Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Wyszkach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 11 lutego 2009 roku (znak: RIO.I.6011-15/08), o treści jak niżej:

Pan

Ryszard Perkowski

Wójt Gminy Wyszki

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Wyszki za okres 2007 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w Wyszkach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy i jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Stwierdzono, że w okresie objętym kontrolą w Urzędzie Gminy prowadzono obsługę finansowo-księgową gminnych jednostek organizacyjnych. Polegało to na prowadzeniu wspólnych ksiąg rachunkowych dla Urzędu Gminy i następujących jednostek budżetowych – Zakładu Usług Komunalnych, Zespołu Szkół i trzech szkół podstawowych. Dla Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej i Gminnego Ośrodek Kultury Sportu i Rekreacji prowadzono odrębne księgi rachunkowe, przy czym księgi rachunkowe GOKSiT obejmowały także operacje dotyczące Gminnej Biblioteki Publicznej.

Księgi rachunkowe Urzędu prowadzono z podziałem analitycznym, pozwalającym na sporządzenie sprawozdań jednostkowych, finansowych i budżetowych dla poszczególnych jednostek objętych wspólną ewidencją. Wyjątek stanowiły dane ZUK, których nie wyodrębniano w księgach Urzędu Gminy. Było to przyczyną niesporządzenia przez Zakład sprawozdań jednostkowych Rb-28S, Rb-N i Rb-Z (sprawozdanie Rb-27S sporządzono) oraz sprawozdania finansowego. Kontrola sprawozdawczości wykazała, że także pozostałe jednostki nie sporządzały w 2007 r. kwartalnych sprawozdań Rb-N i Rb-Z.

Należy wskazać, że do sporządzania obowiązującej sprawozdawczości budżetowej zobowiązany jest kierownik każdej jednostki budżetowej na mocy § 4 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 ze zm.), natomiast obowiązek sporządzania sprawozdania finansowego, obejmującego bilans, rachunek zysków i strat oraz zestawienie zmian w funduszu jednostki, nakłada § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości i planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.) – str. 19-22 protokołu kontroli. Jak wynika z protokołu kontroli, od 2008 r. wymagane sprawozdania sporządzane są przez wszystkie jednostki, natomiast od 1 stycznia 2009 r. księgi rachunkowe miały być prowadzone dla wszystkich jednostek budżetowych odrębnie.

Wspólne księgi rachunkowe prowadzone w okresie objętym kontrolą dla instytucji kultury nie pozwalały na sporządzenie odrębnych sprawozdań dla GOKSiT oraz Biblioteki. W efekcie dane dotyczące tych jednostek obejmowane były wspólną sprawozdawczością, określaną jako sprawozdania dotyczące GOKSiT – str. 20-21 i 117-123 protokołu kontroli. Na stan taki wpływ ma stwierdzone w kontrolowanej jednostce podejście, polegające na traktowaniu Biblioteki jako komórki organizacyjnej GOKSiT, a nie odrębnej jednostki organizacyjnej posiadającej osobowość prawną, mimo iż Biblioteka posiada nadany statut, a także została wpisana do prowadzonego rejestru instytucji kultury. Należy też wskazać, że Wojewoda Podlaski stwierdził nieważność uchwały podjętej przez Radę Gminy Wyszki 14 września 2004 r. w sprawie połączenia GOK w Wyszkach i GBP w Wyszkach w jedną instytucję kultury pod nazwą Gminne Centrum Kultury i Sportu w Wyszkach, co winno uświadomić jednostce niezgodność z prawem działań polegających na zacieraniu odrębności organizacyjnej tych dwóch podmiotów.

Instytucje kultury, jako jednostki posiadające osobowość prawną, zobowiązane są do stosowania przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76 poz. 694 ze zm.) – art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz.123 ze zm.). W związku z tym, na kierowniku każdej instytucji kultury spoczywa obowiązek prowadzenia rachunkowości obejmującej elementy wskazane w art. 4 ust. 3 ustawy o rachunkowości, w tym sporządzania sprawozdania finansowego, o którym mowa w art. 45 ust. 2 tej ustawy. Ponadto przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. Nr 113, poz. 770) wymagają, aby kierownicy jednostek sektora finansów publicznych posiadających osobowość prawną sporządzali sprawozdania Rb-N oraz Rb-Z. Z protokołu kontroli wynika, że od 2008 r. instytucje kultury traktowane są jako odrębne podmioty, jednakże w sferze rachunkowości dokonano jedynie analitycznego wyodrębnienia operacji dotyczących GOKSiT i Biblioteki, co należy uznać za niewystarczające w świetle przywołanych regulacji ustawy o rachunkowości.

Badając sprawozdanie Rb-27S za 2007 r. stwierdzono, że w sprawozdaniu nie ujęto kwot, stanowiących należności (92,18 zł) i zobowiązania (1.058,79 zł), wykazanych na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”. W opisie zasad sporządzania sprawozdania Rb-27S, zawartych w załączniku nr 34 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 ze zm.), ustalono, ze dane te winny być wykazane odpowiednio w kol. 9 jako „należności pozostałe do zapłaty” i w kol. 11 jako „nadpłaty” - str. 32 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość zapisów w księgach rachunkowych stwierdzono uchybienia w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont..., polegające na:

a) ujmowaniu raty części oświatowej subwencji, otrzymanej w grudniu na styczeń następnego roku, na koncie 224 „Rozrachunki budżetu”, zamiast na koncie 909 „Rozliczenia międzyokresowe” - str. 24 i 29-30 protokołu kontroli,

b) księgowaniu wpływających w 2007 roku na rachunek budżetu gminy środków stanowiących dochody z realizacji zadań zleconych w całości na koncie 901 „Dochody budżetu”, a następnie korygowanie salda tego konta przy odprowadzeniu części stanowiącej dochody budżetu państwa; przyjęty sposób księgowania wiązał się ponadto z dokonywaniem zapisów na koncie 133 „Rachunek budżetu” niezgodnie z danymi wyciągów bankowych; od 1 listopada 2008 r. rozliczenie środków stanowiących dochody budżetu państwa prowadzone jest prawidłowo za pośrednictwem konta 224 - str. 23 i 111 protokołu kontroli,

c) dokonywaniu nieprawidłowych zapisów w związku z operacjami spłaty kredytu zaciągniętego w BGK, w wyniku czego powstało nierealne saldo zobowiązań w ewidencji Urzędu na kwotę 1.911,91 zł, odpowiadające środkom pieniężnym przechowywanym na wydzielonym rachunku gminy na potrzeby spłaty kredytu (błędnie oznaczonym jako konto 130-4 w ewidencji Urzędu); środki na wymienionym rachunku nie zostały wykazane w bilansie za 2007 rok jako środki pieniężne budżetu – str. 38-39 protokołu kontroli; w trakcie trwania kontroli nieprawidłowe księgowania zostały wyeliminowane,

d) nieprowadzeniu w 2007 r. w ewidencji Urzędu Gminy na koncie 224 „Rozliczenie udzielonych dotacji budżetowych” ewidencji szczegółowej, która powinna zapewnić możliwość ustalenia wartości przekazanych dotacji według poszczególnych jednostek oraz przeznaczenia dotacji, jak tego wymagają zasady funkcjonowania tego konta zawarte w załączniku nr 2 do rozporządzenia – str. 122 protokołu kontroli; w trakcie prowadzenia kontroli uchybienie to zostało wyeliminowane.

Badając sposób prowadzenia gospodarki magazynowej, w odniesieniu do wymagań przepisów wewnętrznych (str. 90-93 protokołu kontroli), stwierdzono rozbieżności pomiędzy faktycznym udokumentowaniem obrotów a przyjętymi zasadami, polegające na tym, że:

a) nie wskazywano na dowodach rozchodowych RW osób, którym materiały zostały wydane oraz ich podpisów – na dowodzie zamieszczono jedynie informację o zużyciu materiałów,

b) w magazynie olejów i smarów do faktury zakupu nie dołączano dowodów przyjęcia materiałów do magazynu (PZ), a rozchodów dokonywano w oparciu o dowody o nazwie „Ilość pobranego paliwa i oleju za m-c…”,

c) w magazynie materiałów Urzędu Gminy i magazynie paliw OSP do faktury zakupu także nie dołączano dowodów przyjęcia materiałów do magazynu, zaś rozchodów dokonywano na dokumencie „polecenie księgowania”.

Kontrola przebiegu rocznej inwentaryzacji przeprowadzonej w 2007 r. wykazała, że w Urzędzie Gminy działała komisja inwentaryzacyjna, która nie została formalnie powołana przez Pana Wójta. W skład komisji wchodziła, jako przewodniczący, Skarbnik, co jest niezgodne z § 14 ust. 2 instrukcji inwentaryzacyjnej, w której ustalono, że przewodniczącego komisji inwentaryzacyjnej powołuje kierownik jednostki, powinien to być pracownik na stanowisku kierowniczym i nie może to być główny księgowy lub inny pracownik działu finansowo-księgowego. Ustalono, że w Urzędzie Gminy formalnie obowiązuje zarządzenie Wójta Gminy Wyszki z dnia 1 kwietnia 1998 r. w sprawie powołania stałej Komisji Inwetaryzacyjnej, które ustala jako przewodniczącego komisji Sekretarza Gminy – str. 102-103 protokołu kontroli.

Badając zagadnienia dotyczące opracowywania projektów planów finansowych i planów finansowych podległych jednostek organizacyjnych stwierdzono, iż w przypadku sześciu jednostek nastąpiło przekroczenie instrukcyjnego terminu określonego w art. 185 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w myśl którego zarząd jednostki samorządu terytorialnego (w gminie – wójt) powinien w terminie 7 dni od dnia przekazania projektu budżetu organowi stanowiącemu przekazać informacje niezbędne do opracowania projektów ich planów finansowych – str. 40-41 protokołu kontroli. W toku opracowania budżetu na 2009 rok nieprawidłowość nie wystąpiła.

Kontrola dochodów uzyskiwanych z tytułu najmu i dzierżawy składników majątkowych wykazała, iż w przypadku jednej umowy najmu nie zastosowano się w pełni do dyspozycji art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), nakazującej podanie informacji o upublicznieniu wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem w prasie lokalnej. Informację upubliczniono natomiast poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu, umieszczenie na stronie internetowej, a także przekazanie sołtysowi wsi, w której znajduje się wynajmowany lokal w celu podania do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń – str. 45-46 protokołu kontroli.

         Kontrolowana jednostka nie posiada uchwały w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej. Obowiązek podjęcia uchwały wynika z art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy podkreślić, że opłaty adiacenckie stanowią prawem określone, a zatem niezależne od woli organów gminy, źródła dochodów gminy, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539). Nieokreślenie przez organ stanowiący stawek procentowych opłat adiacenckich uniemożliwia podejmowanie postępowań w sprawach indywidualnych, zmierzających do wydania decyzji ustalających wysokość opłat, a tym samym prowadzi do nieuprawnionego zaniechania ustalania i poboru dochodów budżetowych gminy. Dodać też należy, iż ustawodawca określając górne (dopuszczalne) granice stawek procentowych opłat umożliwił organowi stanowiącemu gminy swobodę w miarkowaniu jej wysokości – str. 48-49 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości stosowania klasyfikacji budżetowej ustalono, że jednostka ujmowała dochody z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości jako wpływ ze sprzedaży składników majątkowych w par. 0870. Dochody te powinny być ujmowane w par. 0770 „Dochody z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości”. Błędnie sklasyfikowane dochody wyniosły w 2007 r. 40.835,15 zł. Nieprawidłowo ujęte w 2008 r. dochody w kwocie 35.759,14 zł przeniesiono do prawidłowej podziałki klasyfikacyjnej. Błędnie zakwalifikowano także dochody z tytułu 50% wyegzekwowanych zaliczek alimentacyjnych, w kwocie 2.016,98 zł, do par. 0970 „Wpływy z różnych dochodów” zamiast do par. 2360 „Dochody jednostek samorządu terytorialnego związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań ustalonych ustawami”; w 2008 r. nieprawidłowość została wyeliminowana - str. 42 i 111 protokołu kontroli.

Kontrola wystawiania i rozliczania poleceń wyjazdów służbowych (str. 75-79 protokołu kontroli) wykazała liczne nieprawidłowości, zarówno na etapie wystawiania poleceń wyjazdu, jak i rozliczania kosztów podróży służbowych, naruszające przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalenia należności przysługujących pracownikom zatrudnionym w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.), poprzez:

a) wystawianie delegacji przez osoby nieuprawnione, tj. niebędące pracodawcą lub osobą upoważnioną do wykonywania czynności pracodawcy (§ 2 rozporządzenia),

b) rozliczanie kosztów podróży nieujętych w poleceniu wyjazdu służbowego wystawionym przez pracodawcę, co polegało na wstawianiu w poleceniach także kosztów innych podróży (odbywanych w innych dniach i do innych miejscowości) niż przewidziane w poleceniu wyjazdu (§ 2 rozporządzenia) – w praktyce były to zatem podróże odbywane bez formalnej delegacji,

c) brak w 2007 r. wniosków pracowników o umożliwienie odbywania podróży służbowej pojazdem niebędącym własnością pracodawcy (§ 5 ust. 3 rozporządzenia); nie stwierdzono występowania tej nieprawidłowości w 2008 r.,

d) brak dokumentów potwierdzających wydatki dotyczące kosztów podróży (§ 8a ust. 3 rozporządzenia),

e) rozliczanie kosztów podróży po upływie 14-dniowego terminu od zakończenia podróży (§ 8a ust. 2 rozporządzenia).

Kontrola wydatków związanych z realizacją Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Gminnego Programu Przeciwdziałania Narkomanii wykazała, iż przekazanie środków na rzecz ZHP Hufiec Bielsk Podlaski (na organizację obozu harcerskiego) i Caritas Diecezji Drohiczyńskiej (pobyt dzieci z rodzin ubogich i patologicznych na koloniach z programem terapeutycznym) w łącznej kwocie 6.400 zł odbyło się z naruszeniem przepisów art. 176 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) regulujących zasady udzielania dotacji z budżetu podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych. Zarówno zadania zlecone ZHP, jak i Caritas należy uznać za podlegające przepisom ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 ze zm.) – np. art. 4 ust. 1 pkt 5, 11 i 12, a zatem wyłonienie podmiotu realizującego zadanie publiczne i otrzymującego na ten cel dotację winno być poprzedzone przeprowadzeniem stosownego postępowania konkursowego w trybie ustawy o działalności pożytku publicznego. Zawarte zostały jedynie porozumienia w sprawie udzielenia dotacji, powołujące się na uchwałę Rady Gminy Wyszki z 2 grudnia 2004 r. w sprawie trybu postępowania o udzielenie dotacji z budżetu gminy... Nie stwierdzono jednakże, aby udzielenie dotacji było poprzedzone trybem przewidzianym w tej uchwale. Wskazania ponadto wymaga, że dotacje te były przez kontrolowaną jednostkę określane jako dotacje przedmiotowe, co nie znajduje uzasadnienia w świetle art. 174 ustawy o finansach publicznych – str. 80-81 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości ponoszenia wydatków budżetowych wykazała, iż w przypadku zadania określonego jako „Bieżące remonty nawierzchni gminnych dróg żwirowych” brak dowodów, aby realizacja przedmiotu umowy była objęta jakimkolwiek nadzorem, pomimo określenia w umowie zasad kontroli (wykonanie robót mieli potwierdzać przedstawiciele sołectw). Jedynym faktem potwierdzającym wykonanie umowy, na łączną wartość 60.274,10 zł, był wykaz dostaw sporządzony przez wykonawcę. Ze złożonego wyjaśnienia wynika, że pracownik Urzędu sprawdzał realizację robót, jednakże nie okazano dokumentów świadczących o wykonaniu takich czynności – str. 84-85 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości zlecenia zadania „Przebudowa drogi gminnej w miejscowości Godzieby” w świetle przepisów ustawy z dnia 19 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.) wykazała, iż nastąpiło, przewidziane w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, udzielenie zamówienia uzupełniającego w trybie art. 67 ust. 1 pkt 6 ustawy, jednakże zamawiający nie uwzględnił wartości zamówienia uzupełniającego przy ustalaniu wartości zamówienia. Taki obowiązek nakłada na zamawiającego art. 32 ust. 3 ustawy. Niezwiększenie wartości zamówienia o kwotę przewidywanych zamówień uzupełniających nie miało wpływu na poprawność stosowanej procedury wyboru wykonawcy – str. 85-87 protokołu kontroli.

W zakresie wyposażenia w majątek jednostek organizacyjnych gminy nie stwierdzono dokumentacji świadczącej o formalnym przekazaniu nieruchomości szkołom i określeniu formy władania – str. 89 protokołu kontroli. Na gruncie przepisów art. 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomości mogą być oddawane jednostkom organizacyjnym w trwały zarząd, najem i dzierżawę oraz użyczane na cele związane z ich działalnością. Formą władania nieruchomościami przez jednostki organizacyjne gminy nieposiadające osobowości prawnej, zgodnie z przepisem art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 tejże ustawy, jest trwały zarząd ustanawiany na wniosek zainteresowanej jednostki organizacyjnej w drodze decyzji administracyjnej. Na podstawie art. 81 ustawy o systemie oświaty, szkoły publiczne są zwolnione z opłat z tytułu trwałego zarządu.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13§ 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 roku Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych.

Z opisu zawartego na stronie 51 prot. kontroli wynika, że organ podatkowy nie przeprowadza kontroli podatkowych, czym narusza art. 281 ustawy Ordynacja podatkowa. Ustawodawca we wskazanym przepisie zobowiązał organy podatkowe do przeprowadzania kontroli podatkowych, których celem jest ustalenie czy podatnicy przestrzegają i wywiązują się z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego. Należy podkreślić, iż kontrole w przypadku organów podatkowych, którymi są organy jednostek samorządu terytorialnego są bodaj jednym z najlepszych sposobów weryfikowania danych wykazanych przez podatników w deklaracjach i informacjach.

Zgodnie z opisem zawartym na  stronie 52 protokołu w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-PDP sporządzonych za rok 2007 stwierdzono nieprawidłowości polegające na:

- wykazaniu skutków wynikających z decyzji podatkowych w kol. 13, gdy tymczasem zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 11 lit. a rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U Nr 115, poz. 781 ze zm.)  tego rodzaju skutki powinny być wykazane w kolumnie 14 sprawozdania,

- zawyżono skutki obniżenia górnych stawek w podatku od nieruchomości od osób prawnych i jednostek nie mających osobowości prawnej o kwotę 33.574 złote. Przyczyną powstania nieprawidłowości było błędne ustalenie różnicy pomiędzy stawką lokalną a stawką maksymalną wynikającą z obwieszczenia Ministra Finansów,

- nie wykazano skutków wynikających z decyzji organu podatkowego, wydanych na podstawie przepisów ustawy Ordynacja podatkowa w wysokości 1000 zł, dotyczących podatku od środków transportowych.

Natomiast kontrola prawidłowości realizacji dochodów z tytułu podatku od nieruchomości od osób prawnych (str. 54-55 protokołu kontroli) wykazała następujące nieprawidłowości:

- w jednym przypadku podatnik objął opodatkowaniem podatkiem od nieruchomości użytki rolne nie wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej, co stanowiło naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn.  z 2006r. Dz. U. Nr 121, poz. 844 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegają m.in. grunty użytków rolnych nie związane z działalnością gospodarczą. W związku z powyższym podatnik zawyżył ustalony w deklaracji podatek o 429 złotych,

- podatnik wymieniony w zał. nr 22 pod poz. 2 nie wykazał w deklaracji gruntów sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako K – 2,1 ha, N – 4,594 ha.  W trakcie kontroli ustalono, że podatnik oddał w dzierżawę 1,9628 ha nieużytków stanowiących własność Skarbu Państwa, co zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt lit. a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych powoduje przeniesienie obowiązku podatkowego na dzierżawcę. Pozostałe grunty są w jego posiadaniu. W związku z powyższym na podatniku ciążył obowiązek wykazania ich w deklaracji, a w przypadku gruntów sklasyfikowanych jako K-użytki kopalne opłacenie podatku. Grunty sklasyfikowane jako N-nieużytki są zwolnione z podatku od nieruchomości na mocy art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W oparciu o przedstawione dokumenty należy stwierdzić, że podatnik zaniżył podatek o kwotę 6.930 zł,

- podatnik wymieniony w zał. nr 22 pod poz. 3 będący osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą złożył deklaracje podatkową, co powoduje naruszenie art. 6 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W myśl tego przepisu osoby fizyczne, z zastrzeżeniem ust. 11, są obowiązane złożyć właściwemu organowi podatkowemu informację o nieruchomościach i obiektach budowlanych, sporządzoną na formularzu według ustalonego wzoru, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia okoliczności uzasadniających powstanie albo wygaśnięcie obowiązku podatkowego w zakresie podatku od nieruchomości lub od dnia zaistnienia zdarzenia, o którym mowa w ust. 3,

- podatnik wymieniony w zał. nr 22 pod poz. 4 nie wykazał do opodatkowania 400 m2 gruntów dzierżawionych od Gminy Wyszki. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych podatnikami podatku od nieruchomości są posiadacze nieruchomości należących do j.s.t. W związku z powyższym podatnik zaniżył w roku 2007 podatek o 272 złote. W trakcie kontroli podatnik złożył deklaracje korygujące oraz opłacił należny podatek,

- podatnik wymieniony w zał. nr 22 pod poz. 5, który w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. t. jedn. z 2006r.Nr 123, poz. 858 ze zm.)  jest przedsiębiorcą, nie wykazuje do opodatkowania gruntów związanych z prowadzona działalnością. W deklaracji na rok 2007 wykazał do opodatkowania jedynie grunty pozostałe. W związku z powyższym organ podatkowy powinien podjąć działania w celu ustalenia dokładnego stanu faktycznego obowiązującego w roku 2007.

- w przypadku podatnika wymienionego w zał. nr 22 pod poz. 6 stwierdzono, iż deklaruje on do opodatkowania grunty o pow. 11574 m2, które wykorzystuje w prowadzonej działalności gospodarczej. Z przedstawionej w trakcie kontroli dokumentacji geodezyjnej wynika, że podatnik posiada grunty o pow. 8387 m2. Ponieważ dokumentacja podatkowa nie pozwala na ustalenie czy podatnik prawidłowo wykazał pow. gruntów do opodatkowania, organ podatkowy powinien wezwać go do złożenia wyjaśnień w celu ustalenia stanu faktycznego.

Ponadto mając na uwadze opis zawarty na stronie 57 protokołu należy wyjaśnić następujące kwestie:

- podatnik wymieniony w zał. nr 23 pod poz. 1 wykazał w deklaracji pow. gruntów, która nie ma odzwierciedlenia w przedstawionej w trakcie kontroli dokumentacji geodezyjnej, z której wynika, że posiada on następujące grunty będące podstawą do obliczenia podatku RIIIb – 27,8215 ha, RIVa – 68,1337 ha, RIVb - 28,8803 ha, użytki zielone III – 10,4473 ha, IV – 45,3323 ha. Natomiast z dokumentów przedstawionych przez podatnika tj. deklaracji podatkowych oraz zestawienia gruntów będących w posiadaniu innych podmiotów wynikają następujące pow. RIIIa  - 0,01 ha, RIIIb - 26,0524 ha, R IVa - 69,236 ha, RIVb -  30,5393 ha, użytki zielone III - 9,7092 ha, użytki zielone IV - 48,1172 ha. Różnica pomiędzy pow. przeliczeniową wynikającą z danych geodezyjnych i wskazywaną przez podatnika wynosi 0,9319 ha przel. Należy zatem wezwać podatnika do złożenia wyjaśnień i ustalić stan faktyczny. Różnica w podatku wynosi 83 zł,

- podatnik wymieniony w zał. nr 23 pod poz. 2 w deklaracji wykazał do opodatkowania 0,008 ha gruntów rolnych IVb raz 0,1662 użytków zielonych IV, natomiast zgodnie z ewidencją geodezyjną posiada on 0,128 ha użytków rolnych klasy IVb i 1,1675 ha użytków zielonych klasy IV. Podatnik zadeklarował podatek w wysokości 9 zł, natomiast przyjmując dane geodezyjne jego wysokość powinna wynieść 70 zł. Należy zatem podjąć działania w celu ustalenia stanu faktycznego istniejącego w roku 2007.

W wyniku kontroli prawidłowości prowadzenia ewidencji upomnień stwierdzono, że do ewidencji są wprowadzane upomnienia, które nie zostały wysłane do podatnika. Sytuacja taka powoduje, iż staje się ona nieczytelna oraz nie odzwierciedla stanu faktycznego. Sposób prowadzenia oraz wzór ewidencji upomnień wynikają z § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.). Z treści tego przepisu wynika, że wierzyciel jest zobowiązany do oznaczenia upomnienia kolejnym numerem z ewidencji. Natomiast wzór ewidencji określony w rozporządzeniu wskazuje, że jest to ewidencja upomnień wysłanych. A zatem powinny w nim znajdować się jedynie wysłane upomnienia – str.  60-61 prot. kontroli.

              W wyniku kontroli przestrzegania przepisów Ordynacji podatkowej w trakcie prowadzenia postępowania podatkowego w sprawach dotyczących zastosowania ulg wynikających z art. 67a Ordynacji podatkowej (str. 64-67 prot. kontroli) stwierdzono następujące nieprawidłowości:

- w przypadku decyzji dotyczących odroczenia lub rozłożenia na raty podatku lub zaległości podatkowych organ podatkowy jako podstawę prawną wskazywał art. 48 Ordynacji podatkowej. Powoływanie się przez organ podatkowy na wskazany przepis należy uznać  za niewłaściwe ponieważ dotyczy on ogólnego uprawnienia organu podatkowego w zakresie odraczania terminów wynikających z przepisów prawa podatkowego. Natomiast sprawy dotyczące tego rodzaju ulg zawarte są w rozdziale 7a Ordynacji podatkowej i właściwym w tym zakresie jest art. 67a § 1 pkt 1 i 2 ustawy,

- organ podatkowy wydawał decyzje na gotowych drukach, których treść jest niezgodna z obowiązującymi przepisami. Między innymi w podstawie prawnej podany jest art. 67 Op, który nie obowiązuje od 1 września 2005 roku, brak miejsca na wskazanie prawidłowej podstawy prawnej, która w obecnym stanie prawnym może być różna, w zależności od tego kto jest stroną postępowania. Konstrukcja decyzji nie pozwala na zawarcie w niej uzasadnienia prawnego i faktycznego w formie jakiej wymaga tego treść art. 210 § 4 Op. Brak jest również miejsca na przytoczenie przepisu będącego podstawą zastosowania ulgi i jego wyjaśnienie oraz wskazanie faktów i dowodów, które uznano za udowodnione lub też którym nie dano wiary, czego wymaga uzasadnienie prawne. Wydając decyzję organ podatkowy do każdej sprawy  powinien podejść w sposób indywidualny z uwzględnieniem obowiązujących przepisów.

         Z opisu zawartego w protokole kontroli na stronach 67-69 wynika, że w dwóch przypadkach podatnicy podatku od środków transportowych nie wskazali w deklaracjach podatkowych DMC zespołu pojazdów, o których mowa w art. 8 pkt 4 i 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Parametr ten jest niezbędny do prawidłowego ustalenia stawki podatkowej. Z przedstawionych dokumentów wynika, że do ustalenia podatku wykorzystano jedynie DMC naczep, co spowodowało, iż podana w deklaracji kwota podatku jest zaniżona. W przypadku podatnika wymienionego w zał. nr 26 pod poz. 8 ewentualna różnica w wysokości podatku będzie wynosiła 600 zł, a w przypadku podatnika wymienionego pod poz. 1 kwota ta wyniesie 700 złotych. Ponadto na podstawie okazanej dokumentacji stwierdzono również, że podatnicy wymienieni w zał. Nr 26 pod poz. 2, 3, 4, 5, 6, 7 w kontrolowanym okresie nie złożyli deklaracji podatkowych, czym naruszyli art. 9 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Przepis ten stanowi, iż podmioty na których ciąży obowiązek podatkowy zobowiązane są do składania deklaracji podatkowych terminie do 15 lutego roku podatkowego lub wciągu 14 dni od dnia powstania obowiązku podatkowego, jak również zobowiązane są do korygowania deklaracji odnośnie powstania lub wygaśnięcia zobowiązania podatkowego, zmiany miejsca zamieszkania  lub siedziby w ciągu 14 dni od dnia zastania tych okoliczności. W oparciu o przedstawioną dokumentacją należy stwierdzić, że w przypadku opodatkowania pojazdów wymienionych w protokole podatek będzie wynosił 2.000 złotych.

            Podczas analizy dokumentacji dotyczącej wygaśnięcia zobowiązania podatkowego w związku z przekazaniem praw majątkowych stwierdzono, że organ podatkowy zastosował niewłaściwy przepis (tryb postępowania). Zastosowany art.  66 § 1 Ordynacji podatkowej stanowi, że szczególnym przypadkiem wygaśnięcia zobowiązania podatkowego jest przeniesienie własności rzeczy lub praw majątkowych na rzecz gminy w zamian za zaległości podatkowe z tytułu podatków stanowiących dochody ich budżetów. Z akt sprawy wynika, że dokonano kompensaty również na rzecz przyszłych zobowiązań, czego wskazany przepis nie dopuszcza. Ponadto nie ma umowy przeniesienia prawa do przysługującego podatnikowi odszkodowania, czego wymaga § 2 pkt 2 przepisu, z którego wynika, iż przeniesienie praw majątkowych następuje na wniosek podatnika i na podstawie umowy podpisanej pomiędzy nim a odpowiednim organem jednostki j.s.t.. W tym przypadku należy stwierdzić, że właściwa byłaby forma wskazana w art. 65 § 1 pkt 4 Op tj. poprzez potrącenie z wzajemnej, bezspornej wierzytelności podatnika wobec gminy, z zastosowaniem przepisów, o których mowa w art. 65 § 2 ustawy – str. 71 prot. kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych z zakresu gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz nieprzestrzegania lub braku wewnętrznych procedur kontroli.

Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie jako kierowniku jednostki zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywają, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Prowadzenie obsługi finansowo-księgowej jednostek organizacyjnych w sposób umożliwiający realizację przez ich kierowników obowiązków z zakresu gospodarki finansowej i rachunkowości, w szczególności prowadzenie odrębnych ksiąg rachunkowych dla każdej z gminnych instytucji kultury.

2. Zobowiązanie Skarbnika do dołożenia należytej staranności przy sporządzaniu sprawozdania Rb-27S.

3. Spowodowanie księgowania raty części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej w grudniu na styczeń następnego roku na koncie 909.

4. Zapewnienie przestrzegania wewnętrznych uregulowań dotyczących prowadzenia gospodarki magazynowej w zakresie dokumentowania obrotu materiałami.

5. Organizowanie przeprowadzenia inwentaryzacji w sposób zgodny z uregulowaniami wewnętrznymi w zakresie wyznaczenia osoby pełniącej funkcję przewodniczącego komisji inwentaryzacyjnej.

6. Umieszczanie w prasie lokalnej informacji o wywieszeniu wykazu nieruchomości przeznaczonych do wynajęcia.

7. Opracowanie i przedstawienie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie stawek opłaty adiacenckiej.

8. Przestrzeganie wskazanych w części opisowej wystąpienia przepisów regulujących zasady wystawiania i rozliczania poleceń wyjazdów służbowych.

9. Udzielanie dotacji podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych na realizację zadań wymienionych w art. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego... w trybie ustalonym tą ustawą.

10. Zapewnienie rzetelnego wykonywania nadzoru nad realizacją robót stanowiących podstawę ponoszenia wydatków budżetowych, stosownie do postanowień zawartych umów.

11. Określanie wartości zamówienia publicznego z uwzględnieniem wartości ewentualnych zamówień uzupełniających.

12. Podjęcie działań w celu formalnego uregulowania kwestii władania nieruchomościami przez gminne jednostki oświatowe.

13. Przestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie przeprowadzania kontroli podatkowych oraz czynności sprawdzających.

14. Sporządzanie sprawozdań budżetowych prawidłowo i rzetelnie z uwzględnieniem obowiązujących w tym zakresie przepisów oraz dokonanie korekty sprawozdań w związku z ustaleniami kontroli.

15. Wyjaśnienie i wyeliminowanie wskazanych w protokole i części opisowej wystąpienia nieprawidłowości dotyczących danych wykazanych w informacjach i deklaracjach podatkowych oraz ich zgodności z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na zalecenia przedstawienie wyników poszczególnych ustaleń.

16. Przestrzeganie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku prowadzenia czynności egzekucyjnych oraz sposobu prowadzenia ewidencji upomnień.

17. Przestrzeganie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie prowadzenia postępowania podatkowego.

18. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkiem od środków transportowych. W odpowiedzi na zalecenia przedstawienie wyników poszczególnych ustaleń i działań w tym zakresie.

19. Właściwe stosowanie odpowiednich procedur przy wygaszaniu zobowiązań podatkowych w formach niepieniężnych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

  Zastępca  Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku