 |
 |
 |
 |
 |
|
zalecenia - Miasto Hajnówka |
|
|||||||||||
|
|||||||||||||
|
Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej przeprowadzona w Urzędzie Miasta w Hajnówce przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 13 sierpnia 2008 roku (znak: RIO.I.6011-2/08), o treści jak niżej:
Pan Anatol Ochryciuk Burmistrz Hajnówki W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej miasta Hajnówka za okres 2007 roku i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miasta Hajnówka na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce. Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy i jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i realizowanych w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi. W zakresie funkcjonowania kontroli wewnętrznej ustalono, że w Urzędzie Miasta opracowano w formie pisemnej procedury w zakresie dotyczącym procesów pobierania i gromadzenia środków publicznych, zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków ze środków publicznych, stosownie do postanowień art. 47 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). W okresie objętym kontrolą obwiązywał m.in. „Regulamin kontroli wewnętrznej” stanowiący załącznik nr 4 do zarządzenia Nr 69/05 Burmistrza Miasta z dnia 14 lipca 2005 r. w sprawie przepisów wewnętrznych regulujących gospodarkę finansową. Aktualnie obowiązuje zarządzenie Nr 107/07 z dnia 31 grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia procedur kontroli finansowej w Urzędzie Miasta. Obowiązujące procedury kontroli finansowej zawierają opis organizacji i funkcjonowania kontroli finansowej oraz konkretne mechanizmy kontrolne służące wykonywaniu poszczególnych operacji związanych z gromadzeniem i wydatkowaniem środków publicznych w Urzędzie Miasta. Stwierdzono jednakże, że obowiązujące w okresie objętym kontrolą i aktualnie pisemne procedury kontroli finansowej pomijają elementy dotyczące kontroli udzielania zamówień publicznych oraz zwrotu środków publicznych, o których mowa w art.47 ust. 2 pkt 2 ustawy – str. 7 protokołu kontroli. Ponadto ustalono, że w 2007 roku, mimo obowiązku wynikającego z art. 49 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, nie rozpoczęto prowadzenia audytu wewnętrznego w Urzędzie Miasta, w związku z przekroczeniem łącznej kwoty wydatków i rozchodów środków publicznych, dokonywanych w ciągu roku kalendarzowego, określonej w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 24 czerwca 2006 r. w sprawie kwot, których przekroczenie powoduje obowiązek prowadzenia audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 112, poz. 763). W 2005 roku zrealizowane wydatki i rozchody budżetu miasta wyniosły łącznie 37.452.610 zł (w 2006 roku 40.421.123 zł, a w 2007 roku 42.099.838 zł), w świetle zatem § 5 wymienionego rozporządzenia prowadzenie audytu wewnętrznego należało rozpocząć w terminie nie krótszym niż do dnia 31 marca 2007 r. Według wyjaśnień udzielonych podczas kontroli opisany stan faktyczny wynikał z braku odpowiednich kandydatów, spełniających wymogi określone w art. 58 ustawy – str. 8 protokołu kontroli. Dokumentacja zasad prowadzenia rachunkowości została określona w zarządzeniu nr 3/07 Burmistrza z dnia 2 maja 2007 r. w sprawie zakładowego planu kont dla budżetu miasta i Urzędu Miasta jako jednostki budżetowej. Zarządzenie to określa, że konta syntetyczne budżetu i Urzędu funkcjonują według zasad określonych w załącznikach nr 1 i 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.), z niektórymi ustaleniami dodatkowymi. Analiza zakładowego planu kont w świetle tego rozporządzenia i wymogów ustawy z dnia 29 września 2004 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) wykazała, że: a) nie zostały określone faktyczne zasady funkcjonowania kont jednostki budżetowej 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” i 228 „Rozliczenie wydatków ze środków funduszy pomocowych”, na których zapisy księgowe, w związku z organizacją bankowej obsługi dochodów i wydatków budżetu, prowadzone są według innych zasad niż zawarte w rozporządzeniu – str. 10-11 protokołu kontroli; b) w zakładowym planie kont nie występuje konto 226 „Długoterminowe należności budżetowe”, mimo że w kontrolowanej jednostce występują operacje gospodarcze o znacznej wartości, podlegające ewidencji na tym koncie, a także mające wpływ na dane bilansowe Urzędu – str. 11, 16, 20 protokołu kontroli; c) z wykazu kont analitycznych prowadzonych do konta 011 „Środki trwałe” wynika, że ewidencja jest prowadzona dla poszczególnych grup środków trwałych (na kontach od 011-1 do 011-9). Zarządzenie Burmistrza nie nakłada obowiązku prowadzenia w takim samym układzie ewidencji analitycznej do konta 071 „Umorzenie środków trwałych”. Do konta 071 nie są prowadzone konta ksiąg pomocniczych, mimo wymogu art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o rachunkowości (w kontrolowanej jednostce księgi pomocnicze do konta 071 zastępuje wyodrębniony zbiór kartotek poszczególnych środków trwałych, na których prowadzi się m.in. zapisy dotyczące umorzenia). Brak kont analitycznych do konta 071, prowadzonych z taką samą szczegółowością jaką przewidziano w dokumentacji dla konta 011, uniemożliwia ustalenie w sposób księgowy wartości bilansowej poszczególnych grup środków trwałych – str. 11 protokołu kontroli. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o rachunkowości, zakładowy plan kont jednostki winien zawierać wykaz kont księgi głównej, przyjęte zasady klasyfikacji zdarzeń, zasady prowadzenia kont ksiąg pomocniczych oraz ich powiązania z kontami księgi głównej. Stosownie zaś do art. 10 ust. 2 ustawy, ustalenie w formie pisemnej dokumentacji zasad (polityki) rachunkowości oraz jej aktualizacja należy do obowiązków kierownika jednostki. Poza tym stwierdzono, iż dokumentacja zasad rachunkowości nie określała metod wyceny i ewidencji nieruchomości gruntowych, mimo stosowania przez badaną jednostkę rozwiązań istotnie odbiegających od zasad określonych w ustawie o rachunkowości i w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. oraz mających wpływ na prezentację wartości majątku w bilansie jednostki – str. 12, 20 protokołu kontroli (stosowane, nieprawidłowe rozwiązania omówiono w dalszej części niniejszego wystąpienia). Kontrola, na wybranych próbach, prawidłowości zapisów księgowych i dowodów księgowych w świetle przepisów ustawy o rachunkowości, rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… oraz regulacji wewnętrznych wykazała m.in., że: a) saldo konta 030 „Długoterminowe aktywa finansowe” (obrazujące wartość udziałów w czterech spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością, w których miasto jest jedynym udziałowcem) na początek 2007 roku wynosiło 19.871.200 zł, natomiast suma kapitałów podstawowych spółek, wykazana w ich sprawozdaniach finansowych za 2006 rok, wynosiła 19.262.000 zł i była niższa od stanu wynikającego z ewidencji Urzędu Miasta o 609.000 zł. Jak ustalono, wskazana różnica wynikała z faktu, iż dokonane w 2006 roku wydatki na wniesienie wkładów do Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych zaksięgowano w tym roku w ciężar konta 030, natomiast formalne objęcie udziałów w spółce (w tym w części pokrytych aportem) nastąpiło 8 lutego 2007 r. Z uwagi, iż wniesione w 2006 roku wpłaty na objęcie nowych udziałów nie miały odzwierciedlenia w zmianie umowy spółki należało te operacje ująć w księgach 2006 roku za pośrednictwem konta rozrachunkowego. Stwierdzono też, że objęcie udziałów z tytułu wniesienia do spółki aportu w postaci nieruchomości gruntowej i rzeczowych składników aktywów trwałych w ewidencji Urzędu znalazło odbicie pod datą 31 grudnia 2007 r. Jak stanowi art. 35 ust. 1 ustawy o rachunkowości, nabyte lub powstałe aktywa finansowe oraz inne inwestycje ujmuje się w księgach rachunkowych na dzień ich nabycia albo powstania – str. 13-15 protokołu kontroli; b) należności z tytułu sprzedaży lokali mieszkalnych z rozłożeniem spłaty ceny nabycia na raty roczne nie były ujmowane na kontach syntetycznych Urzędu. Ustalono, że należności te ujmowane były wyłącznie w ewidencji pozabilansowej, prowadzonej w referacie gospodarowania nieruchomościami, na luźnych kartach założonych dla poszczególnych nabywców, na których poza należnością główną były ujmowane odsetki z tytułu ratalnego rozłożenia jej spłaty. Ewidencja ta nie spełniała wymogów ewidencji księgowej, gdyż nie wynikał z niej stan zadłużenia poszczególnych nabywców na koniec kolejnych lat. Według przybliżonego szacunku należności rozłożone na raty, zabezpieczone hipoteką, nieobjęte ewidencją na koncie syntetycznym 226 „Długoterminowe należności budżetowe”, wynosiły według stanu na początek 2007 r. 212.163,- zł, zaś na koniec tego roku 306.498,- zł. W związku z ustaleniami kontroli, na podstawie polecenia księgowania z 30 kwietnia 2008 r. na koncie 226 zaksięgowano kwotę 291.250,06 zł tytułem zahipotekowanych w latach 1999 – 2008 należności ze sprzedaży lokali mieszkalnych – str. 15-17 protokołu kontroli; c) jak wynika z zapisów dokonanych na koncie 853 „Fundusze pozabudżetowe” ze środków Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej opłacono m.in. dokumentację projektową kanalizacji deszczowej i sanitarnej w ul. Batorego w wysokości 7.991,- zł, a wydatek z tego tytułu ujęto w par. 4300 „Zakup usług pozostałych” klasyfikacji budżetowej. W związku z charakterem wydatku należało ująć go do par. 6110 „Wydatki inwestycyjne funduszy celowych”, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz. 726 ze zm.). Ponadto operacji tej powinien był towarzyszyć zapis równoległy kwoty 7.991 zł w postaci Wn 080 „Inwestycje (środki trwałe w budowie)”, Ma 800 „Fundusz jednostki”. Należy wskazać, że na koncie 080, zgodnie z zasadami jego funkcjonowania zawartymi w rozporządzeniu Ministra Finansów, należy ujmować wszystkie nakłady poniesione w związku z wytworzeniem środków trwałych lub ich przebudową, rozbudową, rekonstrukcją, adaptacją lub modernizacją, w celu prawidłowego ustalenia wartości poszczególnych obiektów inwentarzowych – str. 17 protokołu kontroli; d) w raportach kasowych dokonywano zapisów z naruszeniem wymogu art. 23 ust. 1 ustawy o rachunkowości, według którego zapisów księgowych dokonuje się bez pozostawiania wolnych miejsc pozwalających na późniejsze dopiski lub zmiany – str. 27 protokołu kontroli; e) w raportach kasowych dokonywano zapisów zbiorczych na podstawie dowodów księgowych zbiorczych niespełniających wymogów art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości, a w niektórych przypadkach bez sporządzenia dowodu zbiorczego – str. 27-28 protokołu kontroli; f) dowody wpłaty do kasy były sporządzane z naruszeniem zasad sporządzania dokumentów kasowych ustalonych w § 7 instrukcji kasowej – str. 28 protokołu kontroli; g) faktycznie stosowany sposób dokumentowania wypłat wynagrodzeń odbiegał od rozwiązań przyjętych w instrukcji obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych – sporządzano listy płac, które nie zawierały niektórych podstawowych elementów wymaganych instrukcją, wypłat wynagrodzeń na konta indywidualne pracowników dokonywano na podstawie „zestawień przelewów” niepowiązanych z listami płac i nieokreślonych w przepisach wewnętrznych, sporządzano dowód PK – Polecenie księgowania z naruszeniem wskazań instrukcji – str. 63-64 protokołu kontroli. Badając sprawozdawczość finansową ustalono, że w bilansie z wykonania budżetu za 2007 rok kontrolowana jednostka nieprawidłowo prezentowała dane po stronie pasywów w części II. „Aktywa netto budżetu”, zarówno w kolumnie „Stan na początek roku”, jak i kolumnie „Stan na koniec roku”. Jak wynika z opisu na str. 19 protokołu kontroli, nieprawidłowe dane według stanu na początek roku dotyczyły pozycji „Nadwyżka lub niedobór wykonania budżetu” (minus 1.293.702,22 zł, zamiast minus 951.666,11 zł), „Wynik na funduszach pomocowych” (minus 654.621,48 zł, zamiast minus 312.585,37 zł) i „Fundusze pomocowe” (0 zł, zamiast minus 342.036,11 zł). W zakresie stanu na koniec roku nieprawidłowe dane dotyczyły pozycji „Fundusze pomocowe”, w której wykazano kwotę 0, zamiast minus 655.114,93 zł i pozycji „Skumulowana nadwyżka lub niedobór na zasobach budżetu” – wykazano minus 1.397.710,46 zł, zamiast minus 742.595,53 zł. W związku z przedstawionymi ustaleniami, w dniu 18 czerwca 2008 r. kontrolowana jednostka skorygowała bilanse budżetu za 2006 i 2007 rok. W ramach badania sprawozdawczości dokonano również analizy sprawozdania Rb-30 z wykonania planu finansowego za 2007 rok, przedłożonego wraz z częścią opisową przez miejski zakład budżetowy – Zakład Gospodarki Mieszkaniowej. Z części opisowej do sprawozdania wynika, że w ramach zakupu usług remontowych o łącznej wartości 1.054.142,39 zł dokonano m.in. remontów dachów i remontów elewacji wraz z ociepleniem w budynkach stanowiących wspólnoty mieszkaniowe. Łączny koszt remontów dachów wyniósł 411.744,27 zł, a łączny koszt wykonania elewacji i ocieplenia tych budynków – 364.756,85 zł. Jak podał ZGM w rozliczeniu dotacji przedmiotowej otrzymanej z budżetu w 2007 roku, udział miasta w remontach dachów stanowił 252.471,34 zł, a w remoncie elewacji – 247.209,28 zł. Z zestawienia tych danych może wynikać, że w kosztach zakładu budżetowego został ujęty zakup usług remontowych w kwocie 276.820,50 zł dotyczący innych niż gmina właścicieli lokali. Podobnie, z części opisowej do sprawozdania Rb-30 Zakładu za 2006 rok wynika, że zostały wykonane remonty elewacji w budynkach wspólnot mieszkaniowych o wartości 502.651,12 zł. W rozliczeniu dotacji przedmiotowej podano, że koszt robót budowlanych przypadających na gminę wyniósł 319.859,60 zł. Z zestawienia tych danych może wynikać, że w koszcie zakupu usług remontowych zakładu budżetowego zostały ujęte koszty w sumie 182.791,52 zł, które powinny obciążać innych właścicieli lokali mieszkalnych – str. 17-18, 81 protokołu kontroli. Należy wskazać, że wnoszone przez właścicieli lokali zaliczki na poczet kosztów zarządu nieruchomością wspólną i ponoszone z tego tytułu koszty nie mogą być traktowane jako przychody i koszty jednostki sektora finansów publicznych, w tym także wówczas, gdy wykonuje ona zadania zarządcy. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), pobranymi zaliczkami zarządca nieruchomości nie może swobodnie dysponować, posiadają one konkretne przeznaczenie oraz podlegają corocznemu rozliczeniu w stosunku do faktycznie poniesionych kosztów na utrzymanie nieruchomości wspólnej. Z tego względu nie mogą być one traktowane jako środki publiczne – przychody jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Prowadzenie rozliczeń wspólnot powinno odbywać się poza rachunkowością zarządcy, jako odrębnego podmiotu obowiązanego do jej prowadzenia na podstawie przepisów ustawy o rachunkowości. Jak bowiem stanowi art. 29 ust. 1 ustawy o własności lokali, zarządca nieruchomości ma obowiązek prowadzenia dla każdej nieruchomości wspólnej pozaksięgowej ewidencji kosztów zarządu nieruchomością wspólną oraz zaliczek uiszczanych na pokrycie tych kosztów, a także rozliczeń z innych tytułów na rzecz nieruchomości wspólnej, przy czym rozliczenia winny być dokonywane przez rachunek bankowy (art. 30 ust. 1 pkt 1). Zauważyć też należy, iż zarządca – zakład budżetowy nie może finansować kosztów zarządu nieruchomościami wspólnymi za innych niż gmina właścicieli lokali. Jak stanowi art. 12 ust. 2 ustawy o własności lokali, właściciele lokali ponoszą wydatki i ciężary związane z utrzymaniem nieruchomości wspólnej w części nie znajdującej pokrycia w pożytkach i innych przychodach z nieruchomości wspólnej w stosunku do ich udziałów. W tym też celu właściciele lokali ustalają m.in. wysokość opłat na pokrycie kosztów zarządu nieruchomością wspólną, o których mowa w art. 14 i art. 15 ustawy, a także przyjmują roczne plany gospodarcze (art. 22 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy). Poza tym z danych przedstawionych przez ZGM w bilansach za 2006 i 2007 rok wynika, że żadne z wykonanych robót budowlanych w omawianych budynkach nie wpłynęły na podwyższenie wartości początkowej tych obiektów środków trwałych (w części stanowiącej własność gminy) – str. 20-21 protokołu kontroli. Jak stanowi art. 31 ust. 1 ustawy o rachunkowości, wartość początkową stanowiącą cenę nabycia lub koszt wytworzenia środka trwałego powiększają koszty jego ulepszenia, polegającego na przebudowie, rozbudowie, modernizacji lub rekonstrukcji i powodującego, że wartość użytkowa tego środka po zakończeniu ulepszenia przewyższa posiadaną przy przyjęciu do używania wartość użytkową, mierzoną między innymi okresem używania, kosztami eksploatacji lub innymi miarami. Charakter wykonanych prac, w szczególności ocieplenie budynków, wskazuje na ich modernizację, ta zaś winna wpływać na zmianę wartości aktywów trwałych. Ponadto, z punktu widzenia przepisów o finansach publicznych, wydatki na ulepszenie środków trwałych powinny być planowane jako wydatki inwestycyjne. W przypadku zakładów budżetowych dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji powinno odbywać się poprzez udzielenie dotacji celowej, o której mowa w art. 24 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, nie zaś dotacji przedmiotowej, stanowiącej dopłatę do określonego rodzaju wyrobów lub usług. Jak wynika z ustaleń kontroli, w latach 2006 – 2007 ZGM otrzymywał z budżetu wyłącznie dotacje, które klasyfikowano jako dotacje przedmiotowe – str. 70-71 protokołu kontroli. Sprawdzając procedurę opracowania uchwały budżetowej i planów finansowych gminnych jednostek organizacyjnych stwierdzono, że w okresie objętym kontrolą nie zostały ustalone odrębne plany finansowe dla zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami realizowanych przez Urząd Miasta i MOPS w Hajnówce. Procedura opracowywania przez jednostki organizacyjne planów finansowych dla zadań zleconych określona jest rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, przekazywania dotacji celowych i przekazywania pobranych dochodów związanych z realizacją tych zadań (Dz. U. Nr 135, poz. 955) – str. 33, 76 protokołu kontroli. Pośród wydatków bieżących badaniu poddano m.in. wydatki z tytułu wynagrodzeń pracowników Urzędu Miasta. Stwierdzono, że niektórym pracownikom był przyznawany dodatek specjalny na podstawie § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.). W pismach w sprawie dodatków specjalnych nie były wskazywane przez Pana Burmistrza przesłanki stanowiące podstawę ich przyznania. Jak stanowi przywołany § 8 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym od 1 maja 2008 r.), z tytułu okresowego zwiększenia zakresu obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań albo ze względu na charakter pracy lub warunki wykonywania pracy pracownikowi może być przyznany dodatek specjalny. W związku z ustanowionym w tym przepisie charakterem dodatku właściwe jest dokumentowanie przesłanek, na podstawie których zostaje on pracownikowi przyznany – str. 62-63 protokołu kontroli. Kontrola wydatków na podróże służbowe wykazała natomiast, że wszystkie badane polecenia wyjazdów służbowych z grudnia 2007 roku (5 poleceń) zawierały wskazanie jako środka transportu „samochód prywatny”. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.), środek transportu właściwy do odbycia podróży służbowej określa pracodawca, zaś ust. 3 w § 5 stanowi, że na wniosek pracownika pracodawca może wyrazić zgodę na przejazd w podróży samochodem osobowym, motocyklem lub motorowerem niebędącym własnością pracodawcy. W takim przypadku pracownikowi przysługuje zwrot kosztów przejazdu w wysokości stanowiącej iloczyn przejechanych kilometrów przez stawkę za jeden kilometr przebiegu, ustaloną przez pracodawcę, która nie może być wyższa niż określona w przepisach wydanych na podstawie art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. W świetle tego przepisu każdorazowa podróż przy użyciu prywatnego środka transportu winna odbywać się na podstawie wniosku pracownika i być rozliczona według stawki ustalonej przez pracodawcę. Nie stwierdzono dokumentowania wniosków pracowników o przejazd w podróży służbowej samochodem prywatnym oraz ustalenia przez pracodawcę stawki dla rozliczeń podróży – str. 65-66 protokołu kontroli. Zbadano również wydatki z tytułu odpisów na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych. Stwierdzono, że w 2007 roku nie dokonywano zmiany planowanego odpisu oraz korygowania jego wysokości w związku ze zmianą stanu zatrudnienia. Stosownie do postanowień § 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 14 marca 1994 r. w sprawie sposobu ustalania przeciętnej liczby zatrudnionych w celu naliczania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych (Dz. U. Nr 43, poz. 168 ze zm.), podstawę naliczania odpisu stanowi przeciętna planowana w danym roku kalendarzowym liczba osób zatrudnionych w zakładzie pracy, skorygowana w końcu roku do faktycznej przeciętnej liczby osób zatrudnionych w zakładzie. Ustalono w trakcie kontroli, że w 2007 r. przeciętna liczba zatrudnionych na pełny wymiar etatów wynosiła 69,35, odpisu dokonano zaś od 64,23 etatów. W związku z tym odpis podstawowy został zaniżony o kwotę 4.118,00 zł – str. 66-67 protokołu kontroli. Jak stwierdzono w trakcie kontroli, badana jednostka dokonywała zakupu usług komunikacji miejskiej w Zakładzie Komunikacji Miejskiej w Hajnówce – gminnym zakładzie budżetowym – str. 68-69 protokołu kontroli. Wydatki poniesione z tego tytułu w 2007 roku wyniosły 819.997 zł. Podstawę wydatków stanowiła umowa na świadczenie usług komunikacji miejskiej w Hajnówce zawarta na czas nieokreślony w dniu 3 stycznia 2000 roku pomiędzy ówczesnym Zarządem Miasta (zamawiającym) i ZKM (przewoźnikiem). W umowie określono następujące zasady rozliczeń za wykonywanie przez Zakład usług komunikacji miejskiej: - wynagrodzenie przewoźnika stanowią wpływy ze sprzedaży biletów prowadzonej przez ZKM według cen ustalonych przez Radę Miasta oraz wpływy z usługowego wynajmu sprzętu transportowego i inne przychody, - zamawiający dokona przewoźnikowi zapłaty za świadczenie usług komunikacji miejskiej, na podstawie faktur VAT, w wysokości stawki za wozokilometr wynikającej z planowanych kosztów ogółem ZKM, pomniejszonych o planowane wpływy ze sprzedaży, podzielonych przez planowaną liczbę wozokilometrów. Cenę 1 wozokilometra ustalano na kolejne okresy w drodze zawierania aneksów do wskazanej umowy. W 2006 roku, na podstawie aneksu nr 1/06 z 2 stycznia 2006 r., ustalono cenę brutto za 1 wozokilometr w wysokości 2,79 zł. Cena ta obowiązywała w rozliczeniach za okres od 1 stycznia do 15 grudnia 2006 r. Aneksem nr 2/06 z 28 grudnia 2006 r. cena ta została podwyższona do 4,89 zł. W 2007 roku, w rozliczeniach w okresie od 1 stycznia do 30 września, stosowano cenę brutto za 1 wozokilometr w wysokości 2,90 zł (aneks nr 1/07 z 2 stycznia 2007 r.) W okresie od 1 października do 31 grudnia 2007 r. obowiązywała cena określona aneksem nr 2/07 z 1 października 2007 r. w wysokości 3,18 za wozokilometr. Należy stwierdzić, że zakup usług komunikacji miejskiej na podstawie opisanej umowy ma w rzeczywistości charakter dopłat do usług świadczonych przez zakład budżetowy. Na gruncie ustawy o finansach publicznych, dopłata taka winna następować w postaci dotacji przedmiotowej określonej w uchwale budżetowej, skalkulowanej na podstawie stawek jednostkowych ustalanych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego – art. 174 w zw. z art. 106 ust. 2 pkt 3 ustawy. Wskazania przy tym wymaga, że według art. 24 ust. 7 ustawy, dotacje przedmiotowe dla zakładu budżetowego nie mogą przekroczyć 50% kosztów jego działalności. Jak zaś wynika z ustaleń kontroli, przekazane w przyjętej formie dopłaty przewyższały zarówno w 2006, jak i 2007 roku wartość 50% kosztów świadczenia usług przewozowych przez ZKM. Należy również przywołać art. 18a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), według którego przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób, poza uprawnieniami pasażerów do ulgowych przejazdów określonymi w odrębnych przepisach, uwzględnia także uprawnienia pasażerów do innych ulgowych przejazdów, jeżeli podmiot, który ustanawia te ulgi, ustali z przewoźnikiem, w drodze umowy, warunki zwrotu kosztów stosowania tych ulg. W świetle tego przepisu, ZKM winien otrzymywać, w oparciu o poczynione w tym względzie ustalenia, zwrot kosztów wynikających z ustanowionych przez Radę Miasta uprawnień do ulgowych przejazdów. Zwrot tych kosztów, będący ustawowo określonym wyrównaniem przewoźnikowi utraconych przychodów z tytułu stosowania ulg, nie stanowi dopłat w rozumieniu przepisów o dotacji przedmiotowej zawartych w ustawie o finansach publicznych i co za tym idzie, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu maksymalnego pułapu dotacji. W trakcie kontroli wydatków ponoszonych w ramach współdziałania z powiatem hajnowskim ustalono, że w jednym przypadku – dotyczącym umowy z dnia 21 marca 2007 r. w kwocie 10.000 zł na funkcjonowanie i rozwój orkiestry dętej Zespołu Szkół Zawodowych w Hajnówce – udzielona powiatowi pomoc finansowa nie została określona odrębną uchwałą Rady Miasta, co stanowiło naruszenie wymogu określonego w art. 167 ust. 2 pkt. 5 ustawy o finansach publicznych. Poza tym, wskazana umowa nie określała terminu wykorzystania dotacji, co uchybiało postanowieniom art. 189a w zw. z art. 130 pkt 2 ustawy o finansach publicznych (w umowie określono termin przedłożenia rozliczenia dotacji). Uchybienie tego rodzaju stwierdzono też w umowie z dnia 3 grudnia 2007 roku. Natomiast w umowie w sprawie udzielenia pomocy finansowej z dnia 27 grudnia 2007 r. zawarto, że Zarząd Powiatu przekaże Burmistrzowi rozliczenie wykorzystania dotacji do końca stycznia 2008 roku – według art. 130 pkt 2 ustawy, ustalony termin wykorzystania dotacji nie może być dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego, zaś według art. 130 pkt 3 termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, wynikającej z jej rozliczenia, nie może być dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania – str. 78-80 protokołu kontroli. Ponadto kontrola wykazała, że przywołane umowy w sprawie pomocy finansowej nie zostały opatrzone kontrasygnatą Skarbnika, o której mowa w art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej. Brak kontrasygnaty stwierdzono również w odniesieniu do opisanych aneksów do umowy na świadczenie usług komunikacji miejskiej (str. 69 protokołu kontroli), a także umów w sprawie zamówień publicznych wskazanych na str. 76 protokołu kontroli. W ramach kontroli kompleksowej przeprowadzono także koordynowaną kontrolę realizacji dochodów z mienia gminy w latach 2006 – 2007, obejmującą m.in. prawidłowość ewidencjonowania majątku, procedury pozyskiwania dochodów z mienia, ewidencjonowanie należności i dochodów oraz ich windykację, wewnętrzne procedury kontrolne w tym obszarze. W zakresie ewidencji księgowej nieruchomości stwierdzono, że: a) kontrolowana jednostka nie księgowała terminowo zmian w stanie nieruchomości gruntowych, tj. w dacie operacji związanych z przeniesieniem ich własności. W 2006 roku zwiększenia wartości gruntów z tytułu nabycia w kwocie 125.592 zł dokonano w ewidencji księgowej zapisem zbiorczym pod datą 31 grudnia 2006 r. Z prowadzonej w referacie gospodarowania nieruchomościami ewidencji zmian stanu nieruchomości gruntowych wynika, że w 2006 r. przyjęto na stan miasta grunty o pow. b) badana jednostka stosuje praktykę corocznego aktualizowania księgowej wartości gruntów według średnich cen dla gruntów znajdujących się w poszczególnych obrębach miasta, przy czym aktualizacją taką obejmowane są też grunty nabyte w roku aktualizacji wyceny. Według ustaleń kontroli wartość gruntów zakupionych w 2006 r. na koniec tego roku jest wyższa od wartości wynikającej z cen nabycia o 526.674 zł, a na koniec 2007 r. wyższa o 572.640 zł. Wartość gruntów nabytych w 2007 r. po dokonaniu wyceny na koniec tego roku jest wyższa o 1.004.178,40 zł od wartości wynikającej z cen nabycia – str. 83-85 protokołu kontroli. Z danych ogólnych zawartych na str. 15 protokołu kontroli wynika natomiast, że na koncie analitycznym 011-9 (dotyczącym zmian w stanie gruntów) na koniec 2006 r. ujęto doksięgowanie wartości gruntów w kwocie 5.473.376 zł, zaś w końcu 2007 r. doksięgowano wartość gruntów w wysokości 7.321.413,40 zł (jak wskazano w protokole kontroli w obu wymienionych latach nie wystąpiły żadne zapisy na stronie Ma konta 011-9, mimo wystąpienia operacji związanych ze sprzedażą nieruchomości gruntowych). Należy wskazać, że stosowana praktyka corocznego zwiększania wartości gruntów nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach (nie została też określona w dokumentacji zasad rachunkowości obowiązujących w jednostce). Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o rachunkowości, na dzień bilansowy środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne wycenia się według cen nabycia lub kosztów wytworzenia, lub wartości przeszacowanej (po aktualizacji wyceny środków trwałych), pomniejszonych o odpisy amortyzacyjne lub umorzeniowe, a także o odpisy z tytułu trwałej utraty wartości. Cena nabycia zdefiniowana jest w art. 28 ust. 2 ustawy, w tym przywołany przepis stanowi, że w przypadku, gdy nie jest możliwe ustalenie ceny nabycia składnika aktywów, a w szczególności przyjętego nieodpłatnie, w tym w drodze darowizny - jego wyceny dokonuje się według ceny sprzedaży takiego samego lub podobnego przedmiotu (według natomiast § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… środki trwałe stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego otrzymane nieodpłatnie, na podstawie decyzji właściwego organu, mogą być wycenione w wartości określonej w tej decyzji). Podkreślenia też wymaga, iż przywołana w art. 28 ust. 1 ustawy aktualizacja wyceny środków trwałych nie zależy od swobodnej decyzji jednostki. Jak bowiem stanowi art. 31 ust. 3 ustawy, wartość początkowa i dotychczas dokonane od środków trwałych odpisy amortyzacyjne lub umorzeniowe mogą ulegać aktualizacji wyceny, jednakże na podstawie odrębnych przepisów. Zgodne z tą regulacją ustawową jest postanowienie § 5 ust. 5 rozporządzenia w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, według którego wartość początkowa środków trwałych i dotychczas dokonane odpisy umorzeniowe podlegają aktualizacji zgodnie z zasadami określonymi w odrębnych przepisach, a wyniki aktualizacji są odnoszone na fundusz. Owe odrębne przepisy zawarte są w ustawie z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U z 2000 r. Nr 54, poz. 654 ze zm.). Zgodnie z art. 15 ust. 5 tej ustawy, minister właściwy do spraw finansów publicznych określa, w drodze rozporządzenia, tryb i terminy aktualizacji wyceny środków trwałych określonych w tym przepisie. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości inwentaryzację m.in. gruntów przeprowadza się drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji realnej wartości tych składników, jak zaś stanowi § 5 ust. 7 rozporządzenia w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, grunty, budynki i budowle podlegają inwentaryzacji w sposób określony w przyjętych przez jednostkę zasadach rachunkowości. W kontrolowanej jednostce nie zostały określone zasady w tym względzie. W badanej jednostce, z uwagi na niewłaściwie prowadzoną ewidencję księgową nie ma możliwości porównania wartości gruntów z ich wartością księgową. Inwentaryzacja gruntów w zaobserwowanej przez kontrolę formie służy od ustalenia powierzchni gruntów i ich wartości przy pomocy cen wzorowanych na wycenach rzeczoznawców majątkowych sporządzanych na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami – str. 85-86 protokołu kontroli. Jak ustalono, prawidłowo dokonywano odpisów amortyzacyjnych majątku podlegającego umorzeniu, jednakże, jak już wskazano, w zakładowym planie kont nie zostały określone konta ksiąg pomocniczych do konta 071 „Umorzenie środków trwałych” – str. 83 protokołu kontroli. W zakresie ewidencji księgowej i sprawozdawczości dochodów z tytułu gospodarowania nieruchomościami kontrola wykazała, że: a) wszystkie przychody z tytułu dochodów z mienia są ujmowane na koncie 750 „Przychody i koszty finansowe”, w tym również przychody ze sprzedaży środków trwałych, które zgodnie z przyjętymi w jednostce zasadami rachunkowości i zasadami określonymi w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. należy ujmować na kocie 760 „Pozostałe przychody i koszty” – str. 82 protokołu kontroli; b) odsetki od zaległości z tytułu dochodów z mienia nie są naliczane na koniec poszczególnych kwartałów. Z ustaleń kontroli wynika, że w latach 2006 – 2007 zaległości występowały głównie w par. 0470 „Wpływy z opłat za zarząd, użytkowanie i użytkowanie wieczyste nieruchomości” (np. według stanu na koniec IV kwartału 2006 r. zaległości wynosiły 53.632,38 zł, a na koniec IV kwartału 2007 r. 52.789,38 zł). Jak stanowi przepis § 7 ust. 8 rozporządzenia Ministra Finansów (poprzednio § 7 ust. 2), odsetki od należności i zobowiązań ujmuje się w księgach rachunkowych w momencie ich zapłaty lub pod datą ostatniego dnia kwartału w wysokości odsetek należnych na koniec tego kwartału – str. 86 protokołu kontroli; c) dane dotyczące dochodów z mienia w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-N były zgodne z zapisami księgowymi, ale nie były zgodne ze stanem faktycznym, z uwagi na wskazane w niniejszym wystąpieniu, pozaksięgowe prowadzenie ewidencji należności długoterminowych – str. 86 protokołu kontroli; d) wpływy z tytułu pierwszej opłaty za ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości ujmowano niewłaściwie w par. 0870 „Wpływy ze sprzedaży składników majątkowych – str. 87, 88, 89, 90 protokołu kontroli. W świetle postanowień rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków… właściwe jest ujmowanie dochodów z tytułu pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste do par. 0770 „Wpłaty z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości”, zaś opłat rocznych do par. 0470 „Wpływy z opłat za zarząd, użytkowanie i użytkowanie wieczyste nieruchomości”. Stwierdzono też, że do par. 0470 zarachowywano dochody z tytułu najmu i dzierżawy, które prawidłowo powinny być ujmowane w par. 0750 „Dochody z najmu i dzierżawy składników majątkowych Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego…”. Poza tym jak ustalono (str. 83 protokołu kontroli), w badanej jednostce nie określono zasad obiegu dokumentów w zakresie dochodów z mienia i gospodarowania mieniem. Należy wskazać, że prawidłowo określone procedury kontroli wewnętrznej powinny ustalać drogę obiegu dokumentów związanych ze wszystkimi zachodzącymi w jednostce procesami, związanymi z realizacją dochodów i gospodarowaniem mieniem. Badając realizację poszczególnych rodzajów dochodów budżetowych ustalono, że ostatnia aktualizacja opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntów przez spółdzielnię mieszkaniową miała miejsce w 2000 roku. Jak wynika z ustaleń kontroli, średnia cena gruntów przyjęta do wyliczenia opłaty rocznej wynosiła ok. 15,30 zł/m2, natomiast cena przyjęta na koniec 2005 roku dla potrzeb księgowej aktualizacji wyceny środków trwałych, w obrębie, w którym głównie znajdują się omawiane grunty, wynosiła 28 zł/m2, na koniec 2006 r. 30 zł/m2, a na koniec 2007 r. 32 zł/m2 – str. 90-91, 84 protokołu kontroli. Stosownie do postanowienia art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Jak zaś stanowi art. 12 tej ustawy, organ wykonawczy gminy, działający za jednostkę samorządu terytorialnego, jest zobowiązany do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. W świetle stwierdzonego stanu faktycznego i wskazanych przepisów właściwe jest zatem podjęcie stosownych działań, zmierzających do zaktualizowania opłat. Jak stwierdzono w trakcie kontroli w latach 2006 – 2007 nie wystąpiły dochody z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami – str. 91 protokołu kontroli. Należy wskazać, że stosownie do postanowień art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami, trwały zarząd jest formą władania nieruchomościami przez samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Za trwały zarząd pobiera się opłaty, o których mowa w art. 45 ust. 2 pkt 7 oraz art. 82 – 90 ustawy, z wyjątkiem trwałego zarządu nieruchomościami sprawowanego przez gminne jednostki organizacyjne oświaty, które korzystają ze zwolnienia z opłat na mocy art. 81 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. W badanej jednostce samorządu terytorialnego, poza placówkami oświaty, funkcjonują też inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak np. zakłady budżetowe – str. 4 protokołu kontroli. Z ustaleń kontroli wynika, że w latach 2006 – 2007 nie były realizowane dochody z tytułu sprzedaży i korzystania z mienia ruchomego gminy. Jak ustalono, w kontrolowanej jednostce nie zostały też opracowane procedury kontroli finansowej w zakresie uzyskiwania dochodów z mienia ruchomego (str. 92 protokołu kontroli, testy nr 24, 25). Ze względu na brak regulacji powszechnie obowiązujących w kwestii gospodarowania składnikami majątku ruchomego (np. procedur ich zbywania) wskazane jest ustanowienie regulacji wewnętrznych w tym zakresie, stosownie do przepisów art. 47 ustawy o finansach publicznych. W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art.13§ 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 roku Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych. Ustalono, że organ podatkowy nie realizuje wskazań wynikających z treści art. 281 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa. W myśl tego przepisu winien przeprowadzać kontrole podatkowe u podatników w celu sprawdzenia, w jaki sposób wywiązują się oni z obowiązków nałożonych przepisami materialnego prawa podatkowego. Zaniechanie wykonywania działań kontrolnych powoduje, że m. in. w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości mających wpływ na wysokość zobowiązania podatkowego a istniejących przed rokiem 2003 organ podatkowy utracił możliwość ich zweryfikowania – str. 37 prot. kontroli Przeprowadzone badanie prawidłowości sporządzenia sprawozdań Rb-27S i Rb-PDP za rok 2007 pozwoliło ustalić, iż zawyżono skutki obniżenia górnych stawek w podatku od nieruchomości o kwotę 82.052,51 złote. Było to pochodną przyjęcia do ich obliczenia powierzchni gruntów i budynków będących w posiadaniu podmiotu wymienionego w zał. nr 9 pod poz. 22. W badanym okresie podmiot ten nie złożył deklaracji na podatek od nieruchomości, w związku z czym ujęcie jego składników majątkowych do obliczenia skutków narusza postanowienia § 6 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. 115, poz. 781). W myśl tego przepisu dane wykazane w sprawozdaniach powinny być sporządzane na podstawie ksiąg rachunkowych. Ponieważ nie było deklaracji oraz nie wydano decyzji w sprawie określenia wysokości zobowiązania podatkowego kontrolowana jednostka nie mogła uzyskać w roku 2007 dochodów z tego tytułu i w związku z tym nie wystąpiły skutki związane z obniżeniem maksymalnych stawek - str. 37 -38 prot. kontroli. W wyniku kontroli powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkiem rolnym, leśnym, od nieruchomości oraz od środków transportowych osób prawnych i jednostek nie mających osobowości prawnej stwierdzono, że organ podatkowy: - nie posiada dokumentacji, na podstawie której możliwe byłoby zweryfikowanie danych wykazanych w deklaracjach podatkowych. Między innymi organ podatkowy nie miał możliwości zweryfikowania wartość budowli oraz powierzchni budynków podlegających opodatkowaniu, wykazanych w deklaracjach przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie informacji podatkowej – str. 44 i 55 prot. kontroli, - nie weryfikował, w związku z brakiem dokumentów, prawidłowości zastosowania zwolnienia wynikającego z treści art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku leśnym tj. sprawdzenia czy faktycznie las jest w wieku poniżej 40 lat, - nie reagował na przypadki naruszenia zasady powszechności opodatkowania – opis na stronie 39 protokołu kontroli, - analogiczny brak reakcji dotyczył sytuacji składania korekt deklaracji bez pisemnego wyjaśnienie przyczyn ich złożenia, stanowiące naruszenie postanowień art. 81 § 2 Ordynacji podatkowej. W myśl tego przepisu skorygowanie deklaracji następuje poprzez złożenie deklaracji korygującej wraz z dołączonym pisemnym uzasadnieniem – str. 40 i 55 prot. kontroli, - w przypadku opisanym na stronie 44 protokołu kontroli nie miał możliwości zweryfikowania danych zawartych w deklaracji ponieważ nie posiada aktualnej dokumentacji pozwalającej na ustalenie powierzchni i rodzaju gruntów oddanych w dzierżawę lub inny rodzaj posiadania, co zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o podatku rolnym spowodowało przeniesienie obowiązku podatkowego. Badaniu poddano również zagadnienie terminowości składania deklaracji podatkowych i stwierdzono, że podatnicy wskazani w opisach na stronach 40, 44, 46 i 55 protokołu kontroli, naruszyli obowiązujące w tym zakresie przepisy materialnego prawa podatkowego przy braku reakcji organu podatkowego. Należy zatem uznać, w kontekście przywołanych przykładów, że organ podatkowy nie ma możliwości i nie prowadzi kompletnych czynności sprawdzających w zakresie, o którym mowa w art. 272 Op. Przepis ten stanowi, że organy podatkowe dokonują czynności sprawdzających mających na celu m. in. sprawdzenie terminowości składania deklaracji i wpłacania zadeklarowanych podatków oraz ustalenie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przestawionymi dokumentami. W przypadku dochodów osiąganych z tytułu podatku rolnego w grupie podatników - osób fizycznych stwierdzono, na podstawie ustaleń opisanych na stronie 45 protokołu kontroli, iż nie wszyscy podatnicy wywiązali się z obowiązku nałożonego na nich treścią art. 6a ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm.) w zakresie składania informacji podatkowych. Również badanie prawidłowości osiągania dochodów z tytułu podatku od nieruchomości od osób fizycznych wskazuje na naruszenia przepisów materialnego prawa podatkowego, będące efektem nieznajomości przepisów, braku reakcji na zmiany stanu prawnego oraz zaniechania czynności sprawdzających. Ustalenia dotyczyły przypadków braku podstawowego materiału dowodowego służącego do wymiaru tej należności. Artykuł 6 ust. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.) nakłada obowiązek ujawnienia przez podatnika podstawy opodatkowania: w latach 2000-2002, w obowiązującym wówczas stanie prawnym, poprzez złożenie wykazu nieruchomości, obecnie zaś informacji podatkowej (nowela z 30 października 2002 roku (Dz. U. Nr 200, poz. 1683), obowiązująca od 1 stycznia 2003 roku). Wyżej wymienione dokumenty stanowią dla wymiaru podatku od nieruchomości od osób fizycznych podstawowy materiał dowodowy – str. 42 protokołu kontroli. Nieprawidłowości stwierdzono także w zakresie opodatkowania nieruchomości będących współwłasnością dwóch lub więcej osób. Polegały one na rozdzielaniu ich na poszczególne udziały i odrębnym opodatkowaniu, przy czym wymiar za owe udziały był łączony z wymiarem za inne nieruchomości stanowiące własność udziałowców. Ujawnione przypadki jednoznacznie wskazują na naruszenie przepisu art. 3 ust. 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, z którego wynika, że jeżeli nieruchomość lub obiekt budowlany stanowi współwłasność lub znajduje się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, to stanowi odrębny przedmiot opodatkowania, a obowiązek podatkowy od nieruchomości lub obiektu budowlanego ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach lub posiadaczach - str. 42 protokołu kontroli. Stwierdzono również, opisane na str. 41 - 42 protokołu, przypadki różnic pomiędzy danymi zawartymi w rejestrach wymiarowych, według których wymierzano podatek a danymi geodezyjnymi. Ustalono, iż opodatkowano m.in. grunty sklasyfikowane jako użytki rolne, które co do zasady podlegają opodatkowaniu podatkiem rolnym. Kontroli poddano prawidłowość i powszechność poboru opłaty targowej. Stwierdzono naruszenie przez inkasentów norm art. 47 § 4a Op. W myśl tego przepisu terminem płatności dla inkasentów jest dzień następujący po ostatnim dniu, w którym, zgodnie z przepisami prawa podatkowego, powinna nastąpić wpłata podatku, chyba że organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego wyznaczył termin późniejszy. Z ewidencji podatkowej wynika, że jeden z inkasentów dokonywał inkasa opłaty codziennie, natomiast drugi raz w tygodniu. Żaden z nich nie odprowadzał zainkasowanych kwot w terminach wynikających z przywołanych przepisów. Wątpliwości budzi jednocześnie fakt wypłaty inkasentom – osobom prawnym wynagrodzenia zawyżonego o kwotę naliczonego podatku od towarów i usług, na podstawie wystawianych przez te podmioty faktur VAT za inkaso – str. 51 prot. kontroli. Analiza uregulowań zawartych w uchwale Rady Miejskiej w Hajnówce dotyczącej m. in. wysokości wynagrodzenia za inkaso nie daje podstaw do uznania opisanego zwiększenia wynagrodzenia za uzasadnione. W zakresie rachunkowości podatków i opłat lokalnych stwierdzono, iż w kontrolowanej jednostce w przypadku zmiany właściciela nieruchomości, w momencie powstania obowiązku podatkowego u nowego podatnika, na koncie podatkowym dokonywano tylko zmiany nazwy właściciela. Stanowi to naruszenie § 11 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 r. w sprawie zasad rachunkowości i planu kont w zakresie ewidencji podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 112, poz. 761), który stwierdza, że konta szczegółowe prowadzone są do kont analitycznych i służą do rozrachunków z podatnikami - z tytułu podatków, które podlegają przypisaniu na ich kontach. Ustęp 4 pkt 1 tego paragrafu stwierdza także, że dla każdego podatnika i inkasenta prowadzi się odrębne konto w każdym podatku - str. 60 – 61 protokołu kontroli. Analiza kont służących do rozrachunków z podatnikami wykazała nieprawidłowości przy wygaszeniu zobowiązania podatkowego poprzez przeniesienie praw majątkowych w trybie art. 66 § 1 Ordynacji podatkowej (przypadek podatnika wymienionego w zał. nr 9 pod poz. 23). Polegały one na niezastosowaniu rozwiązań z § 5 wymienionego przepisu Op, zgodnie z którym w przypadku podpisania umowy organ podatkowy ma obowiązek zastosowania art. 55 § 2 ustawy, w myśl którego jeżeli dokonana wpłata nie pokrywa kwoty zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę, wpłatę tę zalicza się proporcjonalnie na poczet kwoty zaległości podatkowej oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku, w jakim, w dniu wpłaty, pozostaje kwota zaległości podatkowej do kwoty odsetek za zwłokę. Z dokumentacji podatkowej wynika, że podatnik posiadał zaległość w wysokości 426.367,40 zł oraz odsetki w kwocie 58.043 złote. W decyzjach wydawanych w trakcie postępowania (14.05.07r. i 21.08.07r.) organ podatkowy stwierdzał wygaśnięcie zobowiązania podatkowego, którego wysokość odpowiadała należności głównej. Natomiast odsetki na wniosek podatnika zostały umorzone w dniu 21 sierpnia 2007 roku. W przypadku postępowania zgodnego ze wskazanymi przepisami, saldo na koncie podatnika na dzień kontroli winno wskazywać na istnienie zaległości w kwocie 62.013 złotych – str. 58 - 60 prot. kontroli. Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, a także podatków i opłat lokalnych. Organem wykonawczym gminy miejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Miasta, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej i audytu, spoczywa na Burmistrzu zgodnie z art. 44 i 50 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Miasta. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych. Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam: 1. Uzupełnienie procedur kontroli wewnętrznej w zakresie dotyczącym udzielania zamówień publicznych oraz zwrotu środków publicznych. 2. Zatrudnienie audytora wewnętrznego. 3. Uzupełnienie zakładowego planu kont Urzędu jako jednostki budżetowej poprzez: a) określenie faktycznych zasad funkcjonowania kont 222 i 228, b) ujęcie w wykazie kont księgi głównej konta 226 i określenie zasad jego funkcjonowania, c) określenie zasad prowadzenia kont ksiąg pomocniczych do konta 071. 4. Spowodowanie w zakresie ewidencji księgowej zdarzeń gospodarczych i sporządzania dowodów księgowych: a) ujmowania na koncie 030 udziałów w spółce pod datą ich objęcia, b) ujmowania w księgach rachunkowych należności długoterminowych, c) obejmowania ewidencją na koncie 080 wszystkich kosztów pozostających w bezpośrednim związku z wytworzeniem środków trwałych, a także prawidłowego klasyfikowania wydatków inwestycyjnych z tym związanych, d) dokonywania zapisów w raportach kasowych zgodnie z wymogami art. 23 ust. 1 ustawy o rachunkowości, e) sporządzania zbiorczych dowodów księgowych z zachowaniem wymogów art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości, f) przestrzegania zasad sporządzania dokumentów kasowych ustalonych w § 7 instrukcji kasowej, g) dokumentowania wypłat wynagrodzeń stosownie do postanowień instrukcji obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych. 5. Zobowiązanie Skarbnika do prawidłowego prezentowania danych w bilansie z wykonania budżetu. 6. Dokonanie czynności sprawdzających w odniesieniu do podległego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej, z wykorzystaniem uwag zawartych w protokole kontroli i niniejszym wystąpieniu, w zakresie: a) prawidłowości planowania, ewidencjonowania i wykazywania w sprawozdawczości przychodów i kosztów zakładu budżetowego, b) prawidłowości finansowania kosztów zarządu nieruchomościami wspólnymi (kosztów remontów) przez innych niż gmina właścicieli lokali, c) prawidłowości ewidencjonowania wartości majątku gminy. 7. Zapewnienie sporządzania planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami przez jednostki organizacyjne realizujące te zadania. 8. Dokumentowanie przesłanek stanowiących podstawę przyznania pracownikom dodatków specjalnych do wynagrodzenia. 9. Spowodowanie dokumentowania wniosków pracowników o wyrażenie zgody na odbycie podróży służbowej samochodem prywatnym oraz ustalenia stawki, według której nastąpi rozliczenie kosztów podróży. 10. Prawidłowe naliczanie odpisów na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych oraz realizowanie wydatków z tego tytułu. Przekazanie na rachunek bankowy Funduszu równowartości zaniżenia odpisu w roku 2007. 11. Finansowanie z budżetu komunikacji miejskiej na zasadach określonych w art. 174 ustawy o finansach publicznych, z uwzględnieniem postanowienia art. 24 ust. 7 tej ustawy, oraz w art. 18a ustawy o transporcie drogowym. 12. W zakresie udzielania pomocy finansowej innym jednostkom samorządu terytorialnego: a) udzielanie pomocy finansowej każdorazowo w oparciu o odrębną uchwałę Rady Miasta w tej sprawie, b) konstruowanie umów w sprawie udzielenia pomocy finansowej z uwzględnieniem wymogów art. 130 pkt 2 i 3 ustawy o finansach publicznych. 13. Przedkładanie Skarbnikowi do kontrasygnaty zawieranych umów mogących spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych. 14. Prawidłowe prowadzenie ewidencji księgowej nieruchomości gruntowych, w tym celu: a) terminowe ujmowanie w księgach rachunkowych zdarzeń związanych z obrotem tymi nieruchomościami, b) zaniechanie praktyki aktualizowania księgowej wartości gruntów, c) dokonanie stosownych księgowań korygujących wartość gruntów do cen ich nabycia. 15. Określenie w regulacjach wewnętrznych sposobu inwentaryzacji gruntów, budynków i budowli oraz prowadzenie inwentaryzacji zgodnie z tymi regulacjami. 16. W zakresie ewidencji dochodów z mienia: a) ewidencjonowanie przychodów z tytułu sprzedaży środków trwałych na koncie 760, b) naliczanie i ujmowanie w księgach należnych odsetek od należności stosownie do § 7 rozporządzenia w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, c) stosowanie prawidłowej klasyfikacji budżetowej poszczególnych tytułów dochodów. 17. Uwzględnienie w instrukcji obiegu i kontroli dokumentów zasad obiegu dokumentów w zakresie dochodów z mienia i gospodarowania mieniem. 18. Podjęcie stosownych działań w celu dokonania aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych. 19. Podjęcie stosownych działań zmierzających do ustalenia opłat z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami – mając na uwadze wskazane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. 20. Określenie w regulacjach wewnętrznych procedur dotyczących gospodarowania ruchomymi składnikami majątku gminy, w szczególności zasad ich zbywania. 21. Wyeliminowanie nieprawidłowości, opisanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego, w zakresie opodatkowania podatkami i opłatami lokalnymi, których źródłem są zaniechania w prowadzeniu przez organ podatkowy czynności sprawdzających wynikających z przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. 22. Przestrzeganie przepisów w zakresie prawidłowości sporządzania sprawozdań budżetowych oraz dokonanie korekty sprawozdań w związku z ustaleniami kontroli. 23. Wyeliminowanie oraz wyjaśnienie wskazanych w protokole i w części opisowej wystąpienia nieprawidłowości w zakresie rzetelności danych wykazanych w informacjach i deklaracjach podatkowych oraz ich zgodności z zobowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na zalecenia przedstawienie wyników poszczególnych ustaleń. 24. Wyeliminowanie nieprawidłowości w opodatkowaniu podatkiem rolnym oraz od nieruchomości osób prawnych i fizycznych poprzez dokonanie prawidłowego wymiaru tej należności, z uwzględnieniem występujących zmian w przepisach ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie wzruszania decyzji podatkowych. W odpowiedzi na niniejsze wystąpienie podanie kompletnej listy podatników, którym dokonano zmiany wysokości wymiaru podatku wraz z kwotami różnic wynikających z tych zmian. 25. Przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących realizacji dochodów z tytułu opłaty targowej. 26. Zachowanie prawidłowości opodatkowania podatkiem od środków transportowych. W odpowiedzi na zalecenia przedstawienie wyników poszczególnych działań w tym zakresie w kontekście wskazań zawartych w protokole kontroli i części opisowej niniejszego wystąpienia. 27. Wyeliminowanie nieprawidłowości z zakresu ewidencji księgowej podatków i opłat wskazanych w protokole kontroli oraz części opisowej niniejszego wystąpienia, z uwzględnieniem przywołanych przepisów ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów. O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia. Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem. Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Odsłon dokumentu: 120437616 Poprzdnie wersje tego dokumentu: |
|||||||||||||
|
www.bialystok.rio.gov.pl | Wejść na stronę: 120437616 | Strona główna | Informacje niedostępne | Pomoc | Redakcja | Kontakt | | |