Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Miejsko – Gminnym Centrum Kultury w Choroszczy

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 28 kwietnia 2008 roku (znak: RIO.I.6012 - 6/08), o treści jak niżej:

Pan Tomasz Matuszkiewicz

Dyrektor

Miejsko-Gminnego Centrum Kultury

w Choroszczy

         W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za okres 2007 roku, przeprowadzonej w Miejsko-Gminnym Centrum Kultury w Choroszczy na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólno-organizacyjne, w tym regulacje wewnętrzne z zakresu gospodarki finansowej i rachunkowości instytucji kultury, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan działalności oraz jego wykonanie, gospodarowanie składnikami majątkowymi, powiązania z budżetem jednostki samorządu terytorialnego.

Badaniu poddano stan dokumentacji składającej się na procedury wewnętrznej kontroli finansowej w Miejsko-Gminnym Centrum Kultury w Choroszczy. Analizy przepisów wewnętrznych dokonano pod kątem zupełności uregulowań dotyczących procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem, będących przedmiotem kontroli finansowej w świetle przepisów art. 47 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Opracowanie i wdrożenie pisemnych procedur kontroli finansowej, zgodnie art. 47 ust. 3 ustawy, należy do kierownika każdej jednostki sektora finansów publicznych, który jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej. Przy opracowywaniu procedur należy uwzględniać standardy kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych, ogłoszone przez Ministra Finansów (na podstawie art. 63 ustawy) w Komunikacie Nr 13 z dnia 30 czerwca 2006 r. (Dz. Urz. MF Nr 7, poz. 58).

Na system kontroli wewnętrznej w badanej jednostce złożyły się procedury zawarte w standardowej dokumentacji występującej w jednostce, tj. w statucie, regulaminie organizacyjnym, uprawnieniach i odpowiedzialności pracowników oraz zakresach ich czynności służbowych, instrukcji kasowej oraz w zakładowym planie kont.

Kontrola wykazała, że przepisy wewnętrzne jednostki nie odnoszą się do dokumentacji dotyczącej realizacji przez Centrum Kultury przychodów z prowadzonej działalności w zakresie wynajmu pomieszczeń, usług reklamowych i wydawniczych, opłat pobieranych za stoiska handlowe podczas imprez okazjonalnych. W praktyce, wynajem pomieszczeń, wykonanie usług reklamowych, a w niektórych przypadkach wykonanie usług poligraficznych oraz wynajem powierzchni na stoiska handlowe podczas imprez okazjonalnych rozliczano fakturami VAT, których zasady wystawiania i obiegu nie wynikały z wewnętrznych procedur obowiązujących w jednostce (Instrukcja kasowa w swej treści wymienia faktury/rachunki potwierdzające dokonanie wydatku, a także listy wypłat i pozostałe kasowe dowody przychodowe i rozchodowe).

Poza tym, w przepisach wewnętrznych jednostki nie określono zasad sporządzania i obiegu umów zlecenia oraz podstaw do dokonywania wydatków z tego tytułu. W praktyce, umowy tego typu często występowały w dokumentacji Centrum Kultury (umowy na prowadzenie zajęć), zaś wydatki z nimi związane dokonywane były w oparciu o rachunki przedkładane przez zleceniobiorców.

Wyszczególnione braki należy wiązać z faktem, iż badana jednostka nie posiada opisu zasad obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych – str. 5-7 protokołu kontroli. Na powinność ustanowienia tego rodzaju zasad wskazuje standard nr 11 „Dokumentowanie i rejestrowanie operacji finansowych i gospodarczych”, zawarty w części C „Mechanizmy kontroli” załącznika do Komunikatu Ministra Finansów. Zgodnie z tym standardem: Wszystkie operacje finansowe i gospodarcze, a także inne znaczące zdarzenia, są rzetelnie dokumentowane, a dokumentacja ta jest łatwo dostępna dla upoważnionych osób. Dokumentacja jest pełna oraz umożliwia prześledzenie każdej operacji finansowej, gospodarczej lub zdarzenia od samego początku, w trakcie ich trwania i po zakończeniu. Operacje finansowe i gospodarcze i inne znaczące zdarzenia są bezzwłocznie rejestrowane i prawidłowo klasyfikowane.

W wyniku czynności kontrolnych ustalono również, że jednostka nie prowadziła ewidencji druków ścisłego zarachowania. W Instrukcji kasowej postanowiono, że tylko czeki gotówkowe i rozrachunkowe (czeki rozrachunkowe w jednostce w praktyce nie są stosowane) są drukami ścisłego zarachowania i ewidencjonuje się je po pobraniu z banku. Funkcjonujących w obrocie gotówkowym druków „KP” (stosowanych m.in. podczas imprez okolicznościowych) i „KW” nie zaliczono w przepisach wewnętrznych jednostki do druków ścisłego zarachowania, natomiast odnotowywano stan ich zużycia, mimo braku stosownej ewidencji porównawczej, podczas rocznej inwentaryzacji kasy – str. 17 protokołu kontroli.

Badając dokumentację opisującą przyjęte w instytucji kultury zasady rachunkowości, wprowadzoną zarządzeniem nr 1/2007 Pana Dyrektora z dnia 7 stycznia 2007 r. (str. 8-11 protokołu kontroli), ustalono, że nie spełnia ona niektórych wymogów określonych w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), ponieważ:

a) nie określa roku obrotowego oraz wchodzących w jego skład okresów sprawozdawczych;

b) nie ustala przyjętych zasad klasyfikacji zdarzeń, zasad prowadzenia kont ksiąg pomocniczych oraz powiązania ich z kontami księgi głównej (za wyjątkiem ręcznie prowadzonej analityki do środków trwałych). W § 4 zarządzenia zapisano, że „komórka księgowości prowadzi książki inwentarzowe środków trwałych (do konta 010) oraz pozostałych środków trwałych (do konta 090). O zakwalifikowaniu do ewidencji środków trwałych decydują przepisy o podatku dochodowym od osób prawnych”. W rzeczywistości analityka do środków trwałych o wartości początkowej powyżej 3.500 zł prowadzona jest ręcznie w postaci kartotek. W załączniku nr 1 do zarządzenia (wykaz kont syntetycznych) dla ewidencji majątku trwałego przewidziano konta syntetyczne, takie jak: 010 –„Środki trwałe”, 020 –„Wartości niematerialne i prawne”, 070 „Umorzenie środków trwałych”, 071 „Umorzenie wartości niematerialnych i prawnych”. Kontrola wykazała, że w ewidencji księgowej jednostki konto 090 służące do ewidencji pozostałych środków trwałych (środki trwałe niepodlegające ujęciu na koncie 010) nie występuje. Wszystkie przedmioty o okresie użyteczności dłuższym niż rok i wartości początkowej poniżej 3.500 zł (środki trwałe o niskiej wartości) badana jednostka ujmowała w księdze inwentarzowej założonej 1 stycznia 2002 r. oraz odpisywała bezpośrednio w koszty, co naruszało postanowienia pkt 2 w § 3 wymienionego zarządzenia. Załącznik nr 2 do zarządzenia, p.n. „Wykaz kont analitycznych do niektórych kont syntetycznych”, przewiduje dla konta syntetycznego 010 „Środki trwałe” m.in. analityczne konto – 010-5 „Inne środki trwałe” (010-5-1 „Książki” i 010-5-2 „Pozostałe środki trwałe”). Ustalono, że na koncie 010-5-2 zaewidencjonowana jest kserokopiarka w kwocie 8.189,89 zł i drukarka w kwocie 2.991,81 zł. Zgodnie z postanowieniami § 3 pkt 2 zarządzenia drukarkę należałoby zaliczyć do pozostałych środków trwałych (środek trwały o wartości początkowej poniżej 3.500 zł), a nie do środków trwałych podlegających ujęciu na koncie 010.

Na koncie 010 „Środki trwałe”, poza środkami trwałymi umarzanymi stopniowo, ewidencjonowane były również środki trwałe umarzane jednorazowo i zbiory biblioteczne, co jest sprzeczne z ustalonymi przepisami wewnętrznymi jednostki (zpk). Umorzenie środków trwałych ujmowanych na koncie 010 było odnoszone na konto 070 „Umorzenie środków trwałych”. W świetle § 4 zakładowego planu kont właściwym rozwiązaniem byłoby prowadzenie odrębnych kont syntetycznych dla środków trwałych umarzanych stopniowo – o wartości początkowej powyżej 3.500 zł oraz dla pozostałych środków trwałych (przy ewentualnym ustaleniu dolnej granicy zaliczania składników majątkowych do pozostałych środków trwałych ujmowanych w ewidencji bilansowej);

c) nie zawiera wykazu zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na komputerowych nośnikach danych. Według § 7 zarządzenia, wykaz zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na komputerowych nośnikach stanowi załącznik nr 4 do zarządzenia. Jak stwierdzono, załącznik ten nie spełnia postanowień art. 13 ustawy o rachunkowości;

d) nie wskazuje daty rozpoczęcia eksploatacji programu komputerowego stosowanego w jednostce;

e) nie określa zasad przechowywania zbiorów danych, w tym ksiąg rachunkowych, dowodów księgowych i innych dokumentów stanowiących podstawę dokonywanych w nich zapisów.

         Ponadto stwierdzono, że zakładowy plan kont badanej jednostki nie przewiduje konta syntetycznego dotyczącego funduszu instytucji kultury, przewiduje zaś konto 821 „Rozliczenie wyniku finansowego”. Według wyjaśnienia głównego księgowego konto „Rozliczenie wyniku finansowego” pełni funkcję konta funduszu instytucji kultury. Zgodnie z zestawieniem zapisów konta 821 za okres 2007 roku obroty dotyczące funduszu wystąpiły jedynie w związku z przeksięgowaniem zysku bilansowego za rok 2006 – str. 11 protokołu kontroli. Należy wskazać, że przyjęte w badanej jednostce zasady funkcjonowania kont księgi głównej nie uwzględniają zasad określonych w art. 29 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.), regulujących w szczególny sposób zasady ewidencjonowania operacji dotyczących odpisów umorzeniowych i amortyzacyjnych oraz zmniejszeń i zwiększeń funduszu instytucji kultury. Zgodnie z przywołaną ustawą (art. 29 ust. 1) wartość majątku instytucji kultury odzwierciedla fundusz instytucji kultury, który odpowiada wartości wydzielonego instytucji i nabytego mienia. Fundusz ten zwiększa się lub zmniejsza o kwotę zmian wartości majątku instytucji: jego zwiększenie następuje m.in. wskutek nieodpłatnego otrzymania środków trwałych i wartości niematerialnych i prawnych (art. 29 ust. 2 pkt 2), amortyzacji majątku trwałego, otrzymania dotacji budżetowych na finansowanie rozwoju instytucji, wypracowania zysku pozostającego w dyspozycji instytucji kultury (art. 29 ust. 3), natomiast zmniejszenie następuje w szczególności w związku ze stratami bilansowymi i umorzeniem majątku trwałego oraz innymi zmniejszeniami (art. 29 ust. 4 pkt 1, 2 i 4). W badanej jednostce, w związku z brakiem wyodrębnienia konta obrazującego fundusz instytucji i nieprzestrzeganiem wskazanych wymogów ustawy, nieprawidłowo księgowane są operacje dotyczące otrzymanych darowizn środków trwałych (otrzymane darowizny środków trwałych o wartości 24.601,96 odniesiono na konto przychodów operacyjnych) oraz umorzenia i amortyzacji środków trwałych, w tym księgozbiorów – str. 13, 25, 37-38 protokołu kontroli.

Zgodnie z art. 27 ust. 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, podstawą działalności instytucji kultury jest plan zawierający w miarę potrzeb: plan usług, plan przychodów i kosztów, plan remontów i konserwacji środków trwałych oraz plan inwestycji. Z ustaleń kontroli przedstawionych na str. 21-24 protokołu wynika, że plan kosztów Centrum Kultury na 2007 r., sporządzony w układzie rodzajów kosztów (np. zakup energii, materiałów, usługi obce, wynagrodzenia osobowe itp.), nie wyodrębniał planu remontów, natomiast w tym okresie badana jednostka przeprowadziła remont Biblioteki o wartości 11.095,22 zł.

W kontrolowanym okresie Centrum Kultury uzyskiwało przychody m.in. z wynajmu pomieszczeń w budynku stanowiącym jego siedzibę (łączne przychody z tego tytułu wyniosły 5.022,42 zł). W zawieranych z najemcami umowach zamieszczano postanowienia, iż odpłatność za najem lokalu będzie regulowana przez najemcę co miesiąc na konto MGCK, na podstawie wystawionej przez wynajmującego faktury. Ustalono, że najemcy za czynsz wpłacali gotówkę do kasy, jak i dokonywali przelewu na rachunek bieżący Centrum Kultury. Faktury nie zawsze były wystawiane najemcom co miesiąc, jak przewidują postanowienia umów zawartych z najemcami – stwierdzono przypadki, w których na jednej fakturze ustalono czynsz łączny za kilka miesięcy. Kontrola wykazała też, że jednostka nie ustalała odsetek za nieterminową płatność czynszów. Niepobrane odsetki od nieterminowych płatności wyniosły w zbadanej próbie 37,42 zł. Jak wcześniej wskazano, kwestia gromadzenia przychodów nie została objęta procedurami kontroli wewnętrznej – str. 27-29 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków z tytułu krajowych podróży służbowych wykazała, że w niektórych poleceniach wyjazdów służbowych, w części dotyczącej rozliczeń kosztów podróży, ustalano połowę diety w wysokości 11 zł (1/2 z 22 zł), zamiast 11,50 zł (1/2 z 23 zł), wynikającej z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem, od dnia 1 stycznia 2007 r. obowiązuje stawka diety w wysokości 23 zł – str. 36 protokołu kontroli

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania i błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej oraz rachunkowości instytucji kultury.

Stosownie do postanowień art. 44 ustawy o finansach publicznych odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych, w tym wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli finansowej, ponosi jej kierownik. Na kierowniku jednostki spoczywa też powinność wdrożenia i aktualizacji dokumentacji zasad rachunkowości obowiązujących w jednostce, stosownie do postanowień art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

Prowadzenie rachunkowości MGCK należało do głównego księgowego, stosownie do zakresu obowiązków i przepisów art. 45 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Opracowanie pisemnych procedur wewnętrznej kontroli finansowej dotyczących wskazanych procesów gromadzenia i wydatkowania środków publicznych, mając na uwadze standardy kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych.

2. Zaprowadzenie ewidencji druków ścisłego zarachowania oraz objęcie tą ewidencją druków stosowanych w obrocie gotówkowym.

3. W zakresie rachunkowości:

a) dostosowanie dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady (politykę) rachunkowości do wymogów art. 10 ustawy o rachunkowości i potrzeb jednostki, wynikających w szczególności z postanowień art. 29 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej;

b) ewidencjonowanie za pośrednictwem konta funduszu instytucji kultury m.in. operacji dotyczących nieodpłatnego otrzymania środków trwałych oraz ich amortyzacji i umorzenia.

4. Opracowywanie planu działalności Centrum Kultury z uwzględnieniem wymogów wynikających z art. 27 ust. 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

5. Spowodowanie terminowego, według postanowień zawartych umów, wystawiania faktur VAT za najem pomieszczeń, a także naliczanie odsetek za opóźnienie w zapłacie należności stosownie do art. 481 Kodeksu cywilnego.

6. Zapewnienie prawidłowego rozliczania kosztów podróży służbowych, tj. z uwzględnieniem aktualnej stawki diety przysługującej pracownikowi.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Do wiadomości:

Burmistrz Choroszczy

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku