Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Bursie Szkolnej w Białymstoku

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 04 kwietnia 2008 roku (znak: RIO.I.6012 - 1/08), o treści jak niżej:

Pani Janina Łukaszuk

Dyrektor Bursy Szkolnej

w Białymstoku

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej, przeprowadzonej w Bursie Szkolnej w Białymstoku na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólno-organizacyjne, w tym regulacje wewnętrzne z zakresu gospodarki finansowej i rachunkowości, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej i rachunkowości, sprawozdawczość finansową, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, dochody i wydatki budżetowe objęte planem finansowym, dochody własne i wydatki sfinansowane z dochodów własnych, gospodarowanie składnikami majątkowymi oraz rozliczenia z budżetem Miasta Białegostoku.

Badając obowiązujące w kontrolowanej jednostce zasady rachunkowości stwierdzono, że nie jest w nich uregulowany problem ewidencji faktur za dostawę energii cieplnej, które są wystawiane przez sprzedawcę w miesiącu następnym po miesiącu, w którym dokonano sprzedaży. Z ustaleń kontroli wynika, że faktura dotycząca dostaw energii cieplnej w grudniu 2007 r. o wartości 25.988,32 zł, wystawiona przez MPEC Sp. z o. o. 3 stycznia 2008 r., została odniesiona w koszty 2008 r. (zapis Wn 400 „Koszty według rodzajów”, Ma 201 „Rozrachunki z dostawcami”), mimo że zgodnie z zasadą memoriału wyrażoną w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) w księgach rachunkowych jednostki należy ująć wszystkie osiągnięte przypadające na jej rzecz przychody i obciążające ją koszty związane z tymi przychodami dotyczące danego roku obrotowego, niezależnie od terminu ich zapłaty. W związku z przywołanym przepisem fakturę MPEC wystawioną w styczniu 2008 r. za grudzień 2007 r. w księgach rachunkowych 2007 roku należało ująć zapisem Wn 400, Ma 300 „Rozliczenie zakupu” (dostawy niefakturowane), a w styczniu 2008 r. dokonać księgowania Wn 300, Ma 201. Według wyjaśnienia głównego księgowego jednostki, stosowane rozwiązanie ewidencyjne oparte jest o regulację art. 4 ust. 4 ustawy o rachunkowości. Wskazany przepis dopuszcza stosowanie uproszczeń w rachunkowości, jeżeli to nie wywiera istotnie ujemnego wpływu na rzetelne i jasne przedstawienie sytuacji majątkowej i finansowej oraz wyniku finansowego, ale tylko w ramach przyjętych w jednostce zasad (polityki) rachunkowości – str. 5 protokołu kontroli.

Dokumentacja opisująca przyjęte w Bursie zasady rachunkowości nie określa w sposób jednoznaczny dolnej granicy pozostałych środków trwałych o niskiej wartości, poniżej której środki te są zaliczane do materiałów. W instrukcji obiegu dokumentów zapisano, że ewidencję pozostałych środków trwałych prowadzi się na: kontach syntetycznych; w księdze inwentarzowej pozostałych środków trwałych – wyposażenia, jeżeli wartość początkowa przewyższa kwotę 100 zł; na kartotekach ilościowych, jeżeli wartość początkowa wyposażenia wynosi mniej niż 100 zł. W instrukcji w sprawie gospodarowania wyposażeniem w Bursie przyjęto definicję wyposażenia. Zgodnie z tą definicją „Wyposażenie jest to grupa rzeczowych składników majątku trwałego, która zużywa się stopniowo i spełnia następujące warunki: wartość początkowa jest niższa niż 20% dolnej wartości składnika uznanego za środek trwały (aktualnie 700 zł), a okres używalności jest dłuższy niż jeden rok”. W instrukcji określono, że dolna granica pozwalająca na zaliczenie przedmiotów do wyposażenia wynosi 100 zł.

Zapisy w przywołanych instrukcjach są niespójne. Według instrukcji w sprawie gospodarowania wyposażeniem – do wyposażenia zalicza się pozostałe środki trwałe o wartości początkowej od 100 do 700 zł. Według instrukcji w sprawie obiegu dokumentów wyposażenie dzieli się na wyposażenie o wartości początkowej poniżej i powyżej 100 zł. W praktyce, w kontrolowanej jednostce w księdze inwentarzowej wyposażenia ujmuje się zarówno pozostałe środki trwałe o wartości poniżej 100 zł, jak i pozostałe środki trwałe o wartości początkowej od 100 do 3.500 zł – str. 6 i 24 protokołu kontroli.

         Kontrola zapisów w ewidencji księgowej wykazała, że oddane do użytkowania w stołówce Bursy materiały w postaci naczyń i sztućców, objęte spisem z natury na koniec 2007 r., nie zostały odniesione w koszty i w dalszym ciągu znajdują się na stanie zapasów ujmowanych na koncie 310 „Materiały”. W badanej jednostce wartość oddanych do użytkowania materiałów odnosi się w koszty po ich likwidacji. Ustawa o rachunkowości przewiduje możliwość wykazywania stanów aktywów rzeczowych będących w użytkowaniu jedynie w odniesieniu do rzeczowych składników majątku trwałego, przy czym środki trwałe o niskiej wartości są umarzane jednorazowo w ciężar kosztów. Według zaś opisu zasad funkcjonowania kont Zespołu 3 – „Materiały i towary”, zawartych w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 roku w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020), m.in. na koncie 310 prowadzi się ewidencję zapasów materiałów znajdujących się w magazynach. W związku z tym, wartość naczyń i sztućców w użytkowaniu, wynosząca na koniec 2007 r. 3.442,53 zł, powinna być przeksięgowana z konta 310 na konto 400 „Koszty według rodzajów” – str. 7 i 25 protokołu kontroli.

W wyniku czynności kontrolnych ustalono, że w 2007 r. dokonano zakupu ze środków dochodów własnych zmywarki o wartości 7.588,40 zł. Wydatek na ten cel był ujęty w planie wydatków finansowanych z dochodów własnych w paragrafie 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia”, zamiast w paragrafie 6060 „Wydatki na zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych”. W paragrafie 4210 ujęto też realizację tego zakupu inwestycyjnego. Stwierdzono również, że środki z dochodów własnych wykorzystane na ten zakup nie zostały ujęte w księgach rachunkowych 2007 r. zapisem Wn 740 „Dotacje i środki na inwestycje”, Ma 800 „Fundusz jednostki” (zapis równoległy do zapisu Wn 202 „Rozrachunki z dostawcami – dochody własne”, Ma 132 „Rachunek dochodów własnych jednostek budżetowych). Na wniosek kontrolującego w księgach rachunkowych 2007 r. dokonano zapisu uzupełniającego dotyczącego wykorzystania środków pieniężnych dochodów własnych na finansowanie zakupu środków trwałych (Wn 740, Ma 800 – 7.588,40 zł) – str. 24 protokołu kontroli.

Badając dochody własne i wydatki sfinansowane tymi dochodami stwierdzono, że zgodnie z uchwałą Nr LII/600/05 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 19 grudnia 2005 r. w sprawie dochodów własnych jednostek budżetowych, dochody własne Bursy Szkolnej mogą pochodzić z następujących źródeł:

- z wpłat za korzystanie z wyżywienia (par. 2 ust. 1), z przeznaczeniem tych wpłat na zakup artykułów żywnościowych niezbędnych do prowadzenia żywienia w stołówce Bursy (par. 2 ust. 2);

- z wpływów z najmu sal i pomieszczeń dydaktycznych oraz innych pomieszczeń (par. 5 ust. 1), z przeznaczeniem na pokrycie wynagrodzeń bezosobowych, pochodnych od wynagrodzeń bezosobowych, kosztów materialnych i niematerialnych, w tym remontów, zakup pomocy naukowych i dydaktycznych, materiałów oraz wyposażenia (par. 5 ust. 2);

- z opłat za korzystanie z zakwaterowania w Bursie (par. 8 ust. 1), z przeznaczeniem tych dochodów na pokrycie kosztów materialnych i niematerialnych oraz zakup wyposażenia do Bursy (par. 8 ust. 2);

- opłaty z tytułu czynszów i innych świadczeń pobieranych od lokatorów mieszkań będących w zarządzie Bursy (par. 8 ust. 3), z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem mieszkań, w tym remontów (par. 8 ust. 4).

W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono, że dochody własne, wpłacone przez lokatorów mieszkań, wyniosły w 2007 r. łącznie 7.093,95 zł, w tym z tytułu czynszów mieszkaniowych – 2.499,49 zł i z tytułu innych opłat (centralne ogrzewanie, ciepła i zimna woda, odprowadzanie ścieków, wywóz śmieci) - 4.594,46 zł. Łączne dochody własne sklasyfikowane w paragrafie 0750 „Dochody z najmu i dzierżawy składników majątkowych…” zamknęły się kwotą 31.687,01 zł, a więc dochody z innych tytułów niż czynsze mieszkaniowe i inne opłaty za mieszkania wyniosły 24.593,48 zł. Z tej kwoty dochodów, na podstawie przywołanej uchwały Rady Miejskiej, do dochodów własnych Bursy nie można było zaliczyć dochodów z tytułu:

- wpływów od Polskiej Telefonii Komórkowej – Centertel Sp. z o. o. w Warszawie za najem części powierzchni dachowej budynku Bursy na cele techniczne związane z funkcjonowaniem sieci telefonii komórkowej – w łącznej kwocie 18.360,00 zł;

- wpłat z tytułu najmu nieruchomości gruntowej (3 umowy najmu) z przeznaczeniem na ustawienie garaży metalowych bez fundamentów – w łącznej kwocie 1.349,47 zł.

Według specyfikacji zawartej w treści § 5 uchwały Rady Miejskiej, kontrolowana jednostka może zaliczać do dochodów własnych wpływy z najmu sal i pomieszczeń dydaktycznych oraz innych pomieszczeń. Najem powierzchni dachowej i nieruchomości gruntowych nie mieści się więc w wymienionych w uchwale źródłach pozyskiwania dochodów własnych z najmu. Według wyjaśnienia głównej księgowej, projekty planów i plany finansowe dochodów własnych, zawierające szczegółową specyfikację źródeł tych dochodów, były akceptowane przez organ prowadzący placówkę.

Z uchwał Rady Miejskiej dotyczących źródeł dochodów własnych i ich przeznaczenia wynika też, że dochody własne z tytułu wyżywienia mogą być przeznaczone tylko na zakup artykułów żywnościowych. W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono, że w poszczególnych latach dochody z tego tytułu i wydatki na zakup artykułów żywnościowych kształtowały się następująco:

- 2005 r.– dochody - 221.559,56 zł, wydatki – 218.502,51 zł;

- 2006 r.- dochody  - 231.874,11 zł, wydatki – 225.968,65 zł;

-2007 r. – dochody - 231.469,02 zł, wydatki – 226.053,27 zł.

Z danych tych wynika, że dochody własne z tytułu wyżywienia, niewykorzystane na wydatki związane z zakupem artykułów żywnościowych, wynosiły na koniec 2007 r. – 14.378,26 zł (48,3% środków pieniężnych na rachunku dochodów własnych).

Ustalenia kontroli w zakresie dochodów własnych i wydatków sfinansowanych tymi dochodami przedstawiono na str. 16-18 protokołu kontroli.

         Kontrolą objęto również prawidłowość udzielania zamówień publicznych w świetle przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655).

         W zakresie przetargu nieograniczonego o wartości poniżej 60.000 euro na dostawy artykułów spożywczych do stołówki Bursy stwierdzono naruszenie terminu zawarcia umów z wybranymi wykonawcami: rozstrzygnięcie przetargu nieograniczonego nastąpiło w dniu 28 lutego 2007 r. i w tym dniu zamieszczono na tablicy ogłoszeń Bursy ogłoszenie o wyborze najkorzystniejszych ofert częściowych, a w dniach 6 i 7 marca 2007 r. podpisano umowy z dwoma wykonawcami.

Zgodnie z rozdz. XVI pkt 3 specyfikacji istotnych warunków zamówienia (zapis zgodny z art. 94 ust. 1 ustawy – Prawo zamówień publicznych), zamawiający powinien zawrzeć umowy z wybranymi wykonawcami w terminie nie krótszym niż 7 dni od dnia przekazania zawiadomienia o wyborze i nie później niż przed terminem związania ofertą. W przypadku przekazania zawiadomienia o wyborze oferty w dniu rozstrzygnięcia przetargu (28 lutego 2007 r.), najwcześniejszym terminem uprawniającym do zawarcia umów był 8 marca 2007 r. Należy wskazać, że po nowelizacji Prawa zamówień publicznych, która weszła w życie 11 czerwca 2007 r., zawarcie umowy przed upływem 7 dni od dnia przekazania zawiadomienia o wyborze najkorzystniejsze oferty powoduje nieważność umowy – art. 146 ust. 1 pkt 7 ustawy – str. 19 protokołu kontroli.

Badając zamówienie publiczne na roboty budowlane dotyczące remontu pomieszczeń Bursy i dachu nad kuchnią, udzielone w trybie przetargu nieograniczonego o wartości poniżej 60.000 euro (postępowanie wszczęto 23 maja 2007 r.), stwierdzono nieprawidłowości w określeniu kwoty wadium i ustanowieniu zabezpieczenia należytego wykonania umowy.

W specyfikacji istotnych warunków zamówienia m.in. dopuszczono składanie ofert częściowych na wyspecyfikowane części składowe zamówienia oraz ustanowiono obowiązek zabezpieczenia każdej oferty wadium w wysokości 500 zł, co oznacza, że zapis ten dotyczy również ofert częściowych. W odniesieniu do oferty obejmującej pełny zakres robót kwota ta stanowi 0,42% wartości robót wynikających z kosztorysu inwestorskiego zamawiającego (118.996,06 zł). W przypadku złożenia oferty częściowej na remont dachu wadium w kwocie 500 zł wynosiłoby 2,4% wartości zamówienia, a na remont pomieszczenia biurowego 14,6% wartości zamówienia. Jak wynika z przepisów art. 45 ust. 4 i 5 Prawa zamówień publicznych, zamawiający określa wadium w granicach od 0,5% do 3% wartości zamówienia, a jeżeli dopuszcza składanie ofert częściowych lub udziela zamówienia w częściach, określa kwotę wadium dla każdej części z uwzględnieniem wskazanych progów procentowych – str. 20 protokołu kontroli.

W specyfikacji określono też, że zamawiający będzie żądać od oferenta, którego oferta została wybrana jako najkorzystniejsza, wniesienia przed podpisaniem umowy zabezpieczenia należytego wykonania umowy o wartości 5% ceny ofertowej brutto. Ponadto, w zamieszczonym w specyfikacji wykazie dokumentów i oświadczeń, jakie mają dostarczyć wykonawcy w celu potwierdzenia spełnienia warunków udziału w postępowaniu, wymieniono m. in. „oświadczenie o przyjęciu istotnych warunków zamówienia i o zabezpieczeniu należytego wykonania zamówienia”. Do specyfikacji istotnych warunków zamówienia został dołączony wzór umowy, który wraz ze specyfikacją przekazano wykonawcy ubiegającemu się o udzielenie zamówienia, niespójny jednakże z treścią specyfikacji. We wzorze umowy i następnie w umowie o zamówienie publiczne z dnia 25 czerwca 2007 r. nie zawarto postanowień w kwestii zabezpieczenia należytego wykonania umowy wymaganego specyfikacją. We wzorze umowy zawarto postanowienie w brzmieniu: „Strony postanawiają, że Zamawiający jest upoważniony do zatrzymania z faktury końcowej kaucji gwarancyjnej na poczet kosztów usuwania wad w wysokości ...% wynagrodzenia umownego za przedmiot umowy. Kaucja zostanie zwrócona Wykonawcy na podstawie komisyjnego protokółu usunięcia wad. Kwota kaucji jest nie oprocentowana”, natomiast w zawartej umowie (16) postanowiono, że „W przypadku stwierdzenia usterek Zamawiający zatrzyma 10% wynagrodzenia z faktury końcowej do czasu ich usunięcia”. Wskazany we wzorze umowy i umowie sposób ustanawiania zabezpieczenia nie wynika z ustawy – Prawo zamówień publicznych (art. 147 – 151), ani też treści specyfikacji – str. 20, 21, załącznik nr 10 do protokołu kontroli.

Z ustalenia zawartego na str. 25 protokołu kontroli wynika, że Miasto Białystok nie przekazało w trwały zarząd nieruchomości użytkowanych przez Bursę. Trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomościami przez samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej stosownie do postanowienia art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Stwierdzone trakcie kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostki sektora finansów publicznych.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Pani Dyrektor jako kierowniku jednostki, stosownie do art. 44 ustawy o finansach publicznych. Na kierowniku jednostki spoczywa również powinność wdrażania i aktualizacji dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, stosownie do postanowień art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości należą do głównego księgowego, stosownie do ustalonego zakresu czynności oraz postanowień art. 45 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dokonanie zmian w dokumentacji opisującej przyjęte w Bursie zasady (politykę) rachunkowości w zakresie wskazanym w protokole kontroli i niniejszym wystąpieniu.

2. Przeksięgowanie w ciężar kosztów materiałów przekazanych do użytkowania, ale znajdujących w dalszym ciągu na stanie zapasów.

3. Przestrzeganie przy planowaniu i realizacji wydatków na zakupy inwestycyjne zasad klasyfikacji wydatków określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz.726 ze zm.).

4. Zaliczanie wpływów z tytułów nieokreślonych w uchwale Rady Miejskiej Białegostoku w sprawie dochodów własnych jednostek budżetowych do dochodów budżetowych i rozliczanie ich z budżetem Miasta Białegostoku lub podjęcie starań zmierzających do rozszerzenia przez organ stanowiący źródeł pochodzenia dochodów własnych o wpływy z najmu powierzchni dachowej i gruntów pod garaże.

5. Rozważenie wystąpienia do organu prowadzącego placówkę z wnioskiem o rozszerzenie przeznaczenia dochodów własnych z tytułu opłat za wyżywienie.

6. Przestrzeganie przy udzielaniu zamówień publicznych przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, ze szczególnym zwróceniem uwagi na postanowienia dotyczące określania wadium, zabezpieczenia należytego wykonania umowy, terminu zawierania umowy i zgodności postanowień umowy z treścią specyfikacji i złożoną ofertą.

7. Wystąpienie do Prezydenta Białegostoku z wnioskiem o ustanowienia trwałego zarządu nieruchomościami stosownie do art. 44 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Do wiadomości:

Prezydent Białegostoku

Zastępca  Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku