Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Starostwie Powiatowym w Siemiatyczach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 19 grudnia                2008 roku (znak: RIO.I.6011-11/08), o treści jak niżej:

Pan

Jan Zalewski

Starosta Siemiatycki

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej Powiatu Siemiatyckiego za okres 2007 roku, przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w Siemiatyczach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, w tym regulacje wewnętrzne z zakresu gospodarki finansowej i rachunkowości, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, rachunkowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, realizację zadań zleconych i realizowanych w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem oraz rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi Powiatu.

W zakresie spraw organizacyjnych stwierdzono rozbieżność między wykazem jednostek organizacyjnych powiatu zawartym w § 65 ust. 2 Statutu Powiatu Siemiatyckiego a stanem faktycznym. Wykaz ten wymienia w dalszym ciągu Zasadniczą Szkołę Zawodową w Dziadkowicach, która została zlikwidowana z dniem 30 listopada 2003 r. – str. 2-3 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości opracowania i powierzenia obowiązków pracownikom stwierdzono, że Skarbnik Powiatu nie posiadał zakresu czynności ani innego dokumentu w sprawie powierzenia przez Pana Starostę obowiązków i odpowiedzialności w zakresie wskazanym w art. 45 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Formalnego powierzenia obowiązków dokonano w trakcie kontroli – str. 10 protokołu kontroli.

Badanie prawidłowości wydatków budżetowych wykazało niewłaściwe funkcjonowanie systemu wewnętrznej kontroli finansowej, polegające na niewykryciu faktu, iż wypłacane pracownikom wynagrodzenia wynikają z angaży zawierających błędne daty ich przyznania i obowiązywania – angaże obowiązujące faktycznie od września 2007 r. posiadały daty nadania z 2006 r. i wskazywały okres obowiązywania od 2006 r. Jak wyjaśnił Pan Starosta był to oczywisty błąd pisarski, zaś pracownicy nie wysuwają roszczeń w związku z zaistniałą pomyłką – str. 60-61 protokołu kontroli.

         W zakresie prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono uchybienia naruszające przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.), polegające w szczególności na:

a) ujmowaniu w ewidencji budżetu na koncie 224 „Rozrachunki budżetu” rozliczeń z tytułu podatku VAT, które powinny być prowadzone na koncie 225 „Rozrachunki z budżetami” w ewidencji Starostwa jako jednostki budżetowej, w związku z tym iż są pochodną operacji związanych z realizacją dochodów i wydatków budżetu – str. 21 protokołu kontroli,

b) wykazywaniu w ewidencji Starostwa nierealnego salda strony Wn konta 225 w wysokości 4.718,68 zł, które dotyczyło przekazywanej za pośrednictwem tego konta opłaty melioracyjnej na rachunek Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego, mimo, iż wcześniej nie dokonywano przypisu zobowiązania z tego tytułu; saldo zostało wyksięgowane w trakcie kontroli – str. 23 protokołu kontroli,

c) księgowaniu spłaty odsetek od kredytu na koncie 400 „Koszty według rodzajów” zamiast na koncie 750 „Przychody i koszty finansowe”, jak to wynika z zasad funkcjonowania tych kont zawartych w załączniku nr 2 do rozporządzenia – str. 27 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość danych wykazanych na kontach rozrachunkowych ustalono, że konto 226 „Długoterminowe należności budżetowe” wykazuje m.in. saldo należności zabezpieczonej hipoteką z tytułu przejęcia z mocy prawa własności budynku przez Instytucję Filmowej Dystrybucji Filmów MAX w Warszawie w kwocie 145.930 zł. Nabycie stwierdzono decyzją Wojewody z 16 lutego 1995 r. Decyzją ustalono wartość nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. na kwotę 76.491,20 zł (po waloryzacji 333.188 zł). Po odliczeniu zwaloryzowanych nakładów poniesionych na remonty kapitalne (187.258 zł) uiszczeniu tytułem nabycia prawa własności budynku podlegała kwota 145.930 zł. W związku z brakiem wpłaty w wymaganym terminie należność została zabezpieczona hipoteką.

Stwierdzono, że pismem z 16 lipca 2007 r. instytucja filmowa „MAX-FILM”, jako następca prawny IFDF MAX, zwróciła się o wskazanie adresu i numeru konta, na który należy wpłacić należną kwotę. W odpowiedzi Wicestarosta M. Mantur wskazał, że oprócz kwoty wynikającej z decyzji, tj. 145.930 zł, „MAX-FILM” jest obowiązany do zapłacenia kwoty 237.747 zł, stanowiącej nieprzedawnione odsetki od dnia 4 sierpnia 1998 r. do 18 lipca 2007 r. Natomiast pismem skierowanym do dłużnika 6 sierpnia 2007 r. Pan Starosta wskazał, że wierzytelności zabezpieczone hipotecznie zgodnie z art. 200 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) podlegają w chwili zapłaty waloryzacji według zasad obowiązujących przy zwrocie wywłaszczonych nieruchomości i nie podlegają oprocentowaniu, a waloryzację rozpoczęto od dnia kiedy należność stała się wymagalna. Kwota wymagalnej wierzytelności wyniosła zgodnie z zawartym w piśmie wyliczeniem 354.187 zł (145.930 zł pomnożone przez wskaźnik waloryzacji 2,427102). Do chwili zakończenia kontroli kwota wynikająca z pisma nie została uiszczona, a wartość o jaką zwaloryzowano wartość nieruchomości nie została zaewidencjonowana w urządzeniach księgowych. Z okazanej dokumentacji nie wynika, aby kontrolowana jednostka występowała do „MAX-FILM” o potwierdzenie salda należności na koniec poszczególnych lat. Potwierdzenia salda nie były też nadsyłane przez dłużnika (jedynie pismem z 16 lutego 2007 r. dłużnik wskazał na zamiar uregulowania zobowiązania w kwocie 145.930 zł).

Ze złożonego wyjaśnienia wynika, że oprócz przedstawionej wyżej korespondencji nie podejmowano rzeczywistych działań egzekucyjnych, m.in. poprzez zaspokojenie wierzytelności z ustanowionej hipoteki. Należy wskazać, że zgodnie z art. 77 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), uprawnienie wierzyciela hipotecznego do uzyskania zaspokojenia z nieruchomości obciążonej istnieje również w przypadku upływu terminu przedawnienia. Przepisu tego nie stosuje się do roszczenia o odsetki – str. 23-25 protokołu kontroli.

         Ustalono, że w ramach konta syntetycznego 135 „Rachunki środków funduszy specjalnych” kontrolowana jednostka ewidencjonowała obroty na wydzielonym rachunku służącym do przechowywania środków otrzymywanych z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na realizację określonych zadań lub rodzajów wydatków, ustalanych zgodnie z algorytmem, o którym mowa w przepisach rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (środki te nie były ujmowane w budżecie powiatu). Ujmowanie środków otrzymanych z PFRON na koncie 135 jest niezgodne z zasadami funkcjonowania tego konta określonymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont..., według których służy ono do ewidencji zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, funduszy celowych i innych funduszy, którymi dysponuje jednostka. Zgodnie z przepisami art. 29 ustawy o finansach publicznych, jedyną drogą powstania funduszu celowego jest powołanie go w drodze ustawy. Należy zaznaczyć, że przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92) nie tworzą powiatowego funduszu w ramach PFRON, w związku z czym nieprawidłowe jest ewidencjonowanie otrzymanych z PFRON środków na tym koncie. Środki otrzymywane z tego Funduszu przez samorządy posiadają charakter zbliżony w swej istocie do dotacji, na co wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 17 października 2001 r. (sygn. akt III CZP 51/01). W związku z tym właściwym byłoby uwidocznienie ich po stronie dochodów i wydatków budżetu, stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539) lub ewentualnie potraktowanie jako depozyty (sumy na zlecenie) i ewidencjonowanie na koncie 139 „Inne rachunki bankowe” – str. 19 i 80-81 protokołu kontroli.

W sferze przestrzegania zasad określonych przez Radę Powiatu Siemiatyckiego uchwałą Nr XX/109/2000 z dnia 25 sierpnia 2000 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Powiatu Siemiatyckiego na okres dłuższy niż trzy lata stwierdzono, że w § 23 uchwały zobowiązano Zarząd Powiatu do składania Radzie rocznych sprawozdań z wykonania uchwały. W trakcie kontroli nie okazano sprawozdania Zarządu Powiatu w tej sprawie za 2007 rok – str. 39 protokołu kontroli.

W następstwie kontroli realizacji dochodów z gospodarowania nieruchomościami stwierdzono następujące uchybienia:

a) protokoły sporządzone z przeprowadzonych dnia 21 lutego 2007 r. przetargów na zbycie nieruchomości nie zawierają informacji o oznaczeniu zbywanych nieruchomości według księgi wieczystej. Wymóg zamieszczania tej informacji wynika z § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 roku w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108). Zbywane działki posiadały urządzoną księgę wieczystą – str. 41 protokołu kontroli,

b) nabywcy czterech nieruchomości wyłonieni w przetargach z dnia 21 lutego 2007 r. wpłacali wadium w celu wzięcia udziału w przetargach na wszystkie cztery działki będące przedmiotem sprzedaży w tym dniu. Suma wadium wpłaconego na wszystkie cztery działki została zaliczona na poczet ceny nieruchomości nabywanej przez danego uczestnika przetargu, zaś nabywca został pouczony, że w przypadku nieprzystąpienia bez usprawiedliwienia do zawarcia umowy sprzedaży w oznaczonym terminie sprzedawca może odstąpić od zawarcia umowy a wpłacone wadium nie będzie podlegać zwrotowi. Zatrzymanie wadium w odniesieniu do działek, co do których wyłoniony został inny nabywca jest sprzeczne z postanowieniami § 4 ust. 7 i 8 przywołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów – str. 41 protokołu kontroli,

Badając postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na wykonanie i dostawę tablic rejestracyjnych ustalono, że w protokole z postępowania zamawiający nie wskazał kwoty, jaką zamierzał przeznaczyć na sfinansowanie zadania, jak tego wymaga wzór protokołu postępowania prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego, zawarty w załączniku nr 2 do obowiązującego ówcześnie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 października 2007 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (Dz. U. Nr 202, poz. 1463). Obecnie analogiczny wymóg zawiera wzór określony rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 października 2008 r.(Dz. U. Nr 188, poz. 1154). Stwierdzono ponadto, że specyfikacja istotnych warunków zamówienia wskazywała na obowiązek przedłożenia przez wykonawcę aktualnego zezwolenia właściwego organu uprawniającego do produkcji tablic rejestracyjnych. Specyfikacja w swojej treści nie określała czasu wydania zezwolenia, jako kryterium oceny aktualności zezwolenia przez zamawiającego. Należy wskazać, iż w świetle przepisów § 1 ust. 1 pkt 1-5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz. U. Nr 87, poz. 605 ze zm.), żądane koncesje, zezwolenia lub licencje na podjęcie działalności gospodarczej w zakresie objętym zamówieniem, wymagane odrębnymi ustawami, nie podlegają ocenie pod względem ich aktualności – str. 67-68 protokołu kontroli.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek sektora finansów publicznych.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Starostwa Powiatowego jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie wewnętrznej kontroli finansowej, spoczywa na Panu Staroście jako kierowniku jednostki, stosownie do art. 44 ustawy o finansach publicznych oraz art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.).

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do Skarbnika, stosownie do art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Przedłożenie Radzie Powiatu projektu zmiany Statutu dostosowującej zawarty w nim wykaz jednostek organizacyjnych do stanu faktycznego.

2. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania uchybień w prowadzeniu ksiąg rachunkowych poprzez:

a) ewidencjonowanie rozliczeń podatku VAT w księgach Starostwa jako jednostki budżetowej,

b) dołożenie należytej staranności w zakresie weryfikacji wykazanych w księgach należności,

c) księgowanie kosztów finansowych na koncie 750,

d) zaniechanie księgowania stanu środków otrzymywanych z PFRON na koncie 135,

e) ujęcie w księgach rachunkowych kwoty podwyższającej należność od „MAX-FILM” w związku z waloryzacją, o której mowa w art. 200 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

3. Podjęcie należytych działań w celu wyegzekwowania należności od „MAX-FILM”, w tym mając na uwadze hipoteczne zabezpieczenie wierzytelności.

4. Przedkładanie Radzie Powiatu sprawozdania z wykonania uchwały w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami...

5. W zakresie przetargów na zbycie nieruchomości:

a) wskazywanie w protokołach przetargu oznaczenia zbywanej nieruchomości według księgi wieczystej,

b) dokonywanie zwrotów wadium wpłaconego w związku z przetargiem na sprzedaż danej nieruchomości uczestnikom, którzy nie zostali wyłonieni jako nabywca danej nieruchomości.

6. W zakresie udzielania zamówień publicznych:

a) zamieszczanie w protokole postępowania kwoty, jaką zamawiający przeznacza na finansowanie zamówienia,

b) zaniechanie formułowania w specyfikacji wymogu aktualności koncesji, zezwoleń lub licencji na prowadzenie działalności w zakresie objętym zamówieniem.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku