczebli są środki z tytułu opłat i kar za korzystanie ze środowiska. Operacje przelewów z Wojewódzkiego Funduszu na rzecz Gminnego Funduszu (w 2007 r. była to suma 92.452,40 zł) stanowią redystrybucję środków, o której mowa w art. 402 ustawy (procentowy udział we wpływach realizowanych przez Wojewódzki Fundusz z tytułu opłat i kar za korzystanie ze środowiska). Właściwym paragrafem klasyfikacji budżetowej dla tego typu środków jest par. 2960 „Przelewy redystrybucyjne” – str. 14 protokołu kontroli;

b) na podstawie zawartych umów, w oparciu o uchwałę Nr 59/XI/07 Rady Gminy Zambrów z dnia 26 października 2007 r., w 2007 r. przekazano Powiatowi Zambrowskiemu dotacje zakwalifikowane do:

- rozdziału 75020 „Urzędy gmin (miast i miast na prawach powiatu)”, par. 6620 „Dotacje celowe przekazane dla powiatu na inwestycje i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień (umów) między jednostkami samorządu terytorialnego”. W tych podziałkach ujęto dwie dotacje na sumę 1.400.000,- zł, z tego 1.200.000,- zł na dofinansowanie inwestycji drogowej na drodze powiatowej „Nr 1999B Zambrów – Zakrzewo Stare – Tabędz” i 200.000,- zł na dofinansowanie inwestycji pn. „Budowa Hali Sportowej przy Zespole Szkół Ogólnokształcących w Zambrowie”,

- par. 6620 w rozdziale 85311 „Rehabilitacja zawodowa i społeczna osób niepełnosprawnych”, gdzie ujęto dotację na sumę 10.000,- zł na dofinansowanie „kosztów zakupu pojazdu do dowożenia osób niepełnosprawnych na zajęcia terapeutyczne”.

Treść poszczególnych umów ze Starostwem Powiatowym w Zambrowie wskazuje, że wymienione środki dotacji przeznaczone były na współfinansowanie zadań publicznych przynależnych powiatowi, w związku z czym należy je traktować jako pomoc finansową, o której mowa w art. 167 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych i w przepisach ustaw ustrojowych samorządu terytorialnego. Właściwym paragrafem dla takich wydatków w budżecie gminy (z określonym przeznaczeniem – na inwestycje) jest zatem par. 6300 „Dotacja celowa na pomoc finansową udzielaną między jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych”. Z uwagi na przedmiot dofinansowania dotacje na inwestycje drogowe należało ująć do rozdziału 60014 „Drogi publiczne powiatowe”, natomiast na budowę hali sportowej przy Zespole Szkół Ogólnokształcących do rozdziału 80120 „Licea ogólnokształcące”. Poza tym, jak wynika z ustaleń kontroli, umowę dotacyjną na wartość 10.000,- zł zawarto ze Starostwem Powiatowym w dniu 9 sierpnia 2007 r. (z późniejszym aneksem z dnia 19 października 2007 r.), a więc przed podjęciem formalnego postanowienia przez Radę Gminy o udzieleniu pomocy na to zadanie, zawartego w uchwale z dnia 26 października 2007 r.– str. 50-51 protokołu kontroli;

c) Miastu Zambrów przekazano w 2007 r. dotację na kwotę 1.373,- zł, którą nieprawidłowo ujęto do par. 6300 „Dotacja celowa na pomoc finansową udzielaną między jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych” w rozdziale 75023 „Urzędy gmin (miast i miast na prawach powiatu)”. Z opisu na str. 51-52 protokołu kontroli wynika, że wymieniona dotacja jest pierwszą transzą dotyczącą partycypowania przez kontrolowaną jednostkę (wraz z innymi gminami) w porozumieniu międzygminnym zawartym na podstawie art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczącym powierzenia gminie miejskiej Zambrów realizacji zadania własnego, określonego w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, w zakresie wysypisk i unieszkodliwienia odpadów komunalnych (na to zadanie w budżecie na 2008 r. zarezerwowano kwotę 184.152,- zł – ujętą również we wskazanych podziałkach klasyfikacyjnych). Właściwą podziałką klasyfikacji budżetowej wydatków gminy w zakresie zadań własnych powierzonych do realizacji innej gminie (uwzględniając przeznaczenie inwestycyjne) jest par. 6610 „Dotacje celowe przekazane gminie na inwestycje i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień (umów) między jednostkami samorządu terytorialnego”. Właściwym rozdziałem – zważywszy na rodzaj zadania inwestycyjnego – jest w tym przypadku rozdział 90002 „Gospodarka odpadami”;

d) w zakresie dochodów z mienia ustalono, iż w 2007 r. sumę 97.430,97zł uzyskaną ze sprzedaży nieruchomości zarachowano nieprawidłowo do par. 0870 „Wpływy ze sprzedaży składników majątkowych”, zamiast do par. 0770 „Wpłaty z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości”, natomiast sumę 5.963,35 zł uzyskaną z opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości zarachowano nieprawidłowo do par. 0770, zamiast do par. 0470 „Wpływy z opłat za zarząd, użytkowanie i użytkowanie wieczyste nieruchomości” – str. 43-44 protokołu kontroli.

Badając dokumentację dotyczącą sprzedaży nieruchomości w 2007 roku nie stwierdzono, by Rada Gminy w sposób formalny – poprzez podjęcie uchwały – wyraziła zgodę na ich zbycie, aczkolwiek sprzedaż dokonywana była za wiedzą Rady, o czym świadczą zapisy w protokole z IV sesji Rady Gminy, odbytej 23 lutego 2007 r. Z treści postanowień uchwały Nr 148/XXXI/98 Rady Gminy z dnia 18 czerwca 1998 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych wynika, że zgoda Rady powinna być uzyskiwana każdorazowo w przypadku zamiaru sprzedaży nieruchomości, a organ wykonawczy winien przedstawiać projekt uchwały w tym względzie – str. 46,47 protokołu kontroli.

Ponadto stwierdzono, że Pan Wójt, jako organ właściwy do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości z mocy art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), nie sporządził planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, a zatem nie wypełnił obowiązku nałożonego przepisami art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 tej ustawy – str. 74 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli udzielania zamówień publicznych, w świetle postanowień ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655), stwierdzono, że umowa z 29 maja 2007 roku na realizację zadania p.n. „Przebudowa infrastruktury sportowej we wsiach: Poryte Jabłoń, Wiśniewo, Stary Skarżyn, Wola Zambrowska” została zawarta z wybranym w przetargu wykonawcą po upływie trzydziestodniowego terminu związania ofertą, co było niezgodne z normą zawartą w art. 94 ust. 1 ustawy. Uchybienie terminowi było sanowane poprzez wyrażenie przez wykonawcę zgody na zawarcie umowy – str. 61-62 protokołu kontroli. Należy wskazać, że zgodnie z obowiązującym od dnia 11 czerwca 2007 r. ust. 1a w art. 94 ustawy, umowa w sprawie zamówienia publicznego może zostać zawarta po upływie terminu związania ofertą, jeżeli zamawiający przekazał wykonawcom informację o wyborze oferty przed upływem terminu związania ofertą, a wykonawca wyraził zgodę na zawarcie umowy na warunkach określonych w złożonej ofercie.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 roku Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

W zakresie rachunkowości podatkowej nie opracowano wykazu zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na komputerowych nośnikach danych z określeniem ich struktury, wzajemnych powiązań oraz funkcji w procesach przetwarzania danych. Ponadto nie określono zasad archiwizacji danych, naruszając tym samym wymogi stawiane w tym zakresie treścią art. 10 ustawy o rachunkowości – str. 27-28 protokołu kontroli.

Ustalenia dotyczyły także wad w zakresie doręczania decyzji podatkowych. Wskazane w opisie na stronie 30 protokołu kontroli uchybienia, polegające na braku potwierdzenia odbioru decyzji, naruszają art. 144 Ordynacji podatkowej, z którego wynika, że organ podatkowy doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, swoich pracowników lub przez osoby uprawnione na podstawie odrębnych przepisów. Stwierdzono także nieprawidłowości dotyczące braku wszystkich elementów składowych decyzji. W decyzjach dotyczących ulg inwestycyjnych nie uwzględniono wszystkich niezbędnych elementów, a przede wszystkim odwołania do przepisu prawnego. W tym przypadku naruszono art. 210 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, który stanowi, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne – str. 30 protokołu kontroli. Sytuacja taka wystąpiła także w decyzji w sprawie rozłożenia na raty zapłaty zaległości podatkowej gdzie stwierdzono brak uzasadnienia prawnego – str. 31 protokołu kontroli.

Naruszenie wskazanego wyżej przepisu Ordynacji podatkowej wystąpiło również w przypadku decyzji odraczających termin płatności podatku rolnego, a było pochodną podania w nich częściowo niewłaściwej podstawy prawnej. Przywołano art. 48 § 1 pkt 1 ustawy a powinno być odwołanie do art. 48 § 1. Analogiczna sytuacja wystąpiła w przypadku decyzji w sprawie rozłożenia na raty zaległości podatkowej, gdzie powołano się na art. 48 § 1 pkt 2 zamiast na art. 48 § 1 ustawy. Z kolei w decyzjach odraczających termin płatności podatku rolnego błędnie odwołano się do przepisu art. 67 § 1a Ordynacji podatkowej, zamiast właściwego w tej sytuacji art. 67a § 1 pkt 2 – str. 31 protokołu kontroli.

Podczas kontroli stwierdzono, że podatnicy wskazani w opisie na stronach 31-32 protokołu kontroli nie złożyli deklaracji na podatek rolny za rok 2007 naruszając art. 6a ust. 8 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. Nr 94, poz. 431 tekst jednolity ze zm.), zgodnie z którym osoba prawna jest obowiązana składać deklaracje na podatek rolny w terminie do dnia 15 stycznia organowi podatkowemu właściwemu ze względu na miejsce położenia gruntów. Brak reakcji służb organu podatkowego wskazuje na nieprowadzenie lub niedostateczne natężenie czynności sprawdzających, do prowadzenia których obliguje treść art. 272 Ordynacji podatkowej.

W toku kontroli zagadnień dotyczących powszechności i prawidłowości wymiaru podatku od nieruchomości w grupie podatników – osób fizycznych ustalono, że nie dokonano wymiaru tej należności za lokal użytkowy o łącznej powierzchni 18 m² z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej za okres od 01.03.2006 do 31.12.2007 r. w łącznej kwocie 548 złotych – str. 36-37 protokołu kontroli.

Badaniem objęto również zagadnienie powszechności i terminowości działań windykacyjnych. Zgodnie z ewidencją księgową zaległość z tytułu podatku od nieruchomości w kwocie 2.198,73 zł ciąży na 4 podmiotach, w stosunku do których nie podjęto czynności egzekucyjnych. Analogicznie zaległość z tytułu podatku od środków transportowych na dzień 20.02.2008 r. w kwocie 870,00 zł ciąży na 2 podatnikach, w stosunku do których również nie prowadzono czynności egzekucyjnych. Świadczy to o naruszeniu przez organ podatkowy obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 96, poz. 161 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1541, z 2003 r. Nr 9, poz. 106, z 2004 r. Nr 10, poz. 79) – str. 37 i 38 protokołu kontroli.

Ustalono także, iż podatnik wskazany w opisie na stronie 38 protokołu kontroli nie złożył deklaracji na podatek od nieruchomości w łącznej kwocie 48.504 zł. Na skutek kontroli podjęto działania, w wyniku których deklaracja na podatek od nieruchomości wpłynęła do Urzędu Gminy w dniu 27 lutego 2008 roku. Wcześniejszy brak reakcji organu podatkowego jest wynikiem wskazywanego nieprowadzenia czynności sprawdzających.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy.

Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie jako kierowniku jednostki zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Spowodowanie zamieszczania w protokołach kontroli, wykonywanych zgodnie z dyspozycją art. 187 ustawy o finansach publicznych i przepisami wewnętrznymi, ustaleń dotyczących przestrzegania przez podległe jednostki wewnętrznych procedur kontroli oraz określania próby wydatków, które zostały poddane badaniu.

2. Uzupełnienie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości o:

a) system ochrony dokumentacji księgowej, w tym dowodów księgowych, dokumentów inwentaryzacyjnych i sprawozdań finansowych z uwzględnieniem przepisów rozdziału 8 „Ochrona danych” ustawy o rachunkowości;

b) pełny opis systemu informatycznego, stosownie do wymogów art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy o rachunkowości, z uwzględnieniem rachunkowości podatków i opłat;

c) opis zasad funkcjonowania konta o symbolu 220, mając na uwadze przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości;

d) sposób prowadzenia ewidencji analitycznej środków trwałych przy użyciu komputera, z uwzględnieniem powiązania zapisów w tej ewidencji z oznakowaniem poszczególnych obiektów inwentarzowych środków trwałych;

e) metodę prowadzenia ewidencji paliw silnikowych jako rzeczowych składników aktywów obrotowych, mając na uwadze postanowienia art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości

3. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) przestrzeganie zasady czystości obrotów na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych”;

b) ujmowanie w ewidencji budżetu rozliczeń z tytułu dochodów pobranych na rzecz budżetu państwa na koncie 224 „Rozrachunki budżetu” oraz zachowanie prawidłowego wykazywania stanu tych rozliczeń w ewidencji jednostki budżetowej;

c) prowadzenie zapisów dotyczących przebiegu rozliczeń z poszczególnymi kontrahentami w ewidencji analitycznej do konta 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami”;

d) prowadzenie ewidencji analitycznej do konta 231 „Rozrachunki z tytułu wynagrodzeń” zgodnie z zasadami określonymi w przepisach przytoczonych w części opisowej wystąpienia pokontrolnego, w sposób umożliwiający ustalenie przebiegu rozliczeń;

e) zaniechanie ujmowania w ewidencji ilościowo-wartościowej pozostałych środków trwałych przedmiotów o niskiej wartości, stosownie do przyjętych regulacji wewnętrznych;

f) ujęcie na koncie 011 „Środki trwałe” obiektów inwentarzowych powstałych w wyniku wspólnej działalności inwestycyjnej z innymi gminami, przy czym dokonanie tych zapisów powinno być poprzedzone analizą co do prawidłowości ustalenia wartości poszczególnych obiektów oraz kompletności ich wykazania w ewidencji księgowej.

4. Dokonywanie wypłat wynagrodzeń pracownikom stosownie do postanowień „Regulaminu pracy Urzędu Gminy Zambrów”.

5. Realizowanie obowiązków w zakresie sporządzania jednostkowych sprawozdań budżetowych przez Urząd Gminy jako jednostkę budżetową.

6. Przestrzeganie obowiązującego trybu opracowywania projektów planów finansowych przez kierowników jednostek organizacyjnych, w tym celu prawidłowe wykonywanie obowiązków nałożonych na organ wykonawczy w zakresie przekazywania kierownikom niezbędnych informacji.

7. Zapewnienie stosowania prawidłowej klasyfikacji budżetowej dochodów i wydatków budżetowych oraz przychodów GFOŚ i GW, na które wskazano w protokole kontroli i niniejszym wystąpieniu.

8. Zawieranie umów w spawie udzielenia pomocy finansowej innym jednostkom samorządu terytorialnego po podjęciu przez Radę Gminy odrębnej uchwały w tej sprawie, stosownie do przepisu art. 167 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych.

9. Zapewnienie formalnego trybu uzyskiwania zgody na zbycie nieruchomości, w tym celu przedkładanie Radzie Gminy stosownych projektów uchwał.

10. Sporządzenie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości stosownie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

11. Przestrzeganie terminu zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego, mając na uwadze postanowienia art. 94 ust. 1 i 1a Prawa zamówień publicznych.

12. Doręczanie decyzji za pokwitowaniem przez pocztę, swoich pracowników lub przez osoby uprawnione zgodnie z obowiązującymi przepisami.

13. Umieszczanie w decyzjach wszystkich elementów enumeratywnie wymienionych w obowiązujących przepisach.

14. Wyegzekwowanie deklaracji na podatek rolny od wszystkich podatników na których zgodnie z obowiązującymi przepisami ciąży obowiązek podatkowy.

15. Wyeliminowanie nieprawidłowości, opisanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego, w zakresie opodatkowania podatkami i opłatami lokalnymi, których źródłem są zaniechania w stosowaniu przez organ podatkowy czynności sprawdzających wynikających z przepisów ustawy Ordynacja podatkowa.

16. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników, na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz wskazane przepisy wykonawcze.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Łomży

Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku