Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Zambrowie

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 31 października 2008 roku (znak: RIO.I.6012-19/08), o treści jak niżej:

Pani Barbara Gromak

Dyrektor Poradni

Psychologiczno-Pedagogicznej

w Zambrowie

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za okres 2007 roku, przeprowadzonej w Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w Zambrowie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto m.in. regulacje wewnętrzne dotyczące organizacji jednostki, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, opracowanie i realizację planu finansowego, gospodarowanie mieniem przekazanym jednostce w zarząd, rozliczenia z budżetem powiatu.

W trakcie kontroli zagadnień organizacyjnych stwierdzono, iż w kontrolowanej jednostce funkcję głównego księgowego wykonywały osoby zatrudnione na podstawie umowy zlecenia. Przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) stanowią w art. 45 ust. 1, iż głównym księgowym jednostki sektora finansów publicznych jest pracownik, któremu kierownik jednostki powierza obowiązki i odpowiedzialność w zakresie prowadzenia rachunkowości jednostki, wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi, dokonywania wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym, dokonywania wstępnej kontroli kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych. Cytowana norma prawna wymaga jednoznacznie aby osoba, której powierzono obowiązki głównego księgowego była pracownikiem jednostki sektora finansów publicznych. Pracownikiem, w świetle definicji zawartej w art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Powierzenie osobie zatrudnionej na podstawie umowy zlecenia obowiązków głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych jest zatem sprzeczne z zasadą zawartą w art. 45 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Ponadto nie stwierdzono, aby osobom wykonującym obowiązki głównego księgowego były w formie pisemnej powierzane obowiązki i odpowiedzialność w zakresie określonym w art. 45 ust. 1 pkt 1-4 ustawy – str. 4 protokołu kontroli.

Badaniu poddano obowiązujące w Poradni procedury kontroli wewnętrznej oraz ich przestrzeganie. Ustawa o finansach publicznych zobowiązuje w art. 47 kierownika jednostki sektora finansów publicznych do opracowania procedur kontroli wewnętrznej, obejmujących wymienione w tym artykule zagadnienia, oraz zapewnienia przestrzegania ustalonych procedur. Obowiązujące w jednostce procedury kontroli finansowej zawarte zostały m.in. w Instrukcji obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych. Na podstawie sprawdzonej próby dokumentów stwierdzono przypadki nieprzestrzegania ustalonych procedur. Regulacje obowiązujące w jednostce w zakresie kontroli formalno-rachunkowej stanowią, że za sprawdzony pod względem formalnym i merytorycznym uważa się dowód zawierający datę i podpis osoby do tego upoważnionej. W przyjętej do badania próbie występowały dokumenty nie zawierające adnotacji o dacie dokonania kontroli. Ponadto stwierdzono dokumenty księgowe (wniosek o zaliczkę oraz rozliczenie zaliczki) nie zwierające podpisu pracownika na dowód przyjęcia zaliczki oraz jej rozliczenia. Ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) w art. 21 ust. 1 pkt 5 stanowi, iż dowód księgowy powinien zwierać podpis osoby, której wydano składniki aktywów oraz osoby, od której przyjęto składniki aktywów – str. 7 protokołu kontroli.

         W ramach kontroli przestrzegania procedur wewnętrznych zbadano również przestrzeganie regulacji dotyczących gospodarki kasowej. Zagadnienia regulujące gospodarkę kasową zawarte zostały w § 23 Instrukcji obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych. Zgodnie z wprowadzonymi przepisami wypłaty gotówkowe w Poradni dokonywane są na blankietach „KP” zarejestrowanych jako druki ścisłego zarachowania, sporządzonych przebitkowo w dwóch egzemplarzach: oryginał do raportu kasowego, kopia pozostaje w bloczku. Prowadzenie kasy ogranicza się do jednorazowych wypłat kwot podejmowanych czekiem w wysokości ustalonej do faktycznych wydatków wynikających z dowodów księgowych. Nie ustala się stałego zapasu gotówki. Raporty kasowe sporządzane są do każdego podjęcia i rozdysponowania gotówki. Procedura ta nie była przestrzegana w odniesieniu do wypłat gotówkowych dokonanych na podstawie czeków o nr 1004324763 z dnia 28 listopada 2007 r. oraz nr 1004324764 i 1004324765 z dnia 19 grudnia 2007 r. Na podstawie tych dokumentów dokonano wypłaty gotówki z rachunku bankowego w łącznej kwocie 987 zł. Kwota ta została przeznaczona na pokrycie wydatków z tytułu wyjazdów służbowych i świadczeń z ZFŚS, odbiór gotówki z tego tytułu został potwierdzony przez osoby uprawnione. Zgodnie z wcześniej wskazanymi przepisami wewnętrznymi dotyczącymi obsługi kasowej jednostki wypłaty gotówkowe dokonywane są na blankietach „KP”, co w przedstawionym przypadku nie miało miejsca. Ponadto regulacje wewnętrzne zobowiązują do sporządzania raportów kasowych do każdego przyjęcia i rozchodowania gotówki, w odniesieniu do trzech opisanych czeków gotówkowych czynności tej zaniechano. Druki KP nie były zatwierdzane pod względem merytorycznym przez dyrektora – str. 13-14 protokołu kontroli.

Na podstawie analizy postanowień zawartych w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości stwierdzono, że dokumentacja ta w swojej treści w sposób niepełny regulowała niektóre ze stosowanych zasad lub je pomijała. Zawarty w § 4 Instrukcji kontroli i obiegu dokumentów finansowo-księgowych wykaz urządzeń księgowych stosowanych w jednostce przewiduje prowadzenie wykazu składników aktywów i pasywów (inwentarz). Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o rachunkowości wykaz taki prowadzą jedynie te jednostki, które uprzednio nie prowadziły ksiąg rachunkowych w sposób przewidziany ustawą. W toku czynności kontrolnych nie stwierdzono istnienia przesłanek do prowadzenia w Poradni tego typu urządzenia księgowego. Przywołany przepis stanowi, iż w jednostkach nie prowadzących wykazu składników aktywów i pasywów rolę inwentarza spełnia zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawienie sald kont ksiąg pomocniczych sporządzone na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych. Obowiązek sporządzania zestawienia obrotów i sald kont księgi głównej i zestawienia sald kont ksiąg pomocniczych wynika z art. 13 ust. 1 pkt 4 ustawy o rachunkowości. W czasie kontroli nie okazano zestawień sporządzonych za 2007 rok; urządzenia takie prowadzone są od 2008 roku.

Obowiązujący w jednostce zakładowy plan kont nie określał niektórych kont faktycznie prowadzonych w jednostce. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.) przewiduje, iż konta wskazane w planach kont stanowiących załączniki do rozporządzenia należy traktować jako standardową liczbę kont, która może być ograniczona jedynie o konta służące do księgowania operacji gospodarczych niewystępujących w jednostce (§ 12 ust. 1 pkt 1). Kontrola wykazała, iż w Poradni prowadzono ewidencję na kontach syntetycznych 401 „Amortyzacja”, 750 „Przychody i koszty finansowe” i 761 „Pokrycie amortyzacji” nie ujętych w zakładowym planie kont. Z kolei konto 998 „Zaangażowanie wydatków budżetowych” zostało przewidziane w zpk, jednakże ewidencji na tym koncie nie prowadzono – str. 8-9 protokołu kontroli.

         Kontrola prawidłowości zapisów księgowych na kontach rozrachunkowych wykazała, iż w badanej jednostce na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” ewidencjonowano po stronie Ma zobowiązania jednostki wobec pracowników z tytułu wynagrodzeń netto (w korespondencji z kontem 231 „Rozrachunki z tytułu wynagrodzeń”), zaś po stronie Wn przelewy wynagrodzeń (w korespondencji z kontem 130 „Rachunki bieżące jednostek budżetowych). Zakładowy plan kont stanowi, iż zobowiązania wobec pracowników z tytułu wynagrodzeń i przelewy wynagrodzeń ewidencjonuje się na koncie rozrachunkowym 231, natomiast konto 240 służy do ewidencji należności i roszczeń oraz zobowiązań nie objętych ewidencją na kontach 201-234. W świetle obowiązujących w badanej jednostce zasad wskazane zapisy na koncie 240 były nieprawidłowe – str. 15 protokołu kontroli. 

         Kontrola gospodarki środkami rzeczowymi i inwentaryzacji wykazała, że w jednostce ewidencja pomocnicza do konta 014 „Zbiory biblioteczne” prowadzona była w dwóch księgach inwentarzowych (księgozbiór). Okazane księgi inwentarzowe nie spełniały wymogów stawianych dla ksiąg pomocniczych w ustawie o rachunkowości. Zapisy w nich zawarte nie wykazują powiązania z zapisami konta syntetycznego. W myśl postanowień art. 16 ust. 1 ustawy o rachunkowości konta ksiąg pomocniczych powinny zawierać zapisy będące uszczegółowieniem i uzupełnieniem zapisów kont księgi głównej, uzgodnione z saldami i zapisami na kontach księgi głównej – str. 28 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli sprawozdań sporządzanych na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 ze zm.) stwierdzono, iż w rocznym sprawozdaniu Rb-28S z wykonania planu wydatków budżetowych jednostka nieprawidłowo wykazała dane dotyczące planowanych wydatków w rozdziale 85406 par. 4170 „Wynagrodzenia bezosobowe” i 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia”. Z uchwały nr 45/07 Rady Powiatu Zambrowskiego z dnia 28 grudnia 2007 r. w sprawie zmian w budżecie powiatu na 2007 r. wynika, że planowane wydatki jednostki we wskazanym rozdziale wynosiły ostatecznie dla par. 4170 - 18.465 zł zaś dla par. 4210 – 13.241 zł. W badanym sprawozdaniu wykazano planowane wydatki w następujących kwotach – par. 4170 - 13.950 zł, par. 4210 – 12.241 zł. Stwierdzone rozbieżności wynikały z faktu nie uwzględnienia zwiększeń planowanych wydatków, wynikających z uchwały nr XI/70/07 Rady Powiatu Zambrowskiego z dnia 30 listopada 2007r. Przyczyny opisanej nieprawidłowości związane są także z przedstawionym poniżej nieprzestrzeganiem przepisów dotyczących sporządzania planu finansowego – str. 11-12 protokołu kontroli.

Analiza procedury opracowywania projektu planu finansowego, a następnie planu finansowego na rok 2007 oraz prawidłowości wprowadzania zmian w planie w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783) wykazała, iż w jednostce nie sporządzono projektu planu finansowego przewidzianego trybem określonym w rozporządzeniu i ustawie o finansach publicznych. Przepisy rozporządzenia stanowią w § 4 ust. 1, iż zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje kierownikom podległych jednostek budżetowych, w terminie 7 dni od przekazania projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu, informację o kwotach dochodów i wydatków budżetowych, w szczegółowości: dochody – dział, rozdział, paragraf, wydatki – nie mniejszej niż dział, rozdział. Pismem z dnia 20 listopada 2006 r. Zarząd Powiatu, wykonując ten obowiązek, poinformował o przewidzianych w projekcie budżetu na 2007 r. wydatkach kontrolowanej jednostki. Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia, kierownik jednostki zobowiązany był do sporządzenia, na podstawie informacji, projektu planu finansowego w szczegółowości dział, rozdział, paragraf (§ 4 ust. 3) oraz przekazania go zarządowi celem weryfikacji w terminie 30 dni od otrzymania tej informacji, nie później niż do dnia 22 grudnia. W myśl § 7 rozporządzenia, zweryfikowany przez zarząd projekt planu finansowego stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki w okresie od 1 stycznia do dnia opracowania planu finansowego na podstawie informacji o kwotach dochodów i wydatków wynikających z uchwały budżetowej. Rada Powiatu Zambrowskiego uchwałę w sprawie budżetu podjęła w dniu 30 stycznia 2007 r., wobec czego należy stwierdzić, iż w okresie od 1 do 30 stycznia 2007 r. Poradnia prowadziła gospodarkę finansową bez formalnej podstawy. Nie opracowano również planu finansowego w trybie przewidzianym w § 8 ust. 2 rozporządzenia. Ustawa o finansach publiczny zobowiązuje w art. 186 ust. 1 pkt 2 zarząd jednostki samorządu terytorialnego do przekazania, w terminie 21 dni od uchwalenia uchwały budżetowej, podległym jednostkom informacji o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków tych jednostek oraz wysokości dotacji i wpłat z budżetu. W posiadaniu jednostki znajdował się jedynie układ wykonawczy budżetu przyjęty uchwałą Zarządu Powiatu z 14 lutego 2007 r., który traktowany był jako podstawa prowadzenia gospodarki finansowej, ponieważ Poradnia jest jedyną jednostką realizującą wydatki w rozdziałach 85404 i 85406. Stosownie do art. 20 ust. 4 ustawy o finansach publicznych podstawą prowadzenia gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan finansowy – str. 15-17 protokołu kontroli.

Zmiany w poszczególnych podziałkach klasyfikacji budżetowej dotyczących kontrolowanej jednostki dokonywane były, na wniosek kierownika jednostki, uchwałami Rady i Zarządu Powiatu. Analizując wprowadzane zmiany stwierdzono, iż wydatku z tytułu przelewu równowartości odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych w dniu 17 grudnia 2007 r. dokonano przed formalna zmianą limitu w planie finansowym. Zwiększenie planu wydatków w par. 4440 o kwotę 2.700 zł nastąpiło bowiem uchwałą Zarządu Powiatu z 28 grudnia 2007 r., a więc po dokonaniu wydatku – str. 25-26 protokołu kontroli. Stosownie do art. 34 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych ujęte w planie finansowym wydatki stanowią nieprzekraczalny limit, co oznacza, iż nie mogą być realizowane przed formalnym wprowadzeniem zmian umożliwiających ich poniesienie.

Jednostka nie sporządziła również planu dochodów własnych i wydatków nimi finansowanych. W badanym okresie jednostka uzyskała dochody własne w kwocie 1.711,99 zł. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych..., zobowiązuje kierowników samorządowych jednostek budżetowych do opracowania projektu planu finansowego dochodów własnych i wydatków nimi finansowanych w szczegółowości dział, rozdział, paragraf i przekazania go zarządowi j.s.t. w terminie umożliwiającym ujęcie w projekcie uchwały budżetowej. Projekt ten stanowi podstawę gospodarki finansowej w okresie od 1 stycznia do dnia uchwalenia uchwały budżetowej (§ 5 rozporządzenia) oraz stanowi plan finansowy dochodów własnych po ujęciu w uchwale budżetowej.

W zakresie prawidłowości stosowania klasyfikacji budżetowej stwierdzono, że w sporządzonym na koniec 2007 roku sprawozdaniu Rb-34 z wykonania planów finansowych dochodów własnych jednostek budżetowych i wydatków nimi sfinansowanych wpływy z tytułu zorganizowania i przeprowadzenia gminnego konkursu trzeźwości i profilaktyki zostały zaewidencjonowanie w par. 0920. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz. 726 ze zm.) stanowi, że w paragrafie tym klasyfikuje się dochody z tytułu pozostałych odsetek. Uzyskane dochody z tytułu przeprowadzonego konkursu powinny być sklasyfikowane w par. 0830 „Wpływy z usług” – str. 19 protokołu kontroli.

         Analiza prawidłowości wydatków z tytułu wynagrodzeń wykazała brak w jednostce tabeli miesięcznych kwot wynagrodzenia zasadniczego, do sporządzenia której zobowiązuje kierownika jednostki § 3 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 146, poz. 1222 ze zm.). Rada Powiatu ustaliła uchwałą nr IV/30/07 z dnia 20 stycznia 2007 r. kwotę najniższego wynagrodzenia i wartość jednego punktu na potrzeby obliczania wynagrodzeń pracowników zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych. Przywołana powyżej norma prawna stanowi, iż na podstawie kwot ustalonych uchwałą rady kierownik jednostki opracowuje tabelę miesięcznych kwot wynagrodzenia – str. 23 protokołu kontroli.

W zakresie wydatków z tytułu kosztów podróży służbowych stwierdzono przypadki rozliczania kosztów podróży przez pracowników po upływie terminu określonego w § 8a ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalenia należności przysługujących pracownikom zatrudnionym w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.). Wskazany przepis stanowi, iż rozliczenie kosztów podróży przez pracownika dokonywane jest w terminie 14 dni od zakończenia podróży – str. 24 protokołu kontroli.

Stwierdzone w badanej jednostce nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania lub nieznajomości przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej samorządowej jednostki budżetowej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na kierowniku jednostki, zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych. Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości, stosownie do art. 45 ustawy o finansach publicznych, winny być wykonywane przez zatrudnionego w jednostce głównego księgowego.

Stwierdzone za okres objęty kontrolą nieprawidłowości i uchybienia obciążają Barbarę Śledziewską - Dyrektora Poradni od 1 września 2004 r. do 21 stycznia 2008 r. oraz Bożenę Kalupę – wykonującą na podstawie umowy zlecenia obowiązki głównego księgowego od 31 sierpnia 2005 r. do 1 czerwca 2008 r.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zatrudnienie głównego księgowego na podstawie umowy o pracę oraz powierzenie pisemnie obowiązków i odpowiedzialności wskazanych w art. 45 ustawy o finansach publicznych.

2. Zapewnienie przestrzegania obowiązujących w jednostce procedur w zakresie kontroli dowodów księgowych i gospodarki kasowej.

3. Dokonanie zmian w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości polegających na:

a) wprowadzeniu do zakładowego planu kont wszystkich kont prowadzonych w jednostce,

b) usunięciu zapisu przewidującego prowadzenie inwentarza.

4. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych poprzez:

a) prowadzenie ewidencji zaangażowania na koncie 998,

b) księgowanie rozrachunków dotyczących wynagrodzeń zgodnie z postanowieniami zakładowego planu kont,

c) prowadzenie ewidencji pomocniczej do konta 014 w sposób uwzględniający wymagania art. 16 ustawy o rachunkowości.

5. Wykazywanie w sprawozdaniach rzetelnych danych w zakresie planu wydatków.

6. Sporządzanie planów finansowych, i ich projektów, stanowiących podstawę gospodarki finansowej jednostki budżetowej, w tym w zakresie dochodów własnych i wydatków nimi finansowanych, w trybie przewidzianym przepisami przywołanymi w części opisowej wystąpienia.

7. Dokonywanie wydatków budżetowych w granicach aktualnie ustalonych limitów.

8. Prawidłowe stosowanie klasyfikacji budżetowej.

9. Sporządzenie tabeli miesięcznych kwot wynagrodzenia zasadniczego dla pracowników administracji i obsługi.

10. Zobowiązanie pracowników do rozliczania kosztów podróży służbowych w terminie przewidzianym obowiązującymi przepisami.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3- 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Do wiadomości:

Zarząd Powiatu Zambrowskiego

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku