Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Narewce

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 06 stycznia                 2009 roku (znak: RIO.I.6011-4/08), o treści jak niżej:

                                                                                     Pan

Mikołaj Pawilcz

                                                                                                          Wójt Gminy Narewka

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Narewka za 2007 rok, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w Narewce na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto m.in. regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych dochodów oraz wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i realizowanych w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Z ustaleń dotyczących organizacji wewnętrznej kontroli finansowej wynika, że nie zostało obsadzone stanowisko zastępcy Pana Wójta. Nieobsadzenie tego stanowiska tworzy sytuację zagrażającą ciągłości funkcjonowania jednostki podczas nieobecności Pana Wójta. Z uwagi na liczbę mieszkańców gminy, stosownie do postanowień art. 26a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w gminie Narewka może być powołany jeden zastępca wójta. Należy wskazać, że dodany do ustawy art. 28g, mający zastosowanie począwszy od obecnej kadencji organów gminy, określa w sposób jednoznaczny zasady kierowania gminą w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta (m.in. niezdolności do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni). Zadania i kompetencje wójta przejmuje wówczas jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy – str. 2 protokołu kontroli.

Stwierdzono, że Referat Finansowy Urzędu Gminy prowadzi obsługę finansowo-księgową wszystkich jednostek organizacyjnych gminy. Stosowne postanowienia w tej kwestii są zawarte w statutach obsługiwanych jednostek, Regulaminie Organizacyjnym Urzędu oraz w zakresach czynności pracowników. Podczas kontroli stwierdzono rozbieżności między zakresami czynności pracowników prowadzących ewidencję poszczególnych jednostek a faktycznie obsługiwanymi przez nich jednostkami. Zostały one wyeliminowane w następstwie czynności kontrolnych.

Dla wszystkich jednostek budżetowych gminy prowadzone są odrębne księgi rachunkowe. Wyjątkiem są instytucje kultury – Gminny Ośrodek Kultury i Gminna Biblioteka Publiczna, dla których prowadzone są wspólne księgi rachunkowe. W efekcie dane dotyczące tych jednostek obejmowane były wspólną sprawozdawczością, określaną jako sprawozdania dotyczące GOK – str. 4 i 11 protokołu kontroli.

Należy wskazać, że instytucje kultury, jako jednostki posiadające osobowość prawną, zobowiązane są do stosowania przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) – art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o rachunkowości w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 12 ze zm.). W związku z tym, na każdej instytucji kultury spoczywa obowiązek prowadzenia rachunkowości, obejmującej elementy wskazane w art. 4 ust. 3 ustawy o rachunkowości oraz sporządzania sprawozdania finansowego, o którym mowa w art. 45 ust. 2 tej ustawy. Ponadto przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. Nr 113, poz. 770) wymagają, aby kierownicy jednostek sektora finansów publicznych posiadających osobowość prawną sporządzali sprawozdania Rb-N o stanie należności oraz Rb-Z o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji.

Nieprawidłowości dotyczące nienależytego uwzględnienia odrębności instytucji kultury w zakresie spraw finansowych wiążą się ze stwierdzonym stanem w sferze organizacyjnej. W trakcie kontroli stwierdzono, że do rejestru instytucji kultury prowadzonego w Urzędzie Gminy wpisane były tylko dane dotyczące GOK. Stosownych wpisów do rejestru dotyczących Gminnej Biblioteki Publicznej w Narewce dokonano dopiero w następstwie czynności kontrolnych – str. 96 protokołu kontroli. Jak stanowi art. 14 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora.

         Kontrola prowadzenia ksiąg rachunkowych wykazała nieprawidłowości naruszające przepisy ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.), polegające na:

 a) wykazywaniu na koncie 139/1 ,,Rachunek udziału członkowskiego” salda w kwocie 2.000 zł, oznaczającego wartość udziału gminy w Banku Spółdzielczym w Brańsku, zaksięgowanego w korespondencji z kontem 240 „Pozostałe rozrachunki”. Wartość udziałów posiadanych przez jednostkę winna być ujęta na koncie 030 ,,Długoterminowe aktywa finansowe”, które zostało przewidziane w zakładowym planie kont - str. 14 protokołu kontroli,

b) ujmowaniu na koncie 140 ,,Krótkoterminowe papiery wartościowe i inne środki pieniężne” wartości posiadanych gwarancji bankowych wykonawców, stanowiących zabezpieczenie należytego wykonanie umów, na łączna kwotę 47.474,71 zł. Należy wskazać, że gwarancje bankowe nie są papierami wartościowymi, o których mowa w opisie konta 140 zawartym w załączniku nr 2 do rozporządzenia, według którego konto to służy do ewidencji krótkoterminowych papierów wartościowych – str. 14-15 protokołu kontroli,

c) opatrywanie zapisów księgowych jedną datą, określaną jako data zapisu; stosownie do art. 23 ust. 2 pkt 1-2 i 4 ustawy, zapis księgowy powinien zawierać, oprócz daty zapisu, także datę dokonania operacji gospodarczej i datę dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu – jeżeli różni się ona od daty dokonania operacji – str. 9 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość dochodów z tytułu pobieranych opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu w 2007 r. stwierdzono, że od jednego przedsiębiorcy, posiadającego 2 zezwolenia na sprzedaż piwa i alkoholu do 4,5%, pobrano opłatę za te zezwolenia ustaloną na podstawie jednego oświadczenia o wartości sprzedaży alkoholu. Z okazanego oświadczenia wynika, że sprzedaż piwa w 2006 r. wyniosła 87.268,53 zł, bez rozdzielenia wartości sprzedaży między oba punkty sprzedaży objęte zezwoleniami. Opłata została naliczona oddzielnie za każde zezwolenie w wysokości po 1.221,76 zł (razem 2.443,52 zł), co wynikało z bezpodstawnego przyjęcia jako podstawy obliczenia opłaty za każde z zezwoleń wartości sprzedaży wynikającej z oświadczenia, tj. 87.268,53 zł, dotyczącej całości sprzedaży przedsiębiorcy w obu punktach. Należy wskazać, iż zgodnie z art. 11¹ ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), składane przez przedsiębiorców oświadczenia mają dotyczyć wartości sprzedaży napojów alkoholowych w określonym punkcie sprzedaży. Stosownie zaś do art. 18 ustawy, przedmiotem zezwolenia jest umożliwienie sprzedaży napojów alkoholowych w danym punkcie sprzedaży.

Z przedstawionej na str. 64-65 protokołu kontroli symulacji kształtowania się wysokości opłaty, uwzględniającej, iż część zadeklarowanej sprzedaży miała miejsce w drugim punkcie sprzedaży objętym odrębnym zezwoleniem, wynika, iż niezależnie od poziomu sprzedaży w drugim punkcie, w każdym przypadku opłata za dwa zezwolenia byłaby niższa od naliczonej. Z wyjaśnienia złożonego przez odpowiedzialnego pracownika wynika, że błędnie przyjęto, że oświadczenie dotyczyło tylko jednego punktu sprzedaży. Pracownik wskazał w nim, iż w przyszłości będą wymagane dwa odrębne oświadczenia, dotyczące sprzedaży w każdym punkcie objętym oddzielnym zezwoleniem.

Na terenie gminy Narewka obowiązują stawki opłaty adiacenckiej wprowadzone przez Radę Gminy Narewka uchwałą nr XIV/132/04 z 21 czerwca 2004 r. Wynoszą one 50% wzrostu wartości nieruchomości, zarówno z tytułu podziału, jak i wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Z kolei uchwałą z 30 sierpnia 2004 r. Rada Gminy, na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.), upoważniła Wójta Gminy Narewka do ustalania wysokości opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej gminy. W wykonaniu tej uchwały Pan Wójt wydał 28 lutego 2005 r. zarządzenie, którego przedmiotem jest ustalenie „opłaty za korzystanie z urządzeń komunalnych Gminy Narewka” w wysokości 1.100 zł dla sieci wodociągowej i 1.300 zł dla sieci kanalizacyjnej.

Badając praktykę stosowaną w gminie Narewka w zakresie wykonania cytowanego zarządzenia stwierdzono, że w związku z budową sieci kanalizacyjnej i wodociągowej zawierane były umowy z zainteresowanymi podłączeniem do sieci właścicielami nieruchomości – str. 65-68 protokołu kontroli. Umowy przewidywały odpłatność, której przedmiot określano jako „za wykonaną sieć kanalizacyjną oraz przykanalik od kanału głównego do studzienki rewizyjnej na posesji”. Umowy nie zawierały postanowień odnoszących się do treści zarządzenia Pana Wójta, w kwestii związku wpłat z umożliwieniem korzystania z urządzeń kanalizacyjnych i wodociągowych. Stwierdzono natomiast, że – mimo braku postanowień w umowach – gmina wykonywała przyłącza osobom, które podpisały umowę i wniosły opłatę. Jak wskazał Pan w złożonym wyjaśnieniu, z ustaleń poczynionych z mieszkańcami wynikało, że za środki wniesione przez mieszkańców będą realizowane przyłącza łącznie z podłączeniem do domów, zaś „przez nieuwagę w umowach nie zapisano tych ustaleń”. Stwierdzono, że występowały przypadki zwrotów części wpłat w związku z wykonaniem przez właściciela we własnym zakresie przyłącza kanalizacyjnego od studzienki rewizyjnej kończącej przykanalik do budynku. Zwroty odbywały się według ceny 1 mb przyłącza przyjętej przez Pana Wójta. Ponadto stwierdzono przypadek zwrotu całości wpłaty właścicielowi nieruchomości w związku z rezygnacją z budowy kanalizacji na nieruchomości.

W 2007 roku z tytułu udziału w budowie sieci kanalizacyjnej gmina pozyskała kwotę 56.930 zł, z czego zwrócono 3.460 zł. Natomiast wpłaty związane z budową sieci wodociągowej wyniosły 19.350 zł. Wysokość dochodów z tego tytułu w latach 2004-2006 kształtowała się następująco:

- w 2004 r. odpowiednio 77.215 zł i 14.813,90 zł

- w 2005 r. odpowiednio 73.430 zł i 12.150 zł

- w 2006 r. odpowiednio 92.630 zł i 20.650 zł.

         Oceniając stosowaną w gminie Narewka praktykę należy w pierwszej kolejności wskazać, iż postanowienia zarządzenia w sprawie opłat za korzystanie z urządzeń komunalnych są niezgodne z obowiązującym prawem. Mimo, iż z protokołu kontroli nie wynika, aby postanowienia zarządzenia były wykorzystane – co sugeruje jego treść – do pobierania opłat za zezwolenie na korzystanie z sieci, wskazania wymaga, iż zgodnie z ustalonym orzecznictwem gmina nie ma prawa wprowadzania opłat za sam fakt korzystania z sieci, ponieważ stoi to w sprzeczności z przepisami art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2007 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) - np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r. (sygn. akt II SA/Wr 745/06). Podstawy do wprowadzania takich opłat nie daje również art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej. Wprowadzanie w drodze zarządzenia tego typu postanowień może powodować u właścicieli nieruchomości błędne przeświadczenie o uprawnieniu gminy do żądania opłat w związku z budową sieci kanalizacyjnych czy wodociągowych. Żaden przepis rangi ustawowej nie daje gminie prawa do żądania opłat związanych z faktem budowy sieci, co powoduje, że gmina nie może w jakikolwiek sposób zobowiązywać właścicieli nieruchomości do ich wnoszenia, ponieważ stoi to w sprzeczności z art. 84 Konstytucji RP. Prawną formą uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej jest jedynie opłata adiacencka uregulowana przepisami art. 143-148b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę..., osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci jest obowiązana wyłącznie do poniesienia kosztu budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, natomiast gmina (lub przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne, jeżeli planuje przedsięwzięcia rozwojowo-modernizacyjne) jest zobowiązana zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, przy czym pojęcia przyłączy, jak i urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych zostały zdefiniowane w art. 2 pkt 5, 6, 14 i 16 ustawy. W opisanym stanie faktycznym pobierane opłaty związane są z wykonaniem przez gminę przyłącza do poszczególnych nieruchomości, przy czym koszt przyłącza do danej nieruchomości nie stanowi podstawy kalkulacji wysokości opłaty, mają one zatem charakter ryczałtowy. Z punktu widzenia wyjaśnionych wyżej ustawowych zasad finansowania kosztów, system pomijający rzeczywisty koszt budowy przyłącza należy potraktować jako niemające uzasadnienia w przepisach ujednolicanie obowiązków właścicieli nieruchomości. Może on bowiem powodować nieuzasadnione korzyści dla pewnej grupy obywateli (jeżeli koszt ich przyłączy jest wyższy od wniesionej wpłaty), podczas gdy dla innej grupy obywateli skutkować tym, że oprócz poniesienia kosztów przyłącza partycypują oni dodatkowo w kosztach budowy sieci. O nienależytym rozumieniu regulacji ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę... świadczy także przytoczone w wyjaśnieniu Pan Wójta stwierdzenie, iż „w naszej ocenie koszt budowy przykanalika do każdej posesji był wyższy niż uiszczona wpłata”. Mając na uwadze, iż terminem „przykanalik” gmina określa odcinek od kanału głównego do studni na posesji odbiorcy, należy wskazać, iż odcinek ten stanowi urządzenie kanalizacyjne w rozumieniu art. 2 pkt 14 i art. 31 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę..., a zatem koszt jego budowy obciąża gminę a nie właściciela nieruchomości (wyrok SN z 13 września 2007 r., sygn. akt III CZP 79/07, opubl. OSNC nr 10 z 2008 r.).

Sprzedażą wody oraz konserwacją urządzeń wodociągowych na terenie gminy zajmuje się Gospodarstwo Pomocnicze przy Wojewódzkim Zarządzie Melioracji i Urządzeń Wodnych, natomiast funkcję przedsiębiorstwa kanalizacyjnego pełni Urząd Gminy. Obowiązujące w okresie objętym kontrolą taryfy za odprowadzanie ścieków Rada Gminy ustaliła uchwałą z 28 grudnia 2006 r., różnicując je dla osób prawnych – 3,10 zł za 1m³ i dla osób fizycznych – 3,00 zł (w poprzedniej taryfie ceny wynosiły odpowiednio 3 zł i 2,90 zł). W trakcie kontroli ustalono, że Pan Wójt nie sporządzał formalnych wniosków o zatwierdzenie taryf za odprowadzanie ścieków. Przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę... ustalają szczegółowy tryb opracowywania i zatwierdzania taryf stawek i opłat. Na Urzędzie Gminy, będącym przedsiębiorstwem kanalizacyjnym w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy, ciąży m.in. obowiązek określenia w taryfie na dany rok cen i stawek opłat na podstawie niezbędnych przychodów, przy uwzględnieniu kosztów związanych ze świadczeniem usług, po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług (art. 20 ust. 2 ustawy) oraz przedstawienia radzie gminy, w terminie 70 dni przed planowaną datą wejścia taryf w życie, wniosku o zatwierdzenie taryf (art. 24 ust. 2 ustawy). Wniosek winien zawierać szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych (art. 24 ust. 4). Zasady opracowywania taryf określają również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886) – str. 69-70 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości stosowania ulg w zapłacie należności, udzielanych przez Pana Wójta na podstawie uchwały Rady Gminy Narewka z 12 kwietnia 2006 r., stwierdzono, że w 2007 r. dokonał Pan m.in. umorzenia odsetek za nieterminowe opłacanie faktur dotyczących sprzedaży gazu w latach 2005-2007 oraz rozłożył na 3 raty należność z tytułu sprzedaży gazu. Uwag do merytorycznych przesłanek umorzenia i rozłożenia na raty nie wniesiono. Stwierdzono jednakże, że wymienione ulgi zostały udzielone w formie decyzji administracyjnej. Mając na uwadze, że ulgi udzielane były w stosunku do należności o charakterze cywilnoprawnym, forma decyzji administracyjnej nie miała uzasadnienia. Wskazuje na to również wprost uchwała Rady Gminy z 12 kwietnia 2006 r., stanowiąc, że należności powstające wskutek czynności cywilnoprawnych powinny być umorzone również w drodze takiej czynności – str. 71 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości windykacji dochodów budżetowych ustalono, że na koncie 221 ,,Należności z tytułu dochodów budżetowych” ujęta jest należność w wysokości 2.040 zł, wynikająca z wydanej w 2004 r. decyzji w sprawie ustalenia opłaty planistycznej w wysokości 2.448 zł, która została następnie rozłożona na 24 raty miesięczne. W latach 2004-2007 spłacone zostały 4 raty w wysokości 408 zł. Nie stwierdzono żadnych działań w celu wyegzekwowania pozostałej kwoty 2.040 zł – str. 20-21 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość pobierania i odprowadzania dochodów budżetu państwa uzyskiwanych w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej ustalono, że kontrolowana jednostka zatrzymała jako dochód gminy 5% wpływów za dowody osobiste tj. 1.968 zł, a pozostałą część 37.392 zł odprowadzono na rachunek Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego. Ustalenie kwoty dochodu gminy następowało w wyniku księgowań dokonywanych w ewidencji Urzędu: Wn 130-3 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych” – Ma 225-12 „Rozrachunki z budżetami” (wpływ środków), Wn 225-12 – Ma 130-3 (przekazanie środków na rachunek budżetu gminy) i Wn 225-12 – Ma 750 „Przychody i koszty finansowe” (potrącenie 5% udziału w dochodach), w wyniku czego w ewidencji budżetu nie dokonuje się operacji dotyczących realizacji dochodów gminy. Zatrzymane środki za pośrednictwem konta 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” są przekazywane na rachunek budżetu. Należy wskazać, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami potrącenia należnego gminie udziału w dochodach Skarbu Państwa dokonuje się dopiero po przekazaniu środków na rachunek budżetu. Wynika to wprost z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 24 lipca 2007 r. w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej... (Dz. U. Nr 135, poz. 955), w myśl którego jednostka organizacyjna przekazuje na rachunek podstawowy właściwej jednostki samorządu terytorialnego pobrane dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego ustawami – str. 93-94 protokołu kontroli. W świetle przepisów rozporządzenia ewidencjonowanie wskazanych operacji może nastąpić np. zapisami Wn 130, Ma 225 (lub 240) – wpływ środków, Wn 225 (lub 240), Ma 130 – przekazanie na rachunek budżetu, Wn 133, Ma 224 – wpływ na rachunek budżetu, Wn 224, Ma 901 – potrącenie w ewidencji budżetu 5% udziału w dochodach, z zapisem równoległym Wn 800, Ma 750 w ewidencji Urzędu, koniecznym dla ujęcia przychodów z tytułu wykonanych dochodów budżetu gminy (§ 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont...).

W zakresie prawidłowości ustalania i wypłacania wynagrodzeń stwierdzono, że kierowca miał ustalony czas przerwy w pracy w godzinach od 9 do 12 i wynagrodzenie w wysokości 50% wynagrodzenia należnego za czas przerwy, co wynikało z pisma z 30 listopada 1998 r. W wyniku kontroli stwierdzono, że dodatek za przerwę w pracy wypłacany był kierowcy w związku z oczekiwaniem na wyjazd, który w każdej chwili mógł nastąpić. Należy wskazać, że w myśl art. 139 Kodeksu Pracy, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2004 r., system przerywanego czasu pracy może być wprowadzony wyłącznie w układzie zbiorowym pracy, a jedyny wyjątek od tej zasady dotyczy pracodawcy będącego osobą fizyczną, prowadzącego działalność w zakresie rolnictwa i hodowli, który może stosować przerywany system pracy na podstawie umowy o pracę (art. 139 § 4 k.p.). Z przywołanych regulacji wynika zatem, że przerywany system pracy nie może mieć zastosowania w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto stwierdzono, że stosowanie art. 139 k.p. odbywało się także z naruszeniem tego przepisu, ponieważ z wykazu przepracowanego czasu i rozliczenia wynagrodzeń pracowników za miesiąc listopada 2007 r. wynika, że przerwa każdorazowo wynosiła 2 godziny. Występowała zatem rozbieżność między czasem przerwy ustalonym pismem z 1998 r. a czasem przerwy stosowanym do rozliczenia – str. 73 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli prawidłowości udokumentowania i rozliczenia wydatków z tytułu podróży służbowych, pod kątem zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalenia należności przysługujących pracownikom zatrudnionym w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz.1990 ze zm.), stwierdzono, iż polecenia wyjazdu służbowego dla Pana Wójta były podpisywane przez Przewodniczącego Rady Gminy, jednakże nie określały miejsca rozpoczęcia i zakończenia podróży (wpisywano „teren”), a także konkretnej daty podróży (określono jedynie miesiąc). W świetle § 2 przywołanego rozporządzenia nie można zatem uznać, aby podpisany przez Przewodniczącego Rady druk polecenia wyjazdu służbowego stanowił formalne polecenie wyjazdu służbowego, ponieważ Pan Wójt decydując się na podróż służbową de facto sam określał miejsce podróży. Ponadto delegacje przedkładane były do rozliczenia z naruszeniem terminu wskazanego w § 8a ust. 3 rozporządzenia, tj. po upływie 14 dni od dnia zakończenia podróży – str. 75 protokołu kontroli.

Ponadto stwierdzono nieprawidłowości w zakresie dokonywania potrąceń kwoty miesięcznego ryczałtu przysługującego Panu Wójtowi z tytułu używania samochodu prywatnego do celów służbowych na terenie gminy (jazdy lokalne). Stwierdzono, że na podstawie oświadczenia złożonego przez Pana Wójta w listopadzie 2007 r. z tytułu używania samochodu prywatnego do jazd lokalnych potrącono 1/22 kwoty ryczałtu, (za 1 dzień przebywania na urlopie wypoczynkowym w dniu 2 listopada 2007 r.). Z listy obecności wynika zaś, że w dniu 26 listopada 2007 r. przebywał Pan w delegacji służbowej. Natomiast w grudniu 2007 r. na podstawie złożonego oświadczenia potrącono 3/22 kwoty ryczałtu z tytułu przebywania na urlopie wypoczynkowym, mimo, iż z listy obecności wynika, że przebywał Pan na urlopie wypoczynkowym tylko w dniu 20 grudnia 2007 r. Faktycznie za badany IV kwartał 2007 r. potrącono o 1/22 kwoty ryczałtu więcej niż wynikało to z listy obecności – str. 76 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości wydatków z tytułu powierzenia realizacji zadań publicznych podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych stwierdzono, że w 2007 roku poniesiono wydatki z tytułu dotacji dla LZS Narewka w kwocie 30.000 zł, wynikające z umów zawartych 16 stycznia i 26 października 2007 r. w następstwie przeprowadzonych konkursów na realizację zadań w zakresie kultury fizycznej i sportu. W okazanej dokumentacji nie stwierdzono dowodów upublicznienia ogłoszenia o konkursach w którejkolwiek z form wymaganych przepisami art. 13 ust. 3 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 ze zm.). Wskazany podmiot był jedynym, który złożył oferty w konkursach. Oferty zostały uznane za spełniającej wymogi formalno-prawne.

Według okazanych ogłoszeń oferta miała zostać złożona na druku udostępnianym przez Urząd Gminy Narewka. Stwierdzono, że druk, na którym złożono oferty różni się od wzoru oferty realizacji zadania publicznego ustalonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2005 r. w sprawie wzoru oferty realizacji zadania publicznego, ramowego wzoru umowy o wykonanie zadania publicznego i wzoru sprawozdania z wykonania tego zadania (Dz. U. Nr 264, poz. 2207). W następstwie tego oferta podmiotu nie zawierała szeregu informacji wymaganych wzorem wynikającym z przepisów rozporządzenia, a także przepisami art. 14 ustawy o działalności pożytku publicznego..., w tym m.in. informacji o wcześniejszej działalności podmiotu składającego ofertę w zakresie zadania publicznego, informacji o posiadanych zasobach rzeczowych i kadrowych zapewniających wykonanie zadania, deklaracji o zamiarze odpłatnego lub nieodpłatnego wykonania zadania oraz kalkulacji przewidywanych kosztów realizacji zadania w układzie przewidzianym w rozporządzeniu, co rzutowało na późniejszy sposób rozliczenia dotacji przez LZS. Również sprawozdanie z wykonania zadania publicznego nie zostało sporządzone według wzoru zawartego w załączniku nr 3 do przywołanego rozporządzenia, zawierało ono tylko wyliczenie kwot składających się na koszty realizacji zadania finansowane z dotacji – str. 77-79 protokołu kontroli, załącznik nr 6 do protokołu kontroli.

W 2007 roku z budżetu gminy została udzielona pomoc finansowa dla spółki wodnej, na podstawie art. 164 ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) oraz art. 175 ustawy o finansach publicznych. Umową z 23 lipca 2007 r. gmina Narewka przekazała Gminnej Spółce Wodnej „Łozowe” w Narewce 8.000 zł na realizację zadań własnych polegających na wykonaniu bieżących prac konserwacyjnych na urządzeniach melioracji wodnej na terenie Gminy. Zgodnie z umową środki miały być wykorzystane przez spółkę do 30 września 2007 r., zaś rozliczenie wydatkowanych kwot przedłożone gminie do 31 listopada 2007 r. Określenie terminu rozliczenia na 2 miesiące po upływie terminu realizacji zadania (wykorzystania środków) pozostawało w sprzeczności z art. 189a w zw. z art. 130 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, nakazującym aby termin rozliczenia dotacji nie był dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania. Umowa nie określała ponadto terminu zwrotu niewykorzystanej części dotacji, a jedynie termin zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem – 20 grudnia 2007 r.

Rozliczenie złożone zostało przez spółkę z uchybieniem terminu umownego, w dniu 4 stycznia 2008 r. Wynika z niego, że spółka opłaciła rachunki za wykaszanie traw i krzaków na rowach: 1 września 2007 r. w kwocie 3.302 zł, 15 października 2007 r. – 1.085 zł i 15 listopada 2007 r. dwa rachunki – 1.651 zł i 1.993 zł (łącznie 8.031 zł). Wykorzystanie środków odbyło się zatem z naruszeniem terminu określonego w umowie. Rozliczenie nie było kwestionowane przez Urząd – str. 79-81 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość wydatków z tytułu odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych ustalono, że kontrolowana jednostka przelała w 2007 r. na rachunek ZFŚS środki o 5.298 zł mniejsze niż wynikało to z naliczenia odpisu (po korekcie). W wyniku czynności kontrolnych o nieprzekazaną kwotę 5.298 zł zwiększono odpis na rok 2008 – str. 81 protokołu kontroli.

W zakresie udzielania pomocy finansowej z budżetu gminy innym jednostkom samorządu terytorialnego stwierdzono nieprawidłowości dotyczące pomocy w wysokości 50.000 zł udzielonej Powiatowi Hajnowskiemu umową z 15 czerwca 2007 r. na współfinansowanie przez gminę zadania „Remont chodników w ciągu drogi powiatowej nr 1635B na odcinku w Lewkowie Starym”. Przekazana pomoc miała być przeznaczona na zakup materiałów. Nie stwierdzono, aby Rada Gminy Narewka podjęła uchwałę określającą pomoc finansową dla powiatu, o której mowa w  art. 167 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Przywołany przepis wymaga, aby pomoc finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego określał organ stanowiący odrębną uchwałą. Wydatek z tytułu udzielonej pomocy zakwalifikowano ponadto błędnie do par. 6620 „Dotacje celowe przekazane dla powiatu na inwestycje i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień (umów) między jednostkami samorządu terytorialnego”, zamiast do par. 2710 „Dotacje celowe na pomoc finansową udzielaną między jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań bieżących” – str. 94-95 protokołu kontroli.

Badając postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na przebudowę ul. Polnej w Siemianówce stwierdzono, że wskazana w protokole postępowania wartość zamówienia nie została ustalona w sposób wymagany przepisami art. 33 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.). Jednostka posiadała co prawda kosztorys inwestorski dotyczący tego zadania, jednakże posiadał ona datę sporządzenia 6 grudnia 2005 r. (procedurę udzielenia zamówienia wszczęto w marcu 2007 r.) i określał wartość zamówienia na 114.302,60 zł. W protokole postępowania wskazano natomiast wartość zamówienia 579.875,46 zł. Z wyjaśnienia złożonego kontrolującym przez odpowiedzialnego pracownika wynika, że „w protokole postępowania kwota 579.875,46 zł jest błędem technicznym, nie wynika z żadnej dokumentacji ani planowanych wydatków”- str. 82-83 protokołu kontroli.

W zakresie udzielania zamówień publicznych kontroli poddano także postępowanie na dostawy oleju opałowego. Kryterium oceny ofert stanowiła cena litra oleju opałowego, zawierająca podatek VAT oraz stały upust dostawcy określony kwotowo od 1 l oleju, niezmienny przez okres trwania umowy, podana na dzień 2 stycznia 2007 r. Ponadto w umowie, której wzór stanowił element specyfikacji istotnych warunków zamówienia, zapisano m.in., że „strony dopuszczają możliwość zmiany ceny litra oleju opałowego o wartość wynikającą z udokumentowanego wzrostu ceny zakupu przez dostawcę od producenta”, a także „ustalona marża nie może ulec zmianie w okresie trwania umowy” – str. 86-88 protokołu kontroli. Należy podkreślić, że w postępowaniu zamawiający nie wymagał ani podania stosowanej marży, ani też wskazania według jakiej ceny zakupu u producenta skalkulowana jest cena 1 litra proponowana przez wykonawcę w przetargu. Brak wiedzy zamawiającego o wymienionych czynnikach, mających wpływ na kalkulację ceny późniejszych dostaw, sprawia, że nie mogła zostać zabezpieczona realizacja zamówienia po najkorzystniejszych warunkach. Zapewnienia takiego nie stanowi kwota stosowanego przez wykonawcę upustu, jeżeli zamawiający nie ma w momencie wyboru oferty pełnej wiedzy o sposobie skalkulowania ceny ofertowej, w skład której wchodzi udzielany upust, a następnie dopuszcza modyfikację ceny.

         Stwierdzono ponadto, iż przedmiot zamówień zlecanych przez gminę Narewka nie jest określany w specyfikacji istotnych warunków zamówienia za pomocą kodów określonych we Wspólnym Słowniku Zamówień (CPV), wymaganych przepisem art. 30 ust. 7 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 3 Prawa zamówień publicznych – str. 82-86 protokołu kontroli.

Kontrola gospodarowania nieruchomościami gminy wykazała, że gminne jednostki organizacyjne nie zostały formalnie wyposażone w majątek. Instytucje kultury oraz jednostki budżetowe w swoich księgach rachunkowych nie ewidencjonują majątku, którym faktycznie dysponują. Forma władania tymi nieruchomościami nie została określona stosownymi decyzjami Pana Wójta przekazującymi nieruchomości jednostkom budżetowym w trwały zarząd, stosownie do art. 43 i 45 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też np. formalnym oddaniem w użytkowanie wieczyste lub użyczenie w przypadku instytucji kultury – str. 89 i 96 protokołu kontroli.

         Stwierdzono, że sporządzane jako załączniki do projektów uchwał budżetowych informacje o stanie mienia komunalnego nie zawierają wszystkich elementów wymaganych przepisami art. 180 ustawy o finansach publicznych. Mianowicie brak w nich danych o zmianach w stanie mienia komunalnego od dnia złożenia poprzedniej informacji oraz o wszystkich dochodach uzyskanych z tytułu wykonywania prawa własności i innych praw majątkowych oraz z wykonywania posiadania (wykazano dane o dochodach ze sprzedaży i dzierżawy, brak danych o dochodach z tytułu użytkowania wieczystego). Dane o zmianie w stanie mienia komunalnego można ustalić jedynie poprzez porównanie informacji – str. 89 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 roku Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Stwierdzono, iż w badanej jednostce nie rejestrowano danych, co do powierzchni, rodzajów i klas gruntów. Uniemożliwia to weryfikację informacji zawartych w deklaracjach podatkowych w ramach czynności sprawdzających, które powinny być dokonywane przez organ podatkowy stosownie do przepisów art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa. Stwierdzono także różnice pomiędzy powierzchniami gruntów rolnych deklarowanymi przez podatników a ich powierzchniami znajdującymi się w rejestrze gruntów i budynków co sugeruje, iż czynności sprawdzające nie były w stosunku do tych deklaracji wykonywane – podobna sytuacja zachodzi wśród osób prawnych deklarujących podatek leśny oraz w grupie podatników stanowiących osoby fizyczne, którym wymierzono podatek leśny - strony 35 - 37 protokołu kontroli.

W opisie zawartym na stronie 38 protokołu kontroli, dotyczącym grupy podatników - osób fizycznych będących podatnikami podatku rolnego, wykazano przypadki błędnego ustalenia „hektarów przeliczeniowych” stanowiących podstawę opodatkowania w podatku rolnym. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (tekst jedn. Dz. U. z 1993 roku Nr 94, poz. 431 ze zm.) podstawę opodatkowania podatkiem rolnym stanowi liczba hektarów przeliczeniowych, ustalonych na podstawie powierzchni, rodzajów i klas użytków rolnych wynikających z ewidencji geodezyjnej. Wyniki kontroli wskazują także na brak reakcji organu podatkowego na niewykonanie przez wymienionych podatników obowiązku nałożonego na nich treścią art. 6a ust. 5 ustawy o podatku rolnym w zakresie składania informacji podatkowych.

Analogicznych ustaleń dokonano w toku kontroli zagadnień dotyczących prawidłowości wymiaru podatku leśnego od osób fizycznych. Opisane na stronach 38 i 39 protokołu kontroli przypadki dotyczyły nie złożenia przez podatników informacji podatkowych, stanowiących podstawowy materiał dowodowy do wymiaru tej należności. Nieprawidłowość ta stanowi naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 30 października 2002 roku o podatku leśnym (Dz. U. Nr 200, poz. 1682 ze zm.).

W zakresie podatkowych dochodów gminy z tytułu podatku od nieruchomości od osób prawnych stwierdzono uchybienia, opisane na stronach 40 i 41 protokołu kontroli, polegające na nieprawidłowym opodatkowaniu gruntów związanych z działalnością gospodarczą a będących w posiadaniu osób prawnych prowadzących działalność. W przypadkach tych stwierdzono także różnice pomiędzy zadeklarowanymi przez podatników powierzchniami gruntów a powierzchniami znajdującymi się w ewidencji gruntów i budynków, co wskazuje na nie wykonywanie przez pracowników kontrolowanej jednostki czynności sprawdzających. Na stronie 40 protokołu kontroli opisano ustalenia dotyczące nie złożenia przez podatnika korekty w wymaganym terminie ustawowym przez art. 6. ust. 9 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 roku Nr 121, poz. 844 ze zm.)

Natomiast w trakcie kontroli wymiaru podatku od nieruchomości w grupie podatników - osób fizycznych stwierdzono przypadki braku podstawowego materiału dowodowego służącego do wymiaru tej należności. Art. 6 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nakłada obowiązek ujawnienia przez podatnika podstawy opodatkowania: w latach 2000 – 2002, w obowiązującym ówcześnie stanie prawnym, poprzez złożenie wykazu nieruchomości, aktualnie poprzez złożenie informacji podatkowej (nowela z 30 października 2002 roku (Dz. U. Nr 200, poz. 1683), obowiązująca od 1 stycznia 2003 roku). Wyżej wymienione dokumenty stanowią, dla wymiaru podatku od nieruchomości osobom fizycznym, podstawowy materiał dowodowy. Przeprowadzona kontrola ustaliła również przypadki różnic pomiędzy danymi zawartymi w informacjach podatkowych złożonych przez podatników a danymi w rejestrach wymiarowych, według których wymierzano podatek – strony 42 i 43 protokołu kontroli. Brak czynności sprawdzających, które winny być dokonywane przez organ podatkowy stosownie do przepisów wskazanego art. 272 Ordynacji podatkowej doprowadził również do sytuacji opisanych na stronach 43 – 49 protokołu kontroli a dotyczących wadliwego opodatkowania osób fizycznych podatkiem rolnym, leśnym i od nieruchomości.

Tamże opisano także nieprawidłowości stwierdzone w zakresie opodatkowania nieruchomości będących współwłasnością dwóch lub więcej osób. Polegały one na rozdzielaniu ich na poszczególne udziały i odrębnym opodatkowaniu, przy czym wymiar za owe udziały był łączony z wymiarem za inne nieruchomości stanowiące własność udziałowców. Ujawnione przypadki jednoznacznie wskazują na naruszenie przepisu art. 3 ust. 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, z którego wynika, że jeżeli nieruchomość lub obiekt budowlany stanowi współwłasność lub znajduje się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, to stanowi odrębny przedmiot opodatkowania, a obowiązek podatkowy od nieruchomości lub obiektu budowlanego ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach lub posiadaczach.

W zakresie stosowania przepisów dotyczących postępowania upominawczego oraz egzekucyjnego stwierdzono nieprawidłowości opisane na stronach 52 i 53 protokołu kontroli. Polegało to na braku pełnych i terminowych działań windykacyjnych w stosunku do podatników zalegających z zapłatą należności podatkowych, świadczącym o naruszeniu przez organ podatkowy obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 96, poz. 161 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1541, z 2003 r. Nr 9, poz. 106, z 2004 r. Nr 10, poz. 79).

W toku kontroli zagadnień związanych z prawidłowością stosowania ulg w zapłacie podatków lokalnych stwierdzono, iż część kontrolowanych decyzji przyznających ulgi w zapłacie należności podatkowych nie posiada pełnego uzasadnienie faktycznego przewidzianego treścią art. 210 §1 pkt 6 ustawy Ordynacja podatkowa. Paragraf 5 tego artykułu wskazuje, iż można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony. Nie dotyczy to jednak decyzji wydanej na skutek odwołania, bądź na podstawie której przyznano ulgę w zapłacie podatku – str. 53 - 56 protokołu kontroli.

Badanie przeprowadzone w zakresie prawidłowości osiągania dochodów z tytułu opłaty targowej wskazuje na nie dotrzymanie przez inkasenta tej opłaty  terminu rozliczenia się z Urzędem Gminy Narewka wyznaczonego w treści § 3 pkt 3 uchwały Rady Gminy w Narewce Nr XXI217/05 z dnia 26 kwietnia 2005, nakazującym odprowadzenie pobranej opłaty targowej do kasy urzędu w dniu następnym po jej pobraniu – strona 58 protokołu kontroli.

W wyniku badania rachunkowości podatków i opłat lokalnych stwierdzono, iż nie jest prowadzona w księdze druków ścisłego zarachowania ewidencja kwitariuszy przychodowych za pomocą których inkasenci prowadzą pobór podatków. Stanowi to naruszenie §6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 roku w sprawie w sprawie zasad rachunkowości i planu kont w zakresie ewidencji podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego ( Dz. U Nr 112, poz. 761). Przepis ten wskazuje, iż kwitariusze przychodowe i rozchodowe oraz dowody wpłaty, o których mowa w § 4 ust. 3 pkt 6, są drukami ścisłego zarachowania. Ewidencję tych druków prowadzi się w księdze druków. W księdze tej ujmuje się również przychód i rozchód druków płatnych wydanych kasjerowi lub innemu pracownikowi, upoważnionemu do ich odrębnej sprzedaży. Przeprowadzona kontrola stwierdziła także, iż w zakładowym planie kont wprowadzonym Zarządzeniem Wójta Gminy Narewka Nr 123/04 z dnia 12 lipca 2004 roku w załączniku Nr 2 do tego zarządzenia brak jest wyszczególnienia i opisania kont niezbędnych do ewidencji rachunkowej podatków i opłat lokalnych, których to prowadzenie jest wymagane przez przepisy wyżej wymienionego rozporządzenia. Zatem należy uznać, iż aktualnie obowiązujący plan kont w kontrolowanej jednostce nie jest dostosowany do obowiązujących przepisów dotyczących rachunkowości podatków i opłat w jednostkach samorządu terytorialnego. – strony 60 - 61 protokołu kontroli.

W toku kontroli tego zagadnienia stwierdzono także, iż kontrolowana jednostka prowadząc rachunkowość podatków i opłat za pomocą programów komputerowych, nie posiada dokumentacji przewidzianej w art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c), i ust. 2 ustawy o rachunkowości. Jednostka powinna posiadać dokumentację opisującą w języku polskim przyjęte przez nią zasady (politykę) rachunkowości, a w szczególności dotyczące sposobu prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym co najmniej:

- opisu systemu przetwarzania danych, a przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych przy użyciu komputera - opisu systemu informatycznego, zawierającego wykaz programów, procedur lub funkcji, w zależności od struktury oprogramowania, wraz z opisem algorytmów i parametrów oraz programowych zasad ochrony danych, w tym w szczególności metod zabezpieczenia dostępu do danych i systemu ich przetwarzania, a ponadto określenie wersji oprogramowania i daty rozpoczęcia jego eksploatacji,

- systemu służącego ochronie danych i ich zbiorów, w tym dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych i innych dokumentów stanowiących podstawę dokonanych w nich zapisów. Kierownik jednostki ustala w formie pisemnej i aktualizuje tę dokumentację. Ustalono, że kontrolowana jednostka nie posiadała wymaganego wykazu programów wraz z opisem ich wersji oraz podania daty rozpoczęcia ich eksploatacji. Ponadto ustalono, iż kierownik jednostki nie ustalił pisemnej wersji tej dokumentacji – strona 61 protokołu kontroli.

Kontroli poddano prawidłowość i rzetelność sporządzania sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (Rb-PDP) za rok 2007. Opis na stronie 63 protokołu kontroli wskazuje na nieprawidłowości w tym zakresie, z uwzględnieniem ich skutków finansowych oraz okresów sprawozdawczych, których dotyczą. Aktualnie obowiązujące zasady sporządzania sprawozdania Rb-PDP zawarte są od dnia 1 lipca 2006 r. w załączniku nr 34 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781). Przepisy § 4 pkt 2 lit. a). Przepisy przywołanego rozporządzenia nakładają obowiązek sporządzenia omawianego sprawozdania na przewodniczącego jednostki samorządu terytorialnego.

Podsumowując ustalenia kontroli należy stwierdzić, iż duży wpływ na powstanie nieprawidłowości miał wskazywany fakt nie prowadzenia przez organ podatkowy czynności sprawdzających lub też ich prowadzenia sposób nierzetelny, co uchybia postanowieniom przywoływanego art. 272 ustawy Op. W związku z powyższym organ podatkowy nie wykrył zawartych w deklaracjach naruszeń materialnego prawa podatkowego w zakresie terminowości składania deklaracji, wpłacanych podatków, analizy dokumentów składanych przez podatników wykazujących wysokość podatku do zapłaty, prawidłowości zastosowania ulg oraz zgodności prezentowanych danych ze stanem faktycznym. Prawidłowe ich prowadzenie pozwala już na etapie wpływu dokumentów stwierdzenie i eliminowanie ewentualnych nieprawidłowości, które mogą mieć wpływ na realizację zobowiązań podatkowych.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy.

Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, przygotowywanie projektów uchwał rady gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie Gminy zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Podjęcie stosownych działań zmierzających do uregulowania kwestii zastępstwa podczas ewentualnej nieobecności Pana Wójta, mając na uwadze wskazane regulacje prawne.

2. Zapewnienie prowadzenia odrębnych ksiąg rachunkowych dla gminnych instytucji kultury oraz sporządzania oddzielnej sprawozdawczości dla GOK i Biblioteki.

3. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych poprzez:

a) ujmowanie wartości posiadanych udziałów na koncie 030,

b) zaniechanie ujmowania w ewidencji bilansowej wartości gwarancji składanych przez wykonawców tytułem zabezpieczenia należytego wykonania umów,

c) opatrywanie zapisów księgowych datami stosowanie do wymagań art. 23 ustawy o rachunkowości,

d) ewidencjonowanie operacji dotyczących wpływów z opłat za wydane dowody osobiste w sposób uwzględniający obowiązujące regulacje, ustalające obieg środków pochodzących z realizacji przez gminę zadań zleconych.

4. Egzekwowanie od przedsiębiorcy posiadającego dwa zezwolenia na sprzedaż alkoholu odrębnych oświadczeń o wartości sprzedaży dla poszczególnych zezwoleń, w celu prawidłowego ustalenia wartości opłaty.

5. W zakresie rozliczeń z właścicielami nieruchomości z tytułu budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych:

a) formalne uchylenie zarządzenia Pana Wójta w sprawie opłat za korzystanie z urządzeń komunalnych Gminy Narewka, jako wprowadzającego opłaty niemające umocowania w regulacjach ustawowych,

b) naliczanie, w przypadku zaistnienia przesłanek przewidzianych ustawa o gospodarce nieruchomościami, opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem przez gminę urządzeń infrastruktury technicznej, jako prawnej formy uczestniczenia właścicieli nieruchomości w kosztach budowy,

c) ustalanie odpłatności z tytułu wykonania przez gminę przyłącza w odniesieniu do faktycznych kosztów jego budowy, mając na uwadze wskazówki zawarte w części opisowej wystąpienia.

6. Przestrzeganie trybu wprowadzania taryf za odprowadzanie ścieków, określonego przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia.

7. Zaniechanie stosowania formy decyzji administracyjnej dla udzielanych ulg w zapłacie należności wynikających ze stosunków cywilnoprawnych.

8. Podjęcie stosownych czynności windykacyjnych w stosunku do należności w kwocie 2.040 zł pochodzącej z opłaty planistycznej.

9. Zaniechanie stosowania przerywanego systemu pracy kierowcy.

10. W zakresie podróży służbowych:

a) odbywanie podróży służbowych na podstawie poleceń wyjazdu służbowego, w których pracodawca określa cel i miejsce podróży,

b) terminowe przedkładanie do rozliczenia kosztów podróży służbowych.

11. Zachowanie zgodności między kwotami ryczałtu wypłacanego Panu Wójtowi z tytułu używania samochodu prywatnego do jazd lokalnych a danymi zawartymi w składanych przez Pana oświadczeniach.

12. Przeprowadzanie procedury udzielenia i rozliczenia dotacji w trybie ustawy o działalności pożytku publicznego..., przy zastosowaniu ustalonych przepisami powszechnie obowiązującymi wzorów oferty i sprawozdania, zapewniających wyszczególnienie wszystkich istotnych informacji.

13. Formułowanie treści umów w sprawie udzielenia dotacji spółce wodnej przy uwzględnieniu regulacji art. 189a w zw. z art. 130 ustawy o finansach publicznych.

14. Dokonywanie przelewu środków na wyodrębniony rachunek bankowy ZFŚS w wysokości prawidłowo ustalonego odpisu.

15. Udzielanie pomocy finansowej innym jednostkom samorządu terytorialnego na podstawie odrębnej uchwały Rady Gminy w tej sprawie.

16. Zapewnienie prawidłowe klasyfikowania udzielanych dotacji mających charakter pomocy finansowej, tj. dofinansowania zadań własnych innej jednostki samorządu terytorialnego.

17. W zakresie udzielania zamówień publicznych:

a) ustalanie wartości zamówienia publicznego na roboty budowlane na podstawie kosztorysu inwestorskiego sporządzonego nie wcześniej niż 6 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia,

b) żądanie od wykonawców dostaw oleju opałowego podawania w ofercie wszystkich czynników składających się na proponowaną cenę, w szczególności ceny producenta i jej stosunku do ceny ofertowej, jako warunku zapewniającego późniejszą weryfikację cen dostaw pod kątem zgodności z wybraną ofertą,

c) oznaczanie przedmiotu zamówienia według kodu CPV.

18. Formalne uregulowania podstaw władania majątkiem przez gminne jednostki organizacyjne.

19. Zawieranie w informacji o stanie mienia komunalnego wszystkich danych wymaganych przepisami art. 180 ustawy o finansach publicznych.

20. Wyeliminowanie nieprawidłowości, opisanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego, w zakresie opodatkowania podatkami i opłatami lokalnymi, których źródłem są zaniechania w prowadzeniu przez organ podatkowy czynności sprawdzających wynikających z przepisów ustawy Ordynacja podatkowa.

21. Zachowanie powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkiem rolnym i leśnym z uwzględnieniem wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego przepisów materialnego prawa podatkowego wynikających z ustaw odpowiednio: o podatku rolnym i podatku leśnym.

22. Wyeliminowanie nieprawidłowości w opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości osób prawnych i fizycznych poprzez dokonanie prawidłowego wymiaru tej należności, z uwzględnieniem występujących zmian w przepisach ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie wzruszania decyzji podatkowych. W odpowiedzi na niniejsze wystąpienie podanie kompletnej listy podatników, którym dokonano zmiany wysokości wymiaru podatku wraz z kwotami różnic wynikających z tych zmian.

23. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników, na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

24. Przestrzeganie wskazanych przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej przy wydawaniu decyzji podatkowych.

25. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie rozliczania inkasentów z pobranych kwot opłaty targowej.

26. Wyeliminowanie nieprawidłowości z zakresu ewidencji księgowej podatków i opłat opisanych w protokole kontroli oraz części opisowej niniejszego wystąpienia z uwzględnieniem przepisów obowiązującego w tej materii rozporządzenia Ministra Finansów oraz ustawy o rachunkowości.

27. Zweryfikowanie rzetelności danych służących za podstawę sporządzania sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (Rb-PDP) za wskazane okresy sprawozdawcze, skorygowanie wartości błędnie wykazanych w powyższych sprawozdaniach oraz przekazanie poprawnej wersji sprawozdań do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku