Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Grajewie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 23 lipca 2008 roku (znak: RIO.V.6011-3/08), o treści jak niżej:

Pan

Stanisław Szleter

Wójt Gminy Grajewo

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Grajewo za okres 2007 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Grajewo na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy i jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i realizowanych w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W wyniku kontroli stwierdzono, iż Urząd Gminy w Grajewie, poza rachunkowością budżetu gminy i Urzędu jako jednostki budżetowej, prowadził obsługę finansowo-księgową gminnych jednostek budżetowych: szkół podstawowych, gimnazjum i Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Gospodarka finansowa wymienionych jednostek budżetowych była prowadzona za pośrednictwem rachunku budżetu gminy. Dla jednostek tych nie zostały wydzielone księgi rachunkowe. Prowadzenie ewidencji księgowej operacji gospodarczych Urzędu Gminy i jednostek organizacyjnych we wspólnych urządzeniach księgowych naruszało przepisy art. 4 ust. 1-3 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), z których wynika obowiązek prowadzenia dla jednostek organizacyjnych odrębnych ksiąg rachunkowych, w celu zapewnienia rzetelnego i jasnego przedstawienia ich sytuacji majątkowej i finansowej oraz wyniku finansowego, a także sporządzania obowiązujących te jednostki sprawozdań finansowych. Ustalono, że wspólne księgi rachunkowe dla wymienionych jednostek posiadały w zakresie wydatków budżetowych wyszczególnienie analityczne umożliwiające sporządzanie sprawozdań jednostkowych Rb-28S z wydatków budżetowych. W zakresie ewidencji dochodów budżetowych prowadzone księgi rachunkowe nie były prowadzone w układzie umożliwiającym sporządzanie przez poszczególne jednostki budżetowe jednostkowych sprawozdań budżetowych Rb-27S z wykonania dochodów budżetowych – str. 12-14 protokołu kontroli.

W związku z przedstawionym stanem faktycznym należy podkreślić, że każda z gminnych jednostek budżetowych jest objęta podmiotowym zakresem ustawy o rachunkowości, na mocy jej art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. a), a także przepisami szczególnymi dotyczącymi jednostek sektora finansów publicznych, określonymi obecnie w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.) – § 1 pkt 3 rozporządzenia. Żaden z przepisów wymienionych aktów prawnych nie stanowi, iż przyjęcie skoncentrowanej księgowości umożliwia zniesienie obowiązków w zakresie rachunkowości.

Czynności kontrolne wykazały, iż nie były realizowane należycie obowiązki sprawozdawcze, wynikające z przepisów rozdziału 5 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości... Kierownicy jednostek budżetowych (szkoły i GOPS) nie sporządzili jednostkowych rocznych sprawozdań finansowych, czym naruszono m.in. przepis § 14 ust. 1 rozporządzenia stanowiący, iż jednostki kontynuujące działalność sporządzają sprawozdanie finansowe obejmujące bilans, rachunek zysków i strat jednostki (wariant porównawczy) oraz zestawienie zmian w funduszu jednostki na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych (dzień bilansowy), to jest na dzień 31 grudnia. Sporządzono natomiast sprawozdanie zawierające łącznie wielkości aktywów i pasywów wszystkich jednostek budżetowych. W świetle § 14 ust. 5 i 6 rozporządzenia, sprawozdania łączne powinny być sporządzane na podstawie sprawozdań jednostkowych – str. 16 protokołu kontroli.

Nie przestrzegano również obowiązków nałożonych przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 ze zm.):

- jednostki oświatowe i GOPS sporządzały jednostkowe sprawozdania budżetowe Rb-28S tylko za miesiące kończące kwartały (brak sprawozdań miesięcznych). Sprawozdania nie zawierały dat ich sporządzenia,

- Urząd Gminy jako jednostka budżetowa nie sporządzał sprawozdań jednostkowych Rb-28S z wydatków budżetowych,

- nie sporządzano jednostkowych sprawozdań Rb-27S z realizacji dochodów przez poszczególne jednostki budżetowe,

- jednostki oświatowe i GOPS w 2007 roku nie sporządzały kwartalnych sprawozdań Rb-N o stanie należności i Rb-Z o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych – str. 16-17 protokołu kontroli.

Obowiązek sporządzania wymienionych jednostkowych sprawozdań budżetowych został nałożony zarówno na Wójta, jak i kierowników jednostek podległych gminie przepisami § 4 pkt 2 lit. a) i b) rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Zgodnie zaś z postanowieniem § 19 ust. 1 rozporządzenia, sprawozdania miesięczne (taki charakter mają m.in. sprawozdania Rb-28S) sporządza się za każdy kolejny miesiąc kalendarzowy.

Dokonując analizy procedur uchwalania budżetu gminy, w tym opracowywania planów finansowych jednostek organizacyjnych gminy stwierdzono, że Pan Wójt nie dopełnił obowiązku wynikającego z przepisu z art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) i nie przekazał kierownikom jednostek budżetowych informacji o kwotach dochodów i wydatków budżetowych przyjętych w projekcie uchwały budżetowej, w szczegółowości wynikającej z przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783 ze zm.). Nie zostały też sporządzone przez kierowników jednostek projekty planów finansowych, co narusza przepis art. 185 ust. 2 ustawy. Jak ustalono, „plany wydatków” szkół, sporządzone przez pracownika Urzędu Gminy i podpisane przez dyrektorów szkół, Urząd traktował jako przekazaną tym jednostkom informację o kwotach wydatków przyjętych w projekcie uchwały budżetowej i jednocześnie jako projekty planów finansowych szkół, co nie czyni zadość wymaganiom określonym w § 4 ust. 2-4 przywołanego rozporządzenia. Również kierownik Gminnego Zakładu Komunalnego w Wierzbowie nie sporządził projektu planu finansowego na 2007 rok, wbrew postanowieniom § 39 rozporządzenia – str. 25-27 protokołu kontroli.

Nie został też dopełniony przez Pana Wójta obowiązek, wskazany w przepisie art. 186 ust. 1 pkt 2 ustawy, w kwestii przekazania podległym jednostkom budżetowym informacji o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków tych jednostek, co skutkowało niesporządzeniem przez kierowników tych jednostek planów finansowych na 2007 rok. Nie został też sporządzony plan finansowy Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej, o którym mowa w art. 186 ust. 2 i 3 ustawy – str. 29 protokołu kontroli. Realizacja przez Pana Wójta obowiązków określonych w przywołanych wyżej przepisach jest niezbędnym elementem prawidłowego prowadzenia gospodarki finansowej przez podległe jednostki budżetowe.

W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono uchybienia naruszające wymogi ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości i planów kont…, polegające na:

a) nie sporządzaniu zestawień obrotów i sald kont księgi głównej budżetu, co stanowi naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy – str. 12 protokołu,

b) prowadzeniu ewidencji szczegółowej do konta 400 „Koszty według rodzajów” bez podziału na poszczególne grupy rodzajowe kosztów. Zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia, do konta 400 należy prowadzić szczegółową ewidencję pomocniczą umożliwiającą grupowanie kosztów w przekrojach wymaganych w planowaniu finansowym oraz sprawozdawczości (w tym w rachunku zysków i strat) – str. 12 protokołu kontroli,

c) nie zawieraniu na dowodach księgowych podpisu osoby odpowiedzialnej za ich dekretację, wbrew wymogom art. 21 ust. 1 pkt 6 ustawy – str. 12 protokołu kontroli,

d) ewidencjonowaniu w urządzeniach księgowych budżetu, na koncie 224 „Rozrachunki budżetu”, rozrachunków z tytułu podatku VAT – str. 14 protokołu kontroli; zgodnie z zasadami funkcjonowania kont zawartymi w załącznikach do rozporządzenia, rozliczenia dotyczące podatku VAT winny być ewidencjonowane w ewidencji Urzędu na koncie 225 „Rozrachunki z budżetami”,

e) zaewidencjonowaniu raty subwencji oświatowej w kwocie 268.844 zł, która wpłynęła w końcu 2007 roku a dotyczyła (stanowiła dochód) roku 2008, na stronie Ma konta 224 „Rozrachunki budżetu”. Wpływ takiej raty nie stanowi zobowiązania budżetu, jest natomiast przychodem przyszłych okresów i powinien być księgowany na koncie 909 „Rozliczenia międzyokresowe”, wskazanym w załączniku nr 1 do rozporządzenia – str. 14, 21 protokołu kontroli,

f) nieprawidłowej ewidencji przypisanych odsetek od zaległości podatkowych, które ujmowano na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych w korespondencji z kontem 290 „Odpisy aktualizujące należności”, zamiast z kontem 750 „Przychody i koszty finansowe” (również zapłatę odsetek księgowano nieprawidłowo w korespondencji Wn 750 Ma 221). Prawidłowe księgowanie tego typu operacji, stosownie do przepisów rozporządzenia, wskazano na str. 15 protokołu kontroli. Dodać też należy, że konto 290 nie zostało objęte wykazem kont księgi głównej zawartym w zakładowym planie kont, co stanowi naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia – str. 8 protokołu kontroli,

g) ewidencjonowaniu należności z tytułu czynszów na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki”, zamiast na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, jak to wynika z zasad funkcjonowania kont zawartych w rozporządzeniu – str. 15 protokołu kontroli,

h) kwitowaniu odbioru gotówki z kasy bez wskazania daty tej operacji, co narusza postanowienie art. 21 ust. 1 pkt 4 ustawy – str. 20 protokołu kontroli.

         Badając wykonanie budżetu stwierdzono stosowanie nieprawidłowej, w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz. 726 ze zm.), klasyfikacji niektórych dochodów i wydatków budżetowych:

a) dochody z tytułu sprzedaży nieruchomości ujmowano do par. 0870 „Wpływy ze sprzedaży składników majątkowych”, zamiast do par. 0770 „Wpłaty z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości”; wpływy z użytkowania wieczystego oraz trwałego zarządu nieruchomości zarachowano do par. 0750 „Dochody z najmu i dzierżawy składników majątkowych Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego…”, zamiast do par. 0470 „Wpływy z opłat za zarząd, użytkowanie i użytkowanie wieczyste nieruchomości”. Ponadto, dochody z tzw. opłaty planistycznej ujęto w dziale 700 „Gospodarka mieszkaniowa” i rozdziale 70005 „Gospodarka gruntami i nieruchomościami”, zamiast w dziale 756 „Dochody od osób prawnych, od osób fizycznych i od innych jednostek nieposiadających osobowości prawnej” i rozdziale 75618 „Wpływy z innych opłat stanowiących dochody jednostek samorządu terytorialnego na podstawie ustaw” – str. 73, 80 protokołu kontroli. Łącznie kwota nieprawidłowo zaklasyfikowanych dochodów wyniosła 81.692,21zł,

b) wydatki z tytułu kosztów wysyłki ujmowano do par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia”, zamiast do par. 4300 „Zakup usług pozostałych”, wydatki na zakup usług remontowych zaliczano do par. 4300, zamiast do par. 4270 (kwota nieprawidłowo sklasyfikowanych wydatków - 1.916,78 zł) – str. 88, 89 protokołu kontroli.

         Poza tym ustalono, że do rozdziału 60012 „Drogi publiczne gminne” w dziale 600 „Transport i łączność” został zaklasyfikowany wydatek inwestycyjny w kwocie 115.000 zł dotyczący współfinansowania przez gminę budowy chodnika w miejscowości Ciemnoszyje stanowiącego część drogi krajowej nr 65. Wydatek został poniesiony w oparciu o porozumienie z dnia 2 października 2007 r. zawarte z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Białymstoku, w ramach programu budowy chodników przy współfinansowaniu samorządów (według pisma GDDKiA z dnia 07.09.2007 r.). Mimo, że jak wskazał Pan Wójt w wyjaśnieniu do protokołu poniesiony wydatek dotyczył bezpieczeństwa mieszkańców gminy, należało go prezentować w rozdziale dotyczącym właściwej kategorii drogi, tj. w rozdziale 60011 „Drogi publiczne krajowe” – str. 105-107 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano m.in. dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art.13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 roku Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych.

Badanie przeprowadzone w zakresie terminowości doręczania nakazów płatniczych wykazało, iż 223 podatnikom z 8 miejscowości nakazy (na łączną kwotę 68.859,00 zł) doręczono bez wskazania dat ich odbioru. W związku z tym nie ma możliwości stwierdzenia, czy decyzje doręczone zostały na 14 dni przed terminem płatności podatku wynikającym z treści przepisów materialnego prawa podatkowego wskazanych w opisie na stronie 61 protokołu kontroli. Zgodnie bowiem z treścią art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej w przypadkach naruszenia terminów wynikających z ustaw podatkowych, termin płatności I raty zobowiązania podatkowego upływa 14 dni od dnia doręczenia, o czym informacja winna być zawarta w treści decyzji. Ponadto stan taki narusza zasady doręczania pism wynikające z treści art. 152 ustawy Ordynacja podatkowa. Brak dat odbioru decyzji uniemożliwia, między innymi w przypadku wpłat dokonanych po terminie, ustalenie należnych odsetek.

Ustalenia dotyczyły także nieprawidłowości, które polegały na nie prowadzeniu postępowania wyjaśniającego dotyczącego niedoręczonych decyzji ustalających wysokość zobowiązania podatkowego (w badanym okresie nie doręczono 11 nakazów płatniczych na kwotę 945,00 zł). Stwierdzono, że w 5 przypadkach dotyczyło to podatników nieżyjących, zaś w kolejnych 6 podatnicy zmienili miejsce stałego pobytu. Jak wskazano na stronach 61-62 protokołu kontroli, służby organu podatkowego nie czyniły starań mających na celu doręczenie decyzji ustalających wysokość zobowiązania podatkowego. Brak możliwości skutecznego ustalenia miejsca zamieszkania podatnika może być podstawą do ustanowienia kuratora sądowego do doręczeń dla osoby nieznanej z miejsca pobytu (art. 154 § 2 w związku z art. 138 § 2 Ordynacji podatkowej). W związku z powyższym, organ podatkowy, jako strona zainteresowana, winien skierować wniosek do sądu opiekuńczego właściwego miejscowo dla miejsca ostatniego zamieszkania osoby nieobecnej. Natomiast w przypadku, gdy podatnicy nie żyją, organ podatkowy powinien wydać decyzję o odpowiedzialności spadkobierców za zobowiązania podatkowe spadkodawcy, stosownie do przepisów art. 100 w związku z art. 102 Ordynacji podatkowej. Jest to możliwe po ustaleniu spadkobierców, między innymi poprzez wystąpienie do sądu, w związku z treścią art. 1025 Kodeksu cywilnego, z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nabycia spadku. Brak szybkich i efektywnych działań mających na celu doręczenie nakazów płatniczych, powoduje, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje – art. 21 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej. Natomiast, jeżeli decyzja ustalająca zobowiązanie zostanie doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, ulega przedawnieniu stosownie do przepisów art. 68 § 1 ustawy.

W wyniku kontroli dokumentacji podatkowej podatników opłacających podatek od nieruchomości w formie łącznego zobowiązania pieniężnego stwierdzono uchybienia polegające na nie wyegzekwowaniu informacji w sprawie podatku od nieruchomości od 6 podatników, co uniemożliwiło sprawdzenie prawidłowości wymiaru należności podatkowych. Informacja złożona przez podatnika jest podstawowym źródłem wiedzy na temat powierzchni budynków, a także sposobu ich wykorzystania. Natomiast w podatku rolnym informacji nie złożyło około 70% podatników, zaś w 10 przypadkach nie przedłożono również danych z ewidencji gruntów – str. 36-37, 48 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli prawidłowości pozyskiwania dochodów z tytułu podatku rolnego od osób fizycznych stwierdzono uchybienia w przypadku podatnika o nr ewidencyjnych 180012, polegające na przyjęciu do naliczenia podatku powierzchni i klasy gruntów różnej od zawartej w ewidencji gruntów i budynków. Przeprowadzona kontrola wykazała także przypadek łączenia w jedno gospodarstwo rolne, do celów podatkowych, gruntów, które stanowią dwie różne współwłasności. Stanowi to naruszenie art. 3 ust. 5 ustawy o podatku rolnym, który wskazuje, że grunty gospodarstwa rolnego, o których mowa w art. 1 ustawy, stanowiące współwłasność lub znajdujące się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, stanowią odrębny przedmiot opodatkowania podatkiem rolnym – str. 37 protokołu kontroli.

Ustalenia dotyczyły także wymiaru omawianego podatku w drodze decyzji, podatnikowi, który zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154 ze zm.) jest osobą prawną i powinien złożyć deklarację podatkową w oparciu o przepisy wskazane w opisie na stronie 43 protokołu kontroli.

         Kontrola prowadzona w zakresie prawidłowości wymiaru podatku rolnego obejmowała również zagadnienia dotyczące stosowania ulg i zwolnień ustawowych w tej należności. Stwierdzone w tym obszarze nieprawidłowości dotyczyły udzielania zwolnień z tytułu nabycia gruntów z błędnym ustaleniem okresu jego obowiązywania, stanowiącym naruszenie art. 13d ustawy o podatku rolnym. Zwolnienia stosowane były od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym zawarto umowę sprzedaży gruntów. Jak wskazano na str. 39 protokołu kontroli nieprawidłowość wystąpiła w 2 przypadkach, powodując zawyżenie kwoty udzielonych ulg. W przypadku ulg inwestycyjnych stwierdzono brak protokołów z kontroli, które powinny być przeprowadzone w siedzibie podatnika przez komisję powołaną przez organ podatkowy. W skład komisji winna wchodzić m. in. osoba posiadająca wiedzę w zakresie budownictwa. Zadaniem komisji jest ustalenie, czy zakres wykonanych prac faktycznie dotyczy np. modernizacji budynku, nie zaś jego remontu, oraz czy wszystkie wykazane materiały wykorzystane zostały przy realizacji inwestycji – str. 41-42 protokołu kontroli.

Badaniem objęto także zagadnienia powszechności i prawidłowości wymiaru podatku od nieruchomości, dokonując następujących ustaleń:

- w dwóch przypadkach (podatnicy o nr 470017 oraz 470025) do ewidencji podatkowej przyjęto powierzchnię budynków mieszkalnych niezgodną z powierzchnią zadeklarowaną przez podatników, zaniżenie podatku z tego tytułu wynosiło 24,70 zł – str. 48 protokołu kontroli,

- nie zachowano powszechności opodatkowania budynków i gruntów związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, nieprawidłowość wystąpiła w 6 przypadkach (40% sprawdzonych pozycji), zaś kwota zaniżenia podatku wyniosła 4.386,00 zł – str. 48-50 protokołu kontroli.

Następnym obszarem, w obrębie którego stwierdzono nieprawidłowości, były zagadnienia z zakresu powszechności i prawidłowości wymiaru podatku leśnego w grupie osób fizycznych. Ustalenia w tej sprawie dotyczyły niedokonywania weryfikacji danych zawartych w zmianach geodezyjnych z danymi wynikającymi z kart podatnika. Skutkowało to, w przypadku podatnika o nr 470010, nieujęciem do ewidencji podatkowej lasu o powierzchni 6,11 ha. Jak wskazano na str. 45 protokołu kontroli, zaniżenie podatku za lata 2003 – 2007 wyniosło 457,37 zł. Jednocześnie z ustaleń kontroli wynika, że organ podatkowy nie podejmował jakichkolwiek działań w celu wyjaśnienia opisanych wyżej sytuacji, co wskazuje na zaniechanie prowadzenia czynności sprawdzających, o których mowa w art. 272 Ordynacji podatkowej.

Badanie zagadnień z zakresu prawidłowości samoopodatkowania osób prawnych podatkiem od nieruchomości wykazało:

- brak na 2 deklaracjach (nr podatnika 1007, 1016) adnotacji dotyczącej daty ich wpływu do Urzędu. Uniemożliwia to ustalenie, czy podatnicy wywiązali się z obowiązku, jaki nakłada na nich treść art. 6 ust 9 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Wskazuje to również, iż część dokumentów wpływa do Urzędu z pominięciem kancelarii. Tym samym naruszony został § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 roku w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz. U. z 1999 r. Nr 112, poz. 1319 ze zm.), zgodnie z którym korespondencję wpływającą do urzędu przyjmuje kancelaria, rejestrując ją ilościowo i umieszcza w górnym lewym rogu pierwszej strony pieczątkę wpływu określającą datę otrzymania i wchodzący numer ewidencyjny z rejestru kancelaryjnego – str. 51 protokołu kontroli,

- brak deklaracji i opodatkowania budynku mieszkalnego o powierzchni 120 m², który jest w posiadaniu osoby prawnej wskazanej w opisie na stronie 51 protokołu kontroli,

- brak opodatkowania gruntów sklasyfikowanych jako dr, wykorzystywanych jako drogi wewnętrzne o powierzchni 3.710.865 m². Wprowadzona z dniem 1 stycznia 2007 roku nowelizacja art. 2 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. Nr 249, poz. 1828) ograniczyła zakres wyłączenia z opodatkowania tylko do dróg publicznych, zaliczanych do jednej z kategorii: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców są drogami wewnętrznymi. A zatem, grunty zajęte pod pasy drogowe dróg wewnętrznych, stanowiące własność gminy nie korzystają z ustawowego wyłączenia z opodatkowania i winne być opodatkowane podatkiem od nieruchomości. Zaniżenie podatku z tego tytułu wyniosło 1.261.694 zł – str. 52 protokołu kontroli.

Stwierdzono też brak reakcji organu podatkowego na fakt naruszenia przez podatników będących osobami prawnymi bądź jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej obowiązku terminowego składania deklaracji na podatek od środków transportowych – str. 54 protokołu kontroli. Dokonane ustalenia wskazują, że organ podatkowy nie dokonywał czynności sprawdzających m. in. w zakresie terminowości składania deklaracji, stosownie do przepisów art. 272 Ordynacji podatkowej. Niedotrzymanie przez podatników ustawowych terminów składania deklaracji skutkowało również nieterminową wpłatą pierwszej raty podatków. Równocześnie należy podkreślić, iż w sytuacji nagminnego lub znaczącego uchybiania terminom organ podatkowy winien rozważyć możliwość zdyscyplinowania podatników poprzez złożenie wniosku do właściwego urzędu skarbowego ich ukaranie w oparciu o przepisu kodeksu karnego skarbowego.

     W toku kontroli ustalono również, że czynności sprawdzające wskazywane treścią przywołanego przepisu Ordynacji podatkowej nie były prowadzone także w kontekście konieczności ustalenia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami. Można tak wnioskować na podstawie ustaleń opisanych na stronie 55 protokołu kontroli, a co skutkowało także istotnym zaniżeniem kwot zadeklarowanych przez podatników (827,00 zł).

Nieprawidłowości stwierdzono także w obrębie formalnoprawnej poprawności stosowania przepisów Ordynacji podatkowej, a dotyczyły one:

- nielicznych przypadków braku powszechności obciążania odsetkami za zwłokę przy wpłatach wnoszonych po terminie płatności, stanowiących naruszenie przepisów art. 53 ustawy – str. 52, 55-56-57 protokołu kontroli,

- przypadków niestosowania odpowiednich procedur w zakresie nadpłat oraz ich zarachowania lub zwrotu, tj. przepisów art. 76 § 1 Ordynacji podatkowej – str.56, 63 protokołu kontroli.

Analizie poddano również decyzje podatkowe wydane na podstawie art. 67a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Przedmiotem kontroli był sposób prowadzenia postępowania podatkowego oraz zebrany materiał dowodowy. Zgodnie ze wskazanym przepisem organ podatkowy wydaje decyzję przyznającą ulgę w zapłacie podatku w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym. Obowiązek ustalenia, czy owe przesłanki występują ciąży na organie podatkowym (jego służbach), a realizowany być winien poprzez zebranie materiału dowodowego w trakcie postępowania podatkowego. Ustalono, że w przypadku decyzji wymienionych w opisie na str. 67 protokołu kontroli organ podatkowy naruszył art. 210 § 1 pkt 6, § 4 i § 5 Ordynacji podatkowej, ponieważ decyzje nie zawierały uzasadnienia faktycznego będącego pochodną ustaleń dokonanych w trakcie postępowania. Zgodnie z przytoczonymi przepisami każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, w którym organ podatkowy wskazuje fakty, które uznał za uzasadnione, dowody, którym dał wiarę oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Szczególnie dotyczy to decyzji, na podstawie których udzielono ulg w zapłacie podatku.

Stwierdzono także brak terminowych działań windykacyjnych w stosunku do podatników zalegających z zapłatą należności podatkowych, świadczący o naruszeniu przez organ podatkowy obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 96, poz. 161 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1541, z 2003 r. Nr 9, poz. 106, z 2004 r. Nr 10, poz. 79). Jak wskazuje opis na stronach 57 oraz 64-65 protokołu kontroli, postępowaniem egzekucyjnym nie objęto kwoty 30.922,49 zł, zaś kwota 110 zł uległa przedawnieniu.

W trakcie kontroli zagadnień z zakresu rachunkowości oraz ewidencji księgowej podatków i opłat stwierdzono naruszenie przepisów zawartych w rozdziale 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 roku w sprawie zasad rachunkowości i planów kont w zakresie ewidencji podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 112, poz. 761), polegające na braku wskazania w opisie do kont 011, 020, 140, 310 na możliwość i sposób ewidencjonowania na nich wygaszenia zobowiązania podatkowego wskutek przeniesienia własności rzeczy lub praw majątkowych na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, zaś w przypadku konta 226 ewidencjonowania należności podatkowych, które zostały zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym – str. 67- 68 protokołu kontroli.

Jak ustalono, posiadane przez kontrolowaną jednostkę procedury kontroli nie zawierają opisu trybu i terminów przeprowadzania kontroli podatkowych w siedzibie podatnika, co ma zasadnicze znaczenie przy prawidłowym wymiarze należności podatkowych – str. 68-69 protokołu kontroli. Stanowi to równocześnie naruszenie dyspozycji wynikającej z treści art.181 Ordynacji podatkowej. W myśl tego przepisu organy podatkowe I instancji mają obowiązek przeprowadzania kontroli podatkowych u podatników, których celem (zgodnie z § 2 przywołanego przepisu) jest sprawdzenie czy podatnicy wywiązują się z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego.

W zakresie prawidłowości pobierania niepodatkowych dochodów budżetu stwierdzono, że w przypadku nieterminowych wpłat z tytułu dzierżawy nieruchomości nie przypisywano i nie egzekwowano należnych gminie według umów odsetek ustawowych; w jednym ze zbadanych przypadków dzierżawca uiścił czynsz z opóźnieniem 2 miesięcy i 9 dni, przy czym kwota niepobranych odsetek nie była znaczna – wynosiła 6,62 zł – str. 74-75 protokołu kontroli.

Kontrola pozyskiwania dochodów ze zbywania majątku ruchomego wykazała natomiast, że przy sprzedaży w drodze przetargu autobusów stanowiących własność gminy kontrolowana jednostka powoływała się na przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655), które nie mają zastosowania do procedur związanych ze zbywaniem składników majątkowych. W myśl postanowień art. 1 i art. 2 pkt 13 ustawa ta określa zasady i tryb udzielania zamówień publicznych, rozumianych jako umowy odpłatne zawierane między zamawiającym a wykonawcą, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane na rzecz zamawiającego. Ze względu na brak regulacji powszechnie obowiązujących w kwestii gospodarowania składnikami majątku ruchomego (ich zbywania, wycofania z eksploatacji) wskazane jest ustanowienie regulacji wewnętrznych w tym zakresie. Jak bowiem wynika z przepisów art. 47 ustawy o finansach publicznych, wewnętrzne procedury kontroli powinny być opracowane w formie pisemnej w odniesieniu zarówno do gromadzenia dochodów, jak i gospodarowania mieniem – str. 76-77 protokołu kontroli.

Ustalono, iż na terenie gminy Grajewo nie obowiązuje stawka opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, regulowanej przepisami art. 143-148b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Należy podkreślić, że opłaty adiacenckie stanowią prawem określone, zatem niezależne od woli organów gminy, źródła dochodów gminy, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966 ze zm.). Nieokreślenie przez organ stanowiący stawek procentowych opłat adiacenckich uniemożliwia podejmowanie postępowań w sprawach indywidualnych, zmierzających do wydania decyzji ustalających wysokość opłat, a tym samym prowadzi do nieuprawnionego zaniechania ustalania i poboru dochodów budżetowych gminy. Dodać należy, iż ustawodawca określając górne (dopuszczalne) granice stawek procentowych opłat umożliwił organowi stanowiącemu gminy swobodę w miarkowaniu jej wysokości – str. 80-81 protokołu kontroli.

         W kontrolowanej gminie obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), wykonuje Gminny Zakład Komunalny. Ustalono, że w dniu 24 września 2007 r. Zakład złożył do Wójta Gminy Grajewo wniosek o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę na okres od 1 stycznia 2008 roku do 31 grudnia 2008 roku. Nie stwierdzono natomiast pisemnego udokumentowania na okoliczność poddania przez Pana Wójta weryfikacji przedłożonej do zatwierdzenia taryfy. Jak stanowi przepis art. 24 ust 4 przywołanej ustawy, Wójt sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia – str. 78-79 protokołu kontroli.

Badanie zagadnień związanych z prawidłowością przyznawania dotacji dla zakładu budżetowego wykazało, że w uchwale budżetowej na 2007 rok (uchwała Rady Gminy z dnia 29 grudnia 2006 r.) została ustalona dotacja przedmiotowa dla Gminnego Zakładu Komunalnego w Wierzbowie z tytułu dopłaty do 1 m³ sprzedaży wody w kwocie 200.000 zł. Zgodnie z przepisami art. 174 ustawy o finansach publicznych, z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielane dotacje przedmiotowe dla zakładów budżetowych, kalkulowane według stawek jednostkowych (ust. 1), kwoty i zakres dotacji określa uchwała budżetowa (ust. 3), zaś stawki dotacji przedmiotowych ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (ust. 4). Nie stwierdzono, aby Rada Gminy w sposób formalny, poprzez podjęcie uchwały, określiła stawkę jednostkową dotacji, stanowiącą podstawę ustalenia kwoty przyznanej Zakładowi dotacji. Jak wyjaśnił Pan Wójt, kwota dotacji została wyliczona z uwzględnieniem różnicy między opłatą za dostawę 1m³ wody wynikającą z kalkulacji kosztów dla pierwszego roku działalności Zakładu i opłatą ustaloną na niższym poziomie w uchwale Rady z dnia 28 kwietnia 2006 r. Wskazania również wymaga, że stosownie do postanowień § 52 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych… dotacje przedmiotowe powinny być przekazywane w wysokości odpowiedniej do stopnia realizacji finansowanych zadań, zaś kierownik zakładu budżetowego powinien przedłożyć, w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku, rozliczenie wykorzystania dotacji w szczegółowości określonej przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego (w gminie wójta). Jak ustalono, dotacja była przekazywana Zakładowi w równych ratach miesięcznych. Łącznie przekazano 187.500,48 zł. Mniejsze niż planowano o 12.499,52 zł wykorzystanie dotacji wynikało z faktu, iż kierownik Zakładu w piśmie z dnia 6 listopada 2007 r. złożył wniosek o zaniechanie dalszego przekazywania dotacji oraz dokonał rozliczenia dotacji otrzymanych do dnia 19 października 2007 r. Szczegółowość rozliczenia wykorzystania dotacji nie została określona przez Pana Wójta – str. 91 – 92 protokołu kontroli.

Pośród wydatków bieżących gminy sprawdzeniu poddano m.in. kwoty wydatkowane na realizację gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, ustanowionego na 2007 rok. Stwierdzono fakt zawarcia przez Pana Wójta z inspektorem Urzędu umowy zlecenia na kwotę 3.000 zł, z okresem obowiązywania od 1 stycznia do 31 grudnia 2007 r., na realizację zadania wynikającego z programu „Organizator sportu dzieci i młodzieży oraz sportu osób niepełnosprawnych w środowisku wiejskim”. W zakresie czynności wymienionego inspektora referatu ogólno-organizacyjnego Urzędu zostało zapisane, że do jego obowiązków pracowniczych należy m.in. prowadzenie spraw związanych z kulturą, sportem i organizacją imprez masowych, w tym realizowanie zadań wynikających z programu „Organizator sportu dzieci i młodzieży oraz sportu osób niepełnosprawnych w środowisku wiejskim”. Wskazuje to, że umową zlecenia, za odrębnym wynagrodzeniem, zostały objęte czynności wynikające wprost z zakresu czynności pracownika, za które pobiera on wynagrodzenie w ramach stosunku pracy – str. 94-95 protokołu kontroli. Regulacje prawne z zakresu wynagradzania pracowników samorządowych, zawarte w szczególności w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin… (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.) nie przewidują możliwości dodatkowego wynagradzania pracowników na podstawie umów cywilnoprawnych w ramach wykonywanych przez nich obowiązków służbowych. W wyjaśnieniu tej kwestii inspektor Urzędu podniósł m.in., że W ramach umowy zlecenie (…) przeprowadzałem zawody rekreacyjno – sportowe, które odbywały się w dni wolne od pracy (sobota, niedziela). Natomiast w zakresie swoich obowiązków służbowych m.in. koordynuję realizację gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych i wykonuję także pewne czynności, które wpisują się w program „Organizator sportu dzieci i młodzieży oraz sportu osób niepełnosprawnych w środowisku wiejskim”, np. zakup pucharów, medali. Zgadzam się, że zapisy w umowie zlecenie powinny być doprecyzowane i określać szczegółowo czas realizacji zadania – załącznik nr 12 do protokołu kontroli.

W wyniku kontroli gospodarowania środkami Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych ustalono, iż działalność socjalna prowadzona była częściowo wspólnie przez szkoły i Urząd Gminy bez zawarcia stosownej umowy pomiędzy Wójtem a dyrektorami szkół. Jak stwierdzono, dyrektorzy szkół dysponowali tzw. „funduszem świadczeń socjalnych”, zaś w gestii Pana Wójta było dysponowanie środkami „funduszu mieszkaniowego” na wypłaty pożyczek mieszkaniowych wszystkim pracownikom, w tym jednostek oświaty. Ustawa z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996r. Nr 70, poz. 335 ze zm.) w art. 9 ust. 1 dopuszcza prowadzenie przez pracodawców wspólnej działalności socjalnej, jednakże na warunkach określonych w umowie i z odpowiednim zastosowaniem art. 8 ust. 2 tej ustawy. Umowa taka powinna określać w szczególności przedmiot wspólnej działalności, zasady jej prowadzenia, sposób rozliczeń oraz tryb wypowiedzenia i rozwiązania umowy (art. 9 ust. 3 ustawy) – str. 96-97 protokołu kontroli

Badaniu poddano również prawidłowość udzielania zamówień publicznych w świetle przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655). Ujawniono nieprawidłowości wskazujące na nienależyte przygotowanie i prowadzenie postępowań w tym zakresie.

Postępowanie na dostawę ciągnika rolniczego prowadzone było w trybie zapytania o cenę. Zamawiający wszczął postępowanie w dniu 09.05.2007 r. poprzez wystosowanie zaproszeń do składania ofert do 7 wykonawców z jednoczesnym przekazaniem specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Do upływu terminu składania ofert wpłynęły cztery oferty. Badania ofert dokonała komisja złożona z pracowników zamawiającego. W ocenie komisji, co zostało wyrażone w druku ZP-17 „Informacja o spełnianiu przez wykonawców warunków udziału w postępowaniu…”, trzech wykonawców (firmy: „Farmer”, PP-H-U „Agroma”, Zakład Zaopatrzenia Usług i Produkcji) nie spełniło tych warunków w związku z brakiem akceptacji projektu umowy, a tym samym nieokreśleniem okresu gwarancji, ponadto „Farmer” nie poświadczył za zgodność z oryginałem odpisu z rejestru przedsiębiorców, zaś Zakład Zaopatrzenia Usług i Produkcji nie zaoferował wymaganych parametrów technicznych ciągnika (spośród złożonych ofert, oferta tej firmy była najniższa cenowo, wynosiła 99.900,01 zł). Ustalenia komisji, zaakceptowane przez Pana Wójta, stanowiły podstawę wykluczenia tych wykonawców z postępowania (bez zastosowania trybu wynikającego z art. 26 ust. 3) i uznania ich ofert za odrzucone, z powołaniem na art. 24 ust. 4 ustawy. W wyniku tego rozstrzygnięcia zawarto w dniu 6 czerwca 2007 r. umowę o wartości 100.650,- zł z firmą Centrum Handlowo-Usługowe „Dojlidy” – jedynym wykonawcą, którego oferta została uznana za prawidłową (oferta wybranego wykonawcy była najkorzystniejsza w odniesieniu do przedmiotu zamówienia).

Należy podkreślić, że sposób procedowania przez zamawiającego powinien był w konsekwencji doprowadzić do unieważnienia postępowania. Zgodnie bowiem z postanowieniem art. 93 ust. 1 pkt 2 Prawa zamówień publicznych zamawiający unieważnia postępowanie o udzielenie zamówienia, jeżeli w postępowaniu prowadzonym w trybie zapytania o cenę nie złożono co najmniej dwóch ofert niepodlegających odrzuceniu. Według zamawiającego tylko jedna oferta spełniała te cechy. Ponadto czynności kontrolne wykazały, że komisja nierzetelnie dokonała oceny spełniania ustanowionych warunków udziału w postępowaniu, ponieważ oferta firmy „AGROMA” (o wartości 101.500 zł) zawierała akceptowany projekt umowy, w której okres gwarancji został określony na 12 miesięcy. Natomiast zaakceptowanego projektu umowy wraz z określeniem okresu gwarancji nie załączył wykonawca, którego ofertę wybrano jako najkorzystniejszą, i z którym zawarto umowę w sprawie zamówienia publicznego – str. 111-115 protokołu kontroli.

Wskazania też wymaga, że warunki, jakie powinni spełniać wykonawcy przy ubieganiu się o udzielenie zamówienia wynikają z przepisów art. 22 ustawy, zaś dokumenty jakich zamawiający może żądać na potwierdzenie spełniania tych warunków określa rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz. U. Nr 87, poz. 605). W świetle wskazanych regulacji zauważyć należy, iż na etapie oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu nie powinny być oceniane takie kwestie, jak akceptacja projektu umowy wraz z ustanowieniem gwarancji na przedmiot umowy, prawidłowe (zgodne z wymaganiami zamawiającego) zaoferowanie przedmiotu zamówienia, czy termin wykonania zamówienia – wyspecyfikowane przez zamawiającego w badanym postępowaniu w druku ZP-17. Kwestie takie powinny być analizowane na etapie badania i oceny ofert w zakresie ich zgodności z istotnymi warunkami zamówienia.

W postępowaniu na zakup 3 używanych autobusów, prowadzonym w trybie przetargu nieograniczonego, wybrana została jedna złożona w przetargu oferta o wartości 311.000 zł (umowę zawarto w dniu 8 maja 2007 r.). Oferta wykonawcy została uznana za spełniającą wszystkie warunki określone w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Z treści specyfikacji odnoszącej się do przedmiotu zamówienia wynikało, że zamawiający wymagał m.in. przedstawienia aktualnej ekspertyzy wystawionej przez autoryzowaną stację obsługi danej marki dotyczącą stanu technicznego pojazdu – datowanej nie wcześniej niż 3 miesiące przed upływem terminu składania ofert. Do okazanej kontrolującemu oferty wykonawcy nie była załączona wymagana w tym względzie dokumentacja. Jak stanowi przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 Prawa zamówień publicznych, zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli jej treść nie odpowiada treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia, zaś zgodnie z art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy, postępowanie w trybie przetargu nieograniczonego podlega unieważnieniu, jeżeli nie złożono w nim żadnej oferty niepodlegającej odrzuceniu. O wyborze oferty wykonawca został powiadomiony pismem z dnia 24.04.2007 r. W wymienionym piśmie Pan Wójt poinformował, że odbiór autobusów nastąpi po wcześniejszym dostarczeniu dokumentów potwierdzających aktualną ekspertyzę dotyczącą stanu technicznego (jak wyjaśniono kontrolującemu ekspertyzy dotyczące stanu technicznego autobusów nie zostały dostarczone do Urzędu Gminy). Przewodniczący komisji przetargowej w złożonym wyjaśnieniu (załącznik nr 25 do protokołu) wskazał, iż Dołączone do oferty oceny stanu technicznego zakupionych autobusów przekazano oferentowi na jego prośbę, jako niezbędne do rejestracji pojazdów… W kontekście złożonego wyjaśnienia podkreślić należy, że zgodnie z art. 9 ust. 1 Prawa zamówień publicznych postępowanie o udzielenie zamówienia prowadzi się z zachowaniem formy pisemnej. Ponadto, jak stanowi art. 96 ust. 2 ustawy, m.in. oferty, opinie biegłych, oświadczenia, zawiadomienia oraz inne dokumenty i informacje składane przez zamawiającego i wykonawców stanowią załączniki do protokołu postępowania, zaś art. 97 ust. 1 wymaga od zamawiającego przechowywania protokołu wraz z załącznikami przez okres 4 lat od dnia zakończenia postępowania o udzielenie zamówienia, w sposób gwarantujący jego nienaruszalność – str.115-118 protokołu kontroli.

W postępowaniu na przygotowanie oraz dostarczenie posiłków w okresie od 05.09.2007 r. do 27.06.2008 r. stwierdzono, że pierwszy przetarg nieograniczony, ogłoszony w dniu 13 czerwca 2007 r., został przez zamawiającego „odwołany” z powodu niezamieszczenia tego ogłoszenia w Biuletynie Zamówień Publicznych przed jego opublikowaniem w siedzibie i na stronie internetowej Urzędu. Z projektem pisma o „odwołanie” przetargu wystąpiła komisja przetargowa. Należy wskazać, że Prawo zamówień publicznych nie określa instytucji „odwołania” przetargu. W przypadku, gdy zamawiający, mimo obowiązku, nie zamieścił ogłoszenia w BIP, postępowanie o udzielenie zamówienia powinno być unieważnione na mocy art. 93 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 146 ust. 1 pkt 1 ustawy – str. 100-101 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli stwierdzono, że 4 umowy o nadzór inwestorski przy realizacji projektu „Urządzenie centrum rekreacyjno – sportowego w m. Popowo” nie zostały opatrzone kontrasygnatą Skarbnika Gminy. Jak stanowi art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej – str. 124-125 protokołu kontroli.

Kontrola gospodarowania i ewidencji środków trwałych wykazała uchybienia, naruszające postanowienia rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, polegające na:

a) nie nadaniu poszczególnym środkom trwałym symboli Klasyfikacji Środków Trwałych, umożliwiającym m.in. prawidłowe naliczanie amortyzacji i umorzenia (§ 5 ust. 2 rozporządzenia, załącznik nr 2 do rozporządzenia),

b) ujmowaniu w ewidencji analitycznej podstawowych środków trwałych obiektów o wartości początkowej nieprzekraczającej 3.500,- zł, podlegających ewidencji na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe” (§ 5 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia),

c) zastosowaniu nieprawidłowej stawki umorzeniowej w wysokości 4% (zamiast 4,5%) do naliczenia umorzenia dróg (§ 5 ust. 2 rozporządzenia w zw. z załącznikiem nr 1 do ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych),

d) umarzaniu stopniowym wartości niematerialnych i prawnych o wartości poniżej 3500,- zł, które powinny być umorzone jednorazowo, przez spisanie w koszty w miesiącu przyjęcia do używania ( § 5 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia) – str. 129-130 protokołu kontroli.

         W wyniku badania gospodarki magazynowej stwierdzono, iż uregulowania wewnętrzne dotyczące tego zagadnienia nie odpowiadają faktycznym rozwiązaniom w jednostce. W opisie zasad gospodarki magazynowej zawarto funkcjonowanie magazynu i przypisano zadania dla magazyniera. W rzeczywistości nie funkcjonował magazyn w sposób opisany w przepisach wewnętrznych, nie zatrudniano też magazyniera. Natomiast w przyjętych regulacjach nie zawarto zasad odpisywania w koszty zakupywanego oleju napędowego i etyliny, wbrew wymaganiom art.17 ust. 2 ustawy o rachunkowości – str. 129-130 protokołu kontroli.

         Sprawdzeniu poddano również prawidłowość przeprowadzania inwentaryzacji środków trwałych i materiałów. Ustalono, iż zasady inwentaryzacji stanu aktywów i pasywów uregulowano w przepisach wewnętrznych ogólnikowo, nie odnosząc się w szczególności do zasad dokumentowania poszczególnych rodzajów inwentaryzacji. Wnioskiem wynikającym z art. 27 ustawy o rachunkowości jest powinność posiadania takich uregulowań w tym zakresie, które zapewniałyby należyte udokumentowanie przeprowadzenia i rozliczenia inwentaryzacji. Ponadto stwierdzono, iż w zarządzeniu z 21.06.2007 r. Wójta w sprawie przeprowadzenia inwentaryzacji nie wskazano, według stanu na jaki dzień należy przeprowadzić inwentaryzację oraz jakie składniki aktywów należało poddać spisowi (określono natomiast pola spisowe). Ustalono też, że arkusze spisu z natury nie były podpisywane przez osoby, którym powierzono odpowiedzialność za poszczególne rzeczowe aktywa trwałe, głównie wyposażenie – str. 131-136 protokołu kontroli.

         Analiza prawidłowości wykonania zaleceń pokontrolnych wydanych w wyniku poprzedniej kompleksowej kontroli przeprowadzonej przez Izbę Obrachunkową pozwoliła ustalić, że we wprowadzonych regulacjach dotyczących wewnętrznej kontroli finansowej nie został określony sposób dysponowania środkami pieniężnymi przez kierowników jednostek oświatowych, jako kierowników jednostek sektora finansów publicznych uprawnionych do prowadzenia gospodarki finansowej swoich jednostek i odpowiedzialnych za prawidłowość tej gospodarki – str. 143 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej, podatków i opłat lokalnych, zamówień publicznych oraz rachunkowości gminy.

Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. W zakresie rachunkowości jednostek:

a) spowodowanie prowadzenia rachunkowości dla każdej podległej jednostki budżetowej, obejmującej w szczególności prowadzenie ksiąg rachunkowych i sporządzanie sprawozdań wymaganych przepisami szczególnymi dotyczącymi jednostek sektora finansów publicznych,

b) sporządzanie wszystkich sprawozdań jednostkowych, z wymaganą przepisami częstotliwością, oraz sprawozdań łącznych i zbiorczych na podstawie sprawozdań jednostkowych.

2. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie sporządzania planów finansowych jednostek organizacyjnych poprzez:

a) przekazywanie kierownikom podległych jednostek organizacyjnych informacji niezbędnych do opracowania przez nich projektów planów finansowych i planów finansowych w terminach i w sposób określony w art. 185 i 186 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i przepisach rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych...,

b) zobowiązanie kierowników podległych jednostek organizacyjnych do opracowywania projektów planów i planów finansowych w trybie i terminach wskazanych w wymienionych przepisach,

c) sporządzanie planu finansowego Urzędu Gminy stosownie do postanowień art. 186 ust. 3 i 4 ustawy o finansach publicznych.

3. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania uchybień w prowadzeniu ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) comiesięczne sporządzanie zestawienia obrotów i sald kont księgi głównej budżetu,

b) prowadzenie ewidencji analitycznej kosztów rodzajowych z uwzględnieniem przekrojów wymaganych dla sporządzenia sprawozdań, w szczególności rachunku zysków i strat jednostki,

c) zamieszczanie na dowodach księgowych podpisów osób odpowiedzialnych za ich dekretację,

d) prowadzenie ewidencji rozrachunków z tytułu podatku VAT w księgach rachunkowych Urzędu jako jednostki budżetowej,

e) ewidencjonowanie subwencji oświatowej otrzymanej w końcu roku a dotyczącej roku następnego na koncie 909 „Rozliczenia międzyokresowe”,

f) prawidłową ewidencję odsetek od zaległości podatkowych oraz uwzględnienie konta 229 „Odpisy aktualizujące należności” w zakładowym planie kont jednostki,

g) ewidencjonowanie należności z tytułu czynszu na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”,

h) wskazywanie daty odbioru gotówki z kasy.

4. Zapewnienie prawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej dochodów i wydatków budżetowych.

5. Prowadzenie działań, wskazanych w części opisowej wystąpienia pokontrolnego, zmierzających do doręczenia wszystkich decyzji określających wysokość zobowiązania podatkowego.

6. Realizowanie zasady powszechności opodatkowania poprzez prowadzenie działań, wskazanych w części opisowej wystąpienia pokontrolnego, zmierzających do wydania decyzji o odpowiedzialności spadkobierców za zobowiązania podatkowe spadkodawcy, z wykorzystaniem przywołanych procedur prawnych.

7. Podejmowanie czynności sprawdzających, o których mowa w przywołanych przepisach Ordynacji podatkowej, w odniesieniu do powszechności i terminowości składania deklaracji podatkowych, a także mających na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami.

8. Umieszczanie na wszystkich deklaracjach podatkowych dat wpływu do Urzędu.

9. Wyegzekwowanie od podatników brakujących informacji w sprawie podatku rolnego i podatku od nieruchomości.

10. Zachowanie prawidłowości opodatkowania podatkiem rolnym, leśnym i od nieruchomości w świetle obowiązujących przepisów ustaw o: podatku rolnym, leśnym oraz podatkach i opłatach lokalnych.

11. Zachowanie powszechności opodatkowania nieruchomości związanych z działalnością gospodarczą.

12. Wyeliminowanie nieprawidłowości, opisanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego, w zakresie opodatkowania podatkiem od nieruchomości gruntów pod drogami wewnętrznymi.

13. Stosowanie prawidłowo ulg i zwolnień w podatku rolnym z tytułu nabycia gruntów oraz z tytułu ulg inwestycyjnych.

14. Wydawanie decyzji umorzeniowych zgodnie z przepisami ustawy Ordynacja podatkowa, ze szczególnym uwzględnieniem ich uzasadnienia faktycznego, opartego o wyczerpujący materiał dowodowy zebrany w celu wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy.

15. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników, na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Ministra Finansów sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

16. Przestrzeganie prawidłowości naliczania odsetek za zwłokę przy wpłatach dokonywanych po terminie płatności, zgodnie ze wskazanymi przepisami Ordynacji podatkowej, mając na uwadze przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2002 roku w sprawie naliczania odsetek za zwłokę…(Dz. U. Nr 240, poz. 2063).

17. Określanie stosowną decyzją wysokość powstałej nadpłaty zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej. Zaliczanie stwierdzonej nadpłaty z urzędu na poczet zaległych oraz bieżących zobowiązań podatkowych, a w razie ich braku dokonywanie zwrotu z urzędu.

18. Dostosowanie uregulowań wewnętrznych w zakresie prowadzenia ewidencji podatków i opłat lokalnych do obowiązujących aktualnie norm prawnych.

19. Naliczanie i egzekwowanie odsetek od nieterminowych wpłat należności niepodatkowych.

20. Uregulowanie w przepisach wewnętrznych zasad zbywania majątku ruchomego stanowiącego własność gminy.

21. Przedłożenie organowi stanowiącemu projektu uchwały w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków publicznych celem możliwości poboru tej opłaty.

22. Dokumentowanie realizacji obowiązku spoczywającego na Panu Wójcie w zakresie weryfikacji prawidłowości taryf przedkładanych we wniosku przedsiębiorstwa wodociągowego.

23. W zakresie udzielania dotacji przedmiotowych dla zakładu budżetowego:

a) ustalanie kwoty dotacji w oparciu o stawkę jednostkową przyjętą na podstawie uchwały Rady Gminy,

b) przekazywanie dotacji w wysokości odpowiedniej do stopnia realizacji finansowanych zadań,

c) określanie wymaganej szczegółowości rozliczenia wykorzystania dotacji przez kierownika zakładu budżetowego.

24. Zaprzestanie dodatkowego wynagradzania pracownika Urzędu za wykonywanie czynności, które są tożsame z czynnościami przypisanymi pracownikowi w jego zakresie czynności.

25. Rozważenie możliwości zawarcia umowy z dyrektorami szkół na prowadzenie wspólnej działalności socjalnej lub zaprzestanie wspólnego sporządzania planów rzeczowo-finansowych oraz dysponowania Funduszem Świadczeń Socjalnych w zakresie przyznawania pożyczek mieszkaniowych dla pracowników szkół.

26. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie udzielania zamówień publicznych, poprzez:

a) określanie warunków, jakie powinni spełniać wykonawcy przy ubieganiu się o udzielenie zamówienia oraz dokumentów na potwierdzenie spełniania tych warunków z uwzględnieniem postanowień art. 22 Prawa zamówień publicznych i rozporządzenia wykonawczego do ustawy,

b) wnikliwe dokonywanie oceny złożonych ofert i na tej podstawie wykluczanie wykonawców bądź odrzucanie ich ofert (z uwzględnieniem postanowień art. 26 ust. 3 ustawy),

c) unieważnianie postępowań o udzielenie zamówienia publicznego w przypadkach określonych w art. 93 Prawa zamówień publicznych,

d) przechowywanie protokołu postępowania wraz z załącznikami w sposób nakazany w art. 97 ust. 1 ustawy.

27. Przedkładanie Skarbnikowi celem kontrasygnaty wszystkich dokumentów poświadczających dokonanie czynności prawnych skutkujących powstaniem zobowiązań pieniężnych.

28. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania uchybień w ewidencji środków trwałych i naliczaniu umorzenia, poprzez:

a) nadanie środkom trwałym symboli Klasyfikacji Środków Trwałych, stosownie do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT) (Dz. U nr 112, poz. 1317 ze zm.),

b) zaliczanie do pozostałych środków trwałych składników majątkowych o wartości niższej niż 3.500,- zł, natomiast składników o wartości wyższej od tej kwoty wyłącznie w odniesieniu do środków trwałych wskazanych w § 5 ust. 3 pkt 1-5 rozporządzenia w sprawie szczególnych zasad rachunkowości...,

c) stosowanie stawki umorzeniowej w wysokości 4,5 % do naliczania umorzenia dróg,

d) jednorazowe umarzanie wartości niematerialnych i prawnych o wartości poniżej 3.500,- zł.

29. Dostosowanie uregulowań wewnętrznych w zakresie gospodarki magazynowej do faktycznych rozwiązań i potrzeb jednostki oraz określenie w dokumentacji rachunkowości stosowanej metody ewidencji oleju napędowego i etyliny.

30. W zakresie inwentaryzacji:

a) opracowanie instrukcji inwentaryzacyjnej zapewniającej prawidłowe dokumentowanie przeprowadzenia i rozliczenia inwentaryzacji,

b) określanie dnia, na który ma być przeprowadzona inwentaryzacja,

c) spowodowanie, aby arkusze spisu z natury były podpisywane przez osoby, którym powierzono odpowiedzialność za spisywane składniki majątkowe.

31. Określenie w regulacjach wewnętrznych, wspólnych dla Urzędu i obsługiwanych jednostek, sposobu dysponowania środkami pieniężnymi przez kierowników jednostek oświatowych, mając na uwadze m.in. przepis art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłaszania zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Do wiadomości

Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Suwałkach

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku