Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Krasnopolu

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 15 kwietnia 2008 roku (znak: RIO.V.6011 - 1/08), o treści jak niżej:

Pan

Józef Ryszard Stankiewicz

Wójt Gminy Krasnopol

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Krasnopol za okres 2007 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w Krasnopolu na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy i jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, udzielanie zamówień publicznych, wykonanie zadań zleconych i realizowanych w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Kontroli poddano prawidłowość organizacji i funkcjonowania wewnętrznej kontroli finansowej w Urzędzie Miejskim w świetle przepisów art. 47 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz „Standardów kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych” ogłoszonych Komunikatem Nr 13 Ministra Finansów z dnia 30 czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 7, poz. 58).

W zakresie ustaleń dotyczących organizacji wewnętrznej kontroli finansowej stwierdzono, że w 2007 roku nie było obsadzone stanowisko zastępcy wójta gminy. Zadania dla tego stanowiska nie zostały również przewidziane w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu. W § 119 Statutu Gminy zapisano natomiast, iż Zastępca Wójta przejmuje wykonywanie zadań i kompetencji w przypadku uzyskania upoważnienia od Wójta. Nieobsadzenie stanowiska zastępcy wójta tworzy sytuację zagrażającą ciągłości funkcjonowania jednostki podczas nieobecności Pana Wójta. Z uwagi na liczbę mieszkańców, stosownie do postanowień art. 26a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w gminie Krasnopol może być powołany jeden zastępca wójta. Należy wskazać, że dodany do ustawy art. 28g, mający zastosowanie począwszy od obecnej kadencji organów gminy, określa w sposób jednoznaczny zasady kierowania gminą w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta (m.in. spowodowanej niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni). Zadania i kompetencje wójta przejmuje wówczas jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezes Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy – str. 3 protokołu kontroli.

         Analiza zakresów czynności pracowników referatu finansowego i budżetu wykazała, iż niektórzy pracownicy nie mieli ustalonych zastępstw w czasie nieobecności – str. 10 protokołu kontroli. Ponadto stwierdzono, iż ustalony Skarbnikowi przez Pana Wójta zakres czynności nie odnosi się precyzyjnie do wszystkich obowiązków przewidzianych postanowieniami art. 45 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Uwaga ta dotyczy postanowień dotyczących wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi, dokonywania wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym, dokonywania wstępnej kontroli kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych, zawartych w art. 45 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 ustawy o finansach publicznych. Nieprawidłowość ta nie skutkowała jednakże brakiem wymaganych czynności kontrolnych, które przepisy prawa nakładają na głównych księgowych (skarbników) jednostek sektora finansów publicznych – str. 7 protokołu kontroli.

         Zgodnie ze Standardami kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych, organizacja systemu kontroli finansowej powinna zapewniać utrzymanie, w każdym czasie i okolicznościach, ciągłości działania jednostki, w szczególności operacji finansowych i gospodarczych (standard C.17 „Ciągłość działalności”).

Obowiązująca w jednostce instrukcja obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych nie określa w pełni zasad obiegu dokumentów od momentu sporządzenia albo wpływu do jednostki do momentu ich zadekretowania i ujęcia w ewidencji – str. 8 protokołu kontroli. Nieprawidłowość ta była przedmiotem ustaleń w trakcie poprzedniej kontroli kompleksowej. Z regulacji art. 47 ustawy o finansach publicznych wynika, że kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest zobowiązany do zorganizowania odpowiedniego systemu kontroli wewnętrznej w swojej jednostce. Wykonywanie kontroli powinno mieć oparcie w procedurach ustalonych w formie pisemnej. Procedury te powinny być opracowane z uwzględnieniem zadań, struktury organizacyjnej i kadrowej jednostki i ustalać drogę obiegu dokumentów związanych ze wszystkimi zachodzącymi w jednostce procesami, związanymi z prowadzeniem gospodarki finansowej.

W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia naruszające wymogi ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości i planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020), a także przepisów wewnętrznych, polegające na:

a) dokonywaniu zapisów w dzienniku w sposób utrudniający jednoznaczne powiązanie ze sprawdzonymi i zatwierdzonymi dowodami księgowymi, czyli realizację wymogu wynikającego z art. 14 ust. 2 ustawy – str. 12 protokołu kontroli,

b) niezamieszczaniu na niektórych dowodach księgowych pełnej adnotacji o zakwalifikowaniu dowodu do ujęcia w księgach rachunkowych poprzez wskazanie symboli kont księgi głównej, na których ma zostać ujęta operacja gospodarcza wynikająca z dowodu; obowiązek zamieszczania danych o sposobie ujęcia dowodu w księgach wraz z podpisem osoby odpowiedzialnej za to wskazanie został nałożony przez art. 21 ust. 1 pkt 6 ustawy – str. 12-13 protokołu kontroli,

c) dokonaniu w 2007 roku na koncie 133 „Rachunek bieżący budżetu” zapisu niezgodnego z danymi wyciągów bankowych do rachunku budżetu, co polegało na zaksięgowaniu udzielonego przez bank limitu kredytowego w rachunku bieżącym w wysokości 500.000 zł; błędny zapis został wyksięgowany pod datą 31 grudnia 2007 r.; zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 133 zawartymi w załączniku nr 1 do rozporządzenia, zapisy na tym koncie muszą wykazywać zgodność z zapisami w księgowości banku – str. 13 protokołu kontroli,

d) ewidencjonowaniu w urządzeniach księgowych budżetu, na koncie 224 „Rozrachunki budżetu”, rozrachunków z tytułu podatku VAT – str. 10 protokołu kontroli; zgodnie z zasadami funkcjonowania kont zawartymi w załącznikach do rozporządzenia, rozliczenia dotyczące podatku VAT winny być ewidencjonowane w ewidencji Urzędu na koncie 225 „Rozrachunki z budżetami”,

e) dokonywaniu, w niektórych przypadkach, zapisów w księgach rachunkowych niezgodnie z dekretacją zamieszczoną na dowodach księgowych; zasada bezbłędności ksiąg rachunkowych wyrażona w art. 24 ust. 3 ustawy wymaga m.in. poprawnego wprowadzenia do ksiąg rachunkowych wszystkich zakwalifikowanych do ujęcia w księgach dowodów księgowych – str. 13 protokołu kontroli,

f) braku na wyciągach do rachunków bankowych podpisu osoby dokonującej sprawdzenia prawidłowości danych zawartych w wyciągu z załączonymi do nich dokumentami – str. 16 protokołu kontroli; wymóg taki wynikał z postanowień obowiązującej w jednostce Instrukcji obiegu, kontroli i archiwizowania dokumentów finansowo-księgowych,

g) prowadzeniu ewidencji do konta 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” oraz do konta 224 w ewidencji budżetu niezgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu, co polegało na prowadzeniu ewidencji zbiorczo na jednym koncie z kilkoma kontrahentami lub urzędami skarbowymi – str. 18 i 20 protokołu kontroli; zgodnie z zasadami określonymi w załącznikach do rozporządzenia ewidencja szczegółowa do kont zespołu drugiego powinna być prowadzona w sposób umożliwiający wyodrębnienie poszczególnych grup rozrachunków, rozliczeń i roszczeń spornych, ustalenie przebiegu ich rozliczeń oraz stanu należności, rozliczeń, roszczeń spornych i zobowiązań z podziałem według kontrahentów lub pracowników,

h) ewidencjonowaniu planu dochodów i wydatków na kontach pozabilansowych 991 „Planowane dochody budżetu” i 992 „Planowane wydatki budżetu” w sposób niezgodny z zasadami ustalonym w zakładowym planie kont (poprzez zastosowanie zapisów czerwonych) – str. 25-26 protokołu kontroli.

         W zakresie ewidencji księgowej i sprawozdawczości jednostek organizacyjnych obsługiwanych przez Urząd Gminy stwierdzono, że w okresie objętym kontrolą nie były wyodrębnione księgi rachunkowe dla GOPS. Skutkowało to m.in. brakiem sprawozdawczości dla tej jednostki. Od 1 stycznia 2008 roku ewidencja GOPS została wyodrębniona w formie oddzielnych ksiąg rachunkowych – str. 8 i 14 protokołu kontroli.

Dokonując analizy procedury opracowywania i uchwalania budżetu gminy, w tym opracowywania planów finansowych jednostek organizacyjnych, stwierdzono, że nie zostały sporządzone projekty planów finansowych jednostek budżetowych. Z okazanej dokumentacji nie wynika, aby Pan Wójt przekazał kierownikom samorządowych jednostek budżetowych informacje o kwotach dochodów i wydatków przyjętych w projekcie budżetu, stanowiące podstawę opracowania przez nich projektów planów finansowych zgodnie z art. 185 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 roku w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inna formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783) – str. 23-24 protokołu kontroli.

         Realizacja przez Pana Wójta obowiązków określonych w przywołanych wyżej przepisach jest niezbędnym elementem prawidłowości opracowania projektów planów finansowych jednostek budżetowych. Posiadanie przez jednostkę prawidłowo opracowanego projektu planu finansowego ma istotne znaczenie, ponieważ projekt planu, zweryfikowany przez Pana Wójta pod kątem zgodności z projektem uchwały budżetowej i zatwierdzony przez kierownika samorządowej jednostki budżetowej, stanowi podstawę gospodarki finansowej samorządowej jednostki budżetowej w okresie od dnia 1 stycznia roku budżetowego do dnia opracowania planu finansowego na podstawie informacji o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków wynikających z uchwały budżetowej.

Stwierdzono uchybienia w stosowaniu klasyfikacji budżetowej dochodów i wydatków określonej przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz. 726 ze zm.). Dotyczyły one klasyfikacji: dochodów z tytułu sprzedaży nieruchomości do par. 0870 zamiast do par. 0770, dochodów z tytułu dzierżawy składników majątkowych do par. 0470 zamiast do par. 0750, dochodów z tytułu wydania pozwolenia jednorazowego na sprzedaż napojów alkoholowych do par. 0410 zamiast do par. 0480 oraz wpływu z opłaty skarbowej do par. 0480 zamiast do par. 0410, dochodów uzyskanych z wynajęcia autobusu, które ujęto w dziale 801 „Oświata i wychowanie” zamiast 750 „Administracja publiczna” (w kontrolowanym okresie dochody z najmu autobusu realizowane były przez Urząd Gminy). Uchybienia w stosowaniu klasyfikacji wydatków dotyczyły ujmowania usług remontowych do par. 4300 zamiast do par. 4270 - str. 65, 71-72 i 80-81 protokołu kontroli. Łącznie kwota nieprawidłowo zaklasyfikowanych dochodów i wydatków wyniosła 50.620,16 zł.

W zakresie prawidłowości pobierania dochodów budżetu stwierdzono, że w przypadku nieterminowych wpłat czynszu za dzierżawę działek rolnych nie przypisywano i nie egzekwowano należnych gminie odsetek ustawowych. W przyjętej do kontroli próbie kwota nienaliczonych odsetek wyniosła 11,18 zł – str. 66 protokołu kontroli. Stosownie do art. 481 k.c., jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia. Jeżeli stopa odsetek nie była z góry oznaczona, należą się odsetki ustawowe. Przepisy § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości nakazują ujmowanie w księgach rachunkowych na koniec każdego kwartału należności z tytułu naliczonych a nieopłaconych odsetek.

Kontrola prawidłowości pobierania dochodów z najmu lokali mieszkalnych ujawniła, że na terenie gminy obowiązuje uchwalony przez Radę Gminy wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na lata 2005-2009. Mimo tego Pan Wójt nie wydał zarządzenia w sprawie stawek za czynsz najmu lokali mieszkalnych, jak tego wymaga § 11 programu uchwalonego przez Radę oraz art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Jako podstawa ustalenia stawek czynszu przyjmowana była uchwała Rady Gminy w sprawie stawek czynszu regulowanego z dnia 30 marca 2001 r. – str. 67 protokołu kontroli.

Kontroli poddano prawidłowość przedkładania Radzie Gminy oraz zatwierdzania taryf za sprzedawaną wodę. Ustalono, iż wniosek przedłożony przez przedsiębiorstwo wodociągowe, dotyczący taryfy w okresie 1 sierpnia 2007 r. – 31 lipca 2008 r., został przedstawiony przez Pana Wójta do uchwalenia. Na podstawie okazanej dokumentacji nie stwierdzono jednakże dowodów na wypełnienie przez Pana Wójta obowiązku nałożonego przepisem art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), zgodnie z którym wójt sprawdza, czy taryfy zawarte w przedłożonym do uchwalenia wniosku zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy, pod względem celowości ich ponoszenia - str. 69 protokołu kontroli.

Stwierdzono, że na terenie gminy Krasnopol nie obowiązują stawki opłaty adiacenckiej regulowanej przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - str. 69-70 protokołu kontroli Należy podkreślić, że opłaty adiacenckie stanowią prawem określone, a zatem niezależne od woli organów gminy, źródła dochodów gminy, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966 ze zm.). Nieokreślenie przez organ stanowiący stawek procentowych opłat adiacenckich uniemożliwia podejmowanie postępowań w sprawach indywidualnych, zmierzających do wydania decyzji ustalających wysokość opłat, a tym samym prowadzi do nieuprawnionego zaniechania ustalania i poboru dochodów budżetowych gminy. Dodać też należy, iż ustawodawca określając górne (dopuszczalne) granice stawek procentowych opłat umożliwił organowi stanowiącemu gminy swobodę w miarkowaniu jej wysokości.

W zakresie wydatków budżetowych badaniu poddano prawidłowość rozliczenia kosztów krajowych podróży służbowych w świetle rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.) stwierdzając, że pracownicy odbywający podróż służbową własnym samochodem przed rozpoczęciem podróży nie zwracali się do pracodawcy z wnioskiem o zgodę na odbywanie podróży służbowej takim środkiem lokomocji. W myśl § 5 ust. 1 przywołanego rozporządzenia, środek transportu właściwy do odbycia podróży określa pracodawca, zaś § 5 ust. 3 stanowi, że na wniosek pracownika pracodawca może wyrazić zgodę na przejazd w podróży samochodem osobowym, motocyklem lub motorowerem niebędącym własnością pracodawcy. Z powyższego wynika, że przesłanką do korzystania z własnego samochodu do celów służbowych jest wniosek pracownika zatwierdzony przez pracodawcę – str. 76-77 protokołu kontroli.

         Zbadano przestrzeganie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655) i wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych.

Kontrola zamówienia na zakup i dostawę oleju opałowego lekkiego w ilości 34.000 litrów w latach 2008-2010 wykazała, że według specyfikacji istotnych warunków zamówienia jedynym kryterium oceny ofert miała być cena za całość przedmiotu zamówienia, która nie będzie podlegała zmianom przez okres realizacji zamówienia, niezależnie od wszelkich czynników. Postanowienia zawarte w s.i.w.z. były rozbieżne ze sporządzonym przez zamawiającego projektem umowy. Według § 3 projektu umowy, winna być w niej określona tylko cena 1 litra oleju opałowego brutto, której nie należało – według s.i.w.z. – podawać w formularzu oferty. Ponadto projekt umowy przewidywał zmianę cen w trakcie realizacji dostaw. Dodatkowo wskazania wymaga, że w formularzu ofertowym zamawiający wymagał przedstawienia ceny całkowitej za przedmiot dostawy. Oferent na wymienionym formularzu podał cenę dostawy 1 litra oleju opałowego, za – jak wyjaśniono – telefonicznym przyzwoleniem pracownika zamawiającego. Nie przestrzegano zatem zasady pisemności postępowania, wynikającej z art. 9 ust. 1 i art. 27 Prawa zamówień publicznych, a także przywołanej w specyfikacji istotnych warunków zamówienia.

Dla potwierdzenia spełniania warunków udziału w postępowaniu zamawiający żądał m.in. kserokopii zawartej umowy z rafinerią. Jedyny wykonawca, który złożył ofertę, nie przedstawił takiego dokumentu w złożonej ofercie. Nie stwierdzono, aby zamawiający zwrócił się o uzupełnienie brakującego dokumentu, czym naruszono art. 26 ust. 3 Prawa zamówień publicznych.

Pomimo braków w zakresie wymaganych dokumentów i naruszenia innych wymogów zawartych w s.i.w.z., wykonawca nie został wykluczony z postępowania. Omawiana oferta została wybrana jako najkorzystniejsza – str. 88-90 protokołu kontroli.

W postępowaniu na prowadzenie inwestorskiego nadzoru budowlanego w zakresie robót ogólnobudowlanych, elektrycznych i sanitarnych przy budowie sali sportowej przy Gimnazjum w Krasnopolu wraz z pierwszym wyposażeniem ustalono, iż specyfikacja istotnych warunków zamówienia nie zawierała niektórych informacji wymaganych przepisami art. 36 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, tj. wzoru umowy lub postanowień umowy istotnych dla zamawiającego i pouczenia o środkach ochrony prawnej przysługujących wykonawcy w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego – str. 103 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości oceny przez zamawiającego spełniania warunków udziału w postępowaniu na przygotowanie placu do celów kulturalno-rozrywkowych wraz z modernizacją OKSiR w Krasnopolu, w świetle przyjętych w s.i.w.z. wymagań, wykazała, że w ofercie jednego z wykonawców wykazano roczne średnie obroty za lata 2003-2005 w wysokości 1.880.127,00 zł. W specyfikacji istotnych warunków zamówienia dla potwierdzenia warunków udziału w postępowaniu zamawiający żądał wykazania się rocznym średnim przerobem (w robotach budowlanych) w okresie 3 lat w wysokości 2 mln zł. Mimo, że wykonawca nie złożył dokumentów potwierdzających spełnianie postawionych warunków udziału w postępowaniu, nie został wykluczony na podstawie art. 24 ust. 2 pkt 3 Prawa zamówień publicznych i dokonano wyboru jego oferty jako najkorzystniejszej – str. 107-108 protokołu kontroli.

Czynności kontrolne wykazały przypadki dokonywania czynności prawnych powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych bez kontrasygnaty Skarbnika Gminy – str. 91 i 104 protokołu kontroli. Zgodnie z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), kontrasygnata Skarbnika jest wymagana dla skuteczności tego typu czynności prawnych.

W zakresie wydatków zbadano prawidłowość realizacji w 2007 r. dostaw oleju opałowego. W umowie, zawartej 30 grudnia 2004 r., strony ustaliły, iż zmiany ceny 1 litra oleju w przypadku podwyżki lub obniżki ceny oleju opałowego na rynku krajowym, bądź wzrostu kosztów własnych dostawcy będą mogły nastąpić po ich udokumentowaniu. W trakcie realizacji umowy ceny dostaw oleju opałowego były zróżnicowane. Dostawca nie dokumentował zmiany cen. W umowie nie zawarto zapisów określających, w jaki sposób miały być dokumentowane zmiany cen – str. 91 protokołu kontroli. Łącznie w 2007 roku poniesiono na zakup oleju opałowego wydatki w kwocie 78.102 zł.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13§ 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych.

Badanie zagadnień związanych z terminowością prac wymiarowych dotyczących zobowiązań opłacanych przez osoby fizyczne wykazała naruszenia przepisów z zakresu zobowiązań podatkowych polegające m.in. na niezachowaniu obowiązujących terminów doręczania podatnikom decyzji wymiarowych, nie później niż 14 dni przed ustawowym terminem płatności zobowiązania podatkowego. Jak wskazano w opisie na str. 52-53 protokołu kontroli, nieprawidłowość dotyczyła 18 podatników. W związku z powyższym, w przypadku podatników, którym decyzje doręczono po pierwszym marca, uległ zmianie termin płatności wynikający z treści art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych, art. 6a ust. 6 ustawy o podatku rolnym i art. 6 ust. 3 ustawy o podatku leśnym. Zgodnie, bowiem z treścią art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej w tego typu przypadkach, termin płatności I raty zobowiązania podatkowego upływa 14 dni od dnia doręczenia

Kontrola wykazała także nieprawidłowości, które polegały na braku prowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego niedoręczonych decyzji ustalających wysokość zobowiązania podatkowego (w badanym okresie nie doręczono 34 nakazów płatniczych na kwotę 425,00 zł). Z dokonanych ustaleń wynika, że 23 podatników nie żyje, a 11 podatników zmieniło miejsce stałego zamieszkania. Jak wskazano na str. 53 protokołu kontroli służby organu podatkowego nie czyniły starań mających na celu doręczenie decyzji ustalających wysokość zobowiązania podatkowego. Brak możliwości skutecznego ustalenia miejsca zamieszkania podatnika może być podstawą do ustanowienia kuratora sądowego do doręczeń dla takiej osoby, nieznanej z miejsca pobytu (art. 154 § 2 w związku z art. 138 § 2 Ordynacji podatkowej). W związku z powyższym, organ podatkowy, jako strona mająca w tym interes prawny, winien skierować wniosek do sądu opiekuńczego miejsca ostatniego zamieszkania osoby nieobecnej. W przypadku, gdy podatnicy nie żyją, organ podatkowy powinien wydać decyzję o odpowiedzialności spadkobierców za zobowiązania podatkowe spadkodawcy, stosownie do przepisów art. 100, w związku z art. 102 Ordynacji podatkowej. Jest to możliwe po ustaleniu spadkobierców, między innymi poprzez wystąpienie do sądu, w związku z treścią art. 1025 Kodeksu cywilnego, z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia spadku. Brak szybkich i efektywnych działań mających na celu doręczenie nakazów płatniczych, powoduje, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje – art. 21 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej. Natomiast, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie zostanie doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, ulega ono przedawnieniu stosownie do przepisów art. 68 § 1 ustawy.

W wyniku kontroli dokumentacji podatkowej podatników opłacających podatek rolny, leśny i od nieruchomości w formie łącznego zobowiązania pieniężnego stwierdzono uchybienia polegające na nie wyegzekwowaniu informacji w sprawie podatku: rolnego od 52 podatników (34,21% sprawdzonych pozycji), leśnego od 24 podatników (22,22 % sprawdzonych pozycji) oraz podatku od nieruchomości od 5 podatników (5% sprawdzonych pozycji). Uniemożliwiło to sprawdzenie prawidłowości wymiaru należności podatkowych. Szczególnie w przypadku podatku od nieruchomości informacja złożona przez podatnika jest podstawowym źródłem wiedzy na temat powierzchni budynków (podstaw opodatkowania), a także sposobu ich wykorzystania (w kontekście stawki podatkowej). Natomiast w podatku leśnym z informacji podatkowej winno wynikać czy las podlega obciążeniu, czy korzysta ze zwolnienia na mocy art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku leśnym – str. 31-32, 39-40 oraz  42-43 protokołu kontroli.

Badanie prawidłowości pozyskiwania dochodów z tytułu podatku rolnego od osób fizycznych wskazuje na uchybienia w przypadku podatnika o numerze ewidencyjnym 1485. Powodem tego stanu rzeczy było przyjęcie do naliczenia podatku niewłaściwej powierzchni gruntów, różnej od zawartej w ewidencji gruntów i budynków. Nie miało to jednak wpływu na wysokość zobowiązania pieniężnego, gdyż nieprawidłowość dotyczyła gruntów rolnych kl. V i VI zwolnionych od podatku na mocy art. 12 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tekst jednolity: Dz. U. 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm.) – str. 32 protokołu kontroli.

Kontrola prowadzona w zakresie prawidłowości wymiaru podatku rolnego obejmowała również zagadnienia dotyczące stosowania ulg i zwolnień ustawowych w omawianej należności. Stwierdzone w tym obszarze nieprawidłowości dotyczyły udzielania zwolnień z tytułu nabycia gruntów z błędnie ustalonym okresem jego obowiązywania, naruszającym normy art. 13d ustawy o podatku rolnym, poprzez zastosowanie zwolnienia od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym zawarto umowę sprzedaży gruntów. Jak wskazano na str. 33-35 protokołu kontroli nieprawidłowość wystąpiła w 6 przypadkach, na 8 zbadanych pozycji (75% zbadanych pozycji), zaś zawyżenie kwoty ulg wynosiło 101,30 złotych.

Badaniem objęto także zagadnienia powszechności i prawidłowości wymiaru podatku od nieruchomości, dokonując następujących ustaleń:

- nie zachowano powszechności opodatkowania budynków mieszkalnych rolników, opis zawarty na str. 43 protokołu kontroli wskazuje, iż nieprawidłowość wystąpiła w 3 przypadkach, natomiast zaniżenie podatku z tego tytułu wynosiło 83,00 zł,

- nie zachowano również powszechności opodatkowania budynków i gruntów związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Jedną z przyczyn tego stanu rzeczy był brak przepływu informacji pomiędzy poszczególnymi stanowiskami o nowym wpisie do ewidencji działalności gospodarczej.

W wyniku kontroli powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkiem od nieruchomości osób prawnych i jednostek niemających osobowości stwierdzono, iż Gospodarstwo Pomocnicze przy istniejącym, na terenie kontrolowanej jednostki, Parku Narodowym nie wskazało do opodatkowania budynków mieszkalnych pracowników parku, które zdaniem podatnika korzystają ze zwolnienia. Przywołane na stronie 45 protokołu kontroli przepisy jednoznacznie wskazują, iż omawiane budynki nie korzystają ze zwolnienia i winne być opodatkowane.

Następnym obszarem w obrębie, którego stwierdzono nieprawidłowości były zagadnienia z zakresu powszechności i prawidłowości wymiaru podatku leśnego w grupie osób fizycznych. Ustalenia w tej sprawie dotyczyły niedokonywania weryfikacji danych zawartych w złożonych informacjach podatkowych oraz zmianach geodezyjnych z danymi wynikającymi z kart podatnika. Skutkowało to, w 5 przypadkach (podatnicy o nr 1469, 1477, 1485, 1559 oraz 2158), nieprawidłowym wymiarem podatku – str. 40 protokołu kontroli.      

Jednocześnie z ustaleń kontroli wynika, że organ podatkowy nie podejmował jakichkolwiek działań w celu wyjaśnienia opisanych wyżej sytuacji, co wskazuje na zaniechanie prowadzenia czynności sprawdzających, o których mowa w przywołanym wcześniej art. 272 Ordynacji podatkowej.

W trakcie kontroli analizie poddano również decyzje podatkowe wydane na podstawie art. 67a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Przedmiotem kontroli był sposób prowadzenia postępowania podatkowego oraz zebrany materiał dowodowy. Zgodnie ze wskazanym przepisem organ podatkowy wydaje decyzję przyznającą ulgę w zapłacie podatku w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym. Obowiązek ustalenia czy owe przesłanki występują ciąży na organie podatkowym (jego służbach) a realizowany być winien poprzez zebranie materiału dowodowego w trakcie postępowania podatkowego. Z analizy decyzji podatkowych wynika, że w przypadku decyzji wymienionych w opisie na stronach 59-60 protokołu kontroli organ podatkowy naruszył art. 210 § 1 pkt 6; § 4 i § 5 Ordynacji podatkowej, ponieważ decyzje nie zawierały uzasadnienia faktycznego, będącego pochodną ustaleń dokonanych w trakcie postępowania. Zgodnie z przytoczonymi przepisami każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, w którym organ podatkowy wskazuje fakty, które uznał za uzasadnione, dowody, którym dał wiarę oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Szczególnie dotyczy to decyzji na podstawie, których udzielono ulgi w zapłacie podatku.

Stwierdzono także brak terminowych działań windykacyjnych w stosunku do podatników zalegających z zapłatą należności podatkowych, świadczący o naruszeniu przez organ podatkowy obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 96, poz. 161 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1541, z 2003 r. Nr 9, poz. 106, z 2004 r. Nr 10, poz. 79), Jak wskazuje opis na str. 58 protokołu kontroli, postępowaniem egzekucyjnym nie objęto kwoty 155.934 zł., zaś kwota 61.458 złotych uległa przedawnieniu.

W trakcie kontroli zagadnień z zakresu rachunkowości oraz ewidencji księgowej podatków i opłat stwierdzono przypadki naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 roku „Zasady rachunkowości i plan kont w zakresie ewidencji podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego” (Dz. U. Nr 112, poz. 761) poprzez prowadzenie ewidencji analitycznej rozrachunków z tytułu podatku rolnego od osób prawnych łącznie z ewidencją podatku leśnego od osób prawnych oraz podatku od nieruchomości od osób prawnych – str. 38 protokołu kontroli. Ustalenia dotyczyły też naruszenia przepisów zawartych w rozdziale 2 rozporządzenia polegające na braku wskazania w zakładowym planie kont, w opisie funkcjonowania kont syntetycznych 011, 020, 140, 310 obowiązku ewidencjonowania na nich m. in. operacji finansowych polegających na wygaszeniu zobowiązania podatkowego wskutek przeniesienia własności rzeczy lub praw majątkowych na rzecz jednostki samorządu terytorialnego.

Ustalenia dotyczą także braku chronologii zapisów i ciągłości zdarzeń w dziennikach obrotów naruszające, wskazane na str. 57 protokołu kontroli, przepisy ustawy o rachunkowości.

Posiadane przez kontrolowaną jednostkę procedury kontroli nie zawierają opisu trybu i terminów przeprowadzania kontroli podatkowych w siedzibie podatnika, co ma zasadnicze znaczenie przy prawidłowym wymiarze należności podatkowych – str. 60 protokołu kontroli.

Treść art. 181 Ordynacji podatkowej obliguje organ podatkowy do przeprowadzania takich kontroli w oparciu o ustalony plan. Zadaniem kontroli tego rodzaju jest m. in. zweryfikowanie danych wynikających z informacji i deklaracji podatkowych pod kątem ich zgodności ze stanem faktycznym.

W udzielonej odpowiedzi o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych, pismem nr KB-3020/22/04 z dnia 22 listopada 2004 roku, Pan Wójt poinformował, że został opracowany nowy regulamin organizacyjny, w którym uwzględniono zalecenia pokontrolne, a także w instrukcji obiegu dokumentów określono drogę dokumentów od chwili wpływu poprzez czynności kontrolne do momentu zadekretowania. Ustalenia kontroli wykazały, że odpowiedź na wnioski pokontrolne nie ma pełnego potwierdzenia w odpowiednich regulacjach wewnętrznych. Stwierdzono również, że ewidencja analityczna środków trwałych nie została uzupełniona o brakujące dane, tj. datę i źródło nabycia środków trwałych, a także występują w dalszym ciągu przypadki braku dekretacji na wszystkich dowodach księgowych. Podobne uchybienia stwierdzone zostały w zakresie wykonania wniosków pokontrolnych dotyczących dochodów budżetowych gminy, w tym również dochodów z tytułu podatków i opłat lokalnych - str. 62-63 protokołu kontroli. Należy wskazać, iż niezgodne z prawdą informowanie o wykonaniu wniosków pokontrolnych jest czynem zagrożonym karą grzywny, stosownie do przepisu art. 27 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych – str. 121-122 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, w tym w zakresie podatków i opłat lokalnych.

Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Podjęcie stosownych działań zmierzających do uregulowania kwestii dotyczących sposobu wykonywania, w zastępstwie lub z upoważnienia, zadań wchodzących w zakres kompetencji organu wykonawczego, mając na uwadze wskazane regulacje prawne oraz zapewnienie ciągłości funkcjonowania gminy podczas nieobecności Pana Wójta.

2. Dostosowanie zakresów czynności pracowników do obowiązujących wymagań poprzez:

a) ustalenie w zakresach czynności pracowników zastępstw na czas nieobecności,

b) opracowanie zakresu obowiązków i odpowiedzialności Skarbnika w sposób spełniający wymagania art. 45 ustawy o finansach publicznych.

3. Uregulowanie w instrukcji obiegu i kontroli dokumentów drogi obiegu dokumentów związanych ze wszystkimi zachodzącymi w jednostce procesami, dotyczącymi gromadzenia i rozdysponowania środków publicznych oraz gospodarowania mieniem.

4. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w prowadzeniu ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) dokonywanie zapisów w dzienniku w sposób pozwalający na jednoznaczne ich powiązanie ze sprawdzonymi i zatwierdzonymi dowodami księgowymi,

b) zamieszczanie na dowodach księgowych pełnej dekretacji,

c) dokonywanie zapisów na koncie 133 zgodnie z danymi wyciągów bankowych,

d) ewidencjonowanie rozrachunków z tytułu podatku VAT w ewidencji Urzędu jako jednostki budżetowej,

e) dokonywanie zapisów księgowych zgodnie z dekretacją zamieszczoną na dowodach księgowych,

f) dokonywanie czynności kontrolnych w stosunku do wyciągów bankowych zgodnie z wymaganiami przyjętymi w przepisach wewnętrznych,

g) prowadzenie ewidencji analitycznej do kont rozrachunkowych w sposób wymagany zasadami funkcjonowania tych kont,

h) prowadzenie ewidencji na kontach pozabilansowych 991 i 992 zgodnie z zakładowym planem kont.

5. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie sporządzania planów finansowych jednostek organizacyjnych poprzez:

a) przekazywanie kierownikom gminnych jednostek budżetowych informacji niezbędnych do opracowania przez nich projektów planów finansowych,

b) egzekwowanie od kierowników jednostek budżetowych obowiązku opracowywania projektów planów finansowych i przedkładania ich celem weryfikacji pod kątem zgodności z projektem uchwały budżetowej.

6. Zapewnienie prawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej dochodów i wydatków budżetowych.

7. Naliczanie i ewidencjonowanie odsetek od nieterminowo wnoszonych dochodów.

8. Ustalenie przez Pana Wójta stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych.

9. Dokumentowanie realizacji przez Pana Wójta obowiązku weryfikacji prawidłowości taryf przedkładanych we wniosku przedsiębiorstwa wodociągowego.

10. Przedłożenie organowi stanowiącemu projektu uchwały w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej.

11. Zlecanie odbywania podróży służbowej pojazdami prywatnymi pracowników na podstawie wniosków pracownika o odbycie podróży służbowej własnym środkiem lokomocji.

12. W zakresie udzielania zamówień publicznych:

a) dołożenie należytej staranności przy opracowywaniu specyfikacji istotnych warunków zamówienia w celu zachowania jej wewnętrznej zgodności oraz zawarcia w niej wszystkich informacji wymaganych przepisami Prawa zamówień publicznych,

b) wnikliwe analizowanie spełniania przez wykonawców warunków udziału w postępowaniu i – w przypadku stwierdzenia niezgodności ze specyfikacją – wykluczanie wykonawców, jeżeli nie dokonali uzupełnienia brakujących dokumentów w terminie wyznaczonym przez zamawiającego na podstawie art. 26 ust. 3 Prawa zamówień publicznych,

c) przestrzeganie zasady pisemności postępowania.

13. Przedkładanie Skarbnikowi celem kontrasygnowania dokumentów poświadczających dokonanie czynności prawnych skutkujących powstaniem zobowiązań pieniężnych.

14. Przestrzeganie postanowień umów w zakresie dokumentowania przez dostawców stosowanych cen.

15. Prowadzenie działań, wskazanych w części opisowej wystąpienia pokontrolnego, zmierzających do doręczenia wszystkich decyzji określających wysokość zobowiązania podatkowego.

16. Realizowanie zasady powszechności opodatkowania poprzez prowadzenie działań, wskazanych w części opisowej wystąpienia pokontrolnego, zmierzających do wydania decyzji o odpowiedzialności spadkobierców za zobowiązania podatkowe spadkodawcy, z wykorzystaniem przywołanych procedur prawnych.

17. Podejmowanie czynności sprawdzających, o których mowa w art. 272 Ordynacji podatkowej, w odniesieniu do powszechności i terminowości składania deklaracji podatkowych, a także w celu ustalenia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami.

18. Wyegzekwowanie od podatników brakujących informacji w sprawie podatku rolnego, leśnego i podatku od nieruchomości.

19. Zachowanie prawidłowości opodatkowania podatkiem rolnym, leśnym i od nieruchomości w świetle obowiązujących przepisów wynikających z ustaw odpowiednio o: podatku rolnym, leśnym oraz podatkach i opłatach lokalnych.

20. Zachowanie powszechności opodatkowania nieruchomości związanych z działalnością gospodarczą.

21. Stosowanie prawidłowo ulg i zwolnień w podatku rolnym z tytułu nabycia gruntów.

22. Wydawanie decyzji umorzeniowych zgodnie z przepisami ustawy Ordynacja podatkowa, ze szczególnym uwzględnieniem wymogu ich uzasadnienia faktycznego, opartego o wyczerpujący materiał dowodowy zebrany w toku prowadzonego postępowania podatkowego, w celu wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy.

23. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników, na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Ministra Finansów sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

24. Dostosowanie wewnętrznych rozwiązań dotyczących prowadzenia ewidencji księgowej podatków i opłat lokalnych do obowiązujących w tym zakresie uregulowań prawnych.

25. Wdrożenie stosownych mechanizmów nadzoru nad realizacją wniosków pokontrolnych celem zapewnienia rzetelnego ich wykonania, stosownie do udzielonej Izbie Obrachunkowej odpowiedzi.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Do wiadomości

Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Suwałkach

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku