Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Szepietowie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 19 marca 2009 roku (znak: RIO.IV.6011- 8/08), o treści jak niżej:

Pan

Stanisław Roch Wyszyński

Wójt Gminy Szepietowo

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Szepietowo za okres 2007 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Szepietowo na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy i jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych dochodów i wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

         Badając planowanie i realizację budżetu gminy na 2007 rok stwierdzono, że na dochody zarachowano kwotę 128.171 zł z tytułu sprzedaży akcji, przy planie z tego tytułu wynoszącym 869.651 zł. Kontrola ujawniła, że w rzeczywistości w 2007 r. uzyskano z tytułu sprzedaży akcji wpływy w wysokości 428.171 zł. Kwota 300.000 zł spośród wpływów z 2007 r. nie została zarachowania na dochody w związku z tym, że w 2007 r. poniesiono koszty zakupu akcji na kwotę 300.000 zł, nie ujmując wydatku na ten cel w uchwale budżetowej. Zakup mimo braku limitu wydatków na ten cel spowodował, dla zachowania formalnej poprawności danych z wykonania budżetu, działania polegające na zaniechaniu zaliczenia do dochodów kasowo zrealizowanych w 2007 r. wpływów ze sprzedaży akcji w kwocie 300.000 zł. Zdarzenia dotyczące obrotu akcjami ewidencjonowano na koncie 133/3 stosowanym do ujmowania operacji zachodzących na rachunku Biura Maklerskiego Banku BPH S.A. Na koniec 2006 r. na rachunku tym pozostawało saldo w wysokości 300.000 zł oznaczające stan środków ze sprzedaży akcji w 2006 r., zaliczonych do dochodów 2006 roku, a więc stanowiących formalnie środki budżetu. Fizycznie koszt zakupu akcji na kwotę 300.000 zł pokryto w lutym 2007 r. środkami zgromadzonymi na tym rachunku w 2006 r., natomiast w trakcie 2007 r. wpływy z bieżących operacji sprzedaży akcji nie znalazły odzwierciedlenia w zrealizowanych dochodach budżetu na kwotę 300.000 zł. Przyjęta praktyka nie skutkowała zmniejszeniem planu dochodów ze sprzedaży akcji, przez co nie stanowił on rzeczywistego pokrycia planowanych wydatków. Potwierdza to faktyczny poziom realizacji dochodów.

Stosownie do art. 165a ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), zakup akcji stanowi wydatek majątkowy budżetu jednostki samorządu terytorialnego, natomiast ogólna zasada gospodarki finansowej wyrażona w art. 35 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokości ustalonych w uchwale budżetowej. Zrealizowane wpływy ze sprzedaży akcji stanowią zaś dochody majątkowe budżetu – art. 165a ust. 3 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. W świetle powyższych regulacji należy uznać, że zakup akcji został dokonany z przekroczeniem upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych.

Należy ponadto wskazać, że jednostki sektora finansów publicznych winny dokonywać wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków – art. 35 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Zasady przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do spółek prawa handlowego, tj. nabywania akcji i udziałów, określa ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.), która w art. 10 ust. 1 wskazuje, iż poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich, jeżeli łącznie zostaną spełnione następujące warunki:

- istnieją nie zaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym,

- występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych działań i wynikających z obowiązujących przepisów środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia.

         Ustawa o gospodarce komunalnej w art. 10 ust. 3 określa wyjątki od wskazanych wyżej ograniczeń, stanowiąc, iż nie dotyczą one akcji i udziałów w spółkach zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego, a także innych spółek ważnych dla rozwoju gminy.

         Z kolei uchwała Rady Gminy Szepietowo z dnia 28 kwietnia 1998 r. w sprawie zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez Zarząd, upoważnia organ wykonawczy do wnoszenia akcji i udziałów do spółek realizujących zadania o charakterze użyteczności publicznej oraz do innych spółek, gdy ich funkcjonowanie wpłynie znacząco na rozwój gminy lub gdy istnieje możliwość wniesienia akcji lub udziałów w drodze wkładu niepieniężnego, który będzie bardziej korzystną operacją niż sprzedaż tego majątku. Postanowiono oprócz tego, iż organ wykonawczy o dokonanym zbyciu lub nabyciu akcji lub udziałów winien informować Radę Gminy na najbliższej sesji.

         Zakupiony za kwotę 300.000 zł pakiet akcji dotyczył akcji spółki MNI S.A., w skład której wchodzą firmy działające w branży medialnej, w dziedzinie zaawansowanych usług dodanych do telefonii komórkowej, usług marketingu mobilnego, telekomunikacji oraz turystyce, co ustalono na podstawie danych zamieszczonych na stronie www.mni.pl. W ocenie Regionalnej Izby Obrachunkowej przedmiot działalności spółki wykluczał możliwość nabycia jej akcji przez gminę.

         W odpowiedzi na złożone Panu Wójtowi zapytanie o cel zakupu akcji spółki MNI S.A. w świetle przedstawionych wyżej regulacji ustawy o gospodarce komunalnej i uchwały Rady Gminy z 28 kwietnia 1998 r., nie odniósł się Pan do tej kwestii, podając jedynie uwarunkowania ekonomiczne dotyczące korzystnej ceny nabycia akcji przez gminę w związku z posiadaniem prawa poboru. Brak postanowień w budżecie w kwestii wydatków na zakup akcji uzasadnia Pan natomiast krótkim okresem czasu między powzięciem wiedzy o zatwierdzeniu prospektu emisyjnego spółki przez Komisję Nadzoru Finansowego a upływem terminu zapisów na nowe akcje – str. 26-27 i 109-112 protokołu kontroli.

Badając zagadnienia dotyczące organizacji i funkcjonowania gminnych jednostek organizacyjnych ustalono, że obsługę finansowo-księgową szkół, stosownie do postanowień uchwały Rady Gminy z dnia 21 września 2005 r., od 1 stycznia 2006 r. prowadzi Urząd Gminy. Dochody i wydatki budżetowe jednostek oświatowych, podobnie jak Urzędu Gminy, realizowane są za pośrednictwem rachunku budżetu. Stwierdzono, że kierownicy jednostek oświatowych wykonywali tylko kontrolę merytoryczną dokumentów dotyczących kierowanych przez siebie jednostek, zaś dyspozycje środkami ujętymi w planach wydatków autoryzowane były przez Pana Wójta i Skarbnika, jako osoby posiadające upoważnienie do dysponowania rachunkiem budżetu. Ponadto Pan Wójt udzielił pełnomocnictwa na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) jedynie kierownikowi Zakładu Wodociągów Kanalizacji i Oczyszczania, pomijając w tym względzie kierowników pozostałych jednostek nieposiadających osobowości prawnej.

Kontrola poprawności sporządzania projektów planów finansowych oraz planów finansowych jednostek oświatowych wykazała, że sporządzane one były w formie autoryzowanych przez Pana Wójta zbiorczych dokumentów (zawierających podział na poszczególne szkoły), co stanowi naruszenie zasad i trybu opracowywania planów finansowych ustalonych ustawą o finansach publicznych i rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz.783 ze zm.). W myśl postanowień § 4 ust. 4 rozporządzenia, projekty planów finansowych samorządowych jednostek budżetowych, zapewniające zgodność kwot dochodów i wydatków z projektem uchwały budżetowej, powinny być zatwierdzone przez kierowników tych jednostek i przekazane Panu Wójtowi celem weryfikacji, natomiast obowiązek sporządzenia przez nich planów finansowych wynika z § 8 ust. 2 rozporządzenia. Podstawą działań kierowników w zakresie sporządzania planów i ich projektów winny być informacje przekazywane przez Pana Wójta w trybie art. 185 ust. 1 i art. 186 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Wskazania ponadto wymaga, że w przypadku jednostek oświatowych istnieje również wymóg przedstawienia projektów planów finansowych radom pedagogicznym celem zaopiniowania, o czym stanowi art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). – str. 39 protokołu kontroli.

         W następstwie przyjętych rozwiązań kierownicy jednostek oświatowych nie realizowali także ciążących na nich obowiązków sprawozdawczych – nie sporządzali sprawozdań budżetowych, zaś realizacja planów ujmowana była w formie zbiorczej obejmującej wszystkie jednostki (także w podziale na poszczególne jednostki), który to dokument autoryzowany był przez pracownika prowadzącego ewidencję księgową jednostek oświatowych. Obowiązek sporządzania sprawozdań budżetowych przez kierownika każdej jednostki budżetowej wynika z § 4 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 ze zm.). Z kolei sprawozdania zbiorcze, w szczegółowości sprawozdań jednostkowych, powinny być sporządzane przez Pana Wójta na podstawie sprawozdań jednostkowych – § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Podobnie, w formie zbiorczej, sporządzano także sprawozdania finansowe jednostek oświatowych obejmujące bilans, rachunek zysków i strat oraz zestawienie zmian w funduszu, naruszając w ten sposób postanowienia § 14 ust. 1, § 17 ust. 1 i § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.). Z ustaleń kontroli wynika, że ewidencja księgowa prowadzona jest w układzie stwarzającym możliwość sporządzenia odrębnych sprawozdań jednostkowych przez kierowników każdej obsługiwanej jednostki – str. 15-16 protokołu kontroli.

Unormowania wewnętrzne dotyczące organizacji i funkcjonowania systemu kontroli finansowej w Urzędzie oraz w jednostkach organizacyjnych, wprowadzone przez Pana Wójta zarządzeniem z dnia 31 stycznia 2003 roku, nie uwzględniają w pełnym zakresie uprawnień i obowiązków kierowników jednostek organizacyjnych w związku z prowadzeniem obsługi finansowo-księgowej tych jednostek przez Urząd. W przypadku skoncentrowanej obsługi finansowo-księgowej właściwe jest, aby kierownicy jednostek obsługiwanych w sposób formalny przyjęli ustalone, wspólne procedury obiegu i kontroli dokumentacji operacji gospodarczych i finansowych, uwzględniające w swej treści zakres kompetencji i odpowiedzialności kierowników dotyczący procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem. Precyzyjne wskazanie obowiązków w tym zakresie i zapewnienie warunków do wykonywania czynności składających się na prowadzenie gospodarki finansowej jest warunkiem przypisania kierownikom odpowiedzialności za gospodarkę finansową jednostki, spoczywającej na nich na mocy art. 44 ustawy o finansach publicznych. Podstawą prowadzenia gospodarki finansowej każdej jednostki budżetowej winien być plan finansowy opracowany zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami – art. 20 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, z którego wykonania kierownik jednostki sporządza sprawozdania ustalone przepisami prawa. Okoliczność zapewnienia obsługi księgowej w Urzędzie nie może powodować zatarcia odrębności organizacyjnej każdej z jednostek i zniesienia odpowiedzialności ich kierowników za gospodarkę finansową – str. 2-4 i 14-16 protokołu kontroli.

Analiza dokumentacji rejestrowej dotyczącej Gminnego Ośrodka Kultury w Szepietowie wykazała szereg braków w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 17 lutego 1992 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru instytucji kultury (Dz. U. Nr 20, poz. 80). Nie zgromadzono akt rejestrowych, które powinny dokumentować zapisy w rejestrze instytucji kultury (§ 5 ust. 1 rozporządzenia); nie dokonano wzmianki o złożeniu do rejestru statutu instytucji kultury (§ 2 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia); w dziale trzecim rejestru nie ujęto wszystkich składników mienia znajdujących się w dyspozycji instytucji kultury; brak wzmianki o składanych przez GOK do rejestru bilansach (§ 2 ust. 1 pkt 3 lit. c) rozporządzenia) – str. 4-5 protokołu kontroli.

Z ustaleń dotyczących organizacji wewnętrznej kontroli finansowej, w tym obsady stanowisk i przydzielenia im zadań, wynika, że ogólnie obowiązki w tym zakresie przypisano w Regulaminie Organizacyjnym zastępcy wójta i sekretarzowi gminy. Stwierdzono, że Pan Wójt nie powołał swojego zastępcy, natomiast do wykonywania wszystkich zadań z zakresu gospodarki finansowej w zastępstwie, z wyjątkiem składania oświadczeń woli w zakresie zarządu mieniem, upoważnił sekretarza gminy. Opisany stan faktyczny – mając na uwadze postanowienia art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w myśl którego oświadczenia woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem może składać jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą, a także postanowienia Regulaminu uwzględniające stanowisko zastępcy wójta w systemie kontroli finansowej – tworzy sytuację, w której niepowołanie zastępcy wójta może uniemożliwić realizację niektórych zadań gminy podczas nieobecności Pana Wójta. Z uwagi na liczbę mieszkańców, stosownie do postanowień art. 26a ustawy o samorządzie gminnym, w gminie Szepietowo może być powołany jeden zastępca wójta. Należy ponadto wskazać, że dodany do ustawy art. 28g, mający zastosowanie począwszy od obecnej kadencji organów gminy, określa w sposób jednoznaczny zasady kierowania gminą w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta (m.in. spowodowanej niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni). Zadania i kompetencje wójta przejmuje wówczas jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy – str. 8-9 protokołu kontroli.

         Badanie prawidłowości wykonywania obowiązków w zakresie kontroli podległych jednostek organizacyjnych, nałożonych na Pana Wójta przepisami art. 187 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, wykazało, że – poza bieżącą kontrolą gospodarki finansowej jednostek, których księgowość prowadzi Urząd – nie przeprowadzano kontroli w podległych jednostkach samodzielnie prowadzących księgi rachunkowe – str. 14 protokołu kontroli.

         Badając dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości, wprowadzoną zarządzeniami Pana Wójta z dnia 31 stycznia 2003 roku, stwierdzono, że jej część opisowa stanowi odwzorowanie przepisów ustawy o rachunkowości, stanowiąc w większości powielenie opracowań wzorcowych, mogących służyć jedynie jako materiały pomocne do opracowania własnych regulacji odpowiadających potrzebom i zakresowi działalności kontrolowanej jednostki. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), przez przyjęte zasady rachunkowości rozumie się wybrane i stosowane przez jednostkę rozwiązania dopuszczone ustawą, zapewniające wymaganą jakość sprawozdań finansowych. Stwierdzono zaś, iż regulacje w wielu elementach (np. w zakresie gospodarki magazynowej – str. 112 protokołu kontroli) nie przystają do potrzeb i zakresu działalności kontrolowanej jednostki. Ponadto nie wszystkie zagadnienia wymagające unormowania zostały zawarte w przepisach wewnętrznych, a mianowicie:

a) w części dotyczącej systemu ochrony danych wskazano sposób zabezpieczeń związany ze stosowaniem programów komputerowych, natomiast nie zapisano postanowień odnoszących się do sposobu ochrony przed niedozwolonymi zmianami, nieupoważnionym rozpowszechnianiem, uszkodzeniem lub zniszczeniem pozostałych składników dokumentacji, w tym dowodów księgowych, dokumentów inwentaryzacyjnych i sprawozdań finansowych, wskazanych w art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości. Obowiązek uregulowania tych kwestii w przepisach wewnętrznych wynika z art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy o rachunkowości – str. 18-19 protokołu kontroli,

b) w zakładowym planie kont nie określono zasad funkcjonowania konta 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych” w sposób uwzględniający fakt, iż dochody i wydatki Urzędu Gminy i jednostek organizacyjnych obsługiwanych przez Urząd realizowane są przy pomocy rachunku budżetu – str. 28 protokołu kontroli,

c) nie określono obiegu dokumentów dotyczących ustalania i dochodzenia niepodatkowych dochodów, w tym korelacji między ewidencją i dokumentacją prowadzoną w komórce księgowości, a prowadzoną przez merytorycznego pracownika – str. 34 protokołu kontroli,

d) w części dotyczącej gospodarki składnikami majątkowymi:

- nie uregulowano metody ewidencjonowania oleju opałowego, którego odpisywanie w koszty w momencie zakupu (w 2007 roku na sumę 14.688,60 zł) nie miało podstawy w decyzji Pana Wójta w tej kwestii, podjętej na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o rachunkowości – str. 113 protokołu kontroli,

- nie określono w formie pisemnej procedur kontrolnych dotyczących gospodarki paliwami silnikowymi oraz zasad wypełniania kart drogowych (kart pracy sprzętu) – str. 113-114 protokołu kontroli.

         Kontrola poprawności prowadzenia ksiąg rachunkowych wykazała szereg nieprawidłowości naruszających przepisy ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont..., polegających w szczególności na:

a) nieprawidłowym ujmowaniu dochodów i wydatków Urzędu i obsługiwanych jednostek budżetowych na kontach 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych i 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” w ewidencjach budżetu i Urzędu, mimo że ich realizacja następuje bezpośrednio na rachunku budżetu, co powodowało powstanie na tych kontach nierealnych sald. W związku z przyjętą organizacją gospodarki pieniężnej, w ewidencji budżetu dochody winny być odnoszone bezpośrednio na konto 901 „Dochody budżetu”, a wydatki na konto 902 „Wydatki budżetu”, natomiast w ewidencji prowadzonej dla jednostek budżetowych dochody na odpowiednie konta zespołu 7, a wydatki na konta właściwe dla danej operacji, służące w szczególności ewidencji kosztów bieżących, kosztów inwestycji lub konta rozrachunkowe, na których ujmuje się zobowiązania z tytułu wydatku – str. 3 i 26 protokołu kontroli,

b) sporządzaniu zbiorczych dowodów księgowych z naruszeniem art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy w wyniku niewymieniania pojedynczo w dowodach zbiorczych dowodów źródłowych, na podstawie których jest dokonywany łączny zapis; ponadto dowody zbiorcze nie zawierają dat, podpisów i innych elementów (oprócz dekretacji) wymaganych dla poprawnie sporządzonych dowodów, co uchybia postanowieniom art. 21 ustawy – str. 21 i 111 protokołu kontroli,

c) nieprawidłowym ujmowaniu obrotów rachunku lokat terminowych na subkoncie 133/3 do konta 133, utworzonym dla ewidencji obrotów na rachunku w Banku BPH w Łomży służącym do obsługi papierów wartościowych. Powodowało to, że obroty i salda tego subkonta stanowiły wypadkową dwóch różnych rachunków, prowadzonych ponadto w odrębnych bankach, co w konsekwencji utrudnia bieżącą kontrolę ich zgodności z wyciągami bankowymi. W efekcie w ewidencji księgowej na koniec 2007 roku nie były uwidocznione salda na tych rachunkach. Właściwym rozwiązaniem w tej sytuacji jest założenie dodatkowego subkonta do konta 133 lub analityczne wydzielenie obrotów rachunków do konta 133/3, co umożliwi w szczególności porównanie stanu ewidencyjnego środków na rachunkach z potwierdzeniami banku (art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy) – str. 25-27 protokołu kontroli,

d) niewłaściwym, za pośrednictwem konta 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami” zamiast konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, ewidencjonowaniu rozliczeń z niektórymi kontrahentami z tytułu czynszów za najem lokali i dzierżawę gruntów; nieprawidłowo ujęto także do bilansu za 2007 rok salda tych rozliczeń jako „per saldo” w wysokości 18,73 zł, na które składało się salda należności w kwocie 28,55 zł i nadpłat w kwocie 9,82 zł – str. 33 protokołu kontroli,  

e) nieujęciu w ewidencji księgowej, a w efekcie i w sprawozdawczości, należności z tytułu odsetek od należności przypisanych – str. 36 protokołu kontroli; stosownie do postanowień zawartych obecnie w § 7 ust. 8 rozporządzenia, odsetki od należności ujmuje się w księgach rachunkowych w momencie ich zapłaty lub pod datą ostatniego dnia kwartału. Ustalono, iż nieujęte w księgach odsetki od należności z tytułu opłat za wieczyste użytkowanie nieruchomości stanowiły na dzień 31 grudnia 2007 r. kwotę 706,67 zł,

f) nieujęciu w ewidencji księgowej, a w efekcie i w sprawozdawczości, rozłożonych na raty należności od 6 kontrahentów za przekształcenie, w latach ubiegłych, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Należności te winny być ujęte na koncie 226 „Długoterminowe należności budżetowe”. Jako jedną z przyczyn tej nieprawidłowości należy uznać okoliczność, iż decyzje w sprawie przekształcenia obarczone były błędami w świetle przepisów stanowiących podstawę ich wydania – nie określono sumy należności, a tylko ilość i wysokość rat (w związku z ustaleniem ratalnej formy płatności), a ponadto nie dokonano zabezpieczenia hipotecznego należności rozłożonej na raty. Wyliczona w trakcie kontroli łączna wartość należności rozłożonych na raty, nieujętych w księgach i pozostałych do zapłaty według stanu na 1 stycznia 2009 r., wynosiła 8.950,90 zł – str. 36-37 protokołu kontroli,

g) niewłaściwym, za pośrednictwem konta 221 zamiast 226, ewidencjonowaniu należności długoterminowych z tytułu rozłożonych na raty należności za sprzedane lokale – str. 37-38 protokołu kontroli,

h) niezgodnym z zasadami określonymi w rozporządzeniu oraz w przepisach wewnętrznych prowadzeniu ewidencji analitycznej środków trwałych. W trakcie kontroli podjęto działania w celu sporządzenia nowej ewidencji, w szczególności ze względu na niejednoznaczność danych (okazana ewidencja została założona w 1988 r. i zawiera m.in. zapisy związane z denominacją) – str. 104-105 protokołu kontroli,

i) ujęciu do własnej ewidencji, jako odrębne obiekty środków trwałych, kosztów modernizacji środków trwałych stanowiących własność OSP na sumę 380.627,13 zł, którą wydatkowano na docieplenie i remont OSP w Szepietowie (267.687,13 zł) i karosację samochodu pożarniczego (112.940,00 zł). Ochotnicze Straże Pożarne nie należą do sektora finansów publicznych, jednakże gminy – w świetle przepisów art. 29 i art. 32 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.) – zobowiązane są do ponoszenia kosztów wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej jednostek OSP, także gdy funkcjonują one w budynku, obiekcie lub na terenie niebędącym własnością, nieużytkowanym bądź niezarządzanym przez gminę. W tej sytuacji – mając na uwadze postanowienia art. 31 ustawy o rachunkowości, iż poniesione koszty modernizacji zwiększają wartość początkową środków trwałych – wartość wymienionych modernizacji należało przekazać OSP jako właścicielowi środków trwałych – str. 105 protokołu kontroli,

j) niezachowaniu kolejności numeracji poszczególnych pozycji przychodu środków trwałych w księdze inwentarzowej, co świadczy o naruszeniu zasady określonej w art. 24 ust. 3 ustawy, zobowiązującej do zapewnienia ciągłości zapisów w księgach rachunkowych – str. 105-106 protokołu kontroli,

k) niewłaściwym prowadzeniu ewidencji szczegółowej gruntów, które ujęto w księdze inwentarzowej tylko w postaci łącznej wartości (6.902.062,88 zł według stanu na 31 grudnia 2007 r.), bez wskazania odrębnych obiektów inwentarzowych. Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 011 „Środki trwałe”, zawartymi w załączniku nr 1 do rozporządzenia, ewidencja szczegółowa powinna umożliwić m.in. ustalenie wartości początkowej poszczególnych obiektów środków trwałych. Przyjęty sposób ewidencji uniemożliwia także prawidłowe przeprowadzenie inwentaryzacji w świetle art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy; ponadto stwierdzono brak w ewidencji środków trwałych cech umożliwiających jednoznaczną identyfikację poszczególnych obiektów, co stanowi okoliczność utrudniającą rzetelne rozliczenie inwentaryzacji i porównanie jej wyników z zapisami w księgach rachunkowych – str. 105-106 protokołu kontroli,

l) poprawianiu zapisów w księgach pomocniczych niezgodnie z art. 25 ustawy, poprzez zamazywanie błędnych zapisów korektorem – str. 106 protokołu kontroli,

ł) wyksięgowaniu z ewidencji pozostałych środków trwałych o wartości 2.467,46 zł na podstawie protokołu „kasacji sprzętu” niezawierającego udokumentowania w kwestii sposobu fizycznej ich likwidacji, tj. pełnego opisu tej operacji (art. 21 ust. 1 ustawy); należy dodać, że procedury likwidacji składników majątkowych nie regulują przepisy wewnętrzne – str. 107-108 protokołu kontroli,

m) odnoszeniu wartości początkowej wycofanych z eksploatacji pozostałych środków trwałych na konto 310 „Materiały”, gdzie były przechowywane do momentu odbioru przez firmę utylizacyjną. Dokonane zapisy: Wn 072 „Umorzenie pozostałych środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych” – Ma 013 i równolegle Wn 310 – Ma 400 „Koszty według rodzajów” faktycznie spowodowały korektę kosztów materiałów o kwotę 1.126,04 zł (w analityce do konta 400 w rozdz. 75023, par. 4210). Utrata wartości tych aktywów, w myśl definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 31 ustawy, powoduje w istocie powstanie kosztu (w tym przypadku koszt zarachowano już w latach ubiegłych, zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 013), a więc dokonany zapis korygujący nie odpowiadał treści ekonomicznej operacji – str. 108 protokołu kontroli,

n) nieprawidłowym prowadzeniu ewidencji na kontach dochodów i wydatków ze środków funduszy pomocowych, co skutkowało nierealnymi stanami na kontach wynikowych 960 „Skumulowana nadwyżka lub niedobór na zasobach budżetu” oraz 967 „Fundusze pomocowe” – str. 22-23 i 39-40 protokołu kontroli; w efekcie w bilansie budżetu za 2007 r. wykazano dane w nieprawidłowych wielkościach wynikłych z błędnych zarachowań; m.in. stwierdzono, że stan funduszy pomocowych uwidoczniony na koncie 967 przedstawiono w wysokości 1.869.541,04 zł po stronie Ma konta, natomiast prawidłowy wynik, według wyliczeń przedstawionych w protokole, powinien być saldem Wn w wysokości 250.000 zł. Zasadniczą przyczyną zniekształcenia wyniku na koncie 967 były dwa błędne zarachowania, tj. bezzasadne przeniesienia salda ujętego w bilansie otwarcia 2007 r. po stronie Wn tego konta w wysokości 1.890.171,04 zł na konto 960 oraz odniesienie na koniec roku na konto 967 salda konta 907 „Dochody z funduszy pomocowych” zniekształconego w wyniku ujęcia na tym koncie, zamiast na koncie 901 „Dochody budżetu”, dotacji w kwocie 225.601,30 zł. W konsekwencji do bilansu ujęto w nieprawidłowych wielkościach:

- skumulowany niedobór budżetu na koncie 960 w wysokości 1.998.596,42 zł, gdy faktycznie skumulowany niedobór uwzględniający wyniki za 2006 r. wyniósł 108.425,38 zł – różnica 1.890.171,04 zł,

- deficyt budżetu za 2007 rok, przedstawiony na koncie 961 „Niedobór lub nadwyżka budżetu” w wysokości 635.793,85 zł, podczas gdy faktycznie powinien być ustalony w wysokości 410.192,55 zł – różnica 225.601,30 zł. W trakcie kontroli dokonano niezbędnych księgowań korygujących urealniających dane do bilansu budżetu za 2008 rok.

         Kontrola obrotów i sald na rachunku sum depozytowych (konto 139 „Inne rachunki bankowe”), w konfrontacji z ewidencją do konta 240 „Pozostałe rozrachunki” określającą źródła ich pochodzenia i przebieg rozliczeń, wykazała bezpodstawne przetrzymywanie środków pochodzących z zabezpieczeń należytego wykonania umów na sumę 121.736,15 zł, wniesionych przed 2004 rokiem. Jak wynika z wyjaśnienia Skarbnika, środki te nie były zwracane m.in. dlatego, że „od wykonawcy tych zadań nie wpływały żadne wnioski o ich zwrot”. Należy wskazać, że zwrot zabezpieczenia należytego wykonania umowy nie jest uzależniony od wniosku wykonawcy, lecz jest obowiązkiem zamawiającego, co wynika wprost z art. 151 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.) – str. 30 i 38 protokołu kontroli.

         Badając prawidłowość ustalania i dochodzenia niepodatkowych dochodów budżetowych ustalono, iż:

a) ostatnia aktualizacja opłat za wieczyste użytkowanie nieruchomości miała miejsce w 1997 roku. Stosownie do art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), organ wykonawczy gminy jest obowiązany do prowadzenia gospodarki nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Aktualizacja opat, jak poinformował Pan Wójt, ma być dokonana w 2009 roku, zaś powodem jej dotychczasowego zaniechania był fakt niewielkiej powierzchni poszczególnych nieruchomości i wynikającej stąd wartości opłat, co powoduje, że wartość ewentualnego zwiększenia dochodów byłaby niewspółmiernie niska do kosztów wyceny – str. 35 protokołu kontroli,

b) wobec zaległości dotyczących pozostających w użytkowaniu wieczystym działek nr 58/1 o powierzchni 1,47 ha w m. Średnica Maćkowięta i nr 1031/3 o powierzchni 0,2022 ha w m. Średnica Pawłowięta nie podejmowano żadnych czynności celem wyegzekwowania zaległej opłaty w łącznej wysokości 2.351,70 zł (z ustaleń kontroli wynika, że za rok 2006 i 2007 opłaty zostały wniesione), natomiast wobec dłużnika użytkującego działki nr 284 o powierzchni 0,1252 ha i nr 703 o powierzchni 605 m² położone w Szepietowie uzyskano w 2007 r. sądowy nakaz zapłaty zaległości w kwocie 3.274,46 zł i nie podjęto dalszych czynności. Ponadto w stosunku do niektórych kontrahentów pozostających w zwłoce z zapłatą czynszu dzierżawnego stosowano jedynie wezwania i ponaglenia, mimo, że nie stwierdzono wpłat w latach 2006-2008. Poprzestanie na takich działaniach może doprowadzić do przedawnienia roszczeń – str. 36-38 protokołu kontroli,

c) w zakresie prawidłowości wnoszenia opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych wystąpił przypadek braku oświadczenia przedsiębiorcy o wielkości sprzedaży w 2006 roku, wobec czego nie było podstawy do zweryfikowania wysokości opłaty pobranej w kwocie 1.123,42 zł (wyliczono, że wielkości tej opłaty odpowiada sprzedaż na sumę 80.244,28 zł). W dwóch przypadkach stwierdzono natomiast zaniżenie wysokości opłat o kwoty 522,90 zł i 697,48 zł, co ustalono na podstawie oświadczeń o wielkości sprzedaży w 2006 r. Należne kwoty zostały wpłacone na rachunek budżetu w trakcie kontroli – str. 83 protokołu kontroli. Jak stanowi art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), zezwolenie na sprzedaż alkoholu wygasa w przypadku niedokonania opłaty w prawidłowej wysokości i prawidłowych terminach. Z protokołu nie wynika, aby decyzje o stwierdzeniu wygaśnięcia zezwolenia były wydawane. Zgodnie z art. 18 ust. 13 cytowanej ustawy, przedsiębiorca, któremu zezwolenie wygasło m.in. z tytułu nieterminowego wniesienia opłaty może wystąpić z wnioskiem o wydanie nowego zezwolenia nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od dnia wydania decyzji o wygaśnięciu zezwolenia.

         W wyniku kontroli kwalifikowania dochodów i wydatków stwierdzono nieprawidłowości naruszające przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz. 726 ze zm.) polegające na:

- ujęciu dochodów ze sprzedaży akcji w wysokości 128.170,61 zł w par. 0740 „Wpływy z dywidend”, zamiast w par. 0780 „Dochody ze zbycia praw majątkowych” – str. 78 i 111 protokołu kontroli,

- ujęciu w par. 6620 „Dotacje celowe przekazane dla powiatu na inwestycje i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień (umów) między jednostkami samorządu terytorialnego” wydatków z tytułu dotacji w kwocie 150.073 zł dla powiatu wysokomazowieckiego na współfinansowanie modernizacji drogi powiatowej. Przekazane środki przeznaczone były na współfinansowanie zadania publicznego przynależnego powiatowi, w związku z czym stanowiły pomoc finansową, o której mowa w art. 167 ust. 2 pkt 5 i art. 175 ustawy o finansach publicznych. Właściwą podziałką klasyfikacyjną dla takich wydatków w budżecie gminy był zatem par. 6300 „Dotacje celowe na pomoc finansową udzielaną między jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych”. Dodać też należy, że uchybiono przepisowi art. 167 ust. 2 pkt 5 ustawy, stanowiącemu, iż pomoc rzeczowa lub finansowa dla innych jednostek samorządu terytorialnego powinna być określona przez organ stanowiący odrębną uchwałą – str. 86 protokołu kontroli.

         Badając wydatki dotyczące przeciwdziałania alkoholizmowi pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) ustalono, że w budżecie na 2007 r. zaplanowano wydatki w wysokości 60.000 zł, zaś ich realizacja wyniosła 36.462,57 zł. Zrealizowane dochody z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wyniosły natomiast w 2007 r. 74.126 zł. Nie stwierdzono, by niewykorzystane środki wysokości 37.663,43 zł z opłat uzyskanych w 2007 roku ujęto w planie wydatków na przeciwdziałanie alkoholizmowi budżetu na 2008 rok. Należy wskazać, że zgodnie z art. 18² przywołanej ustawy, dochody z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu mogą być przeznaczone wyłącznie na realizację gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz gminnego programu przeciwdziałania narkomanii – str. 91 protokołu kontroli.

W toku kontroli zagadnień związanych z gospodarowaniem rzeczowymi składnikami majątku stwierdzono, że składniki podlegające ewidencji na koncie 013 nie były oznakowanie inicjałami jednostki i numerem inwentarzowym. Stan taki utrudnia należyte wykonywanie obowiązków kontroli wewnętrznej w zakresie ochrony posiadanych zasobów majątkowych. Numery inwentarzowe stanowią element ułatwiający jednoznaczną identyfikację poszczególnych składników w toku przeprowadzania i rozliczania inwentaryzacji w drodze spisu z natury oraz powiązania jej wyników z zapisami ksiąg rachunkowych, stosownie do przepisów art. 26 i 27 ustawy o rachunkowości – str. 114 protokołu kontroli.

Ponadto nie stwierdzono, aby komisja inwentaryzacyjna po zakończeniu inwentaryzacji dokonała oceny stanu składników majątku, w tym ich przydatności, czego wymagają postanowienia instrukcji inwentaryzacyjnej – str. 115 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji jest, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), Wójt Gminy. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych.

W wyniku badania dokumentacji podatkowej podatników opłacających podatek rolny w formie łącznego zobowiązania pieniężnego stwierdzono uchybienia polegające na nie wyegzekwowaniu informacji podatkowych od 59 podatników, co uniemożliwiło sprawdzenie prawidłowości wymiaru należności podatkowych albowiem informacja złożona przez podatnika jest podstawowym materiałem dowodowym umożliwiającym prawidłowe obciążenie należnościami podatkowymi.

         Kontrola prowadzona w zakresie prawidłowości wymiaru podatku rolnego obejmowała również zagadnienia dotyczące stosowania ulg i zwolnień ustawowych. W zakresie ulg inwestycyjnych stwierdzono, iż w przypadku dwóch decyzji przekroczony został termin załatwiania spraw określony treścią art. 139 Ordynacji podatkowej – str. 52 prot. kontroli. Nieprawidłowość taką stwierdzono także w przypadku 4 decyzji w sprawie umorzenia zaległości podatkowych – str. 53 prot. kontroli.

Ustalenia dotyczyły także przypadków wymierzenia podatku rolnego, w drodze decyzji, parafiom, które to zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154 ze zm.) są osobami prawnymi i powinny złożyć deklaracje w oparciu o przepisy wskazane w opisie na str. 54 protokołu kontroli.

         W toku badania terminowości składania deklaracji podatkowych na podatek rolny ustalono, iż w jednym przypadku deklaracja została złożona po terminie wynikającym z treści art. 6 a ust. 8 na podstawie którego osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki, nieposiadające osobowości prawnej, jednostki organizacyjne Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a także jednostki organizacyjne Lasów Państwowych są obowiązane składać, w terminie do dnia 15 stycznia, organowi podatkowemu właściwemu ze względu na miejsce położenia gruntów deklaracje na podatek rolny na dany rok podatkowy, sporządzone na formularzu według ustalonego wzoru, a jeżeli obowiązek podatkowy powstał po tym dniu - w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie tego obowiązku.

Badanie zagadnień z zakresu prawidłowości samoopodatkowania osób prawnych podatkiem od nieruchomości, doprowadziło do następujących ustaleń:

- brak reakcji organu podatkowego na nieopodatkowanie gruntów sklasyfikowanych jako dr–drogi o powierzchni 1.831.370 m². Wprowadzona z dniem 01 stycznia 2007 roku nowelizacja art. 2 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. Nr 249, poz. 1828) ograniczyła zakres wyłączenia z opodatkowania wyłącznie do dróg publicznych zaliczanych do jednej z niżej wymienionych kategorii: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Zgodnie z art. 8 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców … są drogami wewnętrznymi. A zatem grunty zajęte pod pasy drogowe dróg wewnętrznych, stanowiące własność gminy nie korzystają z wyłączenia z opodatkowania i winny być opodatkowane podatkiem od nieruchomości. Zaniżenie podatku z tego tytułu wyniosło 421.215,00 zł – str. 60-61 protokołu kontroli,

- nie naliczenie i nie pobranie odsetek od nieterminowych wpłat w łącznej kwocie 374,00 złotych,

- brak reakcji organu podatkowego na nieterminowe składanie deklaracji podatkowych- str. 60 prot. kontroli.

Brak reakcji organu podatkowego na fakt naruszenia, przez podatników będących osobami prawnymi bądź jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej, obowiązku terminowego składania deklaracji stwierdzono także w przypadku podatku od środków transportowych – str. 64-65 protokołu kontroli. Dokonane ustalenia wskazują w kontekście przywołanej ustawy, że organ podatkowy nie dokonywał czynności sprawdzających m. in. w zakresie terminowości składania deklaracji, stosownie do przepisów art. 272 Ordynacji podatkowej. Nie dotrzymanie przez podatników ustawowych terminów składania deklaracji skutkowało również nieterminową realizacją zobowiązań podatkowych.

Nieprawidłowości stwierdzono także w obrębie formalno – prawnej poprawności stosowania przepisów Ordynacji podatkowej, a dotyczyły one:

- nielicznych przypadków braku powszechności obciążenia odsetkami za zwłokę przy wpłatach wnoszonych po terminie płatności, stanowiące naruszenie przepisów art. 53 ustawy – str. 52, 64-65 protokołu kontroli,

- nie podjęcia czynności egzekucyjnych w stosunku do sześciu podatników posiadających zaległości podatkowe w kwocie 29.297,00 zł – str. 66 protokołu kontroli.

Ustalenia w obrębie poboru opłaty targowej dotyczyły m. in. opisanych na stronie 67 protokołu kontroli braków w zakresie wypełniania rubryk na pokwitowaniu z kwitariusza przychodowego. Jednocześnie stwierdzono, że w kontrolowanej jednostce brak jest pisemnych procedur regulujących zasady poboru i rozliczenia inkasenta z tytułu zainkasowanej gotówki (opłaty targowej).

W trakcie czynności kontrolnych ustalono, iż w badanym okresie nie doręczono 3 decyzji wymiarowych na kwotę 257,00 złotych. Decyzje wymiarowe nie zostały doręczone z powodu braku aktualnego adresu podatnika i możliwości skutecznego ustalenia miejsca zamieszkania podatnika, co może być podstawą do ustanowienia kuratora sądowego do doręczeń dla osoby nieznanej z miejsca pobytu (art. 154 § 2 w związku z art. 138 § 2 Ordynacji podatkowej). W związku z powyższym, organ podatkowy, jako zainteresowana strona, winien skierować wniosek do sądu opiekuńczego miejsca ostatniego zamieszkania osoby nieobecnej. Ustaleń dokonano na podstawie list potwierdzenia odbioru, z przedłożonych akt do kontroli wynika, iż organ podatkowy nie doręczył powyższych decyzji i nie prowadził postępowania wyjaśniającego mającego na celu dokonanie właściwego doręczenia decyzji wymiarowej (art. 144 Ordynacji podatkowej). Brak szybkich i efektywnych działań mających na celu doręczenie nakazów płatniczych, powoduje, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje – art. 21 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej. Natomiast, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie zostanie doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, ulega przedawnieniu stosownie do przepisów art. 68 § 1 ustawy.

We wszystkich 3 przypadkach dokonano także przypisu zobowiązań podatkowych, bez doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania, pomimo, iż z treści przywołanego art. 21 Op. jednoznacznie wynika, że w takiej sytuacji zobowiązanie podatkowe nie powstaje.

         Sprawdzono prawidłowość sporządzenia sprawozdania Rb-PDP z wykonania podstawowych dochodów podatkowych za okres od początku roku do 31 grudnia 2007 roku. Stwierdzono, że nieprawidłowo wykazano kwoty w kolumnie „Skutki obniżenia górnych stawek podatków obliczonych za okres sprawozdawczy”, w wierszu „podatek od nieruchomości”. Nie uwzględniono w całości kwot skutków obniżenia górnych stawek podatków, wykazując kwotę 1.150.327,00, prawidłowo należało wykazać kwotę 1.571.542,00., wobec powyższego zaniżono kwotę skutków o 421.215,00 złotych – str. 76-77 prot. kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych z zakresu gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz nieprzestrzegania lub nieustalenia procedur kontroli.

Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 przywołanej ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie jako kierowniku jednostki zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do Skarbnika Gminy, stosownie do przyznanego zakresu czynności oraz przepisów art. 45 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zaniechanie nabywania akcji spółek, które nie prowadzą działalności warunkującej możliwość przystąpienia do nich przez gminę.

2. Ujmowanie po stronie dochodów budżetu wszystkich kasowo wykonanych wpływów ze sprzedaży akcji.

3. Dokonywanie wydatków budżetowych na cele i w wysokości ustalonych planem wydatków.

4. Zapewnienie należytej odrębności organizacyjnej i finansowej jednostek oświatowych, dla których Urząd prowadzi obsługę finansowo-księgową, w tym celu:

a) opracowanie w porozumieniu z kierownikami jednostek obsługiwanych procedur obiegu i kontroli dokumentów uwzględniających w swej treści zakres kompetencji i odpowiedzialności kierowników tych jednostek w zakresie gospodarki finansowej,

b) przestrzeganie trybu opracowywania planów finansowych podległych jednostek i ich projektów,

c) zobowiązanie kierowników obsługiwanych jednostek do sporządzania jednostkowych sprawozdań budżetowych i finansowych.

5. Uzupełnienie rejestru instytucji kultury o dane wskazane w części opisowej wystąpienia.

6. Podjęcie stosownych działań zmierzających do uregulowania kwestii zastępstwa podczas ewentualnej nieobecności Pana Wójta, mając na uwadze wskazane regulacje prawne.

7. Przeprowadzanie kontroli podległych jednostek organizacyjnych samodzielnie prowadzących księgi rachunkowe.

8. Dostosowanie treści obowiązujących regulacji wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości oraz procedury kontroli finansowej do faktycznych potrzeb jednostki oraz uzupełnienie ich o brakujące elementy, dotyczące:

a) systemu ochrony dowodów księgowych, dokumentów inwentaryzacyjnych i sprawozdań finansowych w zakresie wskazanym w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia,

b) opisu zasad funkcjonowania konta 130 w sposób uwzględniający fakt realizacji dochodów i wydatków jednostek budżetowych za pomocą rachunku budżetu,

c) procedur w zakresie ustalania i dochodzenia dochodów niepodatkowych,

d) wyboru metody prowadzenia ewidencji oleju opałowego,

e) gospodarki paliwami silnikowymi oraz zasad wypełniania kart drogowych,

f) procedur likwidacji środków trwałych.

9. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) prawidłowe ujmowanie dochodów i wydatków realizowanych bezpośrednio na rachunku budżetu, tj. z pominięciem księgowań na kontach 222 i 223,

b) wskazywanie na dowodach zbiorczych pojedynczych dowodów źródłowych wchodzących w skład zapisu zbiorczego,

c) analityczne lub syntetyczne wyodrębnienie obrotów rachunków bankowych prowadzonych dotychczas w ramach konta 133/3,

d) ewidencjonowanie należności z tytułu dochodów budżetowych na koncie 221;

e) wykazywania w bilansie faktycznych sald konta 221,

f) ujmowanie w ewidencji księgowej należności z tytułu odsetek od należności przypisanych na koniec każdego kwartału,

g) ujęcie na koncie 226 należności o charakterze długoterminowym,

h) przekazanie do OSP nakładów na sumę 380.627,13 zł poniesionych na modernizację środków trwałych stanowiących własność OSP, poprzez wyksięgowanie ich w ciężar funduszu jednostki,

i) przestrzeganie zasady ciągłości zapisów w księgach rachunkowych,

j) prowadzenie ewidencji szczegółowej gruntów zgodnie z wymaganiami wynikającymi z zasad funkcjonowania konta 011, w sposób umożliwiający rzetelne przeprowadzenie i rozliczenie inwentaryzacji,

k) zaniechanie dokonywania korekt zapisów w księgach pomocniczych w sposób niedozwolony ustawą o rachunkowości,

l) uzupełnienie ewidencji środków trwałych o dane umożliwiające jednoznaczną identyfikację poszczególnych obiektów,

ł) zamieszczanie w dowodach potwierdzających wyksięgowanie ze stanu wyeksploatowanych składników majątku podstawowych danych opisujących przebieg operacji,

m) zaniechanie stosowania zapisów zniekształcających wartość kosztów materiałów w danym okresie, związanych z likwidacją środków trwałych.

10. Podjęcie działań w celu zwrotu wykonawcom bezpodstawnie przetrzymywanych zabezpieczeń należytego wykonania umów w wysokości 121.736,15 zł.

11. Zaktualizowanie wysokości opłat za użytkowanie wieczyste.

12. Podjęcie zdecydowanych działań zmierzających do wyegzekwowania od dłużników należności z tytułu użytkowania wieczystego i dzierżawy, mając na uwadze terminy ich przedawnienia.

13. Wzmożenie kontroli poprawności naliczania i egzekwowania opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz stosowanie sankcji przewidzianych ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wobec przedsiębiorców wnoszącym opłaty za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w zaniżonej wysokości.

14. Zapewnienie stosowania prawidłowej klasyfikacji budżetowej dochodów ze sprzedaży praw majątkowych i wydatków na pomoc finansową innym jednostkom samorządu terytorialnego.

15. Udzielanie pomocy finansowej innym jednostkom samorządu terytorialnego w oparciu o odrębną uchwałę Rady Gminy w tej sprawie.

16. Wykorzystywanie dochodów z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych z uwzględnieniem art. 18² ustawy o wychowaniu w trzeźwości...

17. Oznakowanie pozostałych środków trwałych numerami inwentarzowymi.

18. Egzekwowanie od komisji inwentaryzacyjnej obowiązku dokonania oceny stanu składników majątku, w tym ich przydatności, wymaganej instrukcją inwentaryzacyjną.

19. Wyegzekwowanie od podatników brakujących informacji w sprawie podatku od nieruchomości.

20. Terminowe prowadzenie postępowania podatkowego i rozstrzyganie spraw doręczanie decyzji w zakresie ulg w podatku rolnym w myśl obowiązujących przepisów.

21. Wyegzekwowanie deklaracji podatkowych na podatek rolny od wszystkich zobowiązanych podmiotów.

22. Podejmowanie czynności sprawdzających, o których mowa w Ordynacji podatkowej, w celu zachowania powszechności i terminowości składania deklaracji podatkowych.

23. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników, na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Ministra Finansów sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

24. Prowadzenie działań, wskazanych w części opisowej wystąpienia pokontrolnego, zmierzających do doręczenia wszystkich decyzji określających wysokość zobowiązania podatkowego.

25. Uzupełnienie regulacji wewnętrznych o zapisy dotyczące procedur kontroli finansowej w zakresie pozyskiwania dochodów z tytułu opłaty targowej.

26. Dostosowanie wewnętrznych zasad prowadzenia ewidencji podatków i opłat lokalnych do obowiązujących, w tym zakresie uregulowań prawnych.

27. Dokonanie korekty sprawozdań Rb-PDP z wykonania podstawowych dochodów podatkowych za rok 2007 z uwzględnieniem ustaleń zawartych w protokole kontroli, przesłanie korekty do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Łomży

   Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku