Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miasta w Łomży przez inspektorów

 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 11 marca 2009 roku (znak: RIO.I.6011-12/08), o treści jak niżej:

Pan

Jerzy Brzeziński

Prezydent Łomży

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej miasta Łomża za 2007 rok oraz inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Łomży na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy i jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, udzielanie zamówień publicznych, wykonanie zadań zleconych i realizowanych w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi. Nieprawidłowości i uchybienia stwierdzono w zakresie następujących zagadnień:

I. Kontrola wewnętrzna i audyt wewnętrzny

Kontroli poddano prawidłowość organizacji i funkcjonowania wewnętrznej kontroli finansowej w Urzędzie Miejskim w świetle przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz „Standardów kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych” ogłoszonych Komunikatem Ministra Finansów z dnia 30 czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 7, poz. 58).

Badanie struktury organizacyjnej jednostki wykazało brak spójności w określeniu zakresu zadań, uprawnień i odpowiedzialności poszczególnych komórek organizacyjnych. W § 9 Regulaminu Organizacyjnego, wprowadzonego w życie z dniem 1 czerwca 2007 r., postanowiono, iż szczegółowy zakres zadań zastępców Prezydenta, Sekretarza i Skarbnika wraz z przyporządkowaniem wydziałów reguluje odrębne zarządzenie. W trakcie trwania kontroli okazano w tym względzie zarządzenie Prezydenta Nr 195/03 z dnia 3 listopada 2003 r. w sprawie podziału zadań oraz nadzoru nad wydziałami i jednostkami organizacyjnymi Miasta pomiędzy Prezydentem Miasta Łomży, Zastępcami, Sekretarzem i Skarbnikiem Miasta, które zostało wydane na podstawie poprzednio obowiązującego Regulaminu Organizacyjnego z dnia 16 czerwca 2003 r. Analiza omawianego dokumentu wykazała, iż nie ustala on nadzoru nad następującymi komórkami wchodzącymi w skład Urzędu Miejskiego od 1 czerwca 2007 r.: Biurem Prawnym, Wydziałem Gospodarki Nieruchomościami i Spraw Lokalowych, Wydziałem Urbanistyki i Architektury, Wydziałem Budownictwa oraz Stanowiskiem ds. Zdrowia i Rozwiązywania Problemów Patologii Społecznej – str. 5-6 protokołu kontroli.

Kontrolą objęto prawidłowość wykonywania, określonych ustawą o finansach publicznych, obowiązków w zakresie audytu wewnętrznego w 2007 r. Stwierdzono, iż sprawozdanie z wykonania planu audytu wewnętrznego za 2007 r. opatrzone było datą 4 kwietnia 2008 r., co świadczy, że zostało sporządzone 4 dni po ustawowym terminie. Przepisy art. 53 ust. 5 pkt 1 ustawy o finansach publicznych nakazują, aby sprawozdanie z wykonania audytu za rok poprzedni zostało przedstawione kierownikowi jednostki do końca marca każdego roku. Według sprawozdania, spośród zaplanowanych zadań audytowych wykonano dwa: „Płynność finansowa (polityka zarządzania należnościami, zobowiązaniami i wolnymi środkami)” oraz „Ocena efektywności i celowości dokonywanych wydatków inwestycyjnych”. Odnośnie drugiego z zadań nie wskazano terminu jego zrealizowania. Nie stwierdzono ponadto, aby z jego przeprowadzenia zostało sporządzone sprawozdanie, o którym mowa w art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Należy dodać, iż w części nr 6 sprawozdania z wykonania planu audytu za 2007 r., dotyczącej „Niezrealizowanych zadań audytowych” nie zostało ono wykazane (wymieniono w niej jedynie trzecie z zaplanowanych zadań „Dotacje dla instytucji kultury”). Jak wyjaśniła audytor wewnętrzny, zadanie audytowe zostało rozpoczęte i częściowo został zebrany materiał, lecz nie doszło do jego ostatecznego zrealizowania, co skutkowało niesporządzeniem sprawozdania z jego przeprowadzenia – str. 16-19 protokołu kontroli.

II. Księgowość i sprawozdawczość

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, dokonana pod kątem art. 10 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) oraz § 12 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.) wykazała, iż w obowiązujących w okresie objętym kontrolą regulacjach odnoszących się do ewidencji pozabilansowej zachodziły wewnętrzne sprzeczności. W załączniku nr 3 „Plan kont dla jednostki budżetowej Urzędu i wykaz kont bilansowych i pozabilansowych” do zarządzenia Pana Prezydenta z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie zakładowego planu kont wskazano, iż w ewidencji Urzędu prowadzi się dodatkowe, oprócz wymienionych w rozporządzeniu, konta pozabilansowe, a mianowicie: 090 „Obce środki trwałe”, 291 „Mandaty gotówkowe”, 292 „Bloczki opłat targowych”, 293 „Udzielone poręczenia kredytowe i pożyczkowe”, 294 „Zaległości z tytułu zaliczek alimentacyjnych w części dotyczącej budżetu państwa”, 011-1, 011-2 i 011-3 „Środki trwałe przekazane jednostkom podległym w zarząd, w nieodpłatne użytkowanie i w odpłatne użytkowanie” oraz 013-1 „Drobny inwentarz”. W treści załącznika nr 1 „Dokumentacja w sprawie przyjętych zasad rachunkowości dla jednostki samorządu terytorialnego i jednostki budżetowej Urzędu Miasta Łomża” do tego samego zarządzenia, w odróżnieniu od załącznika nr 3, nie wymieniono kont: 090, 291, 294, 011 i 013. Jednocześnie dodano konta: 924 „Zaległości Skarbu Państwa z tytułu zaliczek alimentacyjnych” i 925 „Dochody z tytułu majątku Skarbu Państwa” – nieobjęte załącznikiem nr 3.

Należy wskazać ponadto na rozbieżności między wykazami kont pozabilansowych w zakładowym planie kont (załączniki nr 1 i 3) i kontami faktycznie prowadzonymi dla ewidencji operacji, uwidocznionymi w zestawieniu obrotów i sald kont księgi głównej za okres 2007 r. Ewidencja księgowa nie wskazywała bowiem na stosowanie następujących kont pozabilansowych wymienionych w zakładowym planie kont: 090, 291, 292, 924 i 925. Z drugiej zaś strony kontrola wykazała występowanie w ewidencji Urzędu Miejskiego kont pozabilansowych nieujętych w treści przywołanego dokumentu, a co z tym związane, nieposiadających określenia zasad ich funkcjonowania. Należały do nich: konto 139, które wykorzystywano do ujmowania wartości środków pieniężnych przekazanych na wypłatę świadczeń rodzinnych przez Bank Spółdzielczy w Łomży; konto 240, w korespondencji z którym księgowano operacje polegające na przekazaniu środków pieniężnych do BS we wskazanym wyżej celu oraz konto 221, na którym ujęto zaległości z tytułu dochodów z nieruchomości Skarbu Państwa w części należnej budżetowi państwa.

Mimo zmian planu kont dokonanych w trakcie 2008 r., pomiędzy załącznikami nr 1 i 3 nadal istnieje rozbieżność odnosząca się do kont 013 i 090 – str. 21-25 protokołu kontroli.

         W toku kontroli ksiąg rachunkowych stwierdzono, iż zestawienia obrotów i sald kont księgi głównej nie zawierały sald kont oraz ich sumy na dzień otwarcia ksiąg rachunkowych, tj. elementów określonych w art. 18 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o rachunkowości. Opisany stan był następstwem księgowań z początku roku, kiedy to bilanse otwarcia poszczególnych kont na początek roku zostały zaksięgowane za pomocą PK i ujęte w obrotach poszczególnych kont. Przyczyną takich księgowań był, jak wyjaśniono, błąd programu, który uniemożliwiał wprowadzenie salda bilansu otwarcia na początek roku – str. 26 i 59-60 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli poddano badaniu prawidłowość i kompletność udokumentowania obrotów kasowych w świetle przepisów wewnętrznych oraz wymagań przepisów powszechnie obowiązujących. Badając raporty sporządzone w okresie 18-31 grudnia 2007 r. dla dwóch kas Urzędu stwierdzono, że do dnia 18 grudnia 2007 r. obie kasy pracowały przy wykorzystaniu tego samego programu komputerowego, tj. Kasztel Kasa. Po tej dacie do prowadzenia kasy nr 2 stosowano także inny program (za wyjątkiem dni, w których kasę nr 2 prowadziła osoba w ramach zastępstwa, kiedy to używano starego programu komputerowego), tj. Kasa Inter Base-Windows.

Regułą było sporządzanie trzech raportów dziennie. Kasa nr 1 sporządzała oddzielne raporty w zakresie dochodów i wydatków, zaś kasa nr 2 tylko w zakresie dochodów (w nowym programie raporty te są oznaczone jako „pełny raport kasowy”, zaś gdy obie kasy korzystały ze starego programu kasowego, raport dotyczący dochodów w obu kasach ma identyczny numer, z tym, że posiada informację, której kasy dotyczy). Ustalono, że w raportach brak jest ciągłości numeracji kwitariuszy przychodowych, co szczegółowo opisano na str. 28-31 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli ustalono, że w przypadku programu Inter Base-Windows istnieje możliwość wygenerowania z programu „listy wystornowanych operacji”. Jednakże po uwzględnieniu wystornowanych operacji, nadal występowały numery kwitariuszy, które nie zostały ujęte w raportach kasowych, a także nie figurowały na liście wystornowanych operacji. Ustalono, że za okres 18-31 grudnia 2007 r. w programie nie wygenerowano informacji na temat kwitariuszy o numerach: 1, 22, 61, 164, 185, 338. W przypadku operacji wystornowanych, informacja z programu zawiera jej numer, datę, kwotę, nazwiska i adres osoby wpłacającej. Odnośnie wymienionych kwitów brakujących, wydruk w miejscu kolejnego numeru kwitu zawiera cyfrę 0, bez dodatkowych informacji. Jak ustalono, program komputerowy pozwala na „usuwanie niezrealizowanych wpłat”. Każdy operator może rejestrowane przez siebie dane zmieniać i przeglądać. Zmiany danych można dokonywać jedynie w dniu otwarcia kasy. Opcja „usuwanie niezrealizowanych wpłat” służy do usuwania wpłat, które nie zostały jeszcze zaksięgowane. Usunięcie wpłaty odbywa się poprzez wybranie wpłaty i naciśnięcie przycisku „usuń”. Natomiast w przypadku programu Kasztel Kasa nie ma możliwości stwierdzenia, które pozycje zostały wystornowane. Program zezwala jedynie na wygenerowanie operacji zaksięgowanych i ujętych w raporcie kasowym.

Z wyjaśnień Kierownika Oddziału Podatków, której została przypisana kontrola obu kas wynika, że nie dokonywano kontroli pod kątem kompletności kwitariuszy. Kontrola raportu kasowego dochodów polegała głównie na sprawdzeniu zgodności poszczególnych zestawień z załączonymi kopiami dowodów wpłat, a następnie z raportem kasowym i odprowadzeniem do banku właściwej kwoty. Ponadto szczególną uwagę zwracano na datę i numer raportu, zgodność salda w raporcie oraz na zgodność kwoty, która została odprowadzona do banku z kwotą dochodów i rozchodów w raporcie kasowym.

W trakcie kontroli zostało złożone wyjaśnienie w sprawie usuwania zapisów w raportach kasowych za okres 18-31 grudnia 2007 r. Wyjaśnienie złożyła jedna z kasjerek, ponieważ druga przebywała na urlopie macierzyńskim. Z wyjaśnienia wynika, że w dniach od 18 do 31 grudnia 2007 r. przed zamknięciem pracy kasy występowały sytuacje, podczas których zachodziła konieczność anulowania kwitów. Jako najczęściej występujące sytuacje uzasadniające anulowanie kwitów wskazano: złe dane osoby wpłacającej, mylnie wybrany ze słownika symbol wpłaty, niewłaściwą kwotę oraz brak gotówki wpłacającego. Wyjaśnienie złożyli również informatycy zatrudnieni w Urzędzie, wskazując, że w zakresie raportów kasowych sporządzanych w dniach 18-31 grudnia 2007 r. były stornowane zapisy wpłat przed zamknięciem raportu. W zakresie prawdopodobieństwa wystąpienia utraty numeru dokumentu w programie Inter-Base-Windows stwierdzono w wyjaśnieniu, że w momencie rozpoczęcia tworzenia dokumentu system rezerwuje kolejny numer ze słownika dla danego rodzaju dokumentu, dalej są wprowadzane wszystkie dane potrzebne do zakończenia transakcji i zapisania danej pozycji. Podkreślono, że aby w systemie dokument był zapisany i można go było wystornować trzeba wypełnić wszystkie pola. Miesiąc grudzień stanowił początki wdrażania programu, więc mogły zdarzyć się przypadki, że pracownik obsługujący aplikację nie dokończył procedury i zamknął okno programu z niewiedzy czy przeoczenia lub samego zawieszenia systemu, nie wypełniając przy tym wszystkich pól, przez co następuje utrata zarezerwowanego numeru, i program nie zachowuje śladu po dokumencie, co może uzasadniać brak części numerów dokumentów. Potwierdzono także brak możliwości sporządzenia zestawień anulowanych pozycji w programie Kasztel Kasa – str. 32-35 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli sprawdzono również raporty kasowe sporządzone w dniach 19, 23 i 24 czerwca 2008 r. Ustalono, że jedna z kasjerek wykonująca czynności w grudniu 2007 r. pracowała do 24 czerwca 2008 r. W wyniku analizy raportów kasowych sporządzonych we wskazanych dniach (ostatnie dni pracy tego pracownika) również stwierdzono, że w raportach kasowych nie jest zachowana numeracja wszystkich kwitów. Raporty zostały sporządzone przy użyciu programu Inter-Base-Windows. Kontrolującemu nie okazano ponadto raportu o numerze 2008/0120 (mogłyby być tam ujęte brakujące numery). Jak wyjaśniono, w dniu jego sporządzenia druga kasjer uczyła się obsługi programu i raport nie był sporządzony [należy mieć na uwadze, że program Inter Base-Windows wykorzystywany jest od 18 grudnia 2007 r.]. Jak ustalono, druga kasjerka pracowała w tym dniu w kasie nr 1 i sporządziła raport kasowy o numerze D/120/2008 (wpływy stanowiły kwotę 16.128,41 zł i zostały ujęte na koncie 101 „Kasa”). Wyjaśnienie w tej sprawie złożyli informatycy zatrudnieni w Urzędzie, wskazując, że dystrybutor oprogramowania przy instalacji nie wyodrębnił testowej bazy oprogramowania. Kasjerki chcąc wdrożyć się do pracy w nowym systemie musiały tworzyć kwity testowe mające kolejne numery, co było przyczyną pojawienia się braku ciągłości numeracji kwitów w raportach kasowych.

Sprawdzono ponadto raport kasowy z dnia 7 sierpnia 2008 r. (pierwszy raport sporządzony przez osobę rozpoczynającą pracę na stanowisku kasjera) oraz raporty sporządzone przez tę osobę za okres 16-19 września 2008 r. (dnia 16 września inspektorzy kontroli rozpoczęli czynności w jednostce w ramach kontroli kompleksowej), nie stwierdzając nieprawidłowości w zakresie ciągłości numerów kwitów; braki numeracji w niektórych raportach uzupełniała wydrukowana lista wystornowanych pozycji. Za okres 16-19 września 2008 r. nie stwierdzono również nieprawidłowości w raportach sporządzanych przez pracującą nadal kasjerkę, w raportach której stwierdzono nieprawidłowości we wcześniejszych kontrolowanych okresach – str. 35 protokołu kontroli.

Istotną okolicznością jest również to, że braki w zakresie ciągłości numerów dokumentów stwierdzono tylko w zakresie dowodów przychodowych. Kontrola raportów wydatków za okres 18-31 grudnia 2007 r. nie wykazała braku ciągłości numeracji dowodów „Kasa Wypłaci”.

Z ustaleń kontroli wynika, że posiadanie przez program komputerowy Inter Base-Windows funkcji pozwalającej na usuwanie niezrealizowanych wpłat przed zamknięciem raportu, bez pozostawienia śladu w zakresie treści usuniętych zapisów, powoduje, że ewidencja operacji kasowych nie posiada cech sprawdzalności wymaganych przepisami art. 24 ust. 4 ustawy o rachunkowości, tworząc środowisko do potencjalnych nieprawidłowości. Utrzymywanie się w jednostce, przez długi okres, systemu dokumentowania operacji kasowych dowodami o niezachowanej ciągłości numeracji świadczy zaś w szczególności o nienależytym wykonywaniu przez Kierownika Oddziału Podatków zadań w zakresie kontroli wewnętrznej raportów kasowych.

Sprawdzono także obrót gotówkowy prowadzony w Urzędzie Miasta w związku z funkcjonowaniem Biura Strefy Ograniczonego Postoju. Zadania dotyczące obrotu gotówkowego w zakresie BSOP powierzono pracownikom w drodze zakresów czynności wraz z przypisaniem odpowiedzialności majątkowej.

W trakcie kontroli ustalono, że przepisy wewnętrzne obowiązujące w badanej jednostce nie określają zasad organizacji obrotu gotówkowego w strefie w sposób jednoznaczny. W wyjaśnieniu Kierownika Oddziału Budżetu oraz Skarbnika Miasta wskazano, że obrót gotówkowy prowadzony w Biurze Strefy Ograniczonego Postoju nie jest zorganizowany w formie kasy. Biuro Strefy Ograniczonego Postoju pracuje zmianowo, w związku z czym zachodzi konieczność umożliwienia wpłat za postój po godzinach pracy Urzędu. Osoba przyjmująca wpłaty działa na zasadzie inkasenta, tj. pobiera z kasy Urzędu Miasta kwitariusze przychodowe, wpłat gotówki dokonuje do kasy Urzędu lub do wrzutni w banku i z pobranych kwitariuszy rozlicza się z kasą Urzędu – str. 37-39 protokołu kontroli.

Kontrolującemu nie okazano dokumentacji wewnętrznej regulującej kwestie funkcjonowania parkomatów, np. częstotliwości opróżniania parkomatów oraz zasad odprowadzania gotówki. Na okoliczność otwarcia kaset z parkomatów sporządzany był protokół. W wyniku kontroli ustalono, że na wniosek Skarbnika Miasta została powołana komisja do liczenia gotówki z automatów parkingowych. W skład komisji weszło czterech pracowników BSOP oraz dwóch pracowników Wydziału Finansowego Urzędu. W oparciu o okazane protokoły z miesiąca grudnia 2007 r. ustalono, że komisja zawsze składała się z trzech, tych samych, osób, tj. kierownika BSOP oraz osób zobowiązanych zakresami czynności do prowadzenia bieżącej obsługi parkomatów (pismo Skarbnika w sprawie powołania komisji uwzględniało 6 osób) W dniach 12 do 20 grudnia 2007 r. komisja dokonała otwarcia parkomatów i odprowadziła gotówkę do kasy Urzędu. Nie stwierdzono, aby gotówka z parkomatów była rozliczona i odprowadzona według stanu na 31 grudnia 2007 r. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o rachunkowości, jednostki przeprowadzają na ostatni dzień każdego roku obrotowego inwentaryzację aktywów pieniężnych (z wyjątkiem zgromadzonych na rachunkach bankowych) drogą spisu ich ilości z natury, wyceny tych ilości, porównania wartości z danymi ksiąg rachunkowych oraz wyjaśnienia i rozliczenia ewentualnych różnic. Kwoty pozostające na 31 grudnia 2007 r. w parkomatach nie były weryfikowane na koniec roku i nie zostały ujęte w księgach rachunkowych.

Stwierdzono ponadto, że według stanu na dzień 31 grudnia 2007 r. w posiadaniu pracowników BSOP znajdowała się gotówka w wysokości co najmniej 509 zł, co ustalono na podstawie rozliczeń z miesiąca grudnia 2007 r. (kwota 509 zł wynika z założenia, iż na dzień 12 grudnia 2007 r. pracownicy BSOP nie posiadali środków), która nie została odprowadzona do kasy Urzędu i ujęta w ewidencji. W wyjaśnieniu wskazano, iż było to uzasadnione dłuższym czasem pracy BSOP niż Urzędu i koniecznością zachowania środków do wydawania reszty – str. 39-41 protokołu kontroli.

W zakresie ewidencji rozrachunków, sprawdzonej pod kątem zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont..., stwierdzono następujące nieprawidłowości:

a) wykorzystywanie konta 224 „Rozrachunki budżetu” do księgowania operacji niezgodnych z jego treścią ekonomiczną, określoną załącznikiem nr 1 do rozporządzenia, a także wykazywanie na nim nierealnych sald, co polegało na:

- wyodrębnieniu w ramach konta 224 w ewidencji budżetu konta 224-6 „Dochody okresu przejściowego”, którego zasady funkcjonowania nie zostały opisane w przyjętych zasadach rachunkowości. Ze szczegółowej analizy zapisów na tym koncie, w następstwie których na 31 grudnia 2007 r. konto to wykazywało m.in. saldo należności (zrealizowanych kasowo w styczniu 2008 r.) z tytułu: zaliczki alimentacyjnej za okres od 21 do 31 grudnia 2007 r. – 229,04 zł, wpłat za dowody osobiste – 5.490 zł, częściowej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej – 1.400 zł oraz rozliczeń w styczniu 2008 r. z MPGKiM dotyczących środków przekazanych na utrzymanie lodowiska w grudniu 2007 r. – 10.666,55 zł, a także odebranych wyjaśnień, wynika, że przy użyciu konta 224-6 dokonywano zapisów dotyczących tzw. „dochodów okresu przejściowego”, które polegały na ujmowaniu w księgach – pod datą ostatniego dnia roku budżetowego – wpływów na rachunek budżetu z początku stycznia roku następnego (w wyniku takich zarachowań występowało saldo „należności” budżetu, uwzględniane w bilansie). Należy uznać, iż tzw. „dochody okresu przejściowego” stanowiły w rzeczywistości dochody roku 2008 i nie było podstaw do traktowania ich jako dochodów roku poprzedniego, stanowiących należności budżetu. Rozliczenia w okresie przejściowym po zakończeniu roku budżetowego, stosownie do obowiązujących regulacji prawnych, są dokonywane w odniesieniu do budżetu państwa (obecnie obowiązuje w tym zakresie rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowego sposobu wykonywania budżetu państwa (Dz. U. Nr 116, poz. 784 ze zm.)). Przyjęty przez kontrolowaną jednostkę sposób ewidencji wykonania budżetu prowadził do naruszenia zasady określonej w § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r., w myśl której operacje gospodarcze dotyczące dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego są ujmowane w księgach rachunkowych na odrębnych kontach księgowych w zakresie faktycznych (kasowo zrealizowanych) wpływów i wydatków na rachunkach bankowych budżetów oraz rachunkach bieżących dochodów i wydatków budżetowych jednostek budżetowych, z wyjątkiem operacji szczególnych, określonych w odrębnych przepisach. Po za tym wskazania wymaga, że okoliczność realizacji przez jednostki budżetowe wpływów z tytułu wykonywania zadań zleconych, które nie zostały przekazane na rachunek budżetu do 31 grudnia, nie stanowi podstawy do dokonywania na koncie 224 zapisów oznaczających należności budżetu od tych jednostek. Konto to nie służy bowiem ujmowaniu rozrachunków między budżetem a jednostkami budżetowymi w zakresie dochodów z zadań zleconych (dokonywanie jakichkolwiek zapisów w ewidencji budżetu w związku z takim stanem faktycznym jest nieuzasadnione), a ma obrazować stan rozliczeń między budżetem miasta a właściwym dysponentem części budżetu państwa z tytułu środków podlegających odprowadzeniu, tj. środków, które zostały już fizycznie przekazane przez jednostki budżetowe realizujące te zadania na rachunek budżetu,

- ujmowaniu na stronie Ma konta 224-6 „zobowiązań” budżetu wobec rachunków dochodów (konta 130-101, 104 i 106 w ewidencji Urzędu), które związane było z „mylnym” wpływem w dniu 31 grudnia 2007 r. na rachunek budżetu środków podlegających, według zasad przyjętych w jednostce, ujęciu na tych rachunkach dochodów. Jak ustalono, przelewu całej tej kwoty na właściwe, według jednostki, rachunki dochodów dokonano w styczniu 2008 r., po czym bank dokonał ponownie ich konsolidacji na rachunek budżetu. Sumy składające się na saldo omawianego konta zostały prawidłowo uwzględnione w sprawozdawczości budżetowej (uwzględniono je jako dochody 2007 r.),

- wykazaniu na wyodrębnionych do konta 224 kontach o rozwinięciu od 101 do 106 na koniec 2007 r. salda po stronie Wn w łącznej kwocie 90.121,55 zł (zasady funkcjonowania tych kont w przyjętych zasadach rachunkowości nie są opisane); w trakcie kontroli wyjaśniono, iż salda kont Wn 224-(101-106) ogółem 90.121,55 zł tworzą wpłaty kasowe i wpłaty z rachunków bankowych, które są należne za 2007 r. i zostały zaksięgowane na dochody, według danych sprawozdań, zapisem Wn 224-(101-106) – Ma 901. Z wyjaśnienia wynika, że kwoty te przekazane zostały przez bank w styczniu 2008 r. (należy jednak mieć na uwadze, że rachunki dochodów nie wykazywały sald na koniec 2007 r., co wskazuje na nieprawidłowości w procesie ewidencji dochodów). Opisywane salda Wn wynikające z ksiąg rachunkowych budżetu miały też swoje odzwierciedlenie w ewidencji Urzędu w postaci sald Wn kont 240-(101-106). Przy czym, konta 240-(101-106) w ewidencji Urzędu wykazywały salda po obu stronach – Wn 136.042,06 zł i Ma – 54.242,51 zł. Ze stwierdzonych zasad funkcjonowania kont 224-(101-106), jak i złożonego wyjaśnienia, należy wnioskować, iż istniejące na koniec 2007 r. po stronie Wn salda oznaczały stan rozliczonych wpływów w podatkach i opłatach niepodatkowych zaksięgowanych w korespondencji z kontem 901, który przewyższał wartość dokonanych do końca 2007 r. tzw. konsolidacji poszczególnych rachunków funkcjonujących w ewidencji Urzędu. Należy jednakże wskazać, iż stan należności z tego tytułu odzwierciedlały także księgi rachunkowe Urzędu Miejskiego (w ramach konta 240), co powodowało nieuzasadnione ich dublowanie i zniekształcenie danych bilansowych. W świetle przepisów rozporządzenia, do ewidencji wszelkich rozliczeń budżetu z jednostkami budżetowymi z tytułu zrealizowanych przez te jednostki dochodów budżetowych służy konto 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” – str. 47-50 protokołu kontroli,

- ujęciu na koniec 2007 r., na wydzielonym w ramach konta 224 koncie 224-1 „Sumy do wyjaśnienia”, salda Ma w wysokości 2.994,65 zł, dotyczącego 22 pozycji wpłat do wyjaśnienia powstałych od 2003 r., z których kwota 1.116,28 zł dotyczyła wpłat dokonanych w okresie od 2003 do 2006 r., nierozliczonych do czasu kontroli. W wyjaśnieniu złożonym do protokołu kontroli potwierdzono, iż do dnia kontroli wpłaty te nie były weryfikowane. Dodano, iż po przeprowadzeniu ich weryfikacji stwierdzono, że wpłaty na sumę 1.116,28 zł mają cechy uniemożliwiające ich identyfikację, tj. są mylne, pozbawione opisu (brak tytułu wpłaty, brak decyzji, brak podatnika w bazie danych lub brak numeru faktury). Należy zatem stwierdzić, iż utrzymywanie salda zobowiązań na sumę 1.116,28 zł na koniec 2007 r. nie odzwierciedlało rzeczywistego poziomu zobowiązań budżetu – str. 50-51 protokołu kontroli;

b) zaksięgowanie przelewu dochodów w kwocie 263,94 zł, zrealizowanych przez Dom Pomocy Społecznej, z pominięciem konta 222 (księgowania dokonano bezpośrednio na konto 901). Fakt, iż konto 222 w ewidencji budżetu nie wykazywało salda w kwocie 263,94 zł świadczy o nieprawidłowej ewidencji na tym koncie dochodów wynikających ze sprawozdań Rb-27S sporządzanych przez DPS – str. 204 protokołu kontroli,

c) ujmowanie wpływów i wykazywanych w jednostkowych sprawozdaniach Rb-27S Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej dochodów z tytułu należnej gminie prowizji od wpływów z zaliczki alimentacyjnej na koncie 224-5-7 „Wpływy z zaliczki alimentacyjnej”, zamiast na koncie 222, które jest właściwe przy przyjętym sposobie dokonywania potrąceń, skutkującym wykazywaniem dochodów z tytułu 50% wpływów w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S sporządzanym przez MOPS; należy mieć przy tym na uwadze, że ustalanie kwoty dochodów z tytułu należnego gminie udziału we wpływach z realizacji zadań zleconych przez jednostkę budżetową nie ma oparcia w zasadach obiegu środków pochodzących z zadań zleconych oraz sporządzania sprawozdań Rb-27ZZ – str. 204-205 protokołu kontroli;

d) ewidencja do konta 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” w księgach budżetu prowadzona była w rozbiciu na konta dotyczące: Urzędu Miejskiego, MOPS, jednostek powiatu, programów pomocowych stypendialnych i programów „Sokrates” oraz „Biznes bez barier” realizowanych przez Urząd Miejski. Oprócz tego prowadzono konto dotyczące „przeksięgowania wydatków na podstawie sprawozdań” oznaczone jako 223-20. Ustalono, iż na stronie Wn wymienionych subkont konta 223, za wyjątkiem 223-20, ujmowane były środki na wydatki przelane z rachunku budżetu, zaś na stronie Ma księgowano zwrot środków niewykorzystanych na wydatki danego roku budżetowego. Subkonta te na koniec 2007 r. wykazywały saldo Wn w łącznej wysokości 177.234.402,55 zł. Jednocześnie, konto 223-20 zamknęło się saldem w tej samej wysokości po stronie Ma. Syntetycznie konto 223 salda zaś nie wykazywało. Należy dodać, iż saldo Ma na koncie 223-20 powstało poprzez ujęcie wydatków dokonanych przez jednostki budżetowe i Urząd Miejski w wysokości 177.234.402,55 zł, wynikającej ze zbiorczego sprawozdania Rb-28S, w korespondencji ze stroną Wn konta 902. Opisany sposób funkcjonowania konta 223 należy zakwestionować z uwagi na jego sprzeczność z zasadami określonymi w załączniku nr 1 do rozporządzenia, ponieważ nie zapewniał on możliwości ustalenia stanu rozliczeń z poszczególnymi jednostkami budżetowymi. Poza tym nie stosowano zasady, w myśl której na stronie Ma konta 223 ujmuje się wydatki dokonane przez jednostki budżetowe w wysokości wynikającej z jednostkowych sprawozdań Rb-28S – str. 205-206 protokołu kontroli.

         Stwierdzono również inne nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, naruszające przepisy rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… oraz ustawy o rachunkowości, dotyczące:

a) ujęcia wpływu środków w wysokości 8.141.591 zł na wyodrębniony rachunek wydatków niewygasających zapisem Wn 133-3 – Ma 903 „Niewykonane wydatki” (po stronie Wn konta 903 ujęto prawidłowo wartość niewykonanych wydatków w korespondencji ze stroną Ma konta 904 „Niewygasające wydatki”). W wyniku wskazanej operacji na koniec 2007 r. konto 903 nie wykazywało salda. Należy zauważyć, iż zgodnie z zasadami funkcjonowania tego konta zawartymi w załączniku nr 1 do rozporządzenia, pod datą ostatniego dnia roku budżetowego saldo konta 903 przenosi się na konto 961 „Niedobór lub nadwyżka budżetu”, co w przypadku badanej jednostki nie miało miejsca. Pomimo tego, nastąpiło obciążenie wydatkami niewygasłymi wyniku roku budżetowego 2007 poprzez zapis Wn 961 - Ma 902 „Wydatki budżetu” (wydatki te zostały ujęte w jednostkowym sprawozdaniu Rb-28S Urzędu). Nadto należy dodać, iż przelew w celu wyodrębnienia środków finansowych na wydatki niewygasające nastąpił z rachunku bieżącego Urzędu, którą to operację w ewidencji Urzędu ujęto zapisem Wn 223 – Ma 130 w podziale na paragrafy klasyfikacji budżetowej. Operacja ta powinna zostać potraktowana jako zwrot niewykorzystanych środków na rachunek budżetu i nie powinna mieć wpływu na ewidencyjne wykonanie wydatków Urzędu. W badanej jednostce natomiast, kwota niewykonanych wydatków została wykazana w jednostkowym sprawozdaniu Rb-28S z wykonania planu wydatków budżetowych w kolumnach: „Zaangażowanie”, „Wydatki wykonane” i „Wydatki, które nie wygasły z upływem roku budżetowego”. Prawidłowo wydzielenie środków na realizację planu wydatków niewygasających powinno nastąpić poprzez przelew z podstawowego rachunku budżetu na wydzielone subkonto wydatków niewygasających. Zgodnie zaś z postanowieniami załącznika nr 34 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 ze zm.), wydatki, które nie wygasły z upływem roku budżetowego powinny być wykazane jedynie w zbiorczym sprawozdaniu Rb-28S, natomiast w sprawozdaniach jednostkowych Rb-28S wykazuje się tylko niewykonanie planu wydatków – str. 55-56 protokołu kontroli;

b) przeksięgowania sald kont 961 i 962 „Wynik na pozostałych operacjach”, wykazanych za 2006 rok, na konto 960 dopiero pod datą 31 grudnia 2007 r., czym naruszono zasady funkcjonowania konta 960 określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia, wskazujące, że przeksięgowania winny nastąpić pod datą zatwierdzenia sprawozdania z wykonania budżetu – str. 57-58 protokołu kontroli;

c) nieprawidłowego pomniejszenia, zapisem czerwonym, pod datą ostatniego dnia roku budżetowego strony Wn konta 967 „Wynik na funduszach pomocowych” w korespondencji ze stroną Ma konta 961 o kwotę 881.583,28 zł. Następnie dokonano zaksięgowania wskazanej sumy na stronę Wn konta 960 w korespondencji ze stroną Ma konta 961. W efekcie, suma wydatków poniesionych w poprzednim roku i zaliczonych do wydatków finansowanych ze środków pomocowych, a następnie objętych odmową ich refundacji, została w sposób prawidłowy zaliczona do skumulowanego wyniku budżetu, jednakże przy pomocy niewłaściwych zapisów; operacja ta winna być ujęta zapisem Wn 960 – Ma 967 z pominięciem konta 961 i zapisów ujemnych – str. 59 protokołu kontroli;

d) niewłaściwego prowadzenia ewidencji analitycznej do konta 080 „Inwestycje (środki trwałe w budowie)”. W zakładowym planie kont wyodrębniono konta 080-1-28, 080-1-29 i 080-1-3 służące do ujmowania tzw. kosztów pośrednich różnych zadań inwestycyjnych (głównie kosztów dokumentacji i wykupów gruntów). Zaewidencjonowane na nich koszty włączane były do kosztów realizacji poszczególnych inwestycji na podstawie dowodów OT, w wyniku czego konta otwarte dla ewidencji kosztów poszczególnych inwestycji nie odzwierciedlały ich faktycznej wartości, ponieważ były mniejsze od rzeczywistych o koszty ujmowane zbiorczo na kontach dotyczących „pośrednich” kosztów inwestycyjnych. Zgodnie z opisem zasad funkcjonowania konta 080 zawartym w załączniku nr 2 do rozporządzenia, ewidencja szczegółowa powinna zapewnić co najmniej wyodrębnienie kosztów inwestycji według poszczególnych rodzajów efektów inwestycyjnych oraz skalkulowanie ceny nabycia lub kosztu wytworzenia poszczególnych obiektów środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych – str. 190-191 protokołu kontroli;

e) sprzeczności pomiędzy ustanowioną procedurą a stosowaną praktyką w zakresie metody prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla ewidencji stanu paliwa. Stwierdzono, iż w praktyce prowadzone były miesięczne kartoteki paliwowe, które stanowiły ewidencję pomocniczą do konta 310 „Materiały” (mającą postać ewidencji ilościowo-wartościowej). W zarządzeniu w sprawie zakładowego planu kont przewidziano natomiast, iż paliwo w transporcie gospodarczym odpisuje się w koszty w pełnej ich wartości wynikającej z faktur (rachunków) pod datą zakupu – str. 162 protokołu kontroli;

f) ujęcia w ewidencji operacji zwiększenia wartości działki nr 40110/6 i przeniesienia z zasobu nieruchomości miasta w związku z oddaniem w użytkowanie wieczyste zapisami Wn 011 – Ma 800-1 – 330.214 zł (zwiększenie wartości), Wn 800-1 Ma 011 – 341.648 zł (wyłączenie z zasobu), Wn 011 Ma 800-1 – 341.648 zł (ujęcie na koncie wieczystego użytkowania). Ustalono, że na podstawie dowodu OT nr 0-05-900/1154 nastąpiło zwiększenie wartości działki z kwoty 11.434 zł, wynikającej z ewidencji księgowej, do kwoty 341.648 zł wynikającej z operatu szacunkowego sporządzonego dla wskazanej nieruchomości. Ujmowanie wartości prawa użytkowania wieczystego nie miało uzasadnienia, ponieważ prawo to nie przysługuje miastu, natomiast dane operatu szacunkowego nie mogą stanowić podstawy aktualizacji wartości początkowej środka trwałego. Przywołana w art. 28 ust. 1 ustawy aktualizacja wyceny środków trwałych nie zależy od swobodnej decyzji jednostki. Jak bowiem stanowi art. 31 ust. 3 ustawy, wartość początkowa i dotychczas dokonane od środków trwałych odpisy amortyzacyjne lub umorzeniowe mogą ulegać aktualizacji wyceny na podstawie odrębnych przepisów. Owe odrębne przepisy zawarte są w ustawie z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U z 2000 r. Nr 54, poz. 654 ze zm.). Zgodnie z art. 15 ust. 5 tej ustawy, minister właściwy do spraw finansów publicznych określa, w drodze rozporządzenia, tryb i terminy aktualizacji wyceny środków trwałych określonych w tym przepisie – str. 195 protokołu kontroli.

III. Uchwała budżetowa i jej zmiany

         Analiza zmian wprowadzanych w uchwale budżetowej na 2007 r. wykazała, iż w dwóch przypadkach zmiany dokonane zostały przez Zastępcę Prezydenta Marcina Sroczyńskiego (zarządzenia nr 158/07 z dnia 29 czerwca 2007 r. i nr 224/07 z dnia 14 września 2007 r.). W następstwie kontroli obowiązujących w jednostce regulacji wewnętrznych stwierdzono, iż Zastępca Prezydenta nie był legitymowany do dokonywania zmian w budżecie. Okazane kontrolującym zarządzenie Prezydenta Miasta Łomży z dnia 3 listopada 2003 r. w sprawie podziału zadań oraz nadzoru nad wydziałami i jednostkami organizacyjnymi Miasta... stanowi w § 1c), iż do wyłącznej kompetencji Prezydenta należy m. in. dokonywanie zmian w budżecie w zakresie przewidzianym prawem. Obowiązujący Regulamin Organizacyjny Urzędu przewiduje w § 8 pkt 2, iż w czasie nieobecności Prezydenta zastępuje go zastępca. Na podstawie rejestru upoważnień wydanych w 2007 r. stawierdzono, iż w badanym okresie Pan Prezydent, na podstawie § 8 pkt 2 Regulaminu, dwukrotnie wyznaczył Zastępcę do rozstrzygania wszystkich spraw objętych swoją właściwością. Jednakże okresy, na jakie wystawiono upoważnienia nie pokrywały się z datami wydania zarządzeń w sprawie zmian w budżecie. Z przedstawionych kontrolującemu list obecności wynika, iż w dniach dokonywania przez Zastępcę zmian Pan Prezydent był obecny w Urzędzie. W toku czynności kontrolnych nie okazano żadnego dokumentu, który zawierałby pisemne upoważnienie dla Zastępcy Prezydenta Marcina Sroczyńskiego do dokonania zmian w budżecie. Złożone w toku czynności kontrolnych wyjaśnienia Pana Prezydenta i Zastępcy świadczą o tym, iż upoważnienie nie miało charakteru pisemnego. Nie mogło być zatem skuteczne w świetle przepisów art. 44 ustawy o finansach publicznych – str. 79 protokołu kontroli

Plan finansowy Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej nie został opracowany w pełnej szczegółowości klasyfikacji budżetowej (brak paragrafów przychodów i wydatków, wskazano jedynie dział 900 i rozdział 90011). Przepisy § 25 ust. 1 załącznika nr 33 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej, ustalające zasady sporządzania sprawozdania Rb-33 z wykonania tego planu, wymagają wykazywania kwot po stronie planu i wykonania w szczegółowości paragrafów klasyfikacji budżetowej. Prawidłowe wypełnienie obowiązków sprawozdawczych wymaga zatem, aby plan finansowy GFOŚiGW sporządzony był w pełnej szczegółowości klasyfikacji budżetowej – str. 211 protokołu kontroli.

IV. Dochody budżetu

W ramach kontroli dochodów analizie poddano m.in. umowę użytkowania wieczystego gruntu i sprzedaży budynku zawartą w dniu 1 czerwca 2007 r. pomiędzy miastem, reprezentowanym przez Zastępcę Prezydenta M. Sroczyńskiego a właścicielem wymienionej w protokole kontroli firmy produkcyjnej – str. 89-97 protokołu kontroli.

Uchwałą Nr 14/IV/07 z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie zwolnienia z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości gruntowej Miasta Łomży przy ul. Poligonowej 28B, wydaną na podstawie m.in. art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), Rada Miejska zwolniła z obowiązku zbycia w drodze przetargu wskazaną nieruchomość gruntową, oznaczoną nr 40110/6, o powierzchni 1,1434 ha. W § 2 uchwały wskazano, że nieruchomość może być przeznaczona wyłącznie na zbycie na rzecz przedsiębiorstwa produkcyjnego, jako najemcy w/w działki na podstawie umowy najmu z dnia 30 września 2005 roku na okres 11 lat oraz właściciela nakładów na łączna sumę 1.091.764 zł. Wniosek o podjęcie uchwały tej treści złożył Pan Prezydent do Rady Miejskiej 16 stycznia 2007 r.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Ustęp 3 tego artykułu wskazuje, że rada, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy, w drodze uchwały może zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone na określone w tym przepisie cele. Zwolnienie z obowiązku przeprowadzania przetargu stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 10 marca 2003 r. (I SA 2185/02), przepis art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się jedynie do możliwości zwolnienia z obowiązku przeprowadzenia przetargu, gdy ma nastąpić sprzedaż nieruchomości, a nie jej oddanie w użytkowanie wieczyste. Należy ponadto wskazać, że przepis art. 37 ust. 3 ustawy odnosi się jedynie do umowy dzierżawy zawartej co najmniej na 10 lat, natomiast uchwała wskazuje przedsiębiorstwo produkcyjne wprost jako najemcę przedmiotowej nieruchomości.

W aktach sprawy znajduje się aneks do umowy najmu z dnia 30 września 2005 r., oznaczony jako aneks Nr 1/2007 i nie opatrzony datą, zawarty pomiędzy Zastępcą Prezydenta M. Sroczyńskim a właścicielem firmy produkcyjnej, zgodnie z którym „wyrazy najem, najemca, wynajmujący użyte w umowie z dnia 30 września 2005 r. zastępuje się w odpowiednich przypadkach wyrazami: dzierżawa, dzierżawca, wydzierżawiający”. Konfrontacja treści uchwały z aneksem prowadzi do wniosku, że podpisanie aneksu nastąpiło po podjęciu przez Radę uchwały z 31 stycznia 2007 r., która odnosi się do firmy produkcyjnej jako najemcy nieruchomości, a więc władającego nieruchomością w formie niewskazanej jako przesłanka uzasadniająca odstąpienie od trybu przetargowego.

Zgodnie z postanowieniami umowy z 30 września 2005 r., wynajmujący oddał omawianą nieruchomość w najem przedsiębiorstwu produkcyjnemu na okres 11 lat, począwszy od 1 października 2005 r. Przedmiot najmu miał być wykorzystany pod lokalizację przemysłowego zakładu produkcyjnego – kleje i zaprawy budowlane. Strony wspólnie postanowiły, że jeżeli w przeciągu 3 lat nie dojdzie do zabudowy działki, wynajmujący otrzymuje prawo wypowiedzenia umowy najmu. Za wynajmowany teren najemca miał płacić czynsz roczny w wysokości 15.000 zł netto.

            Badanie prawidłowości zawarcia umowy najmu wykazało, że wyłonienie najemcy odbyło się bez zastosowania trybu przetargowego. W dniu podpisania umowy obowiązywała uchwała Nr 235/XXX Rady Miejskiej w Łomży z dnia 24 lutego 1993 r. w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych stanowiących własność miasta oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. W czasie zawarcia umowy Rada Miejska Łomży podjęła już nową uchwałę w tej sprawie (31 sierpnia 2005 r.), jednakże weszła ona w życie w dniu 5 października 2005 r. Zgodnie z § 3 uchwały z 1993 r., najmu nieruchomości gruntowych stanowiących własność miasta na okres dłuższy niż trzy lata dokonuje Zarząd Miasta na zasadach określonych w § 1, tj. w drodze przetargu. Natomiast uchwała z 2005 r. w § 10 pkt 2 stanowi, że w przypadku, gdy o najem lub dzierżawę danej nieruchomości ubiega się więcej niż jeden pomiot, oddanie w najem lub dzierżawę odbywa się w drodze przetargu. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Przepis ten stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata (stan prawny obowiązujący na dzień podpisania umowy). Rada może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Kontrolującym nie okazano uchwały Rada Miejskiej zwalniającej z obowiązku zorganizowania przetargu w sprawie wyłonienia najemcy przedmiotowej nieruchomości. W złożonych wyjaśnieniach potwierdzono, że uchwała w tej sprawie nie była podejmowana.

W wyniku czynności kontrolnych ustalono przebieg procesu, który doprowadził do zawarcia 30 września 2005 r. umowy z firmą produkcyjną. Pismem z 23 sierpnia 2005 r. firma produkcyjna zwróciła się z prośbą o wyrażenie zgody na dzierżawę działki budowlanej o nr 4110/6 na okres 11 lat. Prośbę umotywowano zamiarem budowy fabryki klejów oraz zapraw budowlanych. Na posiedzeniu Komisji Gospodarki Komunalnej, w dniu 24 sierpnia 2005 r., M. Sroczyński przedstawił ofertę firmy produkcyjnej, która została zaopiniowana pozytywnie. W okazanej dokumentacji znajduje się wykaz nieruchomości przeznaczonej do wynajęcia z dnia 25 sierpnia 2005 r. Wykaz został sporządzony w oparciu o art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podpisany przez M. Sroczyńskiego. Wykaz zawiera m.in. określenie sposobu użytkowania działki – pod przemysłowy zakład produkcyjny.

Pismem z dnia 6 września 2005 r. przedsiębiorstwo produkcyjne, „mając na uwadze pozytywną opinię Komisji Gospodarki Komunalnej z dnia 24 sierpnia 2005 r. w sprawie prośby o dzierżawę działki budowlanej”, podziękowało Panu Prezydentowi za pozytywne załatwienie prośby, jednocześnie zaproponowało zmianę czynszu z „proponowanego przez radnych” 4.459,26 zł netto na 6.000 netto rocznie.

Ustalono, że w związku z opublikowaniem wykazu, najmem nieruchomości było również zainteresowane inne przedsiębiorstwo. W piśmie skierowanym do Pana Prezydenta dnia 14 września 2005 r. przedsiębiorstwo wskazuje, że „w związku z możliwością dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność Miasta Łomży, przeznaczonej do przekazania w najem zgodnie z obwieszczeniem z dnia 25 sierpnia 2005 r. proponujemy czynsz w wysokości 15.000 zł netto w skali roku”. Jako uzasadnienie przedsiębiorstwo to podało, iż w dniu 1 marca 2005 r. nabyło od miasta sąsiednią działkę nr 40110/5, na której znajduje się budynek, gdzie zamierza umiejscowić siedzibę firmy wraz z magazynem. Podniesiono w piśmie, iż firma dwukrotnie zwracała się do Urzędu Miasta o sprzedaż działki o nr 40110/6, która graniczy z wcześniej zakupioną działką nr 40110/5 i jest „niezbędna do dalszego rozwoju”. Przedsiębiorstwo wskazało, iż na działce planuje budowę banku nasienia, magazynów na miejsce odpoczynku zwierząt, otwarcie punktu gromadzenia zwierząt rzeźnych, budowę garaży i warsztatów samochodowych.

W dniu 19 września 2005 r. Pan Prezydent sporządził skierowaną do Komisji Gospodarki Komunalnej „Informację o propozycjach przekazania w najem na 11 lat nieruchomości Miasta Łomża, przy Poligonowej 28B”. Zgodnie z jej treścią, w wyniku podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości dotyczącego działki o nr 40110/6 pod lokalizację przemysłowego zakładu produkcyjnego wpłynęły dwie oferty najmu: przedsiębiorstwa produkcyjnego, pod lokalizację fabryki klejów oraz zapraw budowlanych (deklarowana wysokość opłaty rocznej za najem 6.000 zł plus VAT, przy proponowanej przez miasto stawce 4.459,26 zł) oraz innego przedsiębiorstwa zajmującego się obrotem zwierząt rzeźnych, pod budowę budynków na przechowalnię zwierząt, z propozycją rocznego czynszu 15.000 zł plus VAT.

W przywołanej wyżej informacji wskazał Pan, że do najmu, według podanego w wykazie przeznaczenia pod lokalizację zakładu produkcyjnego, kwalifikowała się oferta firmy produkcyjnej, która była prezentowana na posiedzeniu Komisji w dniu 24 sierpnia 2005 r., otrzymując pełną akceptację Komisji. Wyjaśnienie w tej sprawie złożyła Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Spraw Lokalowych, wskazując, że „Prezydent zaakceptował wybór Komisji, ponieważ był korzystny dla miasta. W związku z tym, że nie mogła być przyjęta oferta z niższą proponowaną kwotą czynszu 6.000 plus VAT, Prezydent firmie produkcyjnej zaproponował kwotę czynszu 15.000 zł plus VAT. Zaproponowana kwota czynszu została przez firmę przyjęta”.

Z opisanego stanu faktycznego wynika, że za okoliczność mającą decydujący wpływ na wybór najemcy uznano określony w wykazie sposób wykorzystania działki „pod przemysłowy zakład produkcyjny”. Należy wskazać, że w 2005 r. w trakcie procedury przetargowej zmierzającej do sprzedaży przedmiotowej działki wraz z działką sąsiednią o nr 40110/5 jednakowo określono ich przeznaczenie - „przemysłowo-składowa, rzemiosło uciążliwe”. Na podstawie tak określonego przeznaczenia nieruchomości działkę nr 40110/5 nabyło w 2005 r. przedsiębiorstwo, którego ofertę wynajęcia działki nr 40110/6 uznano następnie za niezgodną z przeznaczeniem działki określonym w wykazie nieruchomości. Należy przy tym podkreślić, że ustalenie przeznaczenia w wykazie z 25 sierpnia 2005 r. nastąpiło dopiero po ofercie przedsiębiorstwa produkcyjnego dotyczącej udostępnienia działki nr 40110/6 pod lokalizację przemysłowego zakładu produkcyjnego.

Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z przeznaczeniem określonym w obowiązującym do 1 stycznia 2004 r. miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego miasta Łomża, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Łomży z dnia 24 marca 1993 r., teren obejmujący obie działki posiadał identyczne przeznaczenie (pod budownictwo przemysłowe). Sporządzony przez rzeczoznawcę 13 stycznia 2005 r. operat szacunkowy dla nieruchomości oznaczonej nr 40110/5 i 40110/6 zawiera wskazanie, że „pomimo nie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomość wykorzystywana jest zgodnie z pierwotnym planem”. Operat ten sporządzony został w celu zbycia obu nieruchomości w 2005 r. i wskazuje na jednolity charakter przeznaczenia tych działek. W operacie dotyczącym już tylko działki 40110/6, sporządzonym 16 października 2006 r., wskazano jako jej przeznaczenie „pod zabudowę przemysłowo-składową” (analogicznie w operacie dla tej działki z 16 kwietnia 2007 r.).

Podkreślenia wymaga, że niezależnie od wskazania przeznaczenia działki w wykazie, nie istniały okoliczności uzasadniające odstąpienie od trybu przetargowego. Nie można bowiem akceptacji oferty przez Komisję Rady uznać za wyrażenie woli przez Radę Miasta w trybie art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postanowienia § 1 ust. 3 uchwały Rady z 24 lutego 1993 r. wskazywały jedynie, że sporządzenie wykazu nieruchomości przeznaczonych m.in. do wydzierżawienia lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata następuje po zasięgnięciu opinii właściwej Komisji Rady.

Ustanowienie najmu na rzecz przedsiębiorstwa produkcyjnego w sposób opisany powyżej miało istotny wpływ na późniejsze działania w celu oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Po nawiązaniu stosunku najmu najemca zabudował nieruchomość, ponosząc nakłady, zgodnie z operatem szacunkowym z 16 października 2006 r., w wysokości 1.091.764 zł, na podstawie pozwolenia na budowę z 3 lipca 2006 r. Zarządzeniem nr 122/07 z dnia 30 maja 2007 r. w sprawie zmiany zarządzenia nr 41/07 z dnia 9 marca 2007 r. Pan Prezydent postanowił oddać w użytkowanie wieczyste działkę gruntu oraz sprzedać budynek i budowle wybudowane na tej działce przez najemcę. Strony oświadczyły, że dokonuje się wzajemnego potrącenia swoich wierzytelności, tj. ceny sprzedaży i wymagalnego roszczenia o zwrot nakładów z tytułu wybudowania budynku i budowli, w wyniku czego wierzytelności w całości wygasły.

Prośba firmy produkcyjnej o nabycie prawa wieczystego użytkowania działki 40110/6 w formie bezprzetargowej została skierowana do Pana Prezydenta pismem z 5 października 2006 r. Wnioskodawca wskazał, iż zmiana formy prawnej działki, na której realizowana była inwestycja warunkuje możliwość finansowania przez banki prowadzonych inwestycji. Ponadto z pisma wynika, że na dzień jego sporządzenia firma produkcyjnej poniosła nakłady w wysokości 700.000 zł, natomiast w ciągu najbliższy dwóch miesięcy przewiduje wydatki rzędu 800.000 zł.

         W związku z dokonanym potrąceniem wzajemnych wierzytelności analizie poddano okazane operaty szacunkowe działki nr 40110/6 (wszystkie zostały sporządzone przez tego samego rzeczoznawcę). Pierwszy operat został sporządzony w dniu 16 października 2006 r. Zgodnie z jego ustaleniami wartość nieruchomości wynosiła:

- działka gruntu 40110/6 wraz z zabudową według stanu obecnego – 1.285.570 zł, w tym

- działka gruntu 40110/6 – 193.806 zł,

- wartość poniesionych do chwili wyceny nakładów – 1.091.764 zł.

W dniu 8 lutego 2007 r. został sporządzony drugi operat, w którym ustalono jedynie wartość gruntu działki nr 40110/6 (bez zabudowy) na kwotę 341.648 zł.

Trzeci operat został sporządzony w dniu 16 kwietnia 2007 r. Z analizy operatu wynika, że w rozdziale „Opis techniczny budynków i budowli – budynek hali” zakres zabudowy działki jest identyczny jak w operacie z 16 października 2006 r., co wskazuje, że najemca (dzierżawca) nie poczynił w okresie między sporządzeniem operatów żadnych nakładów skutkujących zwiększeniem zabudowy, mimo deklaracji zawartych w piśmie z 6 października 2006 r., na podstawie którego Pan Prezydent wystąpił do Rady o wyrażenie zgody na pominięcie drogi przetargowej przy ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. W operacie przyjęto także w celu porównania te same transakcje z 2004 r., co w operacie z 16 października 2006 r., które wykazują jednakże w obu operatach inne wartości w zakresie cen jednostkowych. Zgodnie z ustaleniami operatu z 16 kwietnia 2007 r. wartość nieruchomości na ten dzień zmniejszyła się w stosunku do operatu z października 2006 r.:

- działkę gruntu wraz z zabudową według stanu obecnego wyceniono na 1.129.000 zł,

- wartość działki gruntu bez zabudowy przyjęto w kwocie 341.648 zł, tj. ustalonej operatem z 8 lutego 2007 r.,

- wartość poniesionych do chwili wyceny nakładów przyjęto w operacie w wysokości 787.352 zł (w tym hali – 396.500 zł i utwardzenia wraz z sieciami i ogrodzeniem – 390.852 zł), tj. o 304.412 zł mniej niż wynikało to z operatu z października 2006 r., przy tym samym zakresie zabudowy.

W trakcie kontroli zwrócono na powyższy stan uwagę także dlatego, że w dokumentacji badanej jednostki znajduje się korespondencja prowadzona w okresie marzec-maj 2007 r. pomiędzy Urzędem Miasta a Urzędem Skarbowym odnośnie podatku VAT od opisywanej transakcji. Przedmiotem zapytania skierowanego 16 marca 2007 r. przez M. Sroczyńskiego była kwestia, czy opodatkowaniem podatkiem VAT podlega sprzedaż przez miasto budynków wzniesionych przez dzierżawcę. Jak wskazano w piśmie w sprawie udzielenia interpretacji, według stanowiska miasta sprzedaż budynku nie powinna być opodatkowana VAT. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Łomży 31 maja 2007 r. stwierdził, że sprzedaż budynku dotychczasowemu dzierżawcy podlega opodatkowaniu według stawki 22%. Akt notarialny dotyczący ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i sprzedaży zabudowy podpisano 1 czerwca 2007 r., ustalając, że miasto sprzedaje znajdujący się na działce budynek hali produkcyjnej za cenę netto 787.352 zł (brutto 960.569,44) zł, tj. przyjmując wartość nakładów dzierżawcy wynikającą z operatu z 16 kwietnia 2007 r. Wartość gruntu została ustalona na kwotę 341.648 zł. Ustalono, że nabywca przed podpisaniem aktu zapłacił kwotę 278.020,08 zł tytułem: pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste przedmiotowej działki w kwocie 104.202,64 zł (85.412 zł + VAT), kosztów wyceny przedmiotowej działki w wysokości 600 zł oraz 22% VAT od wartości budynku i budowli w kwocie 173.217,44 zł (od przyjętej wartości nakładów w wysokości 787.352 zł). Należy zaznaczyć, że wartość nakładów w operacie z 16 października 2006 r. wynosiła 1.091.764 zł. Przyjęcie wartości nakładów z operatu z 16 października 2006 r. spowodowałoby, iż podatek VAT byłby wyższy o kwotę 66.970,64 zł i wyniósłby 240.188,08 zł. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, iż firma produkcyjna już w dniu 14 marca 2007 r. wpłaciła na rachunek Urzędu 104.802,64 zł tytułem pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu + VAT oraz kosztów wyceny. Wpłata ta została zwrócona na podstawie pisemnego polecenia M. Sroczyńskiego z dnia 16 marca 2007 r. (czyli sporządzonego w dniu wystąpienia z interpretacją do US), ze wskazaniem, iż „do zbycia działki nie doszło”, co wskazuje, iż odstąpiono od pierwotnie planowanego terminu zawarcia umowy w związku z wątpliwościami co do interpretacji przepisów prawa podatkowego.

W trakcie kontroli Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Spraw Lokalowych złożyła wyjaśnienie w sprawie podania powodów sporządzania kolejnych operatów szacunkowych działki nr 40110/6, zgodnie z którym „od sporządzenia operatu szacunkowego, tj. 8 lutego 2006 r. na rynku w roku 2007 zauważalny był raptowny wzrost wartości rynkowej nieruchomości, stąd decyzja o przeszacowaniu nieruchomości. W operacie z dnia 16 kwietnia 2007 r. wyliczone zostały nakłady poniesione (…) na dzierżawionej działce. Wartość nieruchomości nie była zmieniana”. W trakcie kontroli ustalono, że drugi operat został sporządzony w dniu 8 lutego 2007 r., co wskazuje na błędne podanie daty w wyjaśnieniu.

         Mając na uwadze przedstawione wyżej ustalenia należy stwierdzić, że rozporządzenie majątkiem miasta w postaci działki nr 40110 odbyło się z naruszeniem prawa poprzez nieuzasadnione odstąpienie od trybu przetargowego przy wyłanianiu najemcy działki w 2005 r. W przypadku oddania w najem działania miasta wskazują na ukierunkowanie ich na udostępnienie tej nieruchomości konkretnemu podmiotowi, tj. wskazanej w protokole firmie produkcyjnej, mimo że nie wystąpiły obiektywne przesłanki uzasadniające odstąpienie od przeprowadzenia przetargu w świetle obowiązującej wówczas uchwały Rady Miasta z 1993 r., a zainteresowanie wynajęciem nieruchomości przejawiał także inny podmiot. Oprócz tego, w ocenie Regionalnej Izby Obrachunkowej nie wystąpiły przesłanki do skutecznego zwolnienia przez Radę Miasta z obowiązku przeprowadzenia przetargu na ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, ponieważ stan faktyczny dotyczący omawianej sprawy nie odpowiadał regulacji art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie została także wyjaśniona przez kontrolowaną jednostkę rozbieżność co do wartości nakładów poniesionych przez firmę, w wyniku czego miasto posiadało dwa ważne, w świetle art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operaty szacunkowe, przy czym należy zwrócić uwagę, iż w zakresie wartości gruntu ponowne oszacowanie nastąpiło 2 miesiące przed zleceniem kolejnej wyceny i nie wykazało zmian wartości, z operatu wynika zaś jedynie zmniejszenie nakładów (okoliczność zwiększenia wartości gruntu wskazano w wyjaśnieniu jako podstawa zlecenia wyceny z kwietnia 2007 r.). Zarówno zatem w zakresie wartości gruntu, jak i wartości nakładów firmy jednostka posiadała rozbieżne operaty w zakresie wartości nieruchomości, sporządzane dla tożsamego celu wyceny, co w świetle art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami może stanowić podstawę podjęcia działań oceniających prawidłowości sporządzonych operatów.

W zakresie dochodów zbadano również m.in. dochody z najmu i dzierżawy. W przypadku najmu gruntu pod garażami wykazy nieruchomości przeznaczonych do przekazania w najem były sporządzane jedynie wówczas, gdy dotychczasowy najemca rezygnuje z najmu. W przypadku, gdy umowa jest przedłużana z tym samym najemcą, wykazów nie sporządza się. Stwierdzono również przypadki, że dotychczasowy najemca rezygnuje z zajmowanego garażu, jednakże „sprzedaje garaż osobie trzeciej”. Jak wyjaśniła Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Spraw Lokalowych, część garaży jest murowana, zaś nakłady ponieśli najemcy. W związku z tym odsprzedają poniesione nakłady, zaś miasto zawiera umowę z nowym najemcą, którego proponuje dotychczasowy. Wówczas również nie sporządza się wykazów. W związku z tym nie ma możliwości innego zagospodarowania, jak tylko przedłużenie okresu trwania najmu, a zatem sporządzenie wykazów byłoby niczym nieuzasadnionym rygoryzmem prawnym – str. 84-86 protokołu kontroli. Stosownie do postanowień art. 35 ust. 1 i 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, jedynym wyjątkiem umożliwiającym odstąpienie od sporządzenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do wynajęcia jest zamiar zawarcia umowy na czas oznaczony do 3 miesięcy. Biorąc pod uwagę przywołane w wyjaśnieniu fakty zasadnym byłoby zawarcie z najemcami umów na czas nieoznaczony, mając na uwadze znowelizowane od 22 października 2007 r. brzmienie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Badanie umowy najmu zawartej w dniu 31 sierpnia 2007 r., dotyczącej wynajęcia na czas nieoznaczony nieruchomości o pow. 150m² położonej w pasie drogowym ulicy Sikorskiego z przeznaczeniem na budowę 10 miejsc parkingowych, wykazało, że podstawą jej zawarcia był art. 22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Przywołany przepis stanowi m.in., że zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym, które może oddawać w najem, dzierżawę albo je użyczać, w drodze umowy, na cele związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także na cele związane z potrzebami obsługi użytkowników ruchu, a także, iż przepisów art. 43 ust. 2 pkt 3 i art. 85 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stosuje się. W zakresie postępowania zmierzającego do zawarcia omawianej umowy nie stwierdzono wykazu nieruchomości przeznaczonych do wynajęcia. Jak wyjaśniła Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Spraw Lokalowych, powodem nieopublikowania wykazów nieruchomości przeznaczonych do wynajmowania było wskazanie w art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych o niestosowaniu art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy jednakże mieć na uwadze, że stosowanie wskazanych przepisów odnosi się do zarządu drogi, tj. jednostki organizacyjnej ustanowionej przez organ stanowiący na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w celu wykonywania obowiązków zarządcy. W omawianym przypadku umowa została zawarta przez zarządcę drogi – str. 86-87 protokołu kontroli.

         Z kolei w stosunku do najmu terenu położonego przy ul. Nowogrodzkiej, w celu umieszczenia tablicy reklamowej, stwierdzono w aktach sprawy wykaz zawierający nieruchomość przeznaczoną do przekazania w najem, jednakże nie zawiera on daty sporządzenia. W trakcie kontroli nie udokumentowano również zastosowania żadnej z form upublicznienia wykazu, spośród wymienionych w art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz na stronie internetowej. Z wyjaśnień Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Spraw Lokalowych wynika, że wykaz został upubliczniony poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń i na stronach BIP Urzędu, czego jednak nie potwierdzono – str. 87 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli ustalono, że miasto Łomża nie pozyskiwało w 2007 r. dochodów z renty planistycznej. Obowiązki dotyczące przygotowania dokumentacji związanej z ustaleniem opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego zostały powierzone w drodze zakresu czynności pracownikowi zatrudnionemu na stanowisku podinspektora w Wydziale Gospodarki Przestrzennej od 1 października 2007 r. W okresie wcześniejszym obowiązki w zakresie naliczania opłaty planistycznej nie zostały przypisane żadnemu pracownikowi. Stwierdzono, że w 2008 r. wydano 6 decyzji ustalających rentę planistyczną w związku ze zbyciem działek położonych przy Szosie do Mężenina, których przeznaczenie w planie miejscowym ustalono uchwałą z dnia 10 listopada 2004 roku. Nie wystąpiły przypadki ustalenia opłat w odniesieniu do pozostałych dwóch uchwał zmieniających plany zagospodarowania przestrzennego.

W trakcie kontroli okazano tylko akty notarialne, na podstawie których zostały wszczęte postępowania w sprawie opłaty planistycznej. Innych aktów nie okazano, w związku z czym nie zweryfikowano, czy wszczęto postępowania we wszystkich przypadkach uzasadniających naliczenie opłaty. Badana jednostka nie prowadzi ewidencji wpływających od notariuszy aktów notarialnych. Z wyjaśnień Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomości i Spraw Lokalowych wynika, że na podstawie porozumienia z dnia 31 grudnia 1998 r. zawartego pomiędzy Zarządem Miasta Łomża a Starostą Łomżyńskim zostały powierzone zadania prowadzenia ewidencji gruntów Starostwu. Wszystkie akty notarialne wpływające od notariuszy ewidencjonowane są w Starostwie Powiatowym i na ich podstawie wprowadzane zmiany w ewidencji, w związku z czym nie ma potrzeby podwójnego ewidencjonowania aktów notarialnych – str. 101-104 protokołu kontroli.

         W zakresie pozyskiwania dochodów z tytułu opłat adiacenckich, kontroli poddano prawidłowość ustalenia opłat z tytułu zbudowania drogi o nawierzchni z trylinki oraz nawierzchni asfaltowej ulicy Dobrej i Wesołowskiego. Inwestycja dotyczyła 19 działek położonych przy wskazanych ulicach. W trakcie kontroli ustalono, że opłaty adiacenckie zostały naliczone 7 właścicielom nieruchomości. Pozostali właściciele zostali zwolnieni z opłat w związku z wybudowaniem chodnika przed własną posesją, bądź wjazdu.

Z protokołu odbioru robót polegających m.in. na wykonaniu nawierzchni z kostki Polbruk, odwodnienia deszczowego, studni rewizyjnych i studzienek ściekowych wynika, iż warunki do korzystania z tych dróg (nawierzchni) zostały stworzone w dniu 4 maja 2007 r. Przedmiotem inwestycji nie były m.in. chodniki. W wyroku z dnia 8 marca 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. I SA 2032/00, LEX 826443) stwierdził, że przez „urządzenie drogi”, o jakim mowa w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących opłaty adiacenckie, rozumieć należy urządzenie - budowę nowej drogi od podstaw. Pogląd jakoby przedmiotowe opłaty mogły być wymierzane nawet kilkakrotnie po wybudowaniu poszczególnych części składowych drogi jak jezdnia, chodniki, wjazdy itp. nie znajduje, zdaniem NSA, uzasadnienia prawnego, ponieważ opłaty adiacenckie mogą być wymierzone tylko za urządzenie drogi w całości. Należy też wskazać, że pojecie „droga” w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 ustawy). Oznacza to, iż opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem drogi może być ustalona jedynie wówczas, kiedy nowa droga, a nie tylko nawierzchnia jezdni, została wybudowana od podstaw. W skład drogi wchodzi między innych chodnik, co bezpośrednio wynika z treści art. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych. Skoro inwestor nie wybudował chodników, jak też nie były one przedmiotem inwestycji, nie można uznać, że istnieją przesłanki do naliczenia opłaty – str. 108-111 protokołu kontroli.

Urząd Miejski przechowywał na rachunku bankowym depozytów sumy z tytułu kaucji mieszkaniowych na kwotę 12.116,36 zł wraz z odsetkami, dotyczących budynków przejętych przez miasto w 1997 r. od Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w Łomży i Łomżyńskich Zakładów Przemysłu Bawełnianego, a także sum wniesionych na przełomie lat 70 i 80-tych dwudziestego wieku. W pisemnym wyjaśnieniu stwierdzono, iż do roku 1998 wszystkim najemcom sprzedanych lokali w przedmiotowych budynkach kaucje zostały zwrócone. Od 1998 r. w budynkach tych zostało sprzedanych 18 lokali mieszkalnych na rzecz najemców, z tego 11 lokali mieszkalnych bez kaucji, 4 najemcom dokonano zwrotu kaucji, 3 najemcom kaucji nie zwrócono. Stwierdzono, iż 3 przypadki, w których kaucji nie zwrócono dotyczyły sumy 659,75 zł. Niedokonanie zwrotu kaucji narusza zasadę, w myśl której, w przypadku opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę kaucja, po potrąceniu ewentualnych należności wynikających z tytułu najmu lokalu, podlega zwrotowi i to bez względu na datę wpłacenia kaucji. Stanowią o tym przepisy art. 6 ust. 1 i 4 oraz art. 36 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) – str. 66-69 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Prezydent Miasta.

W zakresie podatku od nieruchomości od osób prawnych ustalono, iż jeden z  podatników - przedsiębiorców w złożonej deklaracji zadeklarował 64 147m2 gruntów do opodatkowania stawką przewidzianą dla kategorii „grunty pozostałe” – str. 113-114 protokołu kontroli (wykaz objętych kontrolą osób prawnych stanowi załącznik nr 4/5 do protokołu kontroli). Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji podobna sytuacja wystąpiła także w latach 2003 – 2007 oraz w roku 2008. Z korespondencji prowadzonej z podatnikiem wynika, iż opodatkowano grunty wskazana stawką, ponieważ na mocy art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.) przedmiot opodatkowania znajdujący się w posiadaniu podatnika nie jest i nie może być wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej ze względów technicznych. Podatnik poinformował także, że kwalifikacja przedmiotowego gruntu, jako strefy ochronnej przewidziana na mocy odrębnych przepisów technicznych, uzasadnia zaliczenie go do tzw. gruntów pozostałych, które zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 lit c) mogą być opodatkowane maksymalną stawką 0,34 zł. W piśmie tym podatnik nie podał podstawy prawnej oraz informacji, czy specyfika prowadzonej przez niego działalności gospodarczej wymaga wytyczenia tych stref. Należy także dodać, iż wcześniej w piśmie z dnia 24 stycznia 2008 roku kontrolowana jednostka poinformowała podatnika, że według interpretacji Ministerstwa Finansów o wyłączeniu poza zakres przedmiotów opodatkowania związanych z działalnością gospodarczą gruntów ze względów technicznych można mówić tylko w niektórych sytuacjach np. chemicznego, radioaktywnego lub bakteriologicznego skażenia gruntu, które uniemożliwia jego użytkowanie. Dodano także, że według wiedzy posiadanej przez organ podatkowy powyższa sytuacja nie dotyczy gruntów użytkowanych przez tę osobę prawną, zatem w deklaracji na podatek od nieruchomości na 2008 rok grunty o powierzchni 43 895 m2 powinny być zaliczone do kategorii związanych z działalnością gospodarczą i opodatkowane według stawek najwyższych to jest 0,67 zł za m2. Jednak pomimo braku reakcji podatnika na powyższe wskazania organ podatkowy (jego służby) nie przeprowadził postępowania podatkowego mającego w celu prawidłowego opodatkowania posiadanych przez podatnika gruntów. Zakładając, iż grunty te powinny być opodatkowane stawką przewidzianą dla działalności gospodarczej podatnik zaniżył podatek w poszczególnych latach o następujące kwoty: 2003 – 20 613,73 zł, 2004 - 21 069,60 zł, 2005 – 20 191,70 zł, 2006- 20 191,70 zł, 2007 - 20 191,70 zł oraz w roku 2008 - 20 191,70 złotych.

Zatem ogółem podatnik zaniżył podatek na kwotę 122 450,13 złotych.

         Analogiczna sytuacja wystąpiła w przypadku podatnika będącego osobą prawną prowadzącą działalność gospodarczą wskazanego w opisie na stronie 115 protokołu kontroli. Podmiot ten nie zadeklarował do opodatkowania całości posiadanych gruntów.

Natomiast z opisu znajdującego się na stronach 115 - 116 protokołu kontroli wynika, że nieruchomości będące w posiadaniu kościelnych osób prawnych – parafii – przeznaczone na cele mieszkalne nie zostały opodatkowane. Zobowiązane podmioty nie złożyły deklaracji podatkowych wymaganych treścią art. 6 ust. 9 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, z którego wynika, że osoby prawne, jednostki organizacyjne oraz spółki nie mające osobowości prawnej, jednostki organizacyjne Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a także jednostki organizacyjne Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe są obowiązane:

- składać, w terminie do dnia 15 stycznia, organowi podatkowemu właściwemu ze względu na miejsce położenia przedmiotów opodatkowania, deklaracje na podatek od nieruchomości na dany rok podatkowy, sporządzone na formularzu według ustalonego wzoru, a jeżeli obowiązek podatkowy powstał po tym dniu - w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie tego obowiązku;

- odpowiednio skorygować deklaracje w razie zaistnienia zdarzenia, o którym mowa w ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia;

- wpłacać obliczony w deklaracji podatek od nieruchomości - bez wezwania - na rachunek budżetu właściwej gminy, w ratach proporcjonalnych do czasu trwania obowiązku podatkowego, w terminie do dnia 15 każdego miesiąca.

Jednocześnie przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154 z późn. zm.), w art. 55 ust. 4 wskazują, że kościelne osoby prawne są zwolnione od opodatkowania i od świadczeń na fundusz gminny i fundusz miejski, od nieruchomości lub ich części, stanowiących własność tych osób lub używanych przez nie na podstawie innego tytułu prawnego na cele niemieszkalne, z wyjątkiem części zajmowanej na wykonywanie działalności gospodarczej – a więc obowiązek podatkowy obowiązuje parafie nadal w stosunku do nieruchomości zajmowanych przez nie na cele mieszkalne. Natomiast w ust. 5 tego artykułu znajduje się katalog sytuacji, kiedy to nieruchomości przeznaczone na cele mieszkalne duchownych i członków zakonów, będące w posiadaniu kościelnych osób prawnych są zwolnione. I tak ze zwolnienia tego korzystają nieruchomości (ich części):

-  wpisane do rejestru zabytków,

- służące jako internaty przy szkołach i seminariach duchownych, domy zakonów kontemplacyjnych, domy formacyjne zakonów i domy księży emerytów (sióstr emerytek),

- znajdują się w budynkach kurii diecezjalnych i biskupich, zakonnych zarządów generalnych i prowincjonalnych, w Sekretariacie Prymasa Polski i w Sekretariacie Konferencji Episkopatu Polski.

Treść art. 6 ust. 10 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych wskazuje, iż obowiązek składania informacji o nieruchomościach i obiektach budowlanych oraz deklaracji na podatek od nieruchomości, o którym mowa w ust. 6 i w ust. 9 pkt 1 tego artykułu, dotyczy również podatników korzystających ze zwolnień na mocy przepisów tej ustawy a więc także kościelnych osób prawnych, ponieważ art. 1b ustawy stanowi na temat zwolnień w zakresie podatków i opłat lokalnych kościołów, odsyłając jednocześnie do odrębnych ustaw.

W trakcie badania zagadnień z zakresu powszechności i prawidłowości wymiaru podatku od nieruchomości w grupie podatników – osób fizycznych stwierdzono przypadki braku podstawowego materiału dowodowego służącego do wymiaru tej należności. Art. 6 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nakłada obowiązek ujawnienia przez podatnika podstawy opodatkowania; w latach 2000-2002 w obowiązującym wówczas stanie prawnym poprzez złożenie wykazu nieruchomości, obecnie poprzez złożenie informacji podatkowej (nowela z 30 października 2002 roku (Dz. U. Nr 200, poz. 1683), obowiązująca od 1 stycznia 2003 roku). Wyżej wymienione dokumenty stanowią dla wymiaru podatku od nieruchomości osobom fizycznym podstawowy materiał dowodowy – str.117 protokołu kontroli.

W zakresie opodatkowania podatkiem rolnym ustalono, iż podatnik - osoba prawna, wskazany w opisie na stronie 121 protokołu kontroli, złożył informację w sprawie podatku rolnego, zamiast deklaracji podatkowej wymaganej treścią art. 6a ust.8 pkt 1 ustawy o podatku rolnym (tekst jednolity Dz. U. z 2006 roku Nr 136 poz. 969 z późn. zm.). Ponadto wykazał do opodatkowania grunty klasy ŁVI podlegające zwolnieniu z mocy art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku rolnym. Na podstawie przedstawionej dokumentacji (zmiana z rejestru gruntów pochodząca z roku 2008) nie można określić stanu posiadania podatnika w roku 2007.

Natomiast w grupie podatników podatku rolnego – osób fizycznych, zgodnie z opisem znajdującym się na str. 122 protokołu kontroli, stwierdzono przypadki błędnego opodatkowania gruntów rolnych znajdujących się we współwłasności. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o podatku rolnym podstawę opodatkowania podatkiem rolnym dla gruntów gospodarstw rolnych stanowi liczba hektarów przeliczeniowych, ustalonych na podstawie powierzchni, rodzajów i klas użytków rolnych wynikających z ewidencji geodezyjnej. Natomiast dla pozostałych gruntów – liczba hektarów wynikająca z ewidencji gruntów i budynków. Art. 3 ust. 5 wskazuje, iż jeżeli grunty rolne stanowią współwłasność lub znajdują się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, to stanowią odrębny przedmiot opodatkowania podatkiem rolnym, a obowiązek podatkowy ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach (posiadaczach).

Przeprowadzona kontrola wskazuje także, iż w większości objętych nią przypadków podatnicy nie złożyli informacji podatkowej w myśl art. 6a ust. 5 ustawy o podatku rolnym. Pracownicy oddziału podatków odpowiedzialni za wymiar podatku rolnego w tej grupie podatników, nie przedstawili także dokumentacji dotyczącej egzekwowania tych informacji – strona 123 protokołu kontroli.

W przypadku zwolnień podatkowych zastosowanych na podstawie uchwały Nr 365/LVII/05 Rady Miejskiej Łomży z dnia 25 listopada 2005 roku w sprawie zwolnień z podatku od nieruchomości stwierdzono, opisane na stronach 126 – 128 protokołu kontroli, przypadki nieterminowego składania informacji o stanie zatrudnienia, do złożenia których obligowała podatników korzystających ze zwolnienia treść § 4 ust. 4 uchwały.

Ustalenia dotyczyły również nieprawidłowości w podatku od środków transportowych. Stwierdzono, iż w przypadkach wygaśnięcia lub powstania obowiązku podatkowego w omawianej należności w trakcie roku podatkowego 15 podatników nie dotrzymało terminu złożenia deklaracji podatkowych. W myśl art. 9 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych winni oni składać, w terminie do dnia 15 lutego właściwemu organowi podatkowemu, deklaracje na podatek od środków transportowych na dany rok podatkowy, sporządzone na formularzu według ustalonego wzoru, a jeżeli obowiązek podatkowy powstał po tym dniu - w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie tego obowiązku. Powinni także odpowiednio skorygować deklaracje w razie zaistnienia okoliczności mających wpływ na powstanie lub wygaśnięcie obowiązku podatkowego, lub zmianę miejsca zamieszkania, lub siedziby - w terminie 14 dni od dnia zaistnienia tych okoliczności – strona 132 protokołu kontroli. Kwestie powyższe winien badać organ podatkowy (jego służby finansowe) w toku prowadzenia czynności sprawdzających, w zakresie wynikającym z treści art. 272 Ordynacji podatkowej, podejmując niezbędne działania zmierzające do wyegzekwowania obowiązku oraz dyscyplinujące.

Badanie zagadnień dotyczących prawidłowości i powszechności pozyskiwania dochodów z tytułu opłaty targowej pozwoliło stwierdzić, iż bilety opłaty targowej, wprowadzono do stosowania uchwałą Zarządu Miasta Łomża w sprawie wzorów druków opłaty targowej obowiązującej na targowiskach i Hali Targowej miasta Łomży pochodzącej z dnia 12 kwietnia 1994 roku, a więc na podstawie nieobowiązujących już aktów prawnych. Aktualnie obowiązującym aktem prawnym pozwalającym wprowadzić do obiegu dowody wpłat służące do poboru opłaty targowej jest Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 roku w sprawie zasad rachunkowości i planu kont w zakresie ewidencji podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 112, poz. 761). Paragraf 4 ust. 3 pkt 6 wspomnianego rozporządzenia stanowi, że do udokumentowania wpłat służą inne dowody wpłaty, zatwierdzone do stosowania przez właściwe organy jednostki samorządu terytorialnego – strona 136 protokołu kontroli

Zakres kontroli obejmował także rachunkowość podatków i opłat lokalnych. Wady stwierdzono w załączniku Nr 1b Zarządzenia Prezydenta Miasta Łomży Nr 49/07 z dnia 14 marca 2007 roku zmieniającego Zarządzenie Nr 190/06 Prezydenta Miasta Łomży z dnia 27 października 2006 roku w sprawie planu kont dla jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego Miasta Łomży – opis kont stosowanych w Urzędzie Miejskim do celów ewidencji podatków i opłat stanowiącym instrukcję obiegu dokumentów finansowo – księgowych w Urzędzie Miejskim w Łomży. W punkcie 6 dotyczącym dowodów księgowych związanych z dochodami budżetowymi pominięto jako dowód księgowy odpisy orzeczeń sądu administracyjnego, o których mowa w art. 77 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. W myśl § 4 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 roku do udokumentowania przypisów lub odpisów służą także dokumenty tego rodzaju. Natomiast w pkt 8 omawianego załącznika, dotyczącym dokumentowania wygaśnięcia zobowiązania podatkowego w formie niepieniężnej pominięto decyzje dotyczące przypadków, o których mowa w art. 67a § 1 pkt 3 (umorzenie w całości lub w części zaległości podatkowych, odsetek za zwłokę lub opłaty prolongacyjnej) i art. 67d § 1 (umorzenie z urzędu) Ordynacji podatkowej, dopuszczone do stosowania treścią § 4 ust. 4 pkt 3 wyżej wymienionego rozporządzenia.

         Zapisem w Załączniku nr 1 do wyżej wymienionego zarządzenia Prezydenta Łomży wprowadzono do użytkowania zintegrowany pakiet FISKUS bez podania jego wersji. W dokumencie tym nie umieszczono także wykazu zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na komputerowych nośnikach danych z określeniem ich struktury, wzajemnych powiązań oraz ich funkcji w organizacji całości ksiąg rachunkowych i w procesach przetwarzania danych oraz opisu systemu informatycznego, zawierającego wykaz programów, procedur lub funkcji, w zależności od struktury oprogramowania, wraz z opisem algorytmów i parametrów oraz programowych zasad ochrony danych, w tym w szczególności metod zabezpieczenia dostępu do danych i systemu ich przetwarzania. Uchybienia te stanowią naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. b i c ustawy o rachunkowości, z treści którego wynika, iż jednostka powinna posiadać dokumentację opisującą w języku polskim przyjęte przez nią zasady (politykę) rachunkowości, m. in. we wskazanym powyżej zakresie. Ustęp 2 tego artykułu nakazuje także aby kierownik jednostki ustalał dokumentację w formie pisemnej i ją aktualizował.

Natomiast w zakresie ksiąg pomocniczych dotyczących podatków i opłat lokalnych ustalono, iż dane w nich zawarte nie zostały wydrukowane lub przeniesione na inny trwały nośnik danych. Stanowi to naruszenie art. 13 ust. 6 ustawy o rachunkowości, który nakazuje księgi rachunkowe wydrukować nie później niż na koniec roku obrotowego. Za równoważne z wydrukiem uznaje się przeniesienie treści ksiąg rachunkowych na informatyczny nośnik danych, zapewniający trwałość zapisu informacji, przez czas nie krótszy od wymaganego dla przechowywania ksiąg rachunkowych. Opis powyższych nieprawidłowości zawierają strony 141 – 143 protokołu kontroli.

Badanie ewidencji księgowej w zakresie kont szczegółowych podatków i opłat lokalnych, prowadzonych dla podatników  będących osobami fizycznymi w podatku od nieruchomości doprowadziło do ustalenia przypadków, w których konta te były prowadzone dla poszczególnych przedmiotów opodatkowania (nieruchomości) a nie dla poszczególnych podatników. Zgodnie z treścią § 11 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 roku w sprawie zasad rachunkowości… dla każdego podatnika i inkasenta prowadzi się odrębne konto, w każdym podatku – str. 143 - 144 protokołu kontroli.

Z kolei opis na stronach 144 – 145 protokołu kontroli wskazuje na nieprawidłowości w zakresie powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkiem od nieruchomości budynków i obiektów budowlanych służących do zaopatrzenia w wodę mieszkańców miasta oraz odprowadzania ścieków. Niewyjaśnione kwestie opodatkowania, tak w aspekcie podmiotowym jak i przedmiotowym powodują, iż część tych przedmiotów opodatkowania nie jest objęta podatkiem. Rzutuje to również negatywnie na zagadnienia prawidłowości i rzetelności sporządzania sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (Rb-PDP) za rok 2007, na co w opisie zwrócono także uwagę. Kwestie powyższe muszą zostać wyjaśnione przez organ podatkowy albo w toku czynności sprawdzających, albo poprzez postępowanie podatkowe prowadzonych w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej.

Podsumowując ustalenia kontroli w zakresie pozyskiwania przez budżet gminy dochodów z tytułu podatków i opłat lokalnych należy stwierdzić, iż duży wpływ na istnienie nieprawidłowości miał fakt nie prowadzenia przez organ podatkowy (jego służby) czynności sprawdzających lub też prowadzenie ich w sposób nierzetelny, co uchybia postanowieniom art. 272 ustawy Op. W związku z powyższym organ podatkowy nie wykrył zawartych w deklaracjach naruszeń materialnego prawa podatkowego w zakresie terminowości składania deklaracji, wpłacania podatków, analizy dokumentów składanych przez podatników wykazujących wysokość podatku do zapłaty, prawidłowości zastosowania ulg oraz zgodności prezentowanych danych ze stanem faktycznym. Prawidłowe ich prowadzenie pozwala już na etapie wpływu dokumentów na stwierdzenie i eliminowanie ewentualnych nieprawidłowości, które mogą mieć wpływ na realizację zobowiązań podatkowych.

V. Przychody budżetu

         Badanie rocznych i kwartalnych sprawozdań Rb-NDS o nadwyżce/deficycie jednostki samorządu terytorialnego wykazało, iż ujęte w nich dane dotyczące planu przychodów były niezgodne z wielkościami wynikającymi z uchwały budżetowej. Ustalono, iż w sprawozdaniu Rb-NDS za okres od początku roku do dnia 31 marca 2007 r. wykazano plan przychodów w wysokości 11.360.439 zł. Zawarty w uchwale budżetowej plan przychodów na dzień 31 marca 2007 r. przewidywał ich wysokość w kwocie 11.115.307 zł. Sytuacja taka miała miejsce również w sprawozdaniach za II i III kwartał 2007 r. W sprawozdaniu na dzień 31 grudnia 2007 r. jednostka wykazała w planie przychodów kwotę 9.411.689 zł., natomiast plan przychodów w budżecie po zmianach przewidywał kwotę 9.166.557 zł. Przepisy § 10 załącznika nr 34 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej stanowią, że dane dotyczące przychodów i rozchodów po stronie planu powinny być zgodne z planem budżetu uchwalonym przez organ stanowiący na koniec okresu sprawozdawczego. Różnica pomiędzy danymi wykazanymi w sprawozdaniach a wynikającymi z budżetu była następstwem zmiany dokonanej uchwałą z dnia 28 marca 2007 r., która przewidywała pokrycie wydatków budżetu miasta wolnymi środkami w kwocie 245.132 zł, jednakże zmiana nie znalazła odzwierciedlenia w planie przychodów zawartym w uchwale budżetowej, co spowodowało rozbieżność – str. 146-147 protokołu kontroli. Należy wskazać, że stosownie do przepisów art. 184 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o finansach publicznych, uchwała budżetowa winna wyodrębniać zarówno źródła pokrycia deficytu, jak i plan przychodów i rozchodów.

VI. Wydatki budżetu

Badanie prawidłowości gospodarowania posiadanymi przez jednostkę środkami transportu (str. 161-166 protokołu kontroli) wykazało brak szczegółowych procedur wewnętrznych, określających tryb i warunki dysponowania samochodami służbowymi. Na mocy § 21 pkt F ppkt 15 Regulaminu Organizacyjnego przewidziano jedynie, iż prowadzenie spraw związanych z transportem własnym i transportem obcym wykorzystywanym na cele Urzędu należy do kompetencji Biura Obsługi Urzędu. Nadto należy dodać, iż przedmiotem wewnętrznych uregulowań nie była kwestia częstotliwości wystawiania kart drogowych, co skutkowało dowolnością w tym zakresie.

W wyniku kontroli stosowanej praktyki korzystania z samochodów służbowych stwierdzono częściowy brak jawności i przejrzystości w zakresie celu i miejsca wyjazdów oraz czasu ich trwania. Stosowany system, w przypadkach używania samochodów na terenie miasta Łomża, polegał bowiem na nieokreślaniu w kartach drogowych miejsca ani celu wyjazdu. W odniesieniu zaś do wszystkich wyjazdów (w tym podróży służbowych) nie była wskazywana godzina ich rozpoczęcia i zakończenia. W przypadku eksploatowania pojazdów na terenie miasta uniemożliwiało to zweryfikowanie celowości wyjazdu (jego związku z wykonywaniem czynności służbowych), a tym samym celowości wydatku poniesionego w związku z zakupem paliwa.

W przypadku wykazania w kartach drogowych, iż wyjazd odbył się poza granice miasta Łomża, a więc miał charakter podróży służbowej, zbadano ponadto zagadnienie zlecania wyjazdu służbowego pracownikom Urzędu. Na podstawie okazanej ewidencji poleceń wyjazdu służbowego oraz zbioru tzw. zwróconych delegacji (tj. takich, na podstawie których nie były rozliczane koszty podróży oraz diety) stwierdzono liczne uchybienia w tym zakresie szczegółowo opisane na str. 163-165 protokołu kontroli. Ustalono, że łączna liczba kilometrów przejechanych w podróżach służbowych bez wystawienia delegacji wyniosła 3.264 km (w przyjętej do kontroli próbie obejmującej miesiące luty, marzec, listopad i grudzień 2007 r.) i dotyczyła przede wszystkim podróży odbywanych przez Pana Prezydenta oraz Zastępcę Prezydenta M. Sroczyńskiego. Należy wskazać, iż na gruncie przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.), miejscowość rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej, a także środka transportu właściwego do jej odbycia określa pracodawca.

Kontrola wykazała także nieprawidłowości przy wystawianiu poleceń wyjazdu służbowego Panu Prezydentowi. Ustalono mianowicie, iż w trakcie 2007 r. polecenia wyjazdu służbowego dotyczące Pana podróży podpisywał z reguły Sekretarz Miasta J. Zawistowski. W jednym przypadku czynność ta została wykonana przez Zastępcę Prezydenta M. Sroczyńskiego oraz kierownika Biura Obsługi Urzędu. Nadto należy wskazać na przypadki, gdy polecenia wyjazdu służbowego dla Pan Prezydenta w ogóle nie zawierały podpisu zlecającego wyjazd. Na gruncie obowiązujących w okresie objętym kontrolą przepisów art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.), czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec prezydenta wykonywała rada lub jej przewodniczący, w zakresie ustalonym przez radę. Wskazania wymaga, że od 1 stycznia 2009 r. obowiązują przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458), zmieniające w sposób istotny zasady wykonywania czynności przynależnych pracodawcy wobec prezydenta miasta. Stosownie do art. 8 ust. 2 ustawy, wszelkie czynności z zakresu prawa pracy (za wyjątkiem nawiązania i rozwiązania stosunku pracy oraz ustalenia wynagrodzenia), w tym wystawienie polecenia wyjazdu służbowego Pana Prezydenta, winna wykonywać wyznaczona przez Pana osoba, którą może być zastępca Prezydenta lub Sekretarz Miasta.

         W zakresie kontroli wydatków z tytułu podróży zagranicznych stwierdzono, iż koszty podróży do Szwecji zawyżono łącznie o 69 zł. Zawyżenie dotyczyło wypłaty diet ustalonych w oparciu o błędne wyliczenie czasu pobytu pracowników poza granicami kraju. Stosownie do postanowień § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1991 ze zm.), czas pobytu pracownika poza granicami kraju, przy podróży odbywanej środkami komunikacji morskiej, liczy się od chwili wyjścia promu z portu polskiego do chwili wejścia promu do portu polskiego w drodze powrotnej. W kontrolowanym przypadku pracownik dokonujący rozliczenia przyjął niezgodnie z cytowaną regulacją, iż czas pobytu trzech osób delegowanych poza granicami kraju trwał do momentu wyjścia promu z portu w Szwecji i naliczył dodatkowo 23 zł z tytułu podróży służbowej na terenie kraju (uwzględniając jednocześnie czas podróży do chwili wejścia do portu polskiego przy obliczeniu diety za czas podróży poza granicami kraju) – str. 155-156 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli wydatków na podróże służbowe stwierdzono także, iż wydatek z tytułu podróży poza granice kraju sklasyfikowany został w par. 4410 klasyfikacji wydatków budżetowych, zamiast w par. 4420, jak tego wymaga rozporządzenie Ministra Finansów z 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz. 726 ze zm.) – str. 154 protokołu kontroli.

         W zakresie wydatków poniesionych na ryczałty z tytułu używania samochodów prywatnych do jazd lokalnych stwierdzono, na podstawie przyjętej próby, iż zostały one wypłacone za miesiące marzec i kwiecień 2007 r. w kwocie wyższej w sumie o 6 zł niż wynika z obowiązujących przepisów i umów, mimo ich prawidłowego naliczenia, co, jak wynika z protokołu kontroli, było wynikiem omyłki – str. 154 protokołu kontroli.

         Kontrola naliczenia i przekazania odpisu na rachunek Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych wykazała, iż za 2007 rok jednostka ustaliła odpis podstawowy w kwocie zawyżonej o 153,23 zł. Z okazanej dokumentacji dotyczącej naliczenia odpisu wynika, iż w badanej jednostce dokonano odpisu w kwocie 151.064 zł. Na podstawie przedstawionego przez Stanowisko Kadr Urzędu zestawienia przeciętnego zatrudnienia wynika, że liczba zatrudnionych w 2007 r. w jednostce pracowników wynosiła 187,56 etatu. Wysokość odpisu na Fundusz w 2007 r. powinna zatem stanowić kwotę 150.910,77 zł (806,4 zł x 187,56 etatu) – str. 152-153 protokołu kontroli.

VII. Zamówienia publiczne

W postępowaniu na wyłonienie wykonawcy „Adaptacji krytej pływalni przy Zespole Szkół Ogólnokształcących, ul. Bernatowicza na Centrum Sportu Walki w Łomży” stwierdzono, iż w pismach o wynikach postępowania z dnia 16 sierpnia 2007 r. jednostka zawarła informacje dotyczące wyniku przetargu oraz wezwała wykonawcę wybranego w postępowaniu o przedłożenie umowy według wzoru. Pisma te nie zawierały wszystkich elementów określonych w art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.), w myśl którego zamawiający niezwłocznie po wyborze najkorzystniejszej oferty powinien powiadomić wszystkich wykonawców o wyborze najkorzystniejszej oferty, podając nazwę (firmę), siedzibę i adres wykonawcy, którego ofertę wybrano oraz uzasadnienie jej wyboru, a także nazwy (firmy), siedziby i adresy wykonawców, którzy złożyli oferty wraz ze streszczeniem oceny i porównania złożonych ofert zawierającym punktację przyznaną ofertom w każdym kryterium oceny ofert i łączną punktację. Pisma skierowane przez zamawiającego do wykonawców zawierały jedynie informację o wyborze najkorzystniejszej oferty, nazwie i siedzibie wybranej firmy oraz cenie oferty. Sporządzając protokół tego postępowania zamawiający nie zawarł natomiast informacji o zawarciu umowy w sprawie zamówienia, naruszając § 2 pkt 22 obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (Dz. U. Nr 87, poz. 606) – str. 172-173 protokołu kontroli.

W postępowaniu na modernizację ul. B. Prusa w Łomży – II etap stwierdzone nieprawidłowości polegały na żądaniu w treści specyfikacji (pkt 6 ust. 1 ppkt 2) pisemnego oświadczenia podwykonawcy zatrudnionego przy realizacji zamówienia o gotowości współpracy z wykonawcą w zakresie realizacji zadania ze wskazaniem rzeczowego i finansowego zakresu prac, które podwykonawca będzie wykonywał dla wykonawcy, co wykraczało poza regulacje zawarte w przepisach art. 25 Prawa zamówień publicznych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz. U. Nr 87, poz. 605 ze zm.). Na gruncie przepisów art. 36 ust. 4 Prawa zamówień publicznych (w brzmieniu obowiązującym w okresie prowadzenia przedmiotowego postępowania), na etapie sporządzania specyfikacji na roboty budowlane zamawiający mógł żądać wskazania przez wykonawcę w ofercie części zamówienia, której wykonanie zamierza powierzyć podwykonawcom, a także podania nazw (firm) proponowanych podwykonawców. Od 11 czerwca 2007 r. z przywołanych przepisów wynika, iż zamawiający żąda wskazania w ofercie części zamówienia, której wykonanie powierzy podwykonawcom. Stwierdzono ponadto, że w dniu 2 maja 2007 r. (na 5 dni przed zawarciem umowy z zamawiającym) wykonawca zwrócił się z prośbą o wyrażenie przez zamawiającego zgody na zatrudnienie podwykonawcy robót elektrycznych. W tym celu przesłano wzór umowy z podwykonawcą celem jej akceptacji przez zamawiającego. Zgodnie z art. 647¹ § 2 k.c., do zawarcia przez wykonawcę umowy o roboty budowlane z podwykonawcą wymagana jest zgoda inwestora. Jednakże należy mieć na uwadze, że art. 647¹ § 2 k.c. stanowi, iż to w umowie o roboty budowlane zawartej pomiędzy inwestorem a wykonawcą strony ustalają zakres robót, które wykonawca będzie wykonywał osobiście i za pomocą podwykonawców. Na gruncie przywołanych przepisów należy stwierdzić, iż zawarcie umowy z konkretnym podwykonawcą jest zależne od zgody zamawiającego, lecz ubieganie się o jej uzyskanie jest zasadne dopiero w czasie obowiązywania umowy z wykonawcą, tj. po jej zawarciu – str. 177 i 182-183 protokołu kontroli.

Ponadto stwierdzono, że Pan Prezydent nie złożył w trakcie przedmiotowego postępowania oświadczenia wymaganego przepisem art. 17 ust. 2 Prawa zamówień publicznych o braku lub istnieniu okoliczności powodujących wyłączenie. Obowiązek ów wiązał się z faktem wykonania przez Pana w postępowaniu czynności polegającej na zawarciu umowy z wykonawcą. Oświadczenie zostało złożone w trakcie kontroli z datą 14 listopada 2008 r. – str. 179-180 protokołu kontroli.

Badanie realizacji umowy na modernizację ul. B. Prusa w Łomży – II etap wykazało występowanie braku zabezpieczenia środków finansowych na całość zadania oraz nieprawidłowe sfinansowanie wydatków w wysokości 5.171,83 zł ze środków na realizację planu wydatków, które nie wygasły z końcem 2006 r., przeznaczonych na finansowanie innego zadania inwestycyjnego, tj. modernizacji ul. B. Prusa w Łomży – etap I. Z protokołu postępowania wynikało, że zamawiający zamierzał przeznaczyć na finansowanie zamówienia 500.000 zł, co było zgodne ze środkami przewidzianymi na tę inwestycję w uchwale budżetowej na 2007 r. Z uwagi na to, że jedyna złożona oferta opiewała na kwotę 506.624,29 zł brutto, wystąpił niedobór środków na tę inwestycję w wysokości 6.624,29 zł. W piśmie skierowanym w dniu 24 kwietnia 2007 r. do Pana Prezydenta, Przewodnicząca Komisji Przetargowej wskazała m.in., że „ponieważ cena złożonej oferty jest wyższa od wysokości środków jakie przewidział zamawiający na finansowanie zamówienia komisja proponuje wspólne rozliczanie finansowe etapów I (aktualnie realizowanego) i II modernizacji ul. B. Prusa w Łomży mając w dyspozycji środki 2 x 500.000 zł, a wydatki: I etap – 424.657,17 zł i II etap – 506.624,29 zł”. Dodano, iż „zamawiający dysponuje wolnymi środkami finansowymi w kwocie 75.342,83 zł z zadania modernizacja ul. B. Prusa w Łomży – etap I (500.000 zł – 424.657,29 zł = 75.342,83 zł) w poz. wydatki, które nie wygasają z upływem roku budżetowego 2006”. Wskazano ponadto, iż „zakres robót do wykonania ogłoszony w obecnym przetargu obejmuje również roboty ujęte w dokumentacji projektowej oznaczanej jako ul. B. Prusa – I etap”. Powyższy wniosek uzyskał akceptację Z-cy Prezydenta M. Sroczyńskiego wyrażoną na przedmiotowym piśmie. Należy dodać, iż plan wydatków niewygasajacych w 2006 roku na modernizację ul. B. Prusa w Łomży – etap I przewidywał termin ich realizacji do 30 sierpnia 2007 r. Z danych na temat wykonania tych wydatków, zawartych w części opisowej sprawozdania z wykonania budżetu za 2007 r. wynikało, iż w 2007 r. na etap I poniesiono nakłady o wartości 434.282 zł, zaś na dochody zwrócono sumę 65.718 zł. Kontrola wykazała, iż w praktyce do nakładów związanych z etapem I wliczono kwotę 5.171,83 zł, która objęta była fakturą wykonawcy wystawioną w dniu 8 sierpnia 2007 r. na kwotę 191.985,18 zł brutto za roboty przy etapie II (oba etapy wykonywał ten sam wykonawca). Wskazaną sumę 5.171,83 zł wyksięgowano z konta 080-1-6 dotyczącego nakładów etapu II na podstawie dowodu PK z dnia 26 września 2007 r. i ujęto na konto 080-1-35 dotyczące nakładów etapu I. Tym samym, do nakładów etapu I zaliczono część kosztów objętych etapem II. Poza tym, dokonano wspólnego rozliczenia obu etapów co nastąpiło dowodem OT z dnia 31 grudnia 2007 r., który opiewał na łączna sumę 935.734,46 zł (suma nakładów z kont 080-1-6 i 080-1-35). Nadto należy dodać, iż opłata faktury w wysokości 191.985,18 zł nastąpiła z konta wydatków (konto 130-2), następnie zaś dowodem PK z dnia 26 września 2007 r. dokonano korekty zapłaty. Korekta dotyczyła kwoty 5.171,83 zł i polegała na zmniejszeniu wydatków z konta 130-2, jednocześnie dokonano zapisu Wn 080-1-35 – Ma 130-21 „Wydatki niewygasające”. Adnotacji na fakturach wykonawcy, iż wydatek podlega ujęciu w księgach rachunkowych i mieści się w planie finansowym jednostki na fakturach dotyczących etapu II dokonywała inspektor z Wydziału Skarbu i Budżetu Oddział Budżetu. Ostateczne zatwierdzenie do wypłaty parafowała także Skarbnik. Aby uzupełnić pozostałą część środków brakujących na wykonanie etapu II, Pan Prezydent zarządzeniem z dnia 28 września 2007 r. dokonał zmian w załączniku nr 4 do uchwały budżetowej dotyczącym planu rzeczowo-finansowego inwestycji miejskich na 2007 r. Należy wskazać, iż zakończenie postępowania przetargowego nastąpiło w dniu 7 maja 2007 r., w którym została podpisana umowa z wykonawcą. W wyniku zmiany planowane wydatki 2007 r. na przedmiotową inwestycję zamknęły się sumą 501.500 zł – str. 180-182 protokołu kontroli. Fakt pokrycia z rachunku środków wydzielonych na finansowanie wydatków niewygasających wydatków objętych budżetem danego roku należy zakwestionować w świetle przepisów art. 191 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Wykaz wydatków niewygasających ustalony przez organ odnosił się do finansowania etapu I, zaś uchwała budżetowa na 2007 r. określała wydatki etapu II.

VIII. Mienie komunalne

W trakcie kontroli ustalono, że badana jednostka posiada w ewidencji księgowej konto 310 „Materiały”. Saldo konta na 31 grudnia 2007 r. wynosiło 156.471,19 zł. Na jego wartość składała się wartość paliwa zakupionego do samochodów służbowych oraz materiały promocyjne. Wartość paliwa stanowiła kwotę 886,97 zł. Pozostałą kwotę 155.584,22 zł stanowiła wartość tzw. „materiałów promocyjnych” (np. koszulki z nadrukiem, mapy, podkładki pod mysz, długopisy, notesy, torby, puchary, ulotki, etui na dokumenty, płyty z filmem, monety o nominale 2 zł, kapsuły na monety, książki, torby, pendrive 1 Gb-wartość 3.006 zł, bistr wraz z monetą 2 zł – wartość 41.480 zł, odtwarzacze MP4 – 40 sztuk-o wartości 4.920,01 zł itp.). Zgodnie z dokumentacją przyjętych zasad rachunkowości, zapasy materiałów znajdujących się w magazynie własnym lub na stanie imiennym pracowników dokumentowane są ewidencją ilościowo-wartościową i są inwentaryzowane każdego roku drogą spisu z natury. W trakcie kontroli ustalono, że badana jednostka przeprowadziła w drodze spisu z natury inwentaryzację paliwa na kwotę 886,97 zł. Odnośnie inwentaryzacji materiałów promocyjnych, znajdujących się w magazynie, wyjaśnienie złożyła Kierownik Oddziału Budżetu, wskazując, że „stan materiałów promocyjnych na koniec roku uzgadniany jest w drodze weryfikacji”. W trakcie kontroli ustalono, że do końca listopada 2007 r. kartoteki materiałów promocyjnych (magazyn) prowadziła wskazana w protokole kontroli inspektor w Wydziale Skarbu i Budżetu. Na pasku maszynowym stan zapasów materiałów został podsumowany do końca listopada 2007 r. Na prośbę kontrolującego podsumowano stan materiałów figurujących na kartotekach do dnia 31 grudnia 2007 r. (stan ten był zgodny z ewidencją syntetyczną prowadzoną na koncie 310). Z powyższego wynika, że nie sporządzono zestawienia sald na koniec roku, wbrew wymaganiom art. 18 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

Ze złożonych wyjaśnień wynika, że „w drodze spisu z natury dokonuje się spisu materiałów biurowych kupowanych na bieżące potrzeby Urzędu i księgowanych bezpośrednio w koszty”. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o rachunkowości, jednostki przeprowadzają na ostatni dzień każdego roku obrotowego inwentaryzację rzeczowych składników aktywów obrotowych drogą spisu ich ilości z natury, wyceny tych ilości, porównania wartości z danymi ksiąg rachunkowych oraz wyjaśnienia i rozliczenia ewentualnych różnic. Termin i częstotliwość inwentaryzacji, określone w art. 26 ust. 1, uważa się za dotrzymane, jeżeli inwentaryzację zapasów materiałów, towarów, produktów gotowych i półproduktów znajdujących się w strzeżonych składowiskach i objętych ewidencją ilościowo-wartościową - przeprowadzono raz w ciągu 2 lat. W trakcie kontroli ustalono, że materiały promocyjne nie były obejmowane inwentaryzacją w drodze spisu z natury także podczas ostatniej pełnej inwentaryzacji przeprowadzonej na dzień 31 grudnia 2005 r. W trakcie kontroli okazano zestawienie wykazu aktywów i pasywów objętych tą inwentaryzacją, zgodnie z którym inwentaryzacją w drodze spisu z natury objęto konto 310-1 na kwotę 782,61 zł (paliwo), natomiast pozostałe składniki będące na stanie magazynu na kwotę 91.348,93 zł w drodze weryfikacji salda – str. 201-202 protokołu kontroli.

Z powyższego wynika, że nie dotrzymano w tym zakresie zarówno przepisów ustawy, jak i uregulowań wewnętrznych, bardziej restrykcyjnych. Zmian w powyższym zakresie nie stwierdzono w załączniku nr 1 do zarządzenia Pana Prezydenta z dnia 22 lipca 2008 r., który również zawiera obowiązek corocznej inwentaryzacji materiałów objętych ewidencją ilościowo-wartościową drogą spisu z natury – str. 196-199 protokołu kontroli.

Badana jednostka nie posiada uregulowań wewnętrznych w zakresie obrotu materiałami promocyjnymi. Odnośnie dokumentowania rozchodu z magazynu stwierdzono, że nie we wszystkich przypadkach w kartotekach znajduje się podpis osoby odbierającej materiały z magazynu – str. 200 protokołu kontroli, załącznik nr 2/28 do protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, w tym funkcjonowania kontroli wewnętrznej.

Organem wykonawczym miasta na prawach powiatu jest Prezydent, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem miasta, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową miasta (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Prezydent jako organ wykonawczy miasta na prawach powiatu wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy), działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli. Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Prezydencie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Prezydent jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do art. 45 ustawy o finansach publicznych na Skarbniku Miasta oraz na wskazanych w protokole kontroli osobach, którym powierzono poszczególne czynności w zakresie prowadzenia rachunkowości.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Wyeliminowanie nieprawidłowości w organizacji i funkcjonowaniu wewnętrznej kontroli finansowej poprzez:

a) przypisanie poszczególnym osobom wymienionym w Regulaminie Organizacyjnym nadzoru nad komórkami organizacyjnymi Urzędu, w celu wyeliminowania sytuacji braku formalnego przyporządkowania niektórych komórek,

b) wprowadzenie pisemnych procedur dotyczących zasad korzystania z samochodów służbowych, w tym wypełniania kart drogowych,

c) wprowadzenie pisemnych procedur regulujących zasady obrotu magazynowego materiałami promocyjnymi.

2. Zobowiązanie audytora wewnętrznego do terminowego przedstawiania sprawozdania z wykonania planu audytu wewnętrznego za rok poprzedni oraz do jego rzetelnego wypełniania.

3. Dostosowanie wykazu kont pozabilansowych w zakładowym planie kont do faktycznych potrzeb jednostki oraz wyeliminowanie wewnętrznych sprzeczności w zakładowym planie kont w zakresie regulacji odnoszących się do ewidencji pozabilansowej.

4. W zakresie gospodarki kasowej:

a) podjęcie działań w celu dokonania przez producenta programu Inter Base-Windows jego modyfikacji polegającej na uniemożliwieniu stosowania funkcji usuwania niezrealizowanych wpłat w sposób niepozostawiający śladu w programie co do treści usuniętej operacji, mając na uwadze, iż posiadanie przez program takiej funkcji stanowi środowisko do powstania potencjalnych nadużyć poprzez niesprawdzalność procesu,

b) zobowiązanie kontrolującego raporty kasowe Kierownika Oddziału Podatków oraz osób dokonujących doraźnych kontroli kasy do zwrócenia szczególnej uwagi na ciągłość numeracji dowodów kasowych oraz bieżącego wyjaśniania wszelkich nieprawidłowości w tym zakresie,

c) szczegółowe uregulowanie zasad prowadzenia obrotu gotówkowego dotyczącego Biura Strefy Ograniczonego Parkowania, w szczególności w zakresie odprowadzania, ewidencji i inwentaryzacji środków pieniężnych posiadanych przez pracowników BSOP i znajdujących się w parkomatach, mając na uwadze postanowienia art. 26 ustawy o rachunkowości.

5. Zobowiązanie Skarbnika Miasta do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych poprzez:

a) sporządzanie zestawień obrotów i sald zawierających salda kont na początek okresu sprawozdawczego,

b) zaniechanie prowadzenia konta 224-6 „Dochody okresu przejściowego” zniekształcającego wynik budżetu miasta oraz dokonywania innych operacji związanych z „okresem przejściowym”, mając na uwadze, iż w zakresie gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego nie występuje instytucja okresu przejściowego, zaś wynik budżetu jest ustalany w zakresie faktycznie wykonanych wpływów i wypływów na rachunkach bankowych, które nastąpiły do dnia 31 grudnia,

c) zaniechanie ewidencjonowania rozrachunków w postaci „należności” budżetu z tytułu środków pochodzących z wpływów zrealizowanych przez jednostki budżetowe z tytułu zadań zleconych, a nieprzekazanych do 31 grudnia,

d) zaniechanie księgowania na koncie 224 w ewidencji budżetu nieistniejących zobowiązań budżetu wobec rachunków Urzędu Miasta z tytułu wpływu dochodów na rachunek budżetu,

e) wzmożenie nadzoru nad rzetelnością weryfikacji sald rozrachunków na koniec roku, w szczególności w zakresie sald należności na kontach 224-(101-106), mając na uwadze wcześniejsze uwagi na temat zasady ustalania wyniku budżetu, oraz wyjaśnienie salda zobowiązań na koncie 224-1 i przeksięgowanie na dochody budżetu kwot, w zakresie których nie zostaną ustalone podstawy do zwrotu,

f) zaniechanie dublowania należności z tych samych tytułów w ewidencji budżetu i Urzędu,

g) ewidencjonowanie rozliczeń budżetu z jednostkami budżetowymi, z tytułu przekazywanych i prezentowanych w sprawozdaniach Rb-27S dochodów budżetowych, za pośrednictwem konta 222,

h) prowadzenie ewidencji w ramach konta 223 w ewidencji budżetu w sposób obrazujący rozliczenia budżetu z każdą z jednostek budżetowych; w tym celu zaniechanie prowadzenia konta 223-20, którego jedyną funkcją jest odzwierciedlanie niezgodnego z przepisami księgowania zbiorczego sprawozdania Rb-28S na konto 902,

i) prawidłowe ujmowanie w ewidencji księgowej oraz wykazywanie w sprawozdawczości budżetowej operacji dotyczących wydatków niewygasających, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia,

j) przeksięgowywanie sald kont 961 i 962 na konto 960 pod datą przyjęcia sprawozdania z wykonania budżetu,

k) ujmowanie zapisem Wn 960 – Ma 967 operacji związanych z odmową refundacji środków wydatkowanych pierwotnie jako wydatki objęte dofinansowaniem ze środków pomocowych,

l) prowadzenie ewidencji szczegółowej do konta 080 w sposób zapewniający analityczne wyodrębnienie wszystkich kosztów dotyczących poszczególnych inwestycji na kontach otwartych dla tych inwestycji; w tym celu zaniechanie prowadzenia konta służącego księgowaniu w formie zbiorczej „kosztów pośrednich” dotyczących całej działalności inwestycyjnej,

m) prowadzenie ewidencji paliwa metodą przewidzianą w przepisach wewnętrznych; ewentualnie podjęcie czynności w celu zmiany regulacji wewnętrznych polegającej na dostosowaniu ich do faktycznych potrzeb jednostki,

n) wyksięgowanie z ewidencji kwoty odpowiadającej wartości działki nr 40110/6 oddanej w użytkowanie wieczyste; zaniechanie zmian wartości początkowej środków trwałych w oparciu o dane operatów szacunkowych.

6. Przestrzeganie kompetencji do dokonywania zmian w budżecie.

7. Sporządzanie planu finansowego GFOŚiGW w pełnej szczegółowości klasyfikacji budżetowej.

8. W zakresie gospodarowania nieruchomościami gminy:

a) odstępowanie od przetargowego trybu udostępniania i zbycia nieruchomości wyłącznie w sytuacjach dopuszczonych prawem,

b) sporządzanie i upublicznianie wykazów nieruchomości przeznaczonych do wynajęcia w postępowania nie objętych wyjątkiem z art. 35 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami.

9. Prowadzenie ewidencji aktów notarialnych w celu możliwości weryfikacji prawidłowości wszczęcia postępowań zmierzających do naliczenia opłaty planistycznej, mając na uwadze, że brak kompletnej ewidencji uniemożliwia m.in. kontrolę wykonywania obowiązków przez pracownika, któremu zadania w tym zakresie zostały powierzone.

10. Ustalanie opłaty adiacenckiej po urządzeniu drogi w całości, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia.

11. Dokonywanie z urzędu zwrotu kaucji w przypadku opróżnienia lokalu lub nabycia własności przez najemcę, po potrąceniu ewentualnych należności wynikających z tytułu najmu lokalu.

12. Wyeliminowanie nieprawidłowości, opisanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego, w zakresie opodatkowania podatkami i opłatami lokalnymi, których źródłem są zaniechania w stosowaniu przez organ podatkowy czynności sprawdzających wynikających z przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. Wskazanie w odpowiedzi na niniejsze wystąpienie charakteru podjętych działań  oraz ich skutków finansowych.

13. Wyeliminowanie nieprawidłowości z zakresu poboru opłaty targowej

14. Udzielanie zwolnień w podatku od nieruchomości na zasadach wynikających z postanowień uchwały Rady Miejskiej Łomży w sprawie zwolnień z podatku od nieruchomości.

15. Przestrzeganie obowiązujących norm prawnych z zakresu ewidencji księgowej podatków i opłat, wyeliminowanie nieprawidłowości opisanych w niniejszym wystąpieniu oraz w protokole kontroli.

16. Zweryfikowanie rzetelności danych służących za podstawę sporządzania sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (Rb-PDP) za wskazane okresy sprawozdawcze, skorygowanie wartości błędnie wykazanych w powyższych sprawozdaniach oraz przekazanie poprawnej wersji sprawozdań do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.

17. Korygowanie w trakcie roku planów przychodów budżetu, stosownie do wprowadzonych zmian w budżecie.

18. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie podróży służbowych poprzez:

a) odbywanie podróży służbowych, w szczególności samochodami służbowymi, na podstawie poleceń wyjazdu wystawionych przez upoważnione osoby, określających czas, miejsce i cel podróży, a także środek lokomocji,

b) rozliczenie nienależnie wypłaconych trzem pracownikom diet krajowych z tytułu podróży do Szwecji w łącznej kwocie 69 zł oraz zobowiązanie pracownika weryfikującego należności z tytułu diet na dołożenie należytej staranności przy ustalaniu czasu podróży,

c) rozliczenie z pracownikami nadpłaconych w okresie marzec-kwiecień 2007 r. ryczałtów z tytułu używania samochodów prywatnych do jazd lokalnych; przeanalizowanie pozostałych wypłat w celu wykluczenia ewentualnych innych nadpłat,

d) zapewnienie prawidłowego klasyfikowania wydatków z tytułu podróży zagranicznych.

19. Prawidłowe ustalanie odpisu na ZFŚS. Zmniejszenie odpisu na 2009 rok o kwotę 153,23 zł odpowiadającą zawyżeniu odpisu na rok 2007.

20. W zakresie udzielania zamówień publicznych:

a) żądanie od wykonawców wyłącznie oświadczeń i dokumentów przewidzianych przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia,

b) składanie pisemnych oświadczeń o braku lub istnieniu okoliczności powodujących wyłączenie przez wszystkie osoby wykonujące czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia,

c) przekazywanie informacji o wynikach postępowania zawierających wszystkie dane wymagane przepisami art. 92 Prawa zamówień publicznych,

d) zawieranie w protokołach z przeprowadzonych postępowań informacji na temat zawarcia umowy.

21. Zaniechanie finansowania ze środków na wydatki niewygasające wydatków na zadania nieujęte w planie wydatków niewygasających, a objętych planem wydatków budżetu danego roku.

22. Niezwłoczne przeprowadzenie inwentaryzacji magazynu materiałów promocyjnych drogą spisu z natury.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

       Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku