Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miasta w Sejnach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 03 grudnia                 2008 roku (znak: RIO.V.6011-6/08), o treści jak niżej:

                                                                                             Pan Jan Stanisław Kap

                                                                                             Burmistrz Miasta Sejny

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej miasta Sejny za okres 2007 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Miasta Sejny na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i realizowanych w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W trakcie kontroli stwierdzono, że na zadłużenie miasta według stanu na koniec 2007 roku składają się zobowiązania wymagalne z tytułu dostaw i usług, tj. zobowiązania, których termin płatności minął i nie były one przedawnione ani umorzone. Zjawisko nieterminowego regulowania zobowiązań ma w kontrolowanej jednostce charakter ciągły. Kwota zobowiązań wymagalnych na koniec 2007 roku wynosiła 178.565,65 zł. Należy podkreślić fakt, iż w trakcie 2007 roku poniesione zostały wydatki z tytułu opłaconych odsetek od nieterminowej płatności w wysokości 13.557 zł, z tego 13.465 zł na rzecz PFRON. Wydatki z tytułu zapłaty odsetek były w 2007 roku przedmiotem kontroli Najwyższej Izby Kontroli. Do powstania znaczącej kwoty zobowiązań wymagalnych doszło mimo tego, iż wynik budżetu 2007 roku był korzystniejszy od założeń, a także mimo faktu, że część wydatków 2007 roku sfinansowano z otrzymanej w grudniu raty części oświatowej subwencji stanowiącej dochód roku następnego, czym obciążono bezpośrednio budżet 2008 roku. Sfinansowane z tych środków wydatki obciążają budżet 2008 r. poprzez brak możliwości faktycznego przeznaczenia na wydatki zaewidencjonowanych dochodów budżetu z otrzymanej w grudniu raty części oświatowej subwencji, której środki zostały fizycznie rozdysponowane w roku ich wpływu. Oznacza to, iż plan dochodów 2008 r. nie może stanowić realnej podstawy zaciągania zobowiązań, ponieważ nie odpowiada w części środkom finansowym, które można przeznaczyć na finansowanie zobowiązań – str. 13 i 20-21 protokołu kontroli.

         Problemy z zachowaniem płynności występowały także w trakcie roku budżetowego. W zakresie wydatków budżetowych badaniu poddano m.in. terminowość odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne. Ustalono, iż składki za maj 2007 r. zostały odprowadzone w dniu 8 czerwca 2007 r., a więc 3 dni po wymaganym terminie, czym naruszono art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych  (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.). W konsekwencji, w dniu 29 czerwca 2007 r. badana jednostka poniosła wydatek z tytułu odsetek od nieterminowej płatności w kwocie 37 zł. Przyczyną nieterminowego odprowadzenia składek był niewystarczający stan środków pieniężnych. Jednostka mogła 5 czerwca 2007 r. zadysponować środkami w wysokości 16.779,28 zł, zaś należne składki wynosiły 39.081,91 zł – str. 74-75 protokołu kontroli. Nieterminowo regulowano także zobowiązania wobec wykonawców zamówień publicznych – str. 97 protokołu kontroli. Niemożność terminowego regulowania zobowiązań występowała mimo tego, iż do finansowania wydatków budżetowych angażowano przejściowo w trakcie roku środki Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Łącznie w 2007 roku dokonano zapożyczenia czterokrotnie na łączną kwotę 120.000 zł; środki zostały zwrócone przez końcem roku na rachunek Funduszu. Zapożyczenie środków z rachunku GFOŚiGW na finansowanie wydatków Urzędu nie mieści się w katalogu przeznaczenia środków Funduszu wynikającym z art. 406 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) – str. 123 protokołu kontroli.

Zgodnie z zasadą gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych wyrażoną  w art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), wydatki publiczne powinny być dokonywane w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Z ustaleń kontroli wynika, że jedną z przyczyn braku możliwości terminowego uregulowania zobowiązań jest niepełna realizacja planu dochodów wynosząca 94,6% (wykonanie niższe od planu o kwotę 658.029 zł), przy czym na wynik ten wpłynęło m.in. przyjęcie w budżecie zawyżonych założeń w zakresie planu dochodów z tytułu sprzedaży nieruchomości. Plan dochodów z sprzedaży nieruchomości został ustalony w wysokości 381.907 zł, a wykonany w kwocie 147.285 zł (jedynie 38,5%; dochody niewykonane – 234.622 zł). Kontrolowana jednostka, poza zamieszczeniem na stronie internetowej Urzędu wykazu działek przeznaczonych do sprzedaży, nie podejmowała w stosunku do większości ujętych w wykazie nieruchomości działań zmierzających do ich zbycia w celu realizacji założonego planu dochodów – nie były zlecane wyceny nieruchomości oraz nie ogłaszano przetargów. Należy przy tym zaznaczyć, że w okresie listopad 2005 – listopad 2006 ze sprzedaży nieruchomości gruntowych uzyskano jedynie 21.000 zł – str. 59-60 protokołu kontroli. Niepełna realizacja dochodów budżetu 2007 roku nie stanowi jednakże głównej przyczyny problemów z płynnością, ponieważ niemożność terminowego dokonania wydatków zaistniała mimo niskiego wskaźnika ich realizacji, wynoszącego 88% (wykonanie wydatków było niższe w stosunku do planu o 1.521.335 zł, czyli nie wykonano wydatków w kwocie o 863.306 zł przekraczającej niewykonane dochody – o tyle korzystniejszy wynik budżetu w stosunku do planu osiągnięto), co świadczy o zaistnieniu nieprawidłowości w prowadzeniu gospodarki finansowej w latach poprzedzających rok 2007 – str. 72 protokołu kontroli.

         Badanie prawidłowości zaciągania zobowiązań wykazało, że naruszany jest obowiązek kontrasygnowania przez Skarbnika dokumentacji poświadczającej dokonanie czynności prawnych skutkujących powstaniem zobowiązań pieniężnych, wynikający z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – str. 15 i 74 protokołu kontroli.

Z ustaleń dotyczących organizacji wewnętrznej kontroli finansowej wynika, że nie zostało obsadzone stanowisko zastępcy Pana Burmistrza. Nieobsadzenie stanowiska zastępcy burmistrza tworzy sytuację zagrażającą ciągłości funkcjonowania jednostki podczas nieobecności Pana Burmistrza. Z uwagi na liczbę mieszkańców gminy, stosownie do postanowień art. 26a ustawy o samorządzie gminnym, w mieście Sejny może być powołany jeden zastępca burmistrza. Należy wskazać, że dodany do ustawy art. 28g, mający zastosowanie począwszy od obecnej kadencji organów gminy, określa w sposób jednoznaczny zasady kierowania gminą w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji burmistrza (m.in. niezdolności do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni). Zadania i kompetencje burmistrza przejmuje wówczas jego zastępca, zaś w razie niepowołania  zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy – str. 3 protokołu kontroli.

Analiza zakresów czynności pracowników referatu finansowego wykazała, że zadania przypisane poszczególnym pracownikom zostały określone bardzo ogólnie. Jak wynika z ustaleń kontroli, niektórych czynności nie da się przypisać żadnemu pracownikowi. Należą do nich m.in. naliczanie umorzenia i amortyzacji oraz rozliczanie inwentaryzacji. Zgodnie ze standardami kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych, ogłoszonymi komunikatem Nr 13 Ministra Finansów z dnia 30 czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 7, poz. 58), każdy pracownik powinien posiadać precyzyjnie określony, pisemny zakres uprawnień, obowiązków i odpowiedzialności, którego przyjęcie potwierdza podpisem (standardy Nr 3 i 5 w części A „Środowisko kontroli wewnętrznej” oraz standardy Nr 12-14 w części C „Mechanizmy kontroli”) – str. 9 protokołu kontroli.

Nie stwierdzono także, aby powierzone zostały obowiązki w zakresie wykonywania kontroli w podległych jednostkach organizacyjnych. Uchybienie to wiąże się z brakiem działań Pana Burmistrza w kierunku wykonania dyspozycji art. 187 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z przywołanymi przepisami, przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego kontroluje przestrzeganie, przez podległe i nadzorowane jednostki sektora finansów publicznych, realizacji procedur wewnętrznej kontroli finansowej, obejmując kontrolą w każdym roku co najmniej 5% wydatków podległych jednostek organizacyjnych – str. 9 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość opracowania zakładowego planu kont w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.) stwierdzono uchybienia polegające na pominięciu w zakładowym planie kont (a w efekcie i w księdze głównej Urzędu) konta 226 „Długoterminowe należności budżetowe”, mimo występowania operacji podlegających ujęciu na tym koncie, oraz konta 016 „Dobra kultury”, na którym jednostka ewidencjonuje wartość posiadanych obrazów – str. 8, 61 i 110-111 protokołu kontroli.

Kontrola realizacji obowiązków sprawozdawczych wykazała, że zbiorcze sprawozdanie Rb-27S z wykonania planu dochodów budżetowych za okres od początku roku do dnia 31 grudnia 2007 r. nie wykazuje zgodności ze sprawozdaniami jednostkowymi sporządzonymi przez jednostki budżetowe. W sprawozdaniach jednostkowych zostały wykazane dochody w rozdziałach 80101, 80110, 80104, 80114, w par. 0830 na łączną kwotę 1.984,19 zł, natomiast w sprawozdaniu zbiorczym dochody w wymienionych rozdziałach nie wystąpiły (zostały ujęte w rozdz. 75814, par. 0920). Sprawozdania zbiorcze winny być sporządzane przez zarządy jednostek samorządu terytorialnego na podstawie sprawozdań jednostkowych jednostek im podległych oraz sprawozdania jednostkowego jednostki samorządu terytorialnego, jako jednostki budżetowej i jako organu - § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 ze zm.) – str. 117 protokołu kontroli.

Ponadto gminna instytucja kultury - Ośrodek Kultury w Sejnach, w 2007 roku nie przedkładała do Urzędu Miasta kwartalnych sprawozdań Rb-N o stanie należności i Rb-Z o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz gwarancji i poręczeń. Samorządowe jednostki organizacyjne posiadające osobowość prawną i zaliczane do sektora finansów publicznych zobowiązane są do sporządzania sprawozdań określonych przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. Nr 113, poz. 770) – str. 13 protokołu kontroli.

W zakresie gospodarowania drukami ścisłego zarachowania stwierdzono przypadki nieprzestrzegania uregulowań wewnętrznych (str. 16-17 protokołu kontroli), co polegało na:

a) udostępnianiu pieczęci „Druk ścisłego zarachowania” osobom trzecim, podczas gdy powinna ona być w posiadaniu wyłącznie osoby odpowiedzialnej za gospodarkę drukami,

b) nieprowadzeniu rejestru upoważnień do pobrania druków ścisłego zarachowania,

c) nieprawidłowym poprawianiu zapisów w księdze druków ścisłego zarachowania.

         Kontroli poddano prawidłowość przeprowadzenia, udokumentowania i rozliczenia inwentaryzacji środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych, należności, rzeczowych aktywów obrotowych i trwałych. Zasady przeprowadzania inwentaryzacji zostały uregulowane w Instrukcji inwentaryzacyjnej. W § 6 pkt 5 Instrukcji ustalono, że w zakresie inwentaryzacji drogą potwierdzenia sald dopuszczone jest milczące potwierdzenie salda. Ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) nie przewiduje takiej przesłanki weryfikacji stanu ewidencyjnego – str. 23 protokołu kontroli. Ponadto w Instrukcji przewidziano częstotliwość inwentaryzacji środków trwałych co najmniej raz na 5 lat, tj. niezgodnie z przepisami art. 26 przywołanej ustawy – str. 112 protokołu kontroli.

W zakresie realizacji obowiązków inwentaryzacyjnych, w okazanej dokumentacji nie stwierdzono dowodów poświadczających, aby jednostka dokonała porównania danych księgowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji realnej wartości składników wymienionych w art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości, w tym w szczególności gruntów i należności od osób nieprowadzących ksiąg rachunkowych – str. 23 protokołu kontroli.

Kontrola rozrachunków budżetu wykazała, że na dzień 31 grudnia 2007 r. na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” widniało saldo należności w kwocie 3.010 zł. Składała się na nie przede wszystkim pobrana przez Pana Burmistrza w dniu 6 lutego 2004 r. zaliczka w wysokości 3.000 zł. Stwierdzono, że w złożonym wniosku o wypłatę zaliczki Pan Burmistrz nie określił celu jej pobrania. Na podpisanym przez Pana wniosku znajduje się natomiast zobowiązanie do rozliczenia pobranej zaliczki w terminie do 29 lutego 2004 r. Zaliczka została zwrócona trzema wpłatami dopiero w kwietniu, maju i wrześniu 2008 r. W złożonym wyjaśnieniu Pan Burmistrz poinformował, że „zupełnie zapomniał” o posiadanym zobowiązaniu, natomiast Skarbnik mu o tym nie przypominała. W przepisach wewnętrznych jednostki sprawa udzielania pracownikom zaliczek nie została uregulowana. Na prawidłowość udzielania zaliczek zwracano uwagę w poprzedniej kontroli. Kwestia udzielania i rozliczania zaliczek, przy braku powszechnie obowiązujących przepisów w odniesieniu do jednostek podsektora samorządowego, powinna być szczegółowo uregulowana w procedurach wewnętrznej kontroli finansowej. Fakt tak długiego okresu nieuzasadnionego przetrzymywania środków publicznych przez kierownika jednostki świadczy o niewłaściwym wykonywaniu obowiązków w zakresie inwentaryzacji oraz o braku kontroli wewnętrznej w tym obszarze. Dodatkowo należy wskazać na brak uzasadnienia dla księgowania tego typu rozrachunków z pracownikami w ewidencji budżetu – str. 18-19 protokołu kontroli.

Brak należytych działań weryfikacyjnych stwierdzono także w przypadku rozrachunków ujętych w ewidencji Urzędu. W wyniku analizy sald stwierdzono, iż na koncie 240 po stronie Ma występuje kwota zobowiązania w wysokości 4.693,55 zł, której charakteru nie wyjaśniono w trakcie kontroli – str. 20 protokołu kontroli.

Inwentaryzacja pozostałych środków trwałych została przeprowadzona w 2006 roku. Porównanie spisu przedmiotów w poszczególnych pomieszczeniach z prowadzoną dla tych pomieszczeń ewidencją szczegółową wykazała znaczne różnice. Stwierdzono, że nie zostały ustalone różnice inwentaryzacyjne, a w związku z tym nie został urealniony stan w księgach rachunkowych. Przyczyną występowania różnic inwentaryzacyjnych było wadliwe prowadzenie ewidencji szczegółowej do konta 013 „Pozostałe środki trwałe”, o czym w dalszej części wystąpienia. Niedokonanie rozliczenia inwentaryzacji i ujęcia stwierdzonych różnic w księgach rachunkowych narusza przepisy art. 27 ustawy o rachunkowości – str. 113 protokołu kontroli.

Badaniem objęto również przestrzeganie ustaleń wewnętrznych w zakresie zasad rozliczania i weryfikacji stanu paliwa w samochodach. Przepisami wewnętrznymi jednostki nałożono obowiązek komisyjnego ustalania stanu paliwa w samochodach na koniec danego miesiąca. Obowiązek nie był realizowany, ponieważ wykazywano stany orientacyjne, wynikające z wyliczeń kierowcy, a nie ustalane komisyjnie – str. 112-113 protokołu kontroli.

W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono ponadto inne nieprawidłowości i uchybienia naruszające wymogi ustawy o rachunkowości, rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości i planów kont..., a także przepisów wewnętrznych, polegające na:

a) zdublowaniu w ewidencjach budżetu (na koncie 224 „Rozrachunki budżetu”) oraz Urzędu jako jednostki budżetowej (na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”) należności w kwocie 157.373,87 zł dotyczącej płatności za realizację projektu – str. 19 protokołu kontroli,

b) niedokonywaniu na koncie 221 przypisu należności z tytułu użytkowania wieczystego oraz nieprowadzeniu ewidencji szczegółowej. Stwierdzono, iż w ewidencji syntetycznej ujmowane są dopiero wpłaty, natomiast zestawienia wpłat przekazywane są pracownikowi właściwemu merytorycznie (inspektorowi ds. nieruchomości), prowadzącemu rejestr wpłat według poszczególnych użytkowników; rejestr ten nie posiada cech wymaganych dla ksiąg rachunkowych. Pracownik właściwy merytorycznie nie przekazuje informacji do referatu finansowego w kwestii wysokości przypisu na dany rok – str. 64-65 protokołu kontroli,

c) nieprowadzeniu ewidencji należności o charakterze długoterminowym na koncie 226 – str. 61 protokołu kontroli,

d) nierzetelnym prowadzeniu ewidencji środków trwałych na koncie 011 „Środki trwałe”; ustalenie dotyczy nieujęcia w ewidencji środków transportu (samochód osobowy Opel i autobus) oraz niewyksięgowania samochodu osobowego Polonez przekazanego nieodpłatnie zakładowi budżetowemu – str. 109-110 protokołu kontroli,

e) ewidencjonowaniu na koncie 011 aktywów trwałych o wartości kwalifikującej je do ujęcia na koncie 013, stosownie do zasad funkcjonowania tych kont zawartych w załączniku nr 2 do rozporządzenia; należy dodać, że zapisy dotyczące tych składników nie zawierają daty przyjęcia środka trwałego do używania, co narusza przepisy art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy, nakazujący ujęcie w zapisie księgowym daty dokonania operacji gospodarczej – str. 110 protokołu kontroli,

f) nierzetelnym prowadzeniu ewidencji szczegółowej do konta 013; z ustaleń zawartych na  str. 110 protokołu kontroli wynika, że w okresie od końca 2004 roku do końca 2007 roku na koncie syntetycznym 013 ujęto zwiększenie stanu pozostałych środków trwałych w kwocie 81.274,37 zł, nie dokonując w latach 2005-2007 stosownych zapisów uszczegółowiających w ewidencji analitycznej. Stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy konta ksiąg pomocniczych zawierają zapisy będące uzupełnieniem i uszczegółowieniem zapisów na kontach księgi głównej, które winny być uzgodnione z saldami i zapisami na kontach księgi głównej. Stwierdzony stan faktyczny świadczy o nierealizowaniu obowiązku uzgadniania ewidencji syntetycznej i analitycznej.

         W wyniku analizy prawidłowości postępowania badanej jednostki w zakresie gospodarowania nieruchomościami, przeprowadzonej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz uchwały Rady Miasta z 16 grudnia 1998 r. w sprawie zasad nabycia, zbycia i obciążania lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy i bonifikat przysługujących nabywcom tych lokali, stwierdzono, że:

a) nie ujęto w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy, lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży na rzecz najemców – str. 60 protokołu kontroli,

b) należność za sprzedany lokal mieszkalny rozłożono na raty miesięczne, co jest niezgodne z postanowieniami przywołanej uchwały Rady przewidującej rozkładanie należności wyłącznie na raty roczne – str. 61 protokołu kontroli,

c) informacja o wywieszeniu wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, wymienionych na str. 62 protokołu kontroli, nie została podana do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie w prasie lokalnej, co jest naruszeniem postanowień art. 35 ust. 1 ustawy,

d) brak udokumentowania, aby organizator przetargu zawiadomił osobę ustaloną jako nabywcę o miejscu i terminie zawarcia umowy (art. 41 ust. 1 ustawy); należy wskazać, że dowód zawiadomienia zwycięzcy przetargu o miejscu i terminie zawarcia aktu notarialnego stanowi m.in. dokument uzasadniający prawo zbywcy do podjęcia działań wobec uchylającego się od zawarcia umowy, polegających na odstąpieniu od zawarcia umowy i zatrzymania wpłaconego wadium – str. 63 protokołu kontroli,

e) nie dokonywano aktualizacji rocznych opłat za grunty oddane w użytkowanie wieczyste. Ostatnia aktualizacja wysokości opłat była dokonana w 1991 roku. Stosownie do przepisów art. 77 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego może być aktualizowana, jeżeli wartość nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste ulegnie zmianie. Z uwagi na obserwowany w ostatnich latach wzrost wartości nieruchomości oraz odległy czas ustalenia obowiązujących opłat rocznych, podjęcie działań w tym kierunku jest niezbędne. Należy wskazać, iż zgodnie z art. 12 ustawy, jednostki samorządu terytorialnego obowiązane są do gospodarowania nieruchomościami zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki – str. 64 protokołu kontroli,

f) zaniechanie egzekwowania w latach 2001-2006 od Zakładu Gospodarki Komunalno-Mieszkaniowej, Wodociągów i Kanalizacji, działającego w formie zakładu budżetowego, należności z tytułu trwałego zarządu. Mimo ustalenia w 2001 roku opłaty rocznej w wysokości 0,3% wartości nieruchomości oraz udzielenia bonifikaty od tej opłat w wysokości 90% nie naliczano opłat i nie dokonywano przypisu należności. Dopiero w 2007 roku Pan Burmistrz ustalił należność za lata 2001-2007 w wysokości 6.400,73 zł (łącznie z odsetkami). Należy ponadto wskazać, że wartości do ustalenia opłaty z tytułu trwałego zarządu przyjęto w oparciu o dane z polisy ubezpieczeniowej, czym naruszono art. 83 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 3, art. 149 i art. 156 ust. 1 ustawy; z przywołanych przepisów wynika, że podstawą ustalenia ceny nieruchomości jest jej wartość określona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym – str. 65-66 protokołu kontroli. W odniesieniu do sprawy opłat zakładu z tytułu trwałego zarządu należy ponadto wskazać na umorzenie przez Pana Burmistrza odsetek w kwocie 4.737 zł, naliczonych zakładowi od omówionych należności z tytułu trwałego zarządu. W okazanej dokumentacji znajduje się jedynie wniosek ZGKMWiK w sprawie umorzenia odsetek oraz Pańska zgoda bez wskazania podstawy prawnej. Ze złożonego przez Pana Burmistrza wyjaśnienia wynika, że traktował Pan umorzoną kwotę odsetek jako „zobowiązanie podatkowe” Zakładu – str. 66-67 protokołu kontroli. Należy wskazać, że w czasie dokonywania umorzenia (18 października 2007 r.) obowiązywała uchwała Nr IV/18/07 Rady Miasta Sejny z dnia 27 lutego 2007 r. w  sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności miasta Sejny z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, udzielania ulg w spłacaniu tych należności oraz wskazania organów do tego uprawnionych (Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 58, poz. 476). Z okazanej dokumentacji nie wynika, aby istniały przesłanki umorzenia, o których mowa w § 2 ust. 1 uchwały; brak także dowodów na prowadzenie postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w § 2 ust. 4 uchwały.

W zakresie realizacji dochodów z najmu lokali mieszkalnych stwierdzono, że przy ustaleniu wysokości czynszu stosowano w okresie objętym kontrolą stawki określone uchwałą Rady Miasta z dnia 28 lutego 2001 r. w sprawie określenia stawek czynszu regulowanego za lokalne mieszkalne. Podstawa ustalania w okresie objętym kontrolą czynszów za najem lokali mieszkalnych była niezgodna z obowiązującymi przepisami, gdyż ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.) utraciła moc w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Zgodnie z art. 8 ustawy o ochronie praw lokatorów…, stawki czynszu winien ustalać organ wykonawczy gminy (burmistrz), uwzględniając uchwalony przez organ stanowiący wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, określający m.in. zasady polityki czynszowej – str. 67 protokołu kontroli.

         Z ustaleń kontroli wynika, że nie zostały dotychczas ustalone przez organ stanowiący stawki procentowe służące ustalaniu opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków gminy, a także podziałem nieruchomości, o których mowa w art. 98a i art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami – str. 41 protokołu kontroli.

Należy podkreślić, że opłaty adiacenckie stanowią prawem określone, a zatem niezależne od woli organów gminy, źródła dochodów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539). Nieokreślenie przez organ stanowiący stawek procentowych opłat adiacenckich uniemożliwia podejmowanie postępowań w sprawach indywidualnych, zmierzających do wydania decyzji ustalających wysokość opłat, a tym samym prowadzi do nieuprawnionego zaniechania ustalania i poboru dochodów budżetowych gminy. Dodać też należy, iż ustawodawca określając górne (dopuszczalne) granice stawek procentowych opłat umożliwił organowi stanowiącemu gminy swobodę w miarkowaniu jej wysokości – str. 69-70 protokołu kontroli.

Badanie prawidłowości rozliczania kosztów podróży służbowych w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi  zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.), którego wyniki zawarto na str. 75-76 protokołu kontroli, wykazało, że:

a) pracownicy nie załączali do rozliczenia kosztów podróży biletów potwierdzających przejazd środkami komunikacji, czego wymaga § 8a pkt 3 rozporządzenia,

b) rozliczano koszty przejazdu samochodem prywatnym według cen biletu PKS, bez złożenia stosownego wniosku o przejazd samochodem prywatnym. Należy wskazać, że zgodnie z § 5 ust. 3 rozporządzenia pracownikowi przysługuje zwrot kosztów przejazdu w wysokości iloczynu przejechanych kilometrów przez stawkę za jeden kilometr przebiegu ustaloną przez pracodawcę. Z kontekstu tego przepisu wynika, że możliwość zlecenia podróży samochodem prywatnym jest uzależniona od wyrażenia przez pracownika woli w tym zakresie. Przesądza to o niezbędności elementu wniosku, ponieważ pracodawca nie może z własnej inicjatywy zlecić odbywania podróży samochodem prywatnym pracownika.

         Stwierdzono uchybienia w stosowaniu klasyfikacji budżetowej wydatków, określonej przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz. 726 ze zm.). Dotyczyły one klasyfikacji wydatków z tytułu kosztów wysyłki do paragrafu 4210 zamiast do paragrafu 4300 oraz wydatków związanych z konserwacją oświetlenia do paragrafu 4300 zamiast do paragrafu 4270. Łączna kwota nieprawidłowo sklasyfikowanych wydatków wyniosła 58.201,78 zł – str. 77-78 protokołu kontroli.

         Kontrola prawidłowości udzielania i rozliczania dotacji podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych wykazała, że miasto Sejny w 2007 r. udzieliło m.in. dotacji w kwocie 54.000 zł dla Sejneńskiego Klubu Sportowego „Pomorzanka” Sejny. Klub w terminie przedłożył sprawozdanie końcowe z wykonania zadania publicznego pn. „Organizacja imprez o charakterze rekreacyjno-sportowym dla mieszkańców miasta oraz prowadzenie zadań sportowych z dziećmi i młodzieżą”. Ustalenia kontroli wskazują, że niektóre wydatki zostały poniesione w kwotach wyższych niż przedstawiono w ofercie wykonania zadania lub na cele, które nie zostały wymienione w złożonej ofercie. Jak wyjaśnił Pan Burmistrz, rozliczenie zostało potraktowane jako prawidłowe, ponieważ wszystkie wydatki były związane z realizacją zadania, natomiast poszczególne pozycje kosztorysu nie były „sztywno” traktowane. Należy jednakże mieć na uwadze, że zgodnie z § 3 ust. 2 wzoru umowy stanowiącego załącznik nr 2 do rozporządzenia  Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2005 r. w sprawie wzoru oferty realizacji zadania publicznego, ramowego wzoru umowy o wykonanie zadania publicznego i wzoru sprawozdania z wykonania tego zadania (Dz. U. Nr 264, poz. 2207), zadanie ma zostać wykonane zgodnie z ofertą oraz zaktualizowanym, stosownie do przyznanej dotacji, harmonogramem i kosztorysem. Przepis ten jasno wskazuje więc, że kwoty ujęte w poszczególnych pozycjach kosztorysu nie mogą być traktowane dowolnie przez otrzymującego dotację – str. 86-87 protokołu kontroli.

          W wyniku analizy wydatków związanych z realizacją programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych stwierdzono, że kwota 4.000 zł uzyskana z opłat za wydane zezwolenia na sprzedaż alkoholu została przekazana Regionalnemu Stowarzyszeniu Na Rzecz Osób Niepełnosprawnych w Sejnach na spotkanie integracyjne dzieci, młodzieży niepełnosprawnej i rodziców, polegające na zabawie, poczęstunku oraz przygotowaniu paczek świątecznych. Stowarzyszeniu powierzono zadanie w drodze konkursu. Kontrola wykazała, że Stowarzyszenie nie realizowało zadania zawartego w programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, przyjętego uchwałą Nr IV/20/07 Rady Miasta z dnia 27 lutego 2007 r. Zgodnie z art. 18² ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473), uzyskane dochody z opłat za wydane zezwolenia na sprzedaż alkoholu mogą być wykorzystane na realizację gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych i nie mogą być przeznaczone na inne cele – str. 89 protokołu kontroli.

         Badanie prawidłowości wydatków z tytułu odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych wykazało, że przelewów środków na rachunek Funduszu dokonywano niezgodnie z terminami określonymi w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.) – do 31 maja 2007 r. przekazano 31,5% odpisu zamiast 75%, zaś do 30 września 75% odpisu, zamiast całości – str. 90 protokołu kontroli.

W budżecie na 2007 rok ustalona została dotacja przedmiotowa dla Zakładu Gospodarki Komunalno–Mieszkaniowej, Wodociągów i Kanalizacji w wysokości 40.000 zł, określona jako dopłata do remontów bieżących budynków mieszkalnych będących własnością miasta. Nie stwierdzono, aby kwota dotacji miała umocowanie w podjętej przez Radę uchwale w sprawie kalkulacji stawki dotacji przedmiotowej – str. 119 protokołu kontroli. W myśl art. 174 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielane dotacje przedmiotowe dla zakładów budżetowych, kalkulowane według stawek jednostkowych. Stawki dotacji przedmiotowych ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

W trakcie roku kwotę dotacji przedmiotowej zmniejszono do 20.000 zł, przyznając jednocześnie Zakładowi dotację celową na dofinansowanie inwestycji pn. „Przebudowa mieszkań w budynku jednorodzinnym przy ul. W. Polskiego nr 15” w wysokości 20.000 zł. Nie stwierdzono, aby przekazanie dotacji odbyło się z określeniem elementów wymaganych dla wszelkich dotacji celowych udzielanych z budżetu j.s.t., w tym także jednostkom sektora finansów publicznych, wynikających z art. 189a w zw. z art. 130 ustawy o finansach publicznych. Przepisy art. 130 stanowią, że udzielając dotacji celowej, w tym jednostce sektora finansów publicznych, należy określić w szczególności:

- wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację środki dotacji są przekazywane;

- termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego;

- termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, z tym, że termin ten nie może być dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania.

Podczas kontroli nie stwierdzono żadnych ustaleń z Zakładem regulujących cytowane kwestie, poza ogólnym przeznaczeniem dotacji celowej zawartym w uchwale budżetowej. Ponadto, stosownie do przepisów § 52 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inna formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783 ze zm.), organ wykonawczy j.s.t. winien określić szczegółowość rozliczenia dotacji przedmiotowej przez zakład budżetowy. W oparciu o te wyznaczenia kierownik samorządowego zakładu budżetowego winien przekazać, w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku, rozliczenie wykorzystania dotacji przedmiotowej. Stwierdzono, że mimo braku określenia sposobu rozliczenia obu dotacji, kierownik zakładu przedłożył ich rozliczenie w dniu 29 stycznia 2008 r. – str. 119 protokołu kontroli.

Z analizy sprawozdania Rb-30 wynika, iż Zakład zrealizował w 2007 roku przychody wyższe od planowanych o 81.854,81 zł, natomiast koszty, w stosunku do planowanych, zostały wykonane w wymiarze wyższym o 145.661,49 zł. Zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, ujęte w rocznych planach finansowych jednostek sektora finansów publicznych przychody - stanowią prognozy ich wielkości, zaś koszty - mogą ulec zwiększeniu, jeżeli zrealizowano przychody własne wyższe od prognozowanych, a zwiększenie kosztów nie spowoduje zwiększenia dotacji z budżetu oraz nie zmniejszy wielkości planowanych wpłat do budżetu albo zysków oraz planowanego stanu środków obrotowych na dzień 31 grudnia roku objętego planowaniem – str. 120-121 protokołu kontroli. W świetle przywołanej regulacji kierownik zakładu nie posiadał uprawnienia do obciążenia działalności zakładu kosztami w wymiarze przekraczającym ponadplanową realizację przychodów.

         Stwierdzono uchybienia w zakresie sposobu prowadzenia rejestru instytucji kultury w świetle wymagań nałożonych przepisami rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 17 lutego 1992 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru instytucji kultury (Dz. U. Nr 20, poz. 80). Dotyczyły one w szczególności braku wzmianki o złożeniu do rejestru bilansu instytucji oraz braku dat dokonywanych wpisów – str. 121 protokołu kontroli.

         W zakresie prawidłowości realizacji wniosków pokontrolnych wydanych w wyniku poprzedniej kontroli kompleksowej, zbadanej pod kątem informacji o sposobie ich wykonania, stwierdzono, że nie wszystkie wnioski – wbrew informacji – są stosowane. W szczególności w dalszym ciągu nie jest wykonywany obowiązek przeprowadzania kontroli, o której mowa w art. 187 ustawy o finansach publicznych, sekretarz nie został upoważniony do autoryzacji operacji finansowych i gospodarczych, a także nie upubliczniano właściwie wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży – str. 124 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art.13§ 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 roku Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Stwierdzono brak reakcji organu podatkowego na fakt naruszenia przez podatników, będącymi osobami prawnymi bądź jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej, obowiązku terminowego składania deklaracji na podatek od nieruchomości - str. 38 protokołu. Dokonane ustalenia wskazują, w kontekście przywołanych ustaw, że organ podatkowy nie dokonywał czynności sprawdzających m. in. w zakresie terminowości składania deklaracji podatkowych, stosownie do przepisów art. 272 Ordynacji podatkowej.

          Badanie przeprowadzone w zakresie prawidłowości pozyskiwania dochodów z tytułu podatku od nieruchomości od osób prawnych pozwoliło stwierdzić uchybienia, opisane na stronie 39 protokołu kontroli, polegające na podwójnym opodatkowaniu nieruchomości, raz przez samego podatnika (nr konta 65), kolejny raz przez Zakład Gospodarki Komunalno - Mieszkaniowej Wodociągów i Kanalizacji w Sejnach. Opisana jednostka prowadzi swoją działalność w budynku i na gruntach stanowiących mienie komunalne. Zawyżenie podatku z tego tytułu, w latach 2007 - 2008 wynosiło 2.642,00 zł (w trakcie trwania kontroli powyższa nieprawidłowość została wyeliminowana).

Przeprowadzona analiza porównawcza deklaracji na podatek od nieruchomości złożonych na rok 2007 z deklaracjami złożonymi na rok 2006 wykazała niewyjaśnione rozbieżności w podstawach opodatkowania. W przypadku podatnika wskazanego w opisie na stronie 39 protokołu kontroli, zaniżenie podatku z tego tytułu, w latach 2003-2006 wyniosło 7.168,00 zł (w trakcie trwania kontroli podatnik złożył korekty deklaracji, eliminując opisane nieprawidłowości).

Podczas kontroli realizacji dochodów z tytułu podatku od środków transportowych ustalono, iż dwóch podatników zadeklarowało zaniżoną o 374,00 zł kwotę podatku, która wynikała z błędnie ustalonego miesiąca powstania obowiązku podatkowego (w trakcie kontroli podatnicy złożyli korekty deklaracji eliminując opisane na str. 42 protokołu kontroli nieprawidłowości).

Nieprawidłowości stwierdzono także w obrębie formalno – prawnej poprawności stosowania przepisów Ordynacji podatkowej, a dotyczyły one przypadków nie stosowania odpowiednich procedur w zakresie nadpłat oraz ich zarachowania lub zwrotu, tj. przepisów art. 76 § 1 Ordynacji podatkowej – str. 40, 44, 52-53 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli analizie poddano również decyzje podatkowe wydane na podstawie art. 67a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Przedmiotem kontroli był sposób prowadzenia postępowania podatkowego oraz zebrany materiał dowodowy. Zgodnie ze wskazanym przepisem organ podatkowy wydaje decyzję przyznającą ulgę w zapłacie podatku w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym. Obowiązek ustalenia czy owe przesłanki występują ciąży na organie podatkowym (jego służbach) a realizowany być winien poprzez zebranie materiału dowodowego w trakcie postępowania podatkowego. Z analizy decyzji podatkowych wynika, że w przypadku decyzji wymienionych w opisie na stronach 54-56 protokołu kontroli organ podatkowy naruszył art. 210 § 1 pkt 6; § 4 i § 5 Ordynacji podatkowej, ponieważ decyzje w swej treści nie zawierały uzasadnienia faktycznego będącego pochodną ustaleń dokonanych w trakcie postępowania. Zgodnie z przytoczonymi przepisami każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, w którym organ podatkowy wskazuje fakty, które uznał za uzasadnione, dowody, którym dał wiarę oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Szczególnie dotyczy to decyzji na podstawie, których udzielono ulgi w zapłacie podatku.

Stwierdzono także brak terminowych działań windykacyjnych w stosunku do podatników zalegających z zapłatą należności podatkowych, świadczący o naruszeniu przez organ podatkowy obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1541, z 2003 r. Nr 9, poz. 106, z 2004 r. Nr 10, poz. 79), Jak wskazuje opis na stronach 40, 43-44, 45-46 oraz 50-53 protokołu kontroli, postępowaniem egzekucyjnym nie objęto kwoty 15.616,08 zł, zaś kwota 2.278,20 zł uległa przedawnieniu.

W trakcie kontroli zagadnień z zakresu rachunkowości oraz ewidencji księgowej podatków i opłat stwierdzono naruszenie wskazań wynikających z przepisów zawartych w rozdziale 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 roku w sprawie zasad rachunkowości i planu kont w zakresie ewidencji podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 112, poz. 761). Polegało to na braku wskazania w opisie funkcjonowania kont syntetycznych 011, 020, 140, 310 zasad ewidencjonowania na nich operacji dotyczących wygaszenia zobowiązań podatkowych wskutek przeniesienia własności rzeczy lub praw majątkowych, na rzecz jednostki samorządu terytorialnego oraz nieujęcia w zakładowym planie kont konta 226, które służy do ewidencjonowania należności podatkowych, które zostały zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym – str. 56 protokołu kontroli.

Jak ustalono, posiadane przez kontrolowaną jednostkę procedury kontroli nie zawierają opisu trybu i terminów przeprowadzania kontroli podatkowych w siedzibie podatnika, co ma zasadnicze znaczenie przy prawidłowym wymiarze należności podatkowych. Stanowi to równocześnie naruszenie dyspozycji wynikającej z treści art. 181 Ordynacji podatkowej. W myśl tego przypisu organy podatkowe I instancji mają obowiązek przeprowadzania kontroli podatkowych u podatników, których celem (zgodnie z § 2 przywołanego przypisu) jest sprawdzenie czy podatnicy wywiązują się z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego – str. 57 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości i rzetelności sporządzania sprawozdania z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (Rb-PDP) za rok 2007 wykazała, że w podatku od nieruchomości zawyżono skutki finansowe o kwotę 259,00 zł, zaś w podatku od środków transportowych nie wykazano skutków finansowych w kwocie 66.757,00 zł – wyliczenie kwoty skutków na str. 57-58 protokołu kontroli. Obowiązujące zasady sporządzania sprawozdań budżetowych Rb-PDP zawarte są w załączniku nr 34 do rozporządzenia Ministra Finansów dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 ze zm.). Przepis § 4 pkt 2 lit. a) przywołanego rozporządzenia nakłada obowiązek sporządzania omawianego sprawozdania na przewodniczącego jednostki samorządu terytorialnego. Nierzetelne wykazanie omawianych skutków ma wpływ na prawidłowość ustalenia kwoty podstawowej stanowiącej element składowy części wyrównawczej subwencji ogólnej dla gmin (w trakcie trwania kontroli dokonano korekty sprawozdania).

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy.

Organem wykonawczym gminy miejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Miasta, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych. Nieprawidłowości dotyczące prowadzenia ksiąg rachunkowych i inwentaryzacji, opisane w niniejszym wystąpieniu, dotyczą okresu, w którym obowiązki Skarbnika pełniła Halina Chomicz.

         Mając na uwadze przedstawione nieprawidłowości, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej gminy. W tym celu:

a) bieżące monitorowanie poziomu zobowiązań obciążających gminę w danym roku budżetowym, jako jednego z warunków uniknięcia powstawania zobowiązań wymagalnych, przy uwzględnieniu stopnia realizacji planowanych dochodów, a także mając na uwadze, że w utrzymującej się sytuacji finansowej gminy zaplanowane w budżecie limity wydatków nie mogą stanowić realnej podstawy do zaciągania zobowiązań,

b) zapewnienie bieżącej płynności finansowej w trakcie roku budżetowego, jako warunku terminowego regulowania zobowiązań,

c) zaniechanie wykorzystywania środków pieniężnych raty części oświatowej subwencji ogólnej, stanowiącej dochód następnego roku, w celu finansowania wydatków budżetu roku poprzedzającego powstanie dochodu, mając na uwadze, iż praktyka taka prowadzi do braku pokrycia realnymi środkami finansowymi zaewidencjonowanych jako wykonane dochodów następnego roku,

d) zaniechanie zapożyczania środków GFOŚiGW na finansowanie wydatków budżetu,

e) dostosowywanie planu dochodów budżetu do realnych możliwości jego wykonania przez gminę.

2. Przedkładanie Skarbnikowi celem kontrasygnowania dokumentów poświadczających dokonanie czynności prawnych skutkujących powstaniem zobowiązań pieniężnych.

3. Podjęcie stosownych działań zmierzających do uregulowania kwestii zastępstwa podczas ewentualnej nieobecności Pana Burmistrza, mając na uwadze wskazane regulacje prawne.

4. Precyzyjne powierzenie pracownikom referatu finansowego w zakresach czynności wszystkich zadań realizowanych przez tę komórkę.

5. Realizowanie obowiązku nałożonego na Pana przepisami art. 187 ustawy o finansach publicznych w kwestii kontroli podległych jednostek organizacyjnych.

6. Dokonanie zmian w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości polegających na:

a) ujęciu w zakładowym panie kont kont 016 i 226,

b) wyeliminowaniu wskazanych niezgodności postanowień Instrukcji inwentaryzacyjnej z art. 26 ustawy o rachunkowości.

7. W zakresie realizacji obowiązków sprawozdawczych:

a) sporządzanie sprawozdań zbiorczych jako sumy danych wykazanych w sprawozdaniach jednostkowych,

b) zobowiązanie kierownika Ośrodka Kultury do przedkładania obowiązujących sprawozdań.

8. Zapewnienie przestrzegania ustalonych procedur kontrolnych w zakresie:

a) gospodarki drukami ścisłego zarachowania,

b) weryfikacji stanu paliwa w samochodach służbowych.

9. Zobowiązanie obecnie odpowiedzialnych pracowników do rzetelnego wypełniania obowiązków w zakresie inwentaryzacji, tak, aby inwentaryzacja zapewniała realizację jej podstawowej funkcji, tj. weryfikację i urealnienie stanu wykazanego w księgach rachunkowych. W tym celu niezbędne jest:

a) rzetelne przeprowadzanie porównania danych księgowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji realnej wartości składników oraz dokumentowanie tych czynności,

b) dokonywanie rozliczenia, porównania z zapisami ksiąg rachunkowych i ujęcia w księgach stwierdzonych różnic inwentaryzacyjnych.

10. Ustalenie procedur wewnętrznej kontroli finansowej w zakresie udzielania i rozliczania zaliczek. Przestrzeganie określonego we wniosku o zaliczkę terminu jej rozliczenia.

11. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości w prowadzeniu ksiąg rachunkowych poprzez:

a) zaniechane ujmowania tych samych należności zarówno w księgach budżetu jak i urzędu jako jednostki budżetowej,

b) dokonywanie przypisów należności z tytułu użytkowania wieczystego na koncie 221 oraz prowadzenie do tego konta ewidencji pomocniczej w rozumieniu ustawy o rachunkowości, zgodnie z zasadami funkcjonowania tego konta zawartymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości...,

c) ewidencjonowanie należności o charakterze długoterminowym na koncie 226,

d) wykazywanie rzetelnych danych na koncie 011 i 013 oraz uzgadnianie danych ewidencji analitycznej i syntetycznej w zakresie tych kont,

e) dokonywanie zapisów księgowych w ewidencji analitycznej przy zachowaniu wymogów wynikających z art. 23 ust. 2 ustawy o rachunkowości,

f) ujmowanie na koncie 011 rzeczowych aktywów trwałych o wartości powyżej 3.500 zł, mając na uwadze przepisy § 5 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia w sprawie szczególnych zasad rachunkowości... oraz zasady funkcjonowania kont 011 i 013 zawarte w załączniku nr 2 do tego rozporządzenia.

12. Wyeliminowanie nieprawidłowości w gospodarowaniu mieniem komunalnym poprzez:

a) sporządzanie i upublicznianie w sposób przewidziany prawem wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży,

b) rozkładanie na raty należności za sprzedane lokale zgodnie z zasadami określonymi przez organ stanowiący,

c) dokumentowanie faktu zawiadomienia osoby ustalonej jako nabywca nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży,

d) dokonanie aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego,

f) bieżące naliczanie i dochodzenie należności z tytułu opłat za trwały zarząd,

g) ustalenie wartości nieruchomości w celu naliczenia opłaty z tytułu trwałego zarządu na podstawie wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego,

h) umarzanie należności, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej zgodnie z postanowieniami uchwały organu stanowiącego podjętej w wykonaniu przepisów art. 43 ustawy o finansach publicznych.

13. Określenie, na podstawie uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania zasobem mieszkaniowym miasta, stawek czynszu najmu lokali mieszkalnych, stosownie do przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów...

14. Przedłożenie Radzie Miasta uchwały w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej oraz z tytułu podziału nieruchomości.

15. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie odbywania i rozliczania kosztów podróży służbowych poprzez:

a) żądanie biletów poświadczających poniesione koszty podróży publicznymi środkami komunikacji,

b) zlecanie odbywania podróży służbowych samochodami prywatnymi pracowników w następstwie zatwierdzenia złożonego przez pracownika wniosku, z jednoczesnym wskazaniem stawki rozliczeniowej za 1 kilometr.

16. Prawidłowe klasyfikowanie wydatków budżetowych.

17. Przestrzeganie wymogu zgodności rozliczenia dotacji udzielonej organizacji pozarządowej z poszczególnymi pozycjami kosztorysu wchodzącego w skład oferty realizacji zadania publicznego. Dokumentowanie ewentualnych zmian pozycji kosztorysowych.

18. Przeznaczanie środków z dochodów za wydawane zezwolenia na sprzedaż alkoholu wyłącznie na zadania zawarte w programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

19. Terminowe przekazywanie równowartości dokonanych odpisów na rachunek ZFŚS.

20. W zakresie udzielania dotacji zakładowi budżetowemu:

a) przedkładanie organowi stanowiącemu projektu uchwały w sprawie kalkulacji stawek jednostkowych dotacji przedmiotowej; podjęcie takiej uchwały jest warunkiem umożliwiającym ujęcie w budżecie wydatku z tytułu dotacji przedmiotowej,

b) określenie szczegółowości rozliczenia dotacji przedmiotowej przez zakład budżetowy,

c) udzielanie dotacji celowych przy określeniu warunków, o których mowa w art. 130 w zw. z art. 189a ustawy o finansach publicznych.

21. Wzmożenie nadzoru nad prowadzeniem gospodarki finansowej przez kierownika zakładu budżetowego, mając na uwadze stwierdzone przekroczenie dopuszczalnego poziomu zwiększenia kosztów zakładu w 2007 roku.

22. Wyeliminowanie uchybień w prowadzeniu rejestru instytucji kultury.

23. Rzetelne informowanie o sposobie realizacji wniosków pokontrolnych.

24. Podejmowanie czynności sprawdzających, o których mowa w przywołanych przepisach Ordynacji podatkowej, w odniesieniu do powszechności i terminowości składania deklaracji podatkowych, a także mających na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami.

25. Wydawanie decyzji umorzeniowych zgodnie z przepisami ustawy Ordynacja podatkowa, ze szczególnym uwzględnieniem ich uzasadnienia faktycznego, opartego o wyczerpujący materiał dowodowy zebrany w celu wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy.

26. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników, na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia wykonawcze.

27. Określanie stosowną decyzją wysokości powstałej nadpłaty zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej. Zaliczanie stwierdzonej nadpłaty z urzędu na poczet zaległych oraz bieżących zobowiązań podatkowych, a w razie ich braku dokonywanie zwrotu z urzędu.

28. Dostosowanie uregulowań wewnętrznych do prowadzenia ewidencji księgowej podatków i opłat lokalnych zgodnie z obowiązującymi, w tym zakresie normami prawnymi.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalna Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

         Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa Izby do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3 – 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30 – dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Do wiadomości

Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Suwałkach

      Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku