Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Przedszkolu w Wasilkowie

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 22 kwietnia 2008 roku (znak: RIO.I.6012 - 5/08), o treści jak niżej:

                                                                           Pani Elżbieta Burzyńska

                                                                                              Dyrektor

                                                                                              Przedszkola w Wasilkowie

         W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za okres 2007 roku, przeprowadzonej w Przedszkolu w Wasilkowie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące organizacji i funkcjonowania Przedszkola w Wasilkowie, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, opracowanie i realizację planu finansowego, realizację dochodów i wydatków jednostki, udzielanie zamówień publicznych, dochody własne i wydatki nimi finansowane, gospodarowanie mieniem.

         W wyniku kontroli prawidłowości gromadzenia i wydatkowania dochodów własnych Przedszkola ustalono, że na rachunku bankowym dochodów własnych gromadzone były opłaty za organizowane przez badaną jednostkę zajęcia rytmiki, a także składki zbierane na komitet rodzicielski. Środki z tych tytułów zostały ujęte w planie finansowym dochodów własnych. Zebrane składki na komitet rodzicielski w 2007 r. stanowiły kwotę 8.840 zł, zaś opłaty za udział w zajęciach rytmiki 10.682 zł – str. 14-18 protokołu kontroli.

Stwierdzono, że zajęcia rytmiki organizowane były przez Panią Dyrektor, o czym świadczy m.in. fakt pobierania opłat za prowadzenie tych zajęć oraz zawarcie umowy o dzieło z nauczycielem prowadzącym zajęcia. Należy zwrócić uwagę, że w uchwale Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 31 marca 2005 r. w sprawie rachunków dochodów własnych w placówkach oświatowych gminy Wasilków nie wskazano, jako źródła dochodów własnych, dochodów z tytułu odpłatności za prowadzone zajęcia dodatkowe. W związku z powyższym winny być one traktowane jako dochody budżetowe i odprowadzane do budżetu gminy. Instytucja dochodów własnych stanowi wyjątek od podstawowej zasady gospodarki finansowej jednostek budżetowych, określonej w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), w myśl której jednostki budżetowe pobrane dochody odprowadzają na rachunek budżetu, a wydatki pokrywają bezpośrednio z budżetu. Źródła dochodów objęte wyjątkiem od tej zasady określa wprost art. 22 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz – ewentualnie – uchwała organu stanowiącego podjęta na podstawie art. 22 ust. 3 tej ustawy.

Ponadto stwierdzono, że na rachunku dochodów własnych gromadzone są wpłaty na komitet rodzicielski, zbierane przez Zastępcę Dyrektora Przedszkola i wpłacane na ten rachunek. Kontrolującemu okazano Regulamin Komitetu Rodzicielskiego z dnia 26 października 2005 r., w którym ustalono, że fundusz komitetu tworzony jest między innymi ze składek rodziców i może być przeznaczony na działalność określoną regulaminem. Z przepisów regulaminu nie wynikało jednakże, na co konkretnie mogą być wykorzystane zebrane środki ani też zasady przeznaczania ich na wspieranie działalności Przedszkola. W dniu 19 grudnia 2007 r. ustalony został nowy Regulamin Rady Rodziców Przedszkola. W pkt VII tego regulaminu określone zostały zasady gromadzenia i wydatkowania środków Rady Rodziców, przewidujące m.in., że:

- gromadzone środki finansowe przeznaczone są na wspieranie statutowej działalności Przedszkola,

- wysokość składek ustala Rada Rodziców,

- wydatkowanie środków Rady Rodziców odbywa się na podstawie preliminarza wydatków zatwierdzonego przez Radę Rodziców,

- Rada Rodziców upoważnia Dyrektora do dysponowania funduszem Rady zgodnie z ustalonym regulaminem i preliminarzem wydatków,

- fundusze Rady Rodziców są zbierane za potwierdzeniem (kwitariusze przychodowe) i wpłacane na konto dochodów własnych.

Należy zwrócić uwagę, że przyjęcie w regulaminie postanowienia, według którego składki na komitet rodzicielski mają bezpośrednio wpływać na rachunek dochodów własnych jednostki budżetowej, powoduje, że bezprzedmiotowe są zapisy ustalające niektóre kompetencje Rady m.in. w zakresie ustalania preliminarza wydatków czy upoważniania Dyrektora do dysponowania środkami. Jedyną podstawą zaliczenia tych środków do dochodów własnych może być przekazanie ich przez Radę Rodziców jako darowizny na rzecz Przedszkola. Wówczas wpłacone środki nabywają status środków publicznych, którymi Pani Dyrektor dysponuje na podstawie planu finansowego, zgodnie z wolą darczyńcy. Potraktowanie wpłat na komitet rodzicielski jako darowizny na rzecz Przedszkola sprawi, że nie mogą mieć zastosowania przepisy Regulaminu o określeniu przez Radę preliminarzy wydatków czy upoważnienia Dyrektora do dysponowania „funduszem Rady”, zgodnie z regulaminem lub preliminarzem. Jeżeli zaś środki finansowe miałyby pozostawać w dyspozycji Rady, to nie mogą być gromadzone na rachunku dochodów własnych, służącym do przechowywania środków określonych w art. 22 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (m.in. darowizn) lub w uchwale organu stanowiącego podjętej na podstawie art. 22 ust. 3 tej ustawy.

Stosownie do art. 54 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), w celu wspierania działalności statutowej szkoły lub placówki, rada rodziców może gromadzić fundusze z dobrowolnych składek rodziców oraz innych źródeł. Zasady wydatkowania funduszy rady rodziców określa regulamin. Należy jednakże wskazać, że przyjęte w regulaminie zasady muszą pozostawać w zgodzie z przepisami odnoszącymi się do gospodarki finansowej jednostek budżetowych.

W zakresie prawidłowości stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655) badaniem objęto udzielenie zamówienia publicznego na sukcesywną dostawę produktów spożywczych w trybie przetargu nieograniczonego o wartości poniżej 60.000 zł – str. 19-24 protokołu kontroli. Termin realizacji zamówienia określono na 24 miesiące od dnia zawarcia umowy. Pierwsze postępowanie, wszczęte 25 października 2006 r., prowadzono z dopuszczeniem możliwości składania ofert częściowych na każdy z pięciu rodzajów artykułów spożywczych wymienionych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. W jego wyniku do dnia 6 listopada 2006 r. wpłynęła jedna oferta, dotycząca tylko części 1 zamówienia „Artykuły spożywcze i produkty nabiałowe”. Z wykonawcą, który złożył ofertę zawarto umowę w dniu 16 listopada 2006 r. Określono, że całkowita wartość umowy wynosi 72.000 zł (złożona oferta opiewa na kwotę 36.363,70 zł rocznie, czyli 72.727,40 zł przez okres 2 lat). Według protokołu postępowania wartość szacunkowa zamówienia wynosiła 72.000 zł. Taką samą kwotę zamawiający przewidział na finansowanie zamówienia. W umowie określono zatem wynagrodzenie w kwocie niższej niż w ofercie o 727,40 zł

W dniu 7 listopada 2006 r. wszczęto drugi przetarg. Mimo wcześniejszego wyboru wykonawcy części pierwszej zamówienia, w specyfikacji nie dokonano zmian polegających na ograniczeniu zakresu przedmiotu zamówienia o artykuły spożywcze i produkty nabiałowe. Ponadto, w protokole tego postępowania podano wartość szacunkową zamówienia w wysokości 92.000 zł (większą niż w pierwszym przetargu dotyczącym wszystkich części zamówienia). Złożona została jedna oferta dotycząca części 2-5 przedmiotu zamówienia. Z wykonawcą zawarto umowę w dniu 23 listopada 2006 r. Określono, że całkowita wartość umowy wynosi 92.000 zł (złożona oferta opiewa na kwotę 44.780,90 zł rocznie, czyli 89.561,80 zł przez okres 2 lat). Zamawiający przewidział na finansowanie zamówienia kwotę 92.000 zł. W umowie określono zatem wynagrodzenie w kwocie wyższej niż w ofercie o 2.438,20 zł. Stosownie do art. 140 ust. 1 Prawa zamówień publicznych zakres świadczenia wykonawcy jest tożsamy z jego zobowiązaniem zawartym w ofercie.

         W zakresie poprawności przeprowadzenia omówionych przetargów stwierdzono ponadto, że:

a) nie podano w treści ogłoszeń o przetargach informacji wymaganych przepisami art. 41 pkt 7 i 11 Prawa zamówień publicznych, tj. opisu warunków udziału w postępowaniu, sposobu dokonywania ich oceny oraz terminu związania z ofertą,

b) w drugim przetargu poddano ocenie ofertę wykonawcy mimo braku wymaganych w specyfikacji dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu; zaniechano wystąpienia do wykonawcy w trybie art. 26 Prawa zamówień publicznych o uzupełnienie brakujących dokumentów w wyznaczonym terminie,

c) nie zostały złożone przez osoby biorące udział w postępowaniu oświadczenia o braku lub istnieniu okoliczności wyłączających z udziału w postępowaniu, o których mowa w art. 17 ust. 2 Prawa zamówień publicznych; do złożenia oświadczeń zobowiązani byli: Pani Dyrektor, Zastępca Dyrektora oraz intendent,

d) nie stwierdzono dowodów powiadomienia wykonawców o wyniku postępowania; z wyjaśnienia Pani Dyrektor wynika, że powiadomienia przekazywano telefonicznie, co stanowi naruszenie zasady pisemności postępowania określonej w art. 9 ust. 1 i art. 27 ust. 1 Prawa zamówień publicznych.

Badaniem objęto sposób realizacji zamówień udzielonych na podstawie przedmiotowych postępowań. Ustalono, że zawarte w ofertach formularze cenowe nie miały odzwierciedlenia w cenach stosowanych przez dostawców, co wynika z porównania faktur wystawionych przez wykonawców w miesiącu październiku 2007 r. Oprócz rozbieżności cen (z reguły zwiększenia) stwierdzono też zmiany w zakresie asortymentu artykułów. Umowy z wykonawcami nie przewidywały waloryzacji cen jednostkowych w zakresie poszczególnych rodzajów artykułów spożywczych. W efekcie, np. realizacja umowy z dostawcą artykułów wymienionych w częściach 2-5 zamówienia w okresie 23 listopada 2006 – 31 grudnia 2007 (niespełna 14 miesięcy) skutkowała poniesieniem wydatków w kwocie 67.519,18 zł, podczas gdy roczne wydatki miały wynosić według umowy – 44.780,90 zł.

Ustalenia kontroli prowadzą do wniosku, że przeprowadzone postępowania spowodowały jedynie wybór wykonawców dostaw, a nie wybór ofert najkorzystniejszych. Znaczący wpływ na brak możliwości prawidłowej realizacji zamówienia ma także przyjęty dwuletni termin realizacji zamówienia, bez określenia warunków, na jaki mogłyby nastąpić zmiany cen dostaw w stosunku do określonych w ofercie.

          W wyniku kontroli prawidłowości prowadzenia gospodarki kasowej ustalono, że przyjęta do kasy gotówka odprowadzana była do banku m.in. w kilkunastodniowych odstępach czasowych, co powodowało okresowo wysokie stany gotówki w kasie (np. na dzień 15 października 2007 r. 21.649,83 zł – z ustaleń kontroli wynika, że została ona zgromadzona w okresie od 3 do 15 października 2007 r.). Pani Dyrektor nie określiła w przepisach wewnętrznych wielkości pogotowia kasowego, jak również terminów odprowadzania gotówki z kasy do banku – str. 5-7 protokołu kontroli. Biorąc pod uwagę rozmiar przechowywanej gotówki właściwym jest, mając na uwadze należyte zabezpieczenie mienia, ustalenie maksymalnej wysokości gotówki przechowywanej w kasie jednostki.

W wyniku kontroli ustalono, że kwota przekazana na rachunek ZFŚS była niższa o 117 zł, niż to wynikało z ustalonej wysokości odpisu (naliczono – 54.378 zł, przelano – 54.261 zł). Stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.) pracodawca jest zobowiązany do przekazania na rachunek ZFŚS równowartości dokonanych odpisów – str. 13 protokołu kontroli. Z ustaleń kontroli nie wynika, aby na koniec 2007 roku w księgach Przedszkola widniało zobowiązanie wobec Funduszu w wysokości odpowiadającej nie przekazanym środkom. Świadczy to o zaniechaniu ewidencjonowania zobowiązań z tytułu odpisu podlegającego przekazaniu na rachunek Funduszu.

W wyniku kontroli sald na kontach rozrachunkowych ustalono, że na koncie 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” występowały na 31 grudnia 2007 r. należności w kwocie 5.438,74 zł dotyczące nieuregulowanych opłat za żywienie, z tego należności w wysokości 3.325,99 zł zostały spłacone do czasu zakończenia kontroli, natomiast pozostały nieuregulowane należności w kwocie 1.389,40 zł. Dotyczą one lat wcześniejszych, tj. okresu, w którym obsługę finansowo-księgową Przedszkola prowadził Urząd Miejski w Wasilkowie. Ponadto na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” występowały na koniec okresu objętego kontrolą należności w kwocie 11.242 zł dotyczące nieuregulowanych opłat stałych za pobyt dzieci w Przedszkolu. Do czasu trwania kontroli należności w kwocie 5.195,- zł zostały uregulowane, natomiast należności w kwocie 4.747 zł pochodzą z okresu kiedy obsługę finansowo-księgową prowadził Urząd Miejski – str. 8-9 protokołu kontroli. Ze złożonego przez Panią Dyrektor wyjaśnienia wynika, że stosowany jest tryb telefonicznych i pisemnych wezwań do zapłaty, w tym „wezwań ostatecznych”. Nie stwierdzono, aby wszczynane było postępowanie egzekucyjne.

Badanie prawidłowości przeprowadzenia inwentaryzacji magazynu artykułów spożywczych wykazało uchybienie formalne polegające na niewydaniu przez Panią Dyrektor zarządzenia w sprawie powołania zespołu spisowego, jak tego wymagają przepisy wewnętrzne. Zaniechanie wskazanej czynności skutkowało nieprawidłowym, w świetle ustalonych zasad, przeprowadzeniem spisu, którego dokonała jedna osoba zamiast zespołu składającego się z co najmniej dwóch osób – str. 19 protokołu kontroli.

Stwierdzone w badanej jednostce nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania lub nieznajomości przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i zamówień  publicznych samorządowej jednostki budżetowej.

 Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na kierowniku jednostki, zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych. Na kierowniku jednostki, jako kierowniku zamawiającego, spoczywa również odpowiedzialność za przygotowanie i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego – art. 18 ust. 1 Prawa zamówień publicznych.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości należały do głównego księgowego, stosownie do zakresu obowiązków i przepisów art. 45 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zaniechanie gromadzenia na rachunku dochodów własnych opłat za zajęcia rytmiki. Rozważenie wystąpienia do Burmistrza Wasilkowa o przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały przewidującego możliwość gromadzenia na rachunku dochodów własnych wpływów z tego rodzaju działalności.

2. Ustalenie, w porozumieniu z Radą Rodziców, zasad wykorzystywania przez Przedszkole środków ze składek na komitet rodzicielski, mając na uwadze zasadę, że ujmowanie ich na rachunku dochodów własnych możliwe jest wyłącznie jako następstwo przyjęcia darowizny na rzecz Przedszkola przekazanej przez Radę. W związku z tym, w świetle aktualnie obowiązującego regulaminu Rady Rodziców, niezbędne jest zaniechanie zaliczania wpłaconych przez rodziców składek bezpośrednio jako dochodów własnych.

3. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie zamówień publicznych, poprzez:

a) dołożenie należytej staranności przez formułowaniu treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia,

b) zawieranie umów w sprawie zamówienia publicznego zgodnie z postanowieniami oferty wykonawcy,

c) przestrzeganie postanowień zawartych umów; zwrócenie uwagi na określanie terminu realizacji zamówienia w sposób dający realną możliwość wykonania dostaw na zasadach przedstawionych w ofercie,

d) zamieszczanie w treści ogłoszeń o przetargach wszystkich informacji wymaganych przepisami art. 41 Prawa zamówień publicznych,

e) żądanie od wykonawców uzupełnienia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu, stosownie do art. 26 Prawa zamówień publicznych,

f) przestrzeganie obowiązku składania oświadczeń o braku okoliczności wyłączających z udziału w postępowaniu przez osoby biorące udział w postępowaniu ze strony zamawiającego,

g) przestrzeganie zasady pisemności postępowania.

4. Rozważenie potrzeby ustalenia limitu środków przechowywanych w kasie oraz terminów ich odprowadzania z kasy do banku.

5. Dokonanie przelewu kwoty 117 zł na rachunek Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych.

6. Podjęcie stosownych działań zmierzających do wyegzekwowania należności z tytułu opłat stałych i za wyżywienie w przypadku braku reakcji zobowiązanych na „ostateczne” wezwania do zapłaty.

7. Przestrzeganie wewnętrznych regulacji w zakresie trybu powoływania i składu zespołu spisowego.

         O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Do wiadomości:

Burmistrz Wasilkowa

Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku