Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Biurze Obsługi Szkół w Zambrowie

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 12 listopada 2008 roku (znak: RIO.I.6012-21/08), o treści jak niżej:

Pan Eugeniusz Bączyk

Kierownik Biura Obsługi Szkół

w Zambrowie

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za okres 2007 roku, przeprowadzonej w Biurze Obsługi Szkół w Zambrowie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto m.in. regulacje wewnętrzne dotyczące organizacji i funkcjonowania Biura Obsługi Szkół w Zambrowie, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, opracowanie i realizację planu finansowego, sprawozdawczość budżetową i finansową, zamówienia publiczne oraz wykonanie zarządzenia pokontrolnego.

         Kontrola wykazała nieprawidłowości w procedurze opracowania projektów planów finansowych i planów finansowych jednostek obsługiwanych przez BOS – str. 10-12 protokołu kontroli. Stwierdzono, że projekt planu finansowego wydatków na 2007 r. został opracowany przez Pana Kierownika w dniu 17 listopada 2006 r. na podstawie projektu uchwały budżetowej i obejmował wydatki wszystkich obsługiwanych szkół, Biura Obsługi Szkół oraz pozostałe wydatki ujęte w dziale 801 „Oświata i wychowanie” (m.in. dotyczące dowożenia uczniów do szkół), a także wydatki w dziale 854 „Edukacyjna opieka wychowawcza”, dotyczące pomocy materialnej dla uczniów. Projekt planu finansowego podpisany został przez Pana Kierownika. Nie stwierdzono dowodów, aby projekt ten był przekazywany Wójtowi Gminy Zambrów celem weryfikacji w trybie § 4 ust. 4 i § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783 ze zm.).

Nie stwierdzono, aby kierownicy poszczególnych obsługiwanych jednostek budżetowych opracowali projekty planów finansowych ich jednostek w trybie określonym przepisami art. 185 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych... Brak udokumentowania, aby dyrektorzy szkół otrzymali od Wójta Gminy informacje niezbędne do opracowania projektów planów finansowych w trybie określonym przywołanymi przepisami. Ustalono jedynie, że Panu Kierownikowi przekazane zostało zarządzenie Wójta Gminy w sprawie przyjęcia projektu budżetu na 2007 r. i, następnie, uchwała Rady Gminy Zambrów w sprawie budżetu na 2007 r. Kontrolującemu przedłożono dokumenty podpisane przez dyrektorów szkół podstawowych, opatrzone nazwą „Projekt planu finansowego na 2007 r.” Dokumenty te zostały sporządzone w okresie od 6 do 15 listopada 2006 r. a więc przed wydaniem przez Wójta Gminy Zambrów zarządzenia w sprawie przyjęcia projektu budżetu na 2007 r. W istocie więc nie miały one cech projektów planów finansowych; należy je traktować jako swego rodzaju założenia planistyczne.

W trakcie kontroli okazano plany finansowe dla poszczególnych szkół podpisane przez Pana Kierownika. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisami § 8 ust. 2 wyżej przywołanego rozporządzenia, obowiązek sporządzenia planów finansowych spoczywa na kierowniku każdej jednostki budżetowej.

Prowadzenie skoncentrowanej obsługi finansowo-księgowej nie może prowadzić do pominięcia podstawowych elementów, wyznaczających organizacyjną odrębność jednostki sektora finansów publicznych. Zgodnie z normą zawartą w art. 20 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan finansowy. Status kierownika jednostki budżetowej w procesie planowania budżetowego został określony przywołanymi wyżej przepisami. Wynika z nich, że sporządzanie i zatwierdzanie planów finansowych jest wyłączną kompetencją kierownika jednostki budżetowej. Należy też podkreślić, że odpowiedzialność za realizację planów finansowych poszczególnych jednostek ponoszą ich kierownicy, z racji upoważnienia do dysponowania środkami określonymi w planie finansowym. Artykuł 44 ustawy o finansach publicznych ustanawia zasadę, że kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej. W sferze jednostek oświaty norma ta znajduje odzwierciedlenie w przepisie art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), stanowiącym, iż dyrektor szkoły dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły zaopiniowanym przez radę szkoły i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie. Odzwierciedlenie efektów procesów składających się na gospodarkę finansową jednostki powinno wynikać ze sprawozdawczości sporządzonej przez kierowników jednostek.

W zakresie realizacji obowiązków sprawozdawczych kontrolującemu okazano sprawozdania budżetowe sporządzane przez Biuro Obsługi Szkół, zawierające łączne dane dotyczące wydatków BOS i wszystkich jednostek oświatowych, dla których badana jednostka prowadziła obsługę finansowo-księgową, podpisane przez Pana Kierownika. Oprócz tych sprawozdań sporządzone zostały przez Pana Kierownika także oddzielne sprawozdania z wykonania wydatków ujętych w poszczególnych rozdziałach klasyfikacji budżetowej. W zbiorze dokumentów księgowych znajdują się również sprawozdania jednostkowe sporządzone dla szkół podstawowych, także podpisane przez Pana Kierownika. Nie stwierdzono żadnych sprawozdań z wykonania planu wydatków podpisanych przez dyrektorów obsługiwanych szkół. Dyrektorzy szkół nie sporządzali także jednostkowych sprawozdań budżetowych Rb-27S, Rb-N i Rb-Z – zostały one sporządzone wspólnie dla BOS i obsługiwanych jednostek. Obowiązek sporządzania sprawozdań jednostkowych przez kierowników jednostek budżetowych wynika z przepisów § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 ze zm.).

Należy ponadto dodać, że wymienione sprawozdania z wykonania planu wydatków sporządzone zostały na drukach innych niż określone przepisami rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, w związku z czym brak jest w nich danych dotyczących zaangażowania i zobowiązań, wykazany został tylko plan wydatków i ich wykonanie.

Kontrola wykazała także, że w sprawozdaniu Rb-28S w kolumnie „Zobowiązania wymagalne” oraz w sprawozdaniu Rb-Z nie wykazano zobowiązań wymagalnych w kwocie 200 zł. Wskazane uchybienie narusza przepisy § 8 ust. 2 pkt 5 i § 12 pkt 4 Instrukcji sporządzania sprawozdań budżetowych w zakresie budżetów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiącej załącznik Nr 34 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Ustalenia dotyczące sprawozdawczości budżetowej zawarto na str. 5-6 i 9 protokołu kontroli.

Sporządzone sprawozdanie finansowe, składające się z bilansu, rachunku zysków i strat oraz zestawienia zmian w funduszu jednostki obejmowało łącznie dane dotyczące BOS i wszystkich obsługiwanych szkół i zostało podpisane przez Pana Kierownika. Kierownicy poszczególnych jednostek budżetowych nie sporządzali jednostkowych sprawozdań finansowych, do czego zobowiązani są przepisami § 14 ust. 1 i § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.).

Jako jedną z głównych przyczyn opisanych nieprawidłowości w zakresie sprawozdawczości było prowadzenie ksiąg rachunkowych dla BOS i szkół podstawowych w sposób nie dający możliwości wydzielenia wszystkich danych służących sporządzeniu sprawozdań jednostkowych, np. rozrachunków, wyniku finansowego, funduszu jednostki. Według poszczególnych jednostek prowadzona była ewidencja analityczna dochodów i wydatków – str. 6 protokołu kontroli.

Podczas kontroli wydatków poniesionych przez badaną jednostkę z tytułu podróży służbowych ustalono, że brak było wniosków pracowników, w oparciu o które pracodawca powinien wyrazić zgodę na odbycie podróży służbowej samochodem osobowym niebędącym własnością pracodawcy. Obowiązek przedłożenia wniosku określa § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalenia należności przysługujących pracownikom zatrudnionym w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na terenie kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.). Z kontekstu tego przepisu wynika, że możliwość zlecenia podróży samochodem prywatnym jest uzależniona od wyrażenia przez pracownika woli w tym zakresie. Przesądza to o niezbędności elementu wniosku, ponieważ pracodawca nie może z własnej inicjatywy zlecić odbywania podróży samochodem prywatnym. W przepisach wewnętrznych nie określono wzoru wniosku - str. 16-17 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli wydatków poniesionych na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych stwierdzono, że BOS prowadziło wspólną działalność socjalną ze wszystkimi jednostkami oświatowymi gminy Zambrów, bez zawarcia stosownej umowy, do czego zobowiązują przepisy art. 9 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.) - str. 17 protokołu kontroli.

Stwierdzone uchybienia i nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej jednostek budżetowych oraz niewłaściwej interpretacji zakresu skoncentrowania obsługi jednostek.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na kierowniku każdej jednostki, zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości należą do głównego księgowego, któremu kierownik jednostki winien powierzyć obowiązki i odpowiedzialność w zakresie wskazanym w art. 45 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Prawidłowego, w świetle przywołanego przepisu, powierzenia obowiązków głównemu księgowemu dokonano w trakcie kontroli.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Prowadzenie wspólnej obsługi finansowo-księgowej jednostek oświatowych w sposób zapewniający należyte wyodrębnienie organizacyjne poszczególnych jednostek budżetowych jako jednostek sektora finansów publicznych. W tym celu:

a) zapewnienie realizacji przez dyrektorów obsługiwanych jednostek obowiązków w zakresie sporządzania projektów planów finansowych i planów finansowych,

b) zapewnienie prowadzenia ewidencji księgowej w sposób umożliwiający pozyskanie danych niezbędnych dla sporządzenia przez kierowników obsługiwanych jednostek obowiązującej sprawozdawczości.

2. Zapewnienie sporządzania sprawozdawczości budżetowej BOS i obsługiwanych jednostek na obowiązujących drukach oraz wykazywania w niej wszystkich wymaganych danych.

3. Zlecanie odbywania podróży służbowych samochodem niebędącym własnością pracodawcy w następstwie zatwierdzenia stosownego wniosku pracownika w tym zakresie.

4. Zawarcie umowy na prowadzenie wspólnej działalności socjalnej z kierownikami obsługiwanych jednostek.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

         W wyniku kontroli w w/w jednostce skierowano pismo z dnia 12.11.2008 roku, do organu wykonawczego:

Pan

Kazimierz Dmochowski

                                                                                              Wójt Gminy Zambrów

         Uprzejmie informuję, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku zakończyła w dniu 2 października 2008 roku czynności kontrolne w Biurze Obsługi Szkół w Zambrowie. Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym, którego egzemplarz przekazuję Panu w załączeniu do niniejszego pisma. W zakresie prawidłowości sporządzania planów finansowych stwierdzono uchybienia w wypełnianiu przez Pana niektórych obowiązków spoczywających na organie wykonawczym gminy w toku procesu planowania finansowego, rzutujące na stwierdzone nieprawidłowości. Uwaga ta dotyczy nie przekazywania informacji niezbędnych do opracowania projektów planów finansowych kierownikowi każdej z jednostek budżetowych objętych wspólną obsługą.

         Zgodnie z art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych... (Dz. U. Nr 116, poz. 783 ze zm.), Pan Wójt obowiązany jest do przekazania kierownikom jednostek budżetowych, w terminie 7 dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu, informacji o kwotach dochodów i wydatków budżetowych przyjętych w projekcie uchwały, niezbędnych do opracowania projektów ich planów finansowych. Informacja taka winna zatem stanowić podstawę opracowania formalnego projektu planu finansowego przez kierownika każdej jednostki budżetowej. Okoliczność zorganizowania wspólnej obsługi finansowo-księgowej jednostek oświatowych nie może prowadzić do zatarcia odrębności organizacyjnej poszczególnych jednostek sektora finansów publicznych, przejawiającej się w szczególności w wykonywaniu przez kierowników obowiązków i ponoszeniu odpowiedzialności za gospodarkę finansową, prowadzoną na podstawie prawidłowo opracowanego planu finansowego i dokumentowaną w sprawozdaniach z jego realizacji. W trakcie kontroli stwierdzono, że kierownicy jednostek nie uczestniczyli formalnie w opracowaniu planów finansowych ich jednostek – wszystkie przewidziane prawem dokumenty (pomijając nieregulowane przepisami powszechnie obowiązującymi założenia planistyczne) podpisywane były przez kierownika BOS.

         Ponadto zwrócenia uwagi wymaga, że z planu finansowego Biura Obsługi Szkół ponoszone są wydatki w rozdziale 80104 „Przedszkola” dotyczące kosztów uczęszczania dzieci z terenu gminy Zambrów do przedszkoli prowadzonych przez miasto Zambrów. Ponoszenie przez gminę wydatków z tego tytułu oznacza, że miastu Zambrów przekazane zostały w drodze porozumienia zadania gminy Zambrów w zakresie zapewnienia opieki przedszkolnej. Stosownie do art. 46 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539), jednostka samorządu terytorialnego realizująca zadania innej jednostki na podstawie porozumienia winna otrzymywać na wykonanie tych zadań dotację celową, jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej. Z kolei art. 186 ust. 4 pkt 2 ustawy o finansach publicznych stanowi, że w planie finansowym urzędu jednostki samorządu terytorialnego powinny być ujęte dotacje przekazywane na rzecz budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego. W świetle wskazanych regulacji, finansowanie zadania przekazanego miastu Zambrów w drodze porozumienia winno odbywać się poprzez przekazanie dotacji ujętej w planie finansowym Urzędu Gminy, a nie dokonania wydatku objętego planem finansowym Biura Obsługi Szkół.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku