Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Czeremsze

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 13 stycznia 2009 roku (znak: RIO.I.6011-10/08), o treści jak niżej:

Pan

Michał Wróblewski

Wójt Gminy Czeremcha

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Czeremcha za okres 2007 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w Czeremsze na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy i jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Badając zagadnienia dotyczące wewnętrznych regulacji organizacyjno-prawnych stwierdzono, że niektóre z nich nie były dostosowane do potrzeb jednostki. Stwierdzono, że w Instrukcji kontroli wewnętrznej i obiegu dowodów finansowo-księgowych ustalono obrót bezgotówkowy jako podstawową formę rozliczeń pieniężnych z podmiotami gospodarczymi i osobami fizycznymi oraz wskazano, że obrót gotówkowy winien być ograniczony do minimum. W Instrukcji zawarte zostały postanowienia dotyczące osoby kasjera oraz zakres jego czynności i obowiązków związanych z prowadzeniem kasy. W rozdziale Instrukcji pod nazwą „Ochrona wartości pieniężnych” określono natomiast zabezpieczenie techniczne budynku i pomieszczenia, w którym przechowywane są wartości pieniężne oraz zasady ich transportu. W okresie objętym kontrolą przedstawione uregulowania nie miały zastosowania w Urzędzie, ponieważ nie była prowadzona kasa Urzędu. Stwierdzono, że Pan Wójt, zarządzeniem z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie wprowadzenia zmian w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu Gminy, z dniem 31 lipca 2004 r. dokonał likwidacji stanowiska ds. kasy i rozliczeń finansowych. Od tego czasu obsługa kasowa operacji gotówkowych odbywa się w oddziale banku mieszczącym się w budynku Urzędu – str. 23 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości stosowania postanowień wymienionej Instrukcji dotyczących kontroli dowodów księgowych stwierdzono, że na dowodach zakupu brak wymaganej ustaleniami Instrukcji klauzuli o zastosowanym trybie wyboru dostawcy (wykonawcy) – str. 10-11 protokołu kontroli.

         W wyniku kontroli prawidłowości zapisów księgowych stwierdzono, że nie są one opatrzone datą dokonania operacji gospodarczej – str. 20 protokołu kontroli. Zgodnie z przepisami art. 23 ust. 2 pkt 1-2 i 4 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), zapis księgowy powinien zawierać, oprócz daty zapisu, także co najmniej datę dokonania operacji gospodarczej.

Kontrola dochodów uzyskiwanych ze zbycia i udostępniania nieruchomości gminy wykazała, że w dniu 29 października 2007 r., na mocy uchwały nr VIII/66/07 Rady Gminy Czeremcha w sprawie udzielenia bonifikaty przy sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność gminy Czeremcha, postanowiono udzielić bonifikaty na zbycie nieruchomości gruntowej w celu powiększenia obszaru parafialnego cmentarza grzebalnego. Wysokość bonifikaty wyniosła 8.000 zł. Bonifikatę zastosowano na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z normą zawartą w tym przepisie, bonifikata może zostać udzielona „kościołom i związkom wyznaniowym, mającym uregulowane stosunki z państwem, na cele działalności sakralnej”. Należy wskazać, że w omawianym przypadku prawidłową podstawą prawną do udzielenia bonifikaty był art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy, dopuszczający udzielenie bonifikaty przy sprzedaży na cele publiczne. Celem publicznym jest bowiem zgodnie z art. 6 pkt 9 ustawy zakładanie i utrzymanie cmentarzy. Na terenie gminy Czeremcha nie ma cmentarza komunalnego, zaś art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1951 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm.) stanowi, że w miejscowościach, w których nie ma cmentarzy komunalnych, zarząd cmentarza wyznaniowego jest obowiązany umożliwić pochowanie na tym cmentarzu, bez jakiejkolwiek dyskryminacji, osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących. W związku z faktem, iż art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wśród zadań gminy wymienia cmentarze gminne, a istniejący na terenie gminy Czeremcha cmentarz wyznaniowy spełnia także funkcję cmentarza komunalnego, zastosowanie bonifikaty w tym przypadku było możliwe, z tym, że zgodnie ze wskazaną wyżej podstawą prawną – str. 37 protokołu kontroli.

Na terenie gminy obowiązuje uchwała nr VI/63/2003 Rady Gminy Czeremcha z dnia 10 września 2003 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych i lokali oraz ich wydzierżawienia lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Uchwała określa m.in. sytuacje, w których oddanie nieruchomości w dzierżawę lub najem na okres dłuższy niż 3 lata odbywa się w trybie bezprzetargowym, sposób przeprowadzenia przetargu, a także określa działania poprzedzające oddanie nieruchomości w dzierżawę lub najem. Uchwała stanowi, iż przeznaczenie pod dzierżawę i najem wolnych nieruchomości na okres dłuższy niż trzy lata następuje poprzez wydanie zarządzenia przez Wójta Gminy, do którego załącza się wykaz nieruchomości, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W wyniku kontroli stwierdzono, iż obowiązek sporządzania stosownego wykazu nie jest w jednostce przestrzegany. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 maja 2005 r. (sygn. akt III CK 562/04), przy gospodarowaniu mieniem gminy musi być zachowana zasada jawności postępowania. Jej naruszenie, m.in. poprzez działanie niezgodne z regulacją art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może spowodować nieważność zawartej umowy. Dodatkowo zwrócenia uwagi wymaga, że dnia 22 października 2007 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami, wprowadzona ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Aktem tym wprowadzono istotne zmiany w kwestii zasad oddawania nieruchomości gminnych w najem i dzierżawę. Dodany tą nowelizacją przepis art. 35 ust. 1a wyraźnie wskazuje, że obowiązek zamieszczenia w wykazie nie dotyczy tylko oddania nieruchomości w najem lub dzierżawę na czas oznaczony do 3 miesięcy.

Stwierdzono ponadto przypadek oddania lokalu użytkowego w najem bez przeprowadzenia przetargu. Zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 12 pkt 2 uchwały Rady Gminy, dzierżawców i najemców wyłania się w trybie przetargowym. Zasada ta, zgodnie z uchwałą, nie dotyczy wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości na potrzeby administracji publicznej, gminnych jednostek organizacyjnych, osób wykonujących specjalistyczne zawody (a szczególnie lekarzy), lokali mieszkalnych oraz nieruchomości przeznaczonych na niezarobkową działalność osób i jednostek, wymienionych w art. 68 ust. 1 pkt 2, 5 i 6 ustawy. Jak wynika z ustaleń kontroli, żadna z okoliczności uzasadniających odstąpienie od przetargu nie miała miejsca w odniesieniu do wynajęcia lokalu użytkowego o powierzchni 46,12 m² osobie prowadzącej działalność gospodarczą – str. 42-43 protokołu kontroli.

         W gminie Czeremcha nie została podjęta, pomimo przedstawienia projektu na sesji Rady Gminy w dniu 20 grudnia 2007 r., uchwała w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej. Obowiązek podjęcia stosownej uchwały wynika z art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy podkreślić, że opłaty adiacenckie stanowią prawem określone, a zatem niezależne od woli organów gminy, źródła dochodów gminy, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539). Nieokreślenie przez organ stanowiący stawek procentowych opłat adiacenckich uniemożliwia podejmowanie postępowań w sprawach indywidualnych, zmierzających do wydania decyzji ustalających wysokość opłat, a tym samym prowadzi do nieuprawnionego zaniechania ustalania i poboru dochodów budżetowych gminy. Dodać też należy, iż ustawodawca określając górne (dopuszczalne) granice stawek procentowych opłat umożliwił organowi stanowiącemu gminy swobodę w miarkowaniu jej wysokości.

Stwierdzono, że kontrolowana jednostka pobierała od mieszkańców opłaty związane z realizacją inwestycji w zakresie rozbudowy sieci kanalizacyjnej. Zawierane były umowy, których przedmiotem było wybudowanie przez gminę przyłącza kanalizacyjnego na działce właściciela nieruchomości (budowa kanalizacji w ulicach Sportowej, Podleśnej i Szkolnej). Odpłatność za wykonanie przyłącza ustalano w umowach ryczałtowo na 1.683 zł, nie biorąc pod uwagę faktu, że przyłącza mogą mieć różną długość. Nie określano kosztu poszczególnych przyłączy w celu obciążenia mieszkańców według wartości wykonanych robót.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci jest obowiązana do poniesienia kosztu budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, natomiast gmina (lub przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne, jeżeli planuje przedsięwzięcia rozwojowo-modernizacyjne) jest zobowiązana zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, przy czym pojęcia przyłączy, jak i urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych zostały zdefiniowane w art. 2 pkt 5, 6, 14 i 16 ustawy. W opisanym stanie faktycznym pobierane opłaty związane są z wykonaniem przez gminę przyłącza do poszczególnych nieruchomości, przy czym koszt przyłącza do danej nieruchomości nie stanowi podstawy kalkulacji wysokości opłaty, mają one zatem charakter ryczałtowy. Z punktu widzenia wyjaśnionych wyżej ustawowych zasad finansowania kosztów, system odpłatności pomijający rzeczywisty koszt budowy przyłącza należy potraktować jako nie mające uzasadnienia w przepisach ujednolicanie obowiązków właścicieli nieruchomości. Może on bowiem powodować nieuzasadnione korzyści dla pewnej grupy obywateli (jeżeli koszt ich przyłączy jest wyższy od wniesionej wpłaty), podczas gdy dla innej grupy obywateli skutkować tym, że oprócz poniesienia kosztów przyłącza partycypują oni dodatkowo w kosztach budowy sieci – str. 45-47 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości udokumentowania i rozliczania wydatków z tytułu podróży służbowych, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalenia należności przysługujących pracownikom zatrudnionym w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.), wykazała nieprawidłowości opisane na str. 79-82 protokołu kontroli, polegające w szczególności na:

a) odbywaniu podróży służbowych samochodami prywatnymi bez stosownych wniosków, o których mowa w § 5 ust. 3 rozporządzenia; stwierdzono, że nieprawidłowość nie występowała po dniu 15 listopada 2007 r., tj. po wydaniu przez Pana Wójta zarządzenia w sprawie zwrotu kosztów przejazdu samochodem osobowym niebędącym własnością pracodawcy,

b) dokonywaniu poprawek na drukach poleceń wyjazdów przez osobę nieuprawnioną (sekretarkę Urzędu), która zmieniała (poprzez skreślenie i wpisanie nowej treści) pierwotnie wskazany środek lokomocji oraz informacje o celu podróży i czasie jej trwania, tj. korygowała dane określane przez pracodawcę oraz osobę odbywającą podróż,

c) rozliczeniu podróży służbowej do Kamieńca (Białoruś) na zasadach przewidzianych przywołanym rozporządzeniem, zamiast według przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1991 ze zm.); ponadto wydatek dotyczący tej podróży sklasyfikowano błędnie w par. 4410, zamiast w par. 4420.

Kontrolującym nie okazano Gminnego Programu Przeciwdziałania Narkomanii. Opracowanie projektu programu należy do obowiązków Pana Wójta, co wynika z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. Nr 179, poz. 1485 ze zm.). Program uchwala Rady Gminy zgodnie z art. 10 ust. 3 tejże ustawy – str. 83 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości wydatków poniesionych w związku z realizacją inwestycji „Rozbudowa oświetlenia ulicznego we wsiach Czeremcha, Czeremcha – Wieś, Bobrówka, Zubacze, Pohulanka, Wólka Terechowaska, Kuzawa” wykazała rozbieżności w zakresie podawanych w poszczególnych dokumentach liczb zamontowanych opraw oświetleniowych, które wyjaśnione zostały przez pracownika Urzędu jako błędy pisarskie. Pomimo zaistniałych rozbieżności wynagrodzenie zostało wypłacone w wysokości ustalonej w umowie, tj. 85.408,09 zł – str. 86-88 protokołu kontroli, załącznik nr 13 do protokołu kontroli. Stwierdzono, że zgłoszenie zakończenia prac i gotowości obiektu do odbioru z dnia 1 lutego 2008 r., sporządzone przez wykonawcę, podawało 22 oprawy oświetleniowe oraz 1.710 m przyłączy napowietrznych. Z kolei zestawienie zamontowanych opraw sporządzone przez kierownika robót stwierdzało zamontowanie 25 opraw, 25 wysięgników i 24 bezpieczników BNu. Protokół odbioru końcowego inwestycji z 8 lutego 2008 r., sporządzony w obecności przedstawiciela wykonawcy, trzyosobowej komisji odbioru inwestycji powołanej przez Pana Wójta, inspektora nadzoru oraz przedstawiciela Zakładu Energetycznego w Bielsku Podlaskim, wskazuje natomiast na wykonanie 23 opraw oświetleniowych oraz 2.150 m przewodu oświetleniowego. Specyfikacja istotnych warunków zamówienia przewidywała, że przedmiotem zamówienia jest dowieszenie 25 opraw oświetleniowych oraz 1.700 m przewodów.

Kontrola przestrzegania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.) przy udzieleniu zamówienia na rozbudowę i przebudowę budynku Gminnego Ośrodka Kultury w Czeremsze, prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego, wykazała, że oprócz upublicznienia ogłoszenia o przetargu w trybie przewidzianym ustawą przekazano również imiennie zaproszenia do dwóch wykonawców. Zasady prowadzenia postępowania w trybie przetargu nieograniczonego nie przewidują takiej formy zapraszania wykonawców.

W zakresie realizacji zawartej umowy stwierdzono, że dokonywano, na podstawie protokołów konieczności, zmian w zakresie przedmiotu zamówienia wynikających z różnic ilości robót w stosunku do ujętych w kosztorysie ofertowym. Ponadto zlecono 25 marca 2008 r. w trybie z wolnej ręki roboty dodatkowe o wartości netto 102.000 zł. Konieczność wykonania robót ustalono protokołem z 7 lutego 2008 r. Z protokołu konieczności wynika, że były to roboty niezbędne dla prawidłowego wykonania zamówienia podstawowego, a także roboty podnoszące funkcjonalność realizowanego obiektu, które nie zostały uwzględnione w przedmiocie zamówienia podstawowego, a dotyczące m.in. kanałów wentylacyjnych, wentylatorowni, biblioteki i robót wykończeniowych. Jako przesłankę zastosowania trybu z wolnej ręki wskazano art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa zamówień publicznych, stanowiący, iż z wolnej ręki mogą być udzielane zamówienia, które z przyczyn technicznych o obiektywnym charakterze mogą być świadczone tylko przez jednego wykonawcę. Należy wskazać, że z dokumentacji wynika, iż główną przyczyną zlecenia kolejnych robót, nieobjętych przedmiotem zamówienia podstawowego, było nieprawidłowe, w świetle art. 29 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, określenie przedmiotu zamówienia udzielanego w trybie przetargu nieograniczonego. Okoliczność ta wyłącza możliwość zastosowania przywołanej przez zamawiającego przesłanki zastosowania trybu z wolnej ręki, wynikającej z art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy. Nie wystąpiła także okoliczność uzasadniająca udzielenie zamówienia w trybie z wolnej ręki na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 5 ustawy, tj. niemożność wcześniejszego przewidzenia zaistniałej sytuacji – str. 88-93 protokołu kontroli.

Z postanowień uregulowań wewnętrznych zawartych w Instrukcji inwentaryzacyjnej wynika, że inwentaryzację składników majątkowych przeprowadza się na ostatni dzień każdego roku obrachunkowego, zaś dla przeprowadzenia inwentaryzacji w drodze spisu z natury kierownik jednostki w formie zrządzenia powołuje komisję inwentaryzacyjną i zespoły spisowe, określa zasady i zakres przeprowadzenia spisu oraz termin jego dokonania. W kontrolowanym 2007 roku Pan Wójt nie wydał zarządzenia określającego zakres i termin dokonania spisu z natury oraz pracowników, którzy obowiązani są czynności te wykonać. Mimo braku zarządzenia, stwierdzono kilka arkuszy spisu z natury dotyczących inwentaryzacji paliwa.

Na podstawie zapisów w rejestrze zarządzeń wewnętrznych Wójta Gminy ustalono, że ostatnie zarządzenie w sprawie przeprowadzenia inwentaryzacji Pan Wójt wydał w dniu 8 listopada 2005 r., powołując komisję inwentaryzacyjną i określając zakres jej obowiązków, termin przeprowadzenia i rozliczenia inwentaryzacji. W zarządzeniu określono, że inwentaryzacja ma na celu ustalenie rzeczywistego stanu wszystkich składników majątkowych w dniu w którym przypadł termin inwentaryzacji. W zarządzeniu nie znalazły się postanowienia, według stanu na jaki dzień dokonane zostanie porównanie stanów ewidencyjnych ze stanami ustalonymi w drodze spisu z natury. Postanowiono jedynie, że inwentaryzacja winna być przeprowadzona w terminie od 15 do 30 listopada 2005 r. i rozliczona do dnia 31 grudnia 2005 r. Z arkuszy spisu z natury wynika, że spisów dokonywano w dniach 17, 18, 20 i 30 listopada 2005 r. Z postanowień art. 26 ustawy o rachunkowości wynika, że jednostki przeprowadzają inwentaryzację na ostatni dzień każdego roku obrotowego. W przypadku inwentaryzacji przeprowadzonej w okresie trzech miesięcy przed końcem roku obrotowego, ustalenie stanów winno nastąpić poprzez dopisanie lub odpisanie od stanu stwierdzonego drogą spisu z natury przychodów i rozchodów (zwiększeń i zmniejszeń), jakie nastąpiły między datą spisu, a dniem ustalenia stanu wynikającego z ksiąg rachunkowych.

Ponadto w zakresie inwentaryzacji stwierdzono uchybienia w udokumentowaniu rozliczenia inwentaryzacji. Ustalenia dotyczące inwentaryzacji zawarto na str. 102-106 protokołu kontroli.

Badając zagadnienie dochodów własnych stwierdzono brak udokumentowania, aby w stosunku do projektu planu finansowego dochodów własnych szkoły Podstawowej w Czeremsze została zachowana procedura weryfikacji zgodności projektu z projektem uchwały budżetowej, ustalona przepisami § 5 ust. 4 w zw. z § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783 ze zm.). Stwierdzono natomiast różnicę między projektem planu z dnia 13 czerwca 2006 r., przedstawionym przez dyrektora Szkoły, a postanowieniami projektu uchwały budżetowej (zmniejszenie wydatków o kwotę 500 zł i zwiększenie planowanego stanu środków na koniec roku o 500 zł).

         Szkoła Podstawowa sporządzała kwartalne sprawozdania Rb-34 z wykonania planów finansowych dochodów własnych. Z danych sprawozdania Rb-34 za 2007 rok wynika, że dyrektor Szkoły dokonał zmian w planie finansowym dochodów własnych zwiększając przychody oraz wydatki, nie dokonał natomiast korekty stanu środków pieniężnych na początek roku, mimo że był on już znany i różnił się od przyjętego w projekcie. Sprawozdanie to zostało przyjęte przez Urząd Gminy jako prawidłowe – str. 119-121 protokołu kontroli.

W wyniku badania Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej ustalono, że plan przychodów i wydatków Funduszu na 2007 rok został uchwalony przez Radę Gminy w formie załącznika do uchwały budżetowej, z uwzględnieniem kwot wynikających z projektu. Przyjęty tą uchwałą plan przychodów i wydatków Funduszu nie zawierał klasyfikacji budżetowej planowanych przychodów i wydatków na 2007 rok, a stan środków obrotowych na początek roku nie był zgodny ze stanem faktycznym (znanym już w dniu podejmowania uchwały budżetowej). Mimo powyższych braków nie opracowano szczegółowego planu finansowego przychodów i wydatków GFOŚiGW. Obowiązek posiadania takiego planu wynika z postanowienia art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Przepisy § 25 ust. 1 załącznika nr 33 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 ze zm.), ustalające zasady sporządzania sprawozdania Rb-33 z wykonania tego planu, wymagają wykazywania kwot po stronie planu i wykonania w szczegółowości paragrafów klasyfikacji budżetowej. Prawidłowe wypełnienie obowiązków sprawozdawczych wymaga zatem, aby plan finansowy GFOŚiGW sporządzony był w pełnej szczegółowości klasyfikacji budżetowej. Również ewidencja przychodów i wydatków Funduszu powinna być prowadzona według podziałek klasyfikacji budżetowej, aby zapewnić dane dla sporządzenia obowiązującej sprawozdawczości. Stwierdzono, że nie była prowadzona ewidencja analityczna według paragrafów klasyfikacji budżetowej do konta 853 „Fundusze pozabudżetowe” – str. 127-129 protokołu kontroli.

         W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych.

Z opisu zawartego na str. 52 protokołu kontroli wynika, że organ podatkowy nie przeprowadza kontroli podatkowych, czym narusza art. 281 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Ustawodawca we wskazanym przepisie zobowiązał organy podatkowe do przeprowadzania kontroli podatkowych, których celem jest stwierdzenie, iż podatnicy przestrzegają obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego, w tym w szczególności poprzez prawidłowe wykazywanie danych w deklaracjach i informacjach.

         Wśród nieprawidłowości z zakresu opodatkowania podatkiem od nieruchomości wskazania wymagają w szczególności następujące ustalenia:

a) kontrolowana jednostka nie posiada dokumentów (informacji), na podstawie których możliwa byłaby weryfikacja powierzchni budynków i wartości budowli podlegających opodatkowaniu przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2002 r. w sprawie informacji podatkowej (Dz. U Nr 240, poz. 2061 ze zm.), który zobowiązuje organy architektoniczno-budowlane i organy nadzoru budowlanego do przesyłania informacji w sprawie obiektów budowlanych, na które wydano pozwolenia wymienione w § 6. Należy zatem uznać, że organ podatkowy ma ograniczone możliwości prowadzenia czynności sprawdzających w zakresie, o którym mowa w art. 272 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Przepis ten stanowi, że organy podatkowe dokonują czynności sprawdzających mających na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami – str. 52 protokołu kontroli,

b) dwóch podatników nie dołączyło pisemnych informacji wyjaśniających przyczyny złożenia korekty deklaracji, co stanowiło naruszenie art. 81 § 2 Ordynacji, nakazującego aby wraz z deklaracją korygującą podatnik dołączył pisemne uzasadnienie przyczyn jej złożenia. Nie stwierdzono, aby organ podatkowy prowadził działania w celu wyegzekwowania pisemnego uzasadnienia – str. 53 protokołu kontroli,

c) w przypadku podatników wymienionych w poz. 4 i 6 załącznika nr 31 do protokołu kontroli stwierdzono występowanie rozbieżności pomiędzy powierzchnią deklarowaną do opodatkowania, a powierzchnią wynikająca z ewidencji gruntów i budynków, polegających na zaniżeniu podstawy opodatkowania. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), dane z ewidencji gruntów i budynków są podstawą naliczenia podatków. Nie stwierdzono, aby organ podatkowy prowadził w tej materii postępowanie wyjaśniające – str. 54-55 protokołu kontroli,

d) podatnik wymieniony pod poz. 3 załącznika nr 31 do protokołu kontroli wykazał 1831 m² gruntów pozostałych, sklasyfikowanych jako Bi – tereny inwestycyjne. Opisany stan faktyczny nie jest jednoznaczny na tle art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.), ustanawiającego zasadę, iż za grunty związane z działalnością gospodarczą uznaje się grunty będące w posiadaniu przedsiębiorcy. W piśmie podatnika dołączonym do deklaracji wskazano, że nie jest możliwe prowadzenie działalności gospodarczej na części posiadanej nieruchomości, ponieważ na gruntach tych są usytuowane budowle linii energetycznych średniego napięcia oraz stacja transformatorowa, przez ten teren biegną również sieci wodociągowe i kanalizacyjne. Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem, wyjątek od uznania nieruchomości za związaną z prowadzeniem działalności gospodarczej obejmuje brak możliwości prowadzenia działalności gospodarczej spowodowany „względami technicznymi”. Nie stwierdzono, aby organ podatkowych podjął czynności zmierzające do weryfikacji tez podnoszonych przez podatnika w wyjaśnieniu – str. 53 protokołu kontroli,

e) w przypadku podatnika wymienionego w poz. 5 załącznika nr 31 do protokołu kontroli organ podatkowy dokonywał przypisu w wysokości innej niż wynikająca z deklaracji. Podatnik zadeklarował podatek do zapłaty w wysokości 22.262 zł, natomiast w ewidencji księgowej na koncie podatnika ujęty został przypis w wysokości 11.131 zł. W toku kontroli organ podatkowy przedstawił dokumenty, z których wynika, że podatnik zadeklarował podatek w wysokości nieprawidłowej, ponieważ obowiązek podatkowy powstał od 1 lipca 2007 r., a zadeklarowany podatek odpowiadał podatkowi rocznemu. Należy zatem uznać, że przypis w ewidencji podatkowej odpowiada faktycznej wysokości podatku, jaką podatnik powinien wpłacić w 2007 r., natomiast działania organu podatkowego naruszają art. 274 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Ponadto należy zauważyć, że zapisu w ewidencji księgowej dokonano bez odpowiednich dokumentów. Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 r. w sprawie zasad rachunkowości i planu kont w zakresie ewidencji podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 112, poz. 761), podstawą do dokonania przypisów są deklaracje, decyzje, dowody zrealizowanych wpłat należności nieprzypisanych, postanowienia o dokonaniu potrącenia, odpisy orzeczeń sądów administracyjnych. Podsumowując, organ podatkowy do momentu wyegzekwowania prawidłowej deklaracji lub wydania decyzji nie może dokonać przypisu w wysokości innej niż wynika to z posiadanych dokumentów - str. 54 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości realizowania dochodów z tytułu podatku rolnego i leśnego od osób prawnych wykazała, że:

a) w przypadku podatnika wymienionego w poz. 1 załącznika nr 32 do protokołu kontroli nie ma możliwości zweryfikowania wykazanych do opodatkowania gruntów, ponieważ organ podatkowy nie posiada zestawień gruntów, jakie podatnik oddał w dzierżawę lub użytkowanie innym podmiotom. Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że podatnik posiada 697,0925 ha użytków rolnych, natomiast w deklaracjach złożonych w 2007 r. wykazywał np. 113,6705 na koniec stycznia, 97,5984 na koniec lutego, 97,3684 ha na koniec marca, 90,0175 ha na koniec kwietnia, 110,3657 ha na koniec września, 110,72,16 ha na koniec października. Identyczną sytuację stwierdzono w podatku leśnym. W deklaracji podatnik wykazuje lasy o pow. 7,353 ha, zaś z ewidencji gruntów i budynków wynika, że posiada on 30,9698 ha gruntów leśnych Należy zatem stwierdzić, że organ podatkowy nie dokonywał czynności sprawdzających, o których mowa w art. 272 Ordynacji, polegających na ustaleniu stanu faktycznego i porównaniu go z danymi wykazanymi w deklaracjach – str. 56-57 i 59 protokołu kontroli,

b) w przypadku dwóch podatników wymienionych w poz. 1 i 3 załącznika nr 33 do protokołu kontroli stwierdzono rozbieżności pomiędzy powierzchniami deklarowanymi, a ewidencją gruntów i budynków. W przypadku pierwszego podatnika z ewidencji gruntów i budynków wynika, że od 1 września 2007r. podatnik posiada 3853,6572 ha gruntów leśnych, natomiast w deklaracji podatnik wykazał grunty leśne o pow. 3853,78 ha. Z wykazu gruntów oddanych w dzierżawę sporządzonego przez podatnika wynika, że w posiadaniu innych podmiotów znajduje się 4,99 ha – różnica do wyjaśnienia 5,1128 ha. Natomiast podatnik z poz. 3 wykazał do opodatkowania powierzchnię o 0,45 ha mniejszą od wynikającej z ewidencji gruntów i budynków – str. 58 protokołu kontroli,

c) w przypadku podatnika z poz. 2 załącznika nr 32 kontrola wykazała, że nie naliczył on podatku za 0,3436 ha lasów, które wykazał w deklaracji w części dotyczącej lasów podlegających opodatkowaniu – str. 58 protokołu kontroli,

d) podatnik wymieniony w poz. 3 załącznika nr 33 wykazał do opodatkowania grunty leśne o powierzchni 0,9589 ha, podczas gdy z ewidencji geodezyjnej wynika, że podatnik posiada las o powierzchni 1,4089 ha – str. 58 protokołu kontroli,

e) wystąpiły przypadki opodatkowania podatkiem leśnym gruntów sklasyfikowanych jako Lz, co stanowi naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy  z dnia 30 października 2002 o podatku leśnym (Dz. U. Nr 200, poz. 1682 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż opodatkowaniu podatkiem leśnym podlegają określone w ustawie lasy, poprzez które należy rozumieć grunty leśne sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako Lasy. Nieprawidłowość tą stwierdzono w przypadku podatników wymienionych w załączniku nr 36 pod poz. 29, 30, 31, 33 i 60. Ponadto w przypadku jednego podatnika stwierdzono opodatkowanie podatkiem rolnym gruntów sklasyfikowanych jako Lz IVb, co narusza art. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm.), zgodnie z którym opodatkowaniu podatkiem rolnym podlegają grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych. Wskazane grunty nie maja określonego użytku rolnego, co wyłącza je spod zapisów ustawy o podatku rolnym – str. 68-74 protokołu kontroli,

f) nie stwierdzono, aby organ podatkowy prowadził jakiekolwiek działania w celu weryfikacji prawidłowości deklarowania przez podatników zwolnienia z podatku leśnego na mocy art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. Nr 200, poz. 1682 ze zm.) – str. 59 protokołu kontroli.

W wyniku analizy decyzji wydawanych na podstawie art. 67a Ordynacji podatkowej stwierdzono, że w większości przypadków uzasadnienie faktyczne decyzji nie spełnia norm wynikających z art. 210 § 4 ustawy. Przepis ten stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Natomiast organ podatkowy nie odnosił się w decyzji do zebranych materiałów i nie dokonywał ich oceny – str. 60-63 protokołu kontroli.

Podczas analizy prawidłowości realizowania dochodów z tytułu podatku od posiadania psów stwierdzono, że organ podatkowy naruszył przepisy Działu IV Ordynacji podatkowej, ponieważ nie zakończył formalnie wszczętych postępowań w celu wydania decyzji określających wysokość zobowiązania podatkowego. Na 23 wydane postanowienia organ podatkowy wydał tylko jedną decyzję. Część podatników, w stosunku do których wszczęto postępowanie złożyło oświadczenia. Na ich podstawie ustalono, że w co najmniej trzech przypadkach organ powinien wydać decyzję ustalającą wysokość zobowiązania podatkowego, ponieważ podatnicy oświadczyli, ze posiadali w roku podatkowym psy – str. 63-65 protokołu kontroli.

Stwierdzono ponadto szereg rozbieżności między danymi wynikającymi z ewidencji podatkowej a informacjami podatkowymi składanymi przez podatników oraz zapisami w ewidencji gruntów i budynków w zakresie dotyczącym łącznego zobowiązania pieniężnego (str. 68-74 protokołu kontroli), dotyczących powierzchni budynków mieszkalnych, gruntów leśnych i użytków rolnych.

Stwierdzono, że podatnicy wymienieni w poz. 7-9 załącznika nr 31 do protokołu kontroli nie złożyli deklaracji na podatek od nieruchomości, czym naruszyli art. 6 ust. 9 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Przypadek nie złożenia deklaracji przez jednego podatnika stwierdzono także w podatku leśnym i podatku od środków transportowych (podatnik prowadził działalność do dnia 30 czerwca 2007r., a zatem za I półrocze pojazdy będące w jego posiadaniu powinny być opodatkowane kwotą 1.968 zł). Stwierdzono także przypadki nieterminowego składania deklaracji. Z dokumentacji podatkowej wynika, że organ podatkowy w celu wyegzekwowania deklaracji od podatników nie podjął żadnych działań, co wskazuje na naruszenie 274a § 1 Ordynacji, stanowiącego, iż organ podatkowy może zażądać złożenia wyjaśnień w sprawie przyczyn niezłożenia deklaracji lub wezwać do jej złożenia, jeżeli deklaracja nie została złożona mimo takiego obowiązku – str. 55, 59 i 67 protokołu kontroli. bi - 6,tku od nieruchomości : B - 5,o podatku

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy.

Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, przygotowywanie projektów uchwał Rady Gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie Gminy zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dostosowanie regulacji wewnętrznych do aktualnych rozwiązań w zakresie organizacji obrotu gotówkowego.

2. Zapewnienie opatrywania dowodów księgowych dotyczących zakupów wymaganą przepisami wewnętrznymi klauzulą o zastosowanym trybie wyboru dostawcy (wykonawcy).

3. Zobowiązanie Skarbnika do opatrywania zapisów księgowych datami zgodnie z wymaganiami art. 23 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

4. Stosowanie prawidłowej podstawy prawnej przy udzielaniu bonifikaty w związku ze zbywaniem nieruchomości gminy.

5. Przestrzeganie przepisów art. 35 ust. 1 i 1a oraz art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zasad ustalonych przez Radę Gminy, w zakresie procedury oddawania nieruchomości w najem i dzierżawę.

6. W zakresie rozliczeń z właścicielami nieruchomości z tytułu budowy sieci kanalizacyjnych:

a) ponowne przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały ustalającej stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem przez gminę urządzeń infrastruktury technicznej,

b) ustalanie odpłatności z tytułu wykonania przez gminę przyłącza w odniesieniu do faktycznych kosztów jego budowy, mając na uwadze wskazówki zawarte w części opisowej wystąpienia.

7. W zakresie podróży służbowych:

a) zapewnienie, aby dane zawarte w poleceniach wyjazdu służbowego nie były korygowane przez osoby nieuprawnione,

b) stosowanie przepisów określających zasady rozliczania kosztów podróży zagranicznych w przypadku odbywania podróży poza granicami kraju.

8. Prawidłowe klasyfikowanie wydatków na podróże zagraniczne.

9. Opracowanie i przedstawienie Radzie Gminy do uchwalenia projektu Gminnego Programu Przeciwdziałania Narkomanii.

10. Zobowiązanie odpowiedzialnych pracowników do dołożenia należytej staranności przy weryfikacji dokumentów określających zakres wykonania zlecanych robót.

11. W zakresie udzielania zamówień publicznych:

a) przestrzeganie przesłanek stosowania trybu z wolnej ręki, w szczególności mając na uwadze, że błędy w określeniu przedmiotu zamówienia podstawowego oraz zlecenie robót dodatkowych podnoszących funkcjonalność nie posiadają cech obiektywnej przyczyny technicznej, ani też nie stanowią okoliczności niemożliwej wcześniej do przewidzenia,

b) zaniechanie imiennego zawiadamiania wybranych wykonawców o wszczęciu postępowania w trybie przetargu nieograniczonego.

12. W zakresie inwentaryzacji:

a) przeprowadzanie inwentaryzacji drogą spisu z natury w oparciu o zarządzenie Pana Wójta zawierające elementy określone przepisami wewnętrznymi,

b) wyeliminowanie wskazanych w protokole kontroli uchybień w dokumentowaniu rozliczenia inwentaryzacji.

13. Przestrzeganie trybu weryfikacji projektów planów finansowych dochodów własnych.

14. Opracowywanie planu finansowego GFOŚiGW w pełnej szczegółowości klasyfikacji budżetowej.

15. Zobowiązanie Skarbnika do prowadzenia ewidencji przychodów i wydatków Funduszu w sposób zapewniający dane do sporządzenia sprawozdania Rb-33

16. Przestrzeganie przepisów działu V i VI Ordynacji podatkowej w zakresie przeprowadzania kontroli oraz czynności sprawdzających.

17. Wyjaśnienie i wyeliminowanie wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia rozbieżności i niejasności w zakresie danych wykazanych w informacjach i deklaracjach podatkowych oraz zgodności ich zobowiązującymi przepisami. Poinformowanie o wynikach ustaleń w odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne.

18. Przestrzeganie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie prawidłowości prowadzenia postępowania podatkowego.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku