Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Płaska

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 23 grudnia 2020 roku (znak: RIO.V.6001-4/20), o treści jak niżej:

Pan

Wiesław Gołaszewski

Wójt Gminy Płaska

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Płaska za 2019 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w Płaskiej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W zakresie spraw organizacyjnych ustalono, że obsługę finansowo-księgową Szkoły Podstawowej w Płaskiej prowadził Urząd Gminy. Jako podstawę prowadzenia obsługi okazano jedynie uchwałę Nr XXI/140/13 Rady Gminy Płaska z dnia 9 maja 2013 r. w sprawie powierzenia obsługi finansowej Zespołu Szkół Ogólnokształcących prowadzonego przez gminę Płaska. Nie została natomiast podjęta przez Radę Gminy Płaska uchwała na podstawie art. 10b ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, ze zm.), która jest warunkiem prowadzenia po 1 stycznia 2017 r. wspólnej obsługi finansowo-księgowej szkół. Stosownie bowiem do art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045, ze zm.) wspólna obsługa administracyjna, finansowa i organizacyjna szkół zorganizowana na podstawie art. 5 ust. 9 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2018 r. poz. 1457, ze zm.) mogła być prowadzona na dotychczasowych zasadach nie dłużej niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. nie dłużej niż do 31 grudnia 2016 r.

W czasie kontroli, w dniu 11 września 2020 r., Rada Gminy Płaska podjęła uchwałę Nr XIV/125/20 w sprawie zaprzestania wspólnej obsługi finansowo-księgowej jednostki organizacyjnej zaliczonej do sektora finansów publicznych, dla której organem prowadzącym jest gmina Płaska. W treści uchwały wskazano, iż z dniem 31 grudnia 2020 r. zaprzestaje się wspólnej obsługi finansowo-księgowej Szkoły Podstawowej w Płaskiej oraz postanowiono, iż traci moc uchwała Nr XXI/140/13 Rady Gminy Płaska z dnia 9 maja 2013 r. Wyjaśnił Pan do protokołu kontroli, iż począwszy od stycznia 2021 r. zostaną zapewnione w planie finansowym Szkoły Podstawowej w Płaskiej środki na wynagrodzenie dla głównego księgowego tej jednostki – str. 5-7 protokołu kontroli.

W obrębie zagadnień organizacyjnych ustalono ponadto, że wpisów i zmian w rejestrze instytucji kultury oraz w księdze rejestrowej dokonywał pracownik nie posiadający upoważnienia do dokonywania tych czynności. Pozostawało to w sprzeczności z § 8 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu prowadzenia i udostępniania rejestru instytucji kultury (Dz. U. z 2012 r. poz. 189). Z przywołanego przepisu wynika, że wpisów, zmian oraz wykreśleń wpisów w rejestrze dokonuje osoba upoważniona przez organizatora. W wyniku kontroli w dniu 7 września 2020 r. udzielił Pan pracownikowi stosownego upoważnienia w tym względzie.

Ustalono również, że na stronie BIP organizatora zamieszczona została księga rejestrowa, co nie wynika z obowiązujących przepisów w tym zakresie. Na gruncie przepisów § 10 ust. 1 przywołanego rozporządzenia istnieje natomiast obowiązek zamieszczania w BIP informacji o rejestrze oraz o sposobie udostępniania danych w nim zawartych. W wyniku czynności kontrolnych rejestr instytucji kultury został uzupełniony o wymienione informacje, a ze strony BIP została usunięta księga rejestrowa – str. 7-8 protokołu kontroli.

Analiza zagadnień dotyczących kontroli zarządczej wykazała, że wbrew postanowieniom § 7 pkt 6 regulaminu kontroli zarządczej, wprowadzonego zarządzeniem Nr 262/10 Pana Wójta z dnia 17 maja 2010 r., nie przeprowadzano co najmniej raz w roku samooceny kontroli zarządczej; zgodnie z przywołaną regulacją do jej przeprowadzania zobowiązani zostali pracownicy pełniący funkcje kierownicze. Wskazać należy jednocześnie, że zalecanym rozwiązaniem jest objęcie samooceną całej jednostki, na co wskazują standardy nr 20 i 22 zawarte w części E „Monitorowanie i ocena” załącznika do komunikatu Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84) oraz zasady określone załącznikiem do komunikatu Nr 3 Ministra Finansów z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie szczegółowych wytycznych w zakresie samooceny kontroli zarządczej dla jednostek sektora finansów publicznych (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 2, poz. 11) – str. 15-16 protokołu kontroli.

W zakresie zagadnień związanych z kontrolą zarządczą stwierdzono także, że zakres czynności nadany inspektorowi ds. księgowości podatkowej nie odnosił się do prowadzenia rejestru wydanych decyzji o zajęciu pasa drogowego oraz windykacji należności z tego tytułu, a także obsługi wpłat bezgotówkowych za pomocą terminala płatniczego, tj. zadań faktycznie wykonywanych przez tego pracownika. Pisemnego powierzenia obowiązków, adekwatnych do wykonywanych przez pracownika zadań z zakresu gospodarki finansowej, powinien dokonać Pan Wójt, co wynika m.in. z art. 53 ust. 2 oraz art. 68 w zw. z art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.) – str. 23-24 i 39-40 protokołu kontroli.

Analiza regulacji wewnętrznych opisujących zasady rachunkowości przyjęte dla budżetu gminy i Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej oraz zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, przeprowadzona w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 342), a także przepisów wewnętrznych składających się na procedury kontroli zarządczej, wykazała, że:

a) występowały rozbieżności między instrukcją w sprawie ewidencji i kontroli druków ścisłego zarachowania, wprowadzoną zarządzeniem Nr 139/05 z dnia 31 stycznia 2005 r., a następnie zmienioną zarządzeniem Nr 246/10 Pana Wójta z dnia 26 lutego 2020 r., a rodzajami druków faktycznie objętych ewidencją jako druki ścisłego zarachowania. W praktyce ewidencją objęto dwa rodzaje druków: kwitariusze K-103 i arkusze spisu z natury, podczas gdy w instrukcji wymieniono także: czeki gotówkowe, czeki rozrachunkowe i druki KP. Na konieczność zapewnienia spójności między postanowieniami instrukcji a stosowaną praktyką zwrócono także uwagę podczas poprzedniej kompleksowej kontroli RIO w Białymstoku. W odpowiedzi na zalecenia pokontrolne wskazał Pan, iż regulacje wewnętrzne odnoszące się do gospodarki druków ścisłego zarachowania zostaną dostosowane do stanu istniejącego. Dodania wymaga, iż część z wymienionych druków ścisłego zarachowania nie znajduje już zastosowania z powodu likwidacji kasy, o czym mowa niżej – str. 43 protokołu kontroli;

b) w opisie zasad sporządzania i stosowania dowodów księgowych nadal figurują dowody służące do dokumentowania operacji kasowych (dowód wypłaty – KW, dowód wpłaty – KP, raport kasowy, czek gotówkowy), niemające zastosowania, ponieważ kontrolowana jednostka począwszy od listopada 2018 r. nie prowadzi kasy. Dodatkowo, w dalszym ciągu załącznikiem Nr 4 do zarządzenia Nr 14/07 z dnia z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie instrukcji obiegu, kontroli… jest Instrukcja w sprawie gospodarki kasowej w Urzędzie Gminy Płaska, zaś w zakładowym planie kont dla Urzędu również występuje konto 101 „Kasa” (nie wykazujące obrotów) – str. 39 protokołu kontroli;

c) wbrew postanowieniom instrukcji przyjmowania wpłat bezgotówkowych w Urzędzie Gminy Płaska (pkt VII ppkt 2), wprowadzonej zarządzeniem Nr 283/18 Pana Wójta z dnia 14 maja 2018 r., pracownik obsługujący transakcje nie przekazywał na koniec dnia do referatu finansowego (Skarbnikowi) potwierdzeń dokonania płatności bezgotówkowych opatrzonych swoim podpisem, które następnie należy dołączyć do polecenia przelewu (pod wyciąg bankowy) – str. 39-40 protokołu kontroli;

d) wpływ na rachunek bankowy dochodów wniesionych przy pomocy terminala płatniczego ujmowano zapisem Wn 130 „Rachunek bieżący jednostki” – Ma 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”; w ewidencji pomijano zaś operację dokonania przez kontrahenta płatności kartą przy pomocy terminala i uregulowania w tym momencie jego zobowiązania. Należy wskazać, iż dla rozliczenia tego typu operacji właściwym jest stosowanie konta 141 „Środki pieniężne w drodze”. Dla operacji tych powinny być stosowane zapisy Wn 141 – Ma 221 (płatność kartą na podstawie wydruku z terminala) i Wn 130 – Ma 141 (wpływ na rachunek bankowy na podstawie wyciągu) – str. 39-40 protokołu kontroli;

e) prowadzenie przez jednostkę dzienników częściowych dla realizowanych projektów nie skutkowało sporządzaniem zbiorczego dziennika. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy, jeżeli stosuje się dzienniki częściowe, grupujące zdarzenia według ich rodzajów, to należy sporządzić zestawienie obrotów tych dzienników za dany okres sprawozdawczy – str. 22-23 protokołu kontroli;

f) na subkoncie konto 221-03 „Należności z tytułu dochodów budżetowych - dochody przypisane z tytułu wzrostu wartości” ewidencjonowano należności z tytułu renty planistycznej, a także z tytułu zajęcia pasa drogowego z dodatkowym podziałem na tylko kilku kontrahentów. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia ewidencja szczegółowa do konta 221 powinna być prowadzona według dłużników i podziałek klasyfikacji budżetowej oraz budżetów, których należności dotyczą. Natomiast na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy, konta ksiąg pomocniczych prowadzi się w szczególności dla rozrachunków z kontrahentami – str. 23-24 protokołu kontroli;

g) zapisy na kontach księgi głównej w ewidencji Urzędu prowadzone były w sposób umożliwiający powiązanie jedynie z głównym numerem nadawanym danej grupie dowodów księgowych (WB lub PK wraz z dokumentami źródłowymi); pomijano poszczególne numery pozycji (operacji) zamieszczane w dzienniku i na dokumentach źródłowych. Brak odpowiedniego oznakowania zapisów w księdze głównej nie pozwalał na jednoznaczne jego powiązanie z zapisami dziennika oraz z poszczególnymi dowodami źródłowymi. Z art. 24 ust. 4 ustawy wynika, iż księgi rachunkowe uznaje się za sprawdzalne, jeżeli umożliwiają stwierdzenie poprawności dokonanych w nich zapisów, stanów (sald) oraz działania stosowanych procedur obliczeniowych, a w szczególności udokumentowanie zapisów pozwala na identyfikację dowodów i sposobu ich zapisania w księgach rachunkowych na wszystkich etapach przetwarzania danych. Nadto, przepisem art. 23 ust. 4 ustawy przewidziano, iż zapisy w dzienniku i na kontach księgi głównej powinny być powiązane ze sobą w sposób umożliwiający ich sprawdzenie – str. 24-25 protokołu kontroli;

h) w 2019 r. zapisami Wn 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” – Ma 221 oraz Wn 750 „Przychody finansowe” – Ma 221 (odpowiednio należność główna i odsetki) dwukrotnie dokonano wyksięgowania należności od dłużników alimentacyjnych w związku z ich śmiercią, które wcześniej objęto odpisem aktualizującym na podstawie art. 35b ustawy. Należy wskazać, iż prawidłowo należało dokonać pomniejszenia odpisu aktualizującego, zarówno w odniesieniu do należności głównej jak i odsetek, w wyniku zapisu Wn 290 – Ma 221 mającego na celu likwidację salda Ma konta 290 w zakresie wyksięgowywanej należności. Zgodnie bowiem z treścią art. 35b ust. 3 ustawy należności m.in. umorzone lub nieściągalne zmniejszają dokonane uprzednio odpisy aktualizujące ich wartość – str. 28-29 protokołu kontroli;

i) operację wyksięgowania utworzonego uprzednio odpisu aktualizującego (zapis dokonany w końcu 2019 r. w wysokości różnicy pomiędzy ostateczną kwotą odpisu a jego zmniejszeniem w związku z dokonanymi wpłatami oraz umorzeniem części należności) zaewidencjonowano w całości zapisem Wn 290 - Ma 760 „Pozostałe przychody operacyjne”. W myśl przepisów art. 35c ustawy, w przypadku gdy ustanie przyczyna, dla której dokonano odpisu, równowartość całości lub odpowiedniej części uprzednio dokonanego odpisu aktualizującego zwiększa wartość należności i podlega zaliczeniu odpowiednio do pozostałych przychodów operacyjnych (należność główna) lub przychodów finansowych (odsetki). Wyksięgowanie zatem utworzonego wcześniej odpisu w części obejmującej odsetki powinno podlegać ewidencji zapisem Wn 290 – Ma 750 „Przychody finansowe”. Z ustaleń kontroli wynika ponadto, iż wyksięgowanie to dotyczyło kwoty 78.115,82 zł, podczas gdy kwota zmniejszenia odpisu prawidłowo powinna wynosić 89.932,53 zł (składały się na nią: 86.232,59 zł – należności od zmarłych dłużników alimentacyjnych i 3.699,94 zł – wpłaty dłużników alimentacyjnych w ciągu roku) – str. 29 protokołu kontroli;

j) konto 226 „Długoterminowe należności budżetowe” wykazywało na koniec 2019 r. saldo Wn w wysokości 454,26 zł. Kwota ta stanowiła należności z tytułu czynszu za najem za grudzień 2019 r. płatnych do 10 stycznia 2020 r. Stosowana praktyka polegała na tym, że faktury wystawione w dniu 31 grudnia 2019 r. ujmowano na stronie Wn konta 221, po czym przenoszono na konto 226 (zapis Wn 226 – Ma 221, zaś w roku następnym zapis odwrotny Wn 221 – Ma 226). Konsekwencją uznania tych należności za długoterminowe i zaksięgowania na koncie 226 było pominięcie ich w sprawozdaniu Rb-27S za 2019 r. (w bilansie Urzędu za okres 2019 r. uwzględniono je w sposób prawidłowy w poz. B.II.5 jako należności krótkoterminowe). Należy wskazać, że zgodnie z opisem konta 226 zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia konto to służy do służy do ewidencji długoterminowych należności, zaś saldo Wn oznacza wartość długoterminowych należności. Należności krótkoterminowe zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 18 lit. c) ustawy to ogół należności z tytułu dostaw i usług oraz całość lub część należności z tytułów innych niż te zaliczone do aktywów finansowych, które stają się wymagalne w okresie nie dłuższym niż 12 miesięcy od dnia bilansowego. A contrario należności długoterminowe to należności, których termin wymagalności jest dłuższy niż 12 miesięcy od dnia bilansowego. Termin płatności należności z tytułu czynszu przypadał na dzień 10 stycznia 2020 r., w związku z powyższym powinny one – jako należności krótkoterminowe w świetle przywołanych przepisów – zostać ujęte na koncie 221 w korespondencji z kontem 720 oraz wykazane w sprawozdaniu Rb-27S za 2019. Z ustaleń kontroli wynika, iż począwszy od 2020 r. faktury za najem wystawiane są z pierwszym dniem danego miesiąca (termin zapłaty pozostał niezmieniony), co wyeliminowało możliwość występowania opisanej sytuacji – str. 29-30, 34 i 47 protokołu kontroli;

k) na kontach 221-01 „Dochody przypisane podatkowe” i 221-08 „Dochody za odpady” w ostatnim dniu kwartału dokonywano zapisów ujemnych Wn 221-01 – Ma 221-01 oraz Wn 221-08 – Ma 221-08 określanych jako „zapisy techniczne”. W ich wyniku obroty strony Wn tych kont odpowiadały na koniec kwartału należnościom, zaś strony Ma zobowiązaniom (nadpłatom). Opis zasad funkcjonowania konta 221 zawarty w załączniku Nr 3 do rozporządzenia nie przewiduje aby mogły być na nim dokonywane zapisy ujemne, gdyż nie jest na nim wymagana czystość obrotów – str. 30 protokołu kontroli;

l) w ramach analitycznego podziału konta 130, w obrębie subkonta wydatków 130-1 i subkonta dochodów 130-2, a także w obrębie innych subkont mających odpowiedniki w rachunkach bankowych, np. subkonta opłat za odpady komunalne 130-9 czy subkonta rachunku VAT dla projektu OZE, wyodrębniono subkonta określone jako „zasilenie obroty” służące do ewidencji wpływów środków pieniężnych na pokrycie wydatków budżetowych i wydatków realizowanych w ramach projektów oraz przelewów do budżetu zrealizowanych dochodów budżetowych. Przyjęty sposób ewidencji na koncie 130 powodował, że z ksiąg Urzędu nie wynikały wprost obroty i saldo rachunku bieżącego Urzędu; ustalenie obrotów i salda tego rachunku wymagało sumowania zapisów z różnych subkont prowadzonych w ramach konta 130. Poza tym przyjęta metoda ewidencji skutkowała wykazaniem wyższych obrotów od zrealizowanych przez Urząd dochodów i wydatków budżetowych, co było efektem konieczności dokonywania przeksięgowań na koniec roku, tworzących obroty (w szczególności zamknięcia subkont określanych jako „zasilenie obroty”), na które nie stosowano następnie technicznego zapisu ujemnego. W efekcie wykazane w ewidencji obroty stron Wn i Ma konta 130 (zbiorczo) stanowiły za 2019 r. po 30.774.919,13 zł, podczas gdy wydatki Urzędu to 12.004.346,18 zł, a dochody ujęte w księgach Urzędu na koncie 130 to 14.557.033,26 zł. Ponadto stosowanie wskazanego podziału konta 130 na subkonta nie stanowiło wymaganego rozporządzeniem podziału na subkonta dochodów i wydatków – str. 27-28 protokołu kontroli;

ł) wyksięgowania umorzonej należności z tytułu renty planistycznej w kwocie 12.477 zł dokonano błędnym zapisem Wn 720-01 – Ma 221-03 i równoległym zapisem ujemnym Wn 221-03 – Ma 221-03, zamiast zapisem Wn 761 – Ma 221, jak to wynika z załącznika nr 3 do rozporządzenia – str. 30-31 protokołu kontroli;

m) na koniec 2019 r. na stronie Ma konta 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” znajdowała się kwota 8.413,20 zł stanowiąca 30% wynagrodzenia za opracowanie dokumentacji projektowej budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (wykazano ją również w sprawozdaniu Rb-28S). Zgodnie z umową z dnia 24 września 2018 r. wskazana część wynagrodzenia ma być płatna w terminie 30 dni od dnia uzyskania przez wykonawcę pozwolenia na budowę, dla uzyskania którego termin upływa dopiero w dniu 31 grudnia 2020 r. Ujęcie wskazanej kwoty na koncie 201 na koniec 2019 r. nie znajdowało zatem uzasadnienia, gdyż nie stanowiła ona jeszcze formalnie zobowiązania gminy – str. 48-49 protokołu kontroli,

n) saldo Wn konta 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” w ewidencji budżetu oraz saldo Ma tego konta w ewidencji Urzędu na koniec 2019 r. nie wykazywały wzajemnej zgodności, co prowadzi do wniosku, że nie były one rzetelnie ustalone. Konto 222 w ewidencji budżetu wykazywało saldo Wn w kwocie 125,92 zł, przy jednoczesnym braku salda Ma na koncie 222 w ewidencji Urzędu. Zgodnie z zasadami funkcjonowania tych kont zawartymi w załącznikach nr 2 i 3 do rozporządzenia, saldo Wn konta 222 w ewidencji budżetu oznacza stan zrealizowanych dochodów budżetowych objętych okresowymi sprawozdaniami, lecz nieprzekazanych na rachunek budżetu, zaś saldo Ma konta 222 w ewidencji Urzędu oznacza stan dochodów budżetowych zrealizowanych, lecz nieprzelanych do budżetu. Z powyższego wynika, iż przy prawidłowo prowadzonej ewidencji muszą one wykazywać zgodność. Kontrola wykazała, iż w rzeczywistości oba konta powinny wykazywać zerowe salda, zaś powstanie różnicy było efektem błędnych zapisów księgowych przedstawionych na str. 44-46 protokołu kontroli. W trakcie kontroli saldo konta 222 wyksięgowano w korespondencji z kontem 960 „Skumulowane wyniki budżetu”. Efektem nierzetelnego salda na koncie 222 w ewidencji budżetu było nieprawidłowe ustalenie kwoty wolnych środków wykazanych w sprawozdaniu Rb-NDS za I kwartał 2020 r., tj. ich zawyżenie o kwotę 125,92 zł. Z opisu zasad sporządzania sprawozdania Rb-NDS, zawartych w § 13 pkt 5 lit. d) załącznika nr 36 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1564) wynika, iż dane po stronie wykonania w zakresie przychodów z tytułu wolnych środków powinny odpowiadać wysokości wolnych środków, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 6 ustawy o finansach publicznych. Przy obliczeniu wolnych środków należy uwzględnić, że nie mogą być uwzględniane salda, które nie odpowiadają rzeczywiście posiadanym środkom pieniężnym. Warunkiem właściwego ustalenia wolnych środków jest więc wnikliwa analiza realności sald w ewidencji budżetu. Błędne (nierealne) saldo uwzględniono w poz. II.3 „Pozostałe należności i rozliczenia” bilansu z wykonania budżetu gminy za 2019 r. – str. 37 i 56 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli sprawozdawczości budżetowej za 2019 r. na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) stwierdzono, że:

a) w sprawozdaniu Rb-27S sporządzonym za 2019 r. w kolumnie „Dochody otrzymane” wykazano kwotę 14.523.547,99 zł, zamiast sumy 14.760.436,40 zł (różnica 236.888,41 zł) ustalonej przez kontrolującego na podstawie przepisów zawartych § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 1a pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. c), ust. 3 pkt 4 i ust. 4 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej; szczegółowe wyliczenie różnicy zawarto na str. 32-33 protokołu kontroli;

b) we własnym jednostkowym sprawozdaniu Rb-N według stanu na koniec IV kwartału 2019 r. nie uwzględniono w poz. N5. „Pozostałe należności” kwoty 454,26 zł z tytułu czynszu za najem składającej się na koniec 2019 r. na saldo Wn konta 226. Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych, w kategorii pozostałe należności wykazuje się bezsporne należności niewymagalne z tytułu dostaw towarów i usług, podatków i składek na ubezpieczenia społeczne oraz z wszelkich innych tytułów nieobjętych pozostałymi kategoriami przedmiotowego sprawozdania, wyłączając odsetki i inne należności uboczne – str. 34 protokołu kontroli;

c) nie sporządzano za poszczególne kwartały 2019 r. własnych jednostkowych sprawozdań Rb-Z Urzędu i organu; obowiązek sporządzania tych sprawozdań przez Pana Wójta wynika z § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych. Odnosząc się do tej kwestii argumentowano m.in., iż własne jednostkowe sprawozdanie, z racji „zerowych” jednostkowych sprawozdań pozostałych jednostek, zawierałoby analogiczne dane jak sprawozdanie zbiorcze. Zapewniono jednocześnie, że od III kwartału 2020 r. własne sprawozdanie Rb-Z Urzędu i organ jest sporządzane – str. 35-36 protokołu kontroli;

d) dla Urzędu Gminy nie sporządzano za poszczególne kwartały 2019 r. jednostkowych sprawozdań Rb-27ZZ, a  jedynie sprawozdanie Rb-27ZZ o cechach sprawozdania zbiorczego (jako adresata wymieniono w nim Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku). W złożonym wyjaśnieniu argumentowano analogicznie jak w punkcie wyżej; jednocześnie zapewniono, iż od III kwartału 2020 r. sprawozdanie jest już sporządzane. Należy podkreślić, iż obowiązek sporządzenia sprawozdania jednostkowego Rb-27ZZ, zgodnie z § 4 pkt 3 lit. a) oraz § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, ciąży na Panu Wójcie jako kierowniku jednostki realizującej dochody z zadań zleconych. Natomiast sprawozdanie zbiorcze sporządza się na podstawie sprawozdań jednostkowych, o czym mowa w § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia – str. 36 protokołu kontroli.

           W zakresie zagadnień dotyczących udzielania zamówień publicznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843, ze zm.) stwierdzono, że w przetargu na „Udzielenie i obsługę kredytu długoterminowego w wysokości 1.500.000 zł z przeznaczeniem na sfinansowanie planowanego deficytu w 2019 r.” zamawiający określił jako kryteria oceny ofert: cenę (waga kryterium 60% ze wskazaniem, że do obliczenia ceny udzielonego kredytu należy przyjąć zmienną stopę procentową WIBOR 1M + marżę Banku, która będzie stała w okresie kredytowania; oprocentowanie kredytu będzie liczone jako średnia arytmetyczna notowań stawki WIBOR 1M z miesiąca poprzedzającego naliczenie odsetek, powiększoną o marżę bankową określoną na dzień otwarcia oferty) i jednorazową prowizję (waga kryterium 40%). Zasady punktacji w zakresie jednorazowej prowizji przyjęto w następujący sposób: 40 pkt, gdy wykonawca zaproponuje prowizję w wysokości 0%, 20 pkt, gdy wykonawca zaproponuje prowizję w wysokości od 0,01% do 0,2% i 0 pkt, gdy wykonawca zaproponuje prowizję powyżej 0,2%.

Prowizja stanowiła zatem dodatkowe – oprócz ceny – kryterium, mimo że jest w istocie wartością mającą wpływ na wysokość łącznej ceny usługi będącej przedmiotem zamówienia. Jak bowiem wynika z art. 2 pkt 1 Prawa zamówień publicznych w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz. U. z 2019 r. poz. 178), ceną w rozumieniu ustawy jest wartość wyrażona w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę. Stosownie do art. 2 pkt 5 Prawa zamówień publicznych najkorzystniejszą ofertą jest oferta, która przedstawia najkorzystniejszy bilans ceny lub kosztu i innych kryteriów odnoszących się do przedmiotu zamówienia publicznego lub oferta z najniższą ceną lub kosztem, gdy jedynym kryterium oceny jest cena lub koszt. Zatem pozostałe kryteria, które dopuszcza ustawa, nie mogą odnosić się do ceny (wchodzić w jej skład), lecz powinny dotyczyć przedmiotu zamówienia. Przykładowy ich katalog zawiera art. 91 ust. 2 cytowanej ustawy. Przyjęcie w specyfikacji wysokości prowizji, jako dodatkowego obok ceny kryterium oceny ofert, należy zatem uznać za sprzeczne z ustawą w świetle przywołanych przepisów. Prowizja może stanowić jedynie element składowy proponowanej przez wykonawcę ceny, a nie odrębne kryterium. Przyjęcie w specyfikacji tego typu kryterium oceny ofert nie zabezpieczało wyboru oferty najkorzystniejszej, ponieważ sposób przyznawania punktacji w jego zakresie pozostawał w oderwaniu od rzeczywistej ekonomicznej korzyści wynikającej z różnic w wysokości prowizji względem różnic w wysokości oprocentowania, którego wagę przyjęto tylko jako niewiele wyższą. Sposób punktacji skutkował tym, że większą liczbę punktów otrzymałaby oferta z około trzykrotnie wyższym oprocentowaniem i zerową prowizją od oferty z o tyle mniejszym oprocentowaniem i prowizją na poziomie 0,21% (czyli wynoszącą jedynie kilka tysięcy złotych).

Powyższe wnioski potwierdza wynik postępowania. Jako „najkorzystniejsza” została wybrana oferta PKO Bank Polski S.A. II Regionalne Centrum Korporacyjne w Białymstoku, która otrzymała największą ilość punktów 86,84 pkt (cena oferty brutto 399.243,36 zł (46,84 pkt) i prowizja 0% (40 pkt)). Dwaj pozostali oferenci otrzymali odpowiednio: BOŚ S.A. Centrum Biznesowe w Białymstoku - 85,39 pkt (cena oferty brutto 412.711,68 zł (45,39) i prowizja 0% (40 pkt)) oraz Bank Spółdzielczy w Rutce Tartak - 60 pkt (cena oferty brutto 312.243,36 zł (60 pkt, czyli maksymalnie) i prowizja 0,50% (0 pkt)).

Przyjęcie nieprawidłowo skonstruowanych kryteriów oceny ofert doprowadziło do wyboru oferty istotnie droższej od oferty faktycznie najkorzystniejszej złożonej przez Bank Spółdzielczy w Rutce Tartak. Uwzględniając bowiem jednorazową prowizję wynikającą z oferty Banku Spółdzielczego, była to oferta o 80.251,87 zł tańsza od oferty wybranej przez zamawiającego, co wynika z następujących obliczeń: 312.243,36 zł (cena oferty brutto) plus 7.500 zł (jednorazowa prowizja 1.500.000 x 0,50%) = 319.743,36 zł przy wybranej ofercie PKO Bank Polski S.A. opiewającej na kwotę 399.243,36 zł.

W obszernym wyjaśnieniu złożonym w sprawie wyboru kryteriów oceny ofert wskazał Pan m. in., że (…) na etapie przygotowania postępowania przetargowego o udzielnie kredytu, kierowano się kryteriami oceny ofert zazwyczaj stosowanych przez zamawiającego przy tego typu zamówieniach, gdyż zamawiający nie miał doświadczenia w stosowaniu art. 91 ust. 2a ustawy przy postępowaniach związanych z usługą kredytu inwestycyjnego i obawiano się obarczenia postępowania błędem, które skutkowałoby nieważnością postępowania, a nawet odpowiedzialnością cywilną (…) W tym konkretnym przypadku kryteria oceny ofert i ich wagi zostały przyjęte bardzo obiektywnie i rozsądnie, bazując na doświadczeniu z przetargów ogłaszanych w poprzednich latach, gdzie okazało się, że prowizja stanowiła istotny element ceny oferty (…) Rzeczywiście w przetargu na kredyt w 2019 r. prowizje były dużo niższe, niż wcześniej, lecz tego nie mógł zamawiający przewidzieć przed otwarciem ofert, a precyzyjniej w momencie sporządzania siwz. Doświadczenie z przetargu z 2019 r. będzie wzięte pod uwagę w przygotowywaniu kolejnych postępowań. Nie mniej jednak prowizja jest także bardzo istotnym elementem ceny.

Oprócz wyżej zaprezentowanego stanowiska o niezgodności z ustawą ustanowienia prowizji jako odrębnego od ceny kryterium oceny ofert należy też przekazać ogólne uwagi dotyczące formułowania kryteriów innych niż cena. Zgodnie z art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych obowiązującego do końca 2020 r. zamawiający będący jednostką sektora finansów publicznych może zastosować kryterium ceny jako jedyne kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60%, jeżeli określi w opisie przedmiotu zamówienia standardy jakościowe odnoszące się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia oraz wykaże w załączniku do protokołu, w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty cyklu życia. Z kolei cykl życia Prawo zamówień publicznych definiuje w art. 2 pkt 1a jako wszelkie możliwe kolejne lub powiązane fazy istnienia przedmiotu dostawy, usługi lub roboty budowlanej, w szczególności badanie, rozwój, projektowanie przemysłowe, testowanie, produkcję, transport, używanie, naprawę, modernizację, zmianę, utrzymanie przez okres istnienia, logistykę, szkolenie, zużycie, wyburzenie, wycofanie i usuwanie. Zagadnienie cyklu życia nie może mieć zatem wpływu na usługę, jaką jest udzielenie kredytu długoterminowego. W przypadku kredytu nic nie stoi na przeszkodzie, aby odpowiednie standardy jakościowe w ramach opisu przedmiotu zamówienia zawrzeć. Ten rodzaj usługi posiada bowiem ściśle określone standardy wynikające z przepisów go regulujących.

Dodania wymaga, iż na podstawie art. 246 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2019, ze zm.), wchodzącej w życie w dniu 1 stycznia 2021 r., zamawiający publiczni, o których mowa w art. 4 pkt 1 i 2, oraz ich związki będą mogli zastosować kryterium ceny jako jedyne kryterium oceny ofert albo jako kryterium o wadze przekraczającej 60%, jeżeli określą w opisie przedmiotu zamówienia wymagania jakościowe odnoszące się jedynie do co najmniej głównych elementów składających się na przedmiot zamówienia. Złagodzono też obowiązujące do końca 2020 r. wymaganie w odniesieniu do kosztów cyklu życia produktu – obowiązek wykazania w załączniku do protokołu, w jaki sposób zostały one uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia został zniesiony. Zastosowanie ceny jako jedynego kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60% będzie więc uzależnione od określenia przez zamawiającego w opisie przedmiotu zamówienia wymagań jakościowych odnoszących się do co najmniej głównych, a nie jak do tej pory „wszystkich” elementów składających się na przedmiot zamówienia.

Zgodnie z definicją najkorzystniejszej oferty zawartą w art. 239 ust. 2 Prawa zamówień publicznych obowiązującego od 1 stycznia 2021 r. najkorzystniejsza oferta to oferta przedstawiająca najkorzystniejszy stosunek jakości do ceny lub kosztu lub oferta z najniższą ceną lub kosztem. Sformułowanie kryteriów oceny ofert, które mogą prowadzić do wyboru oferty istotnie droższej przy braku korzyści adekwatnie rekompensujących potencjalnie wyższe wydatki nadal będzie więc świadczyć o przygotowaniu postępowania z naruszeniem zasad ustawy. Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wydatków, które będą poniesione na realizację zamówienia. Prawo zamówień publicznych nie znosi obowiązku stosowania art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

W trakcie kontroli zwrócono się też do Pana Wójta o powody nie podjęcia decyzji o unieważnieniu postępowania, którego wynik spowodował wybór oferty o 80.251,87 zł droższej (co przy braku innych korzyści wynikających z oferty droższej należy uznać w istocie za szkodę dla gminy). Odnosząc się do tej kwestii wskazał Pan m.in., iż zamawiający zgodnie z art. 93 ustawy Prawo zamówień publicznych nie miał przesłanek do unieważnienia przedmiotowego postępowania. Cena najkorzystniejszej oferty nie przewyższała kwoty, którą zamawiający zamierzał przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia. Ceny przedstawione w ofertach wykonawców były także znacznie niższe, niż szacowana kwota wartości zamówienia. Nie było też innych przesłanek prawnych pozwalających na unieważnienie postępowania. Ponadto zamawiający nie miał czasu na ogłaszanie kolejnych postępowań przetargowych na udzielenie kredytu, gdyż należało jak najszybciej zabezpieczyć środki na realizację inwestycji drogowej w związku z przyznaniem dofinansowania i określonymi terminami jej realizacji; zamawiający musiał sprawnie zabezpieczyć środki finansowe niezbędne jako wkład własny na porycie realizacji zadania inwestycyjnego „Budowa i przebudowa drogi gminnej nr 102687B na odcinku Rudawka - przejście graniczne w Kurzyńcu; nie zrealizowanie inwestycji w 2019 r. groziło zwrotem otrzymanego dofinansowania na realizację inwestycji z Funduszu Dróg Samorządowych oraz Dyrekcji Lasów Państwowych – str. 59-64 protokołu kontroli.

W zakresie dochodów z tytułu lokali mieszkalnych, zbadanych w świetle postanowień ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611), stwierdzono m.in., że:

a) w dniu 20 lipca 2006 r. zawarto umowę dzierżawy z Fundacją „Wola Harcerska” na okres 15 lat, której przedmiotem są pomieszczenia na poddaszu użytkowym byłej Szkoły Podstawowej w Rudawce (zamkniętej w 2004 r.) z przeznaczeniem na bazę noclegową i dydaktyczną. Wskazania wymaga, iż jednocześnie zgodnie z uchwałą Nr VII/51/15 Rady Gminy Płaska z dnia 28 maja 2015 r. w sprawie przyjęcia Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy Płaska na lata 2015-2019, dwa lokale mieszkalne znajdujące się w budynku po byłej Szkole (adres budynku byłej szkoły w Rudawce) wymieniono jako wchodzące w skład zasobu mieszkaniowego gminy z adnotacją o tym, że przeznaczono je na usługi. Przez mieszkaniowy zasób gminy, na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy, należy rozumieć lokale służące do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, stanowiące własność gminy lub jednoosobowych spółek gminnych, którym gmina powierzyła realizację zadania własnego w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, z wyjątkiem towarzystw budownictwa społecznego, oraz lokale pozostające w posiadaniu samoistnym tych podmiotów. Wieloletni programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien zatem określać wielkość zasobu mieszkaniowego, czyli uwzględniać jedynie lokale służące do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, nie zaś dla innych celów. Dodania wymaga, iż w zasobie mieszkaniowym gminy określonym programem gospodarowania na latach 2020-2024, przyjętym uchwałą Nr XIII/114/20 Rady Gminy Płaska z dnia 3 lipca 2020 r., nie wymieniono już lokali znajdujących się w tym budynku – str. 103 i 109 protokołu kontroli;

b) w dalszym ciągu występowały nieprawidłowości przy pobieraniu przez gminę opłat za ogrzanie lokali. Do dnia kontroli nadal stosowano ryczałtową stawkę wynoszącą 4,10 zł za 1m2 ogrzewanej powierzchni ustaloną w 2009 r. zarządzeniem Pana Wójta, pomimo, iż po poprzedniej kompleksowej kontroli RIO w Białymstoku zwrócono się o rozliczanie opłat wnoszonych przez najemców lokali mieszkalnych na poczet dostaw ciepła z faktycznie ponoszonymi przez gminę kosztami, mając na uwadze postanowienia art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów…” oraz formalne uchylenie treści zarządzenia Pana Wójta ustalającego ryczałtowe opłaty za ogrzewanie lub dokonanie stosownych zmian jego treści poprzez jednoznaczne określenie podanych w nich stawek, jako zaliczek na poczet faktycznych kosztów ogrzewania. W udzielonej odpowiedzi zadeklarował Pan, iż opłaty z tytułu ogrzewania lokali są i będą pobierane stosownie do art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów oraz zmiana zarządzenia w sprawie opłat za centralne ogrzewanie i wywóz nieczystości zostanie sporządzona w najbliższym możliwie terminie. Stwierdzono, iż dopiero w trakcie obecnej kontroli (w dniu 26 maja 2020 r.) uchylił Pan zarządzenie Nr 167/09 z dnia 30 października 2009 r. w sprawie stawek opłat za centralne ogrzewanie i wywóz nieczystości. Jednocześnie, w dniu 26 maja 2020 r. wydał Pan zarządzenie 114/20 w sprawie określenia zasad rozliczania kosztów centralnego ogrzewania w lokalach mieszkalnych stanowiących własność Gminy Płaska, zlokalizowanych w budynku Płaska 5. Według regulaminu stanowiącego załącznik do zarządzenia, począwszy do dnia 1 stycznia 2020 r., m.in. opłata za centralne ogrzewanie jest pobierana przez 12 miesięcy w roku, ma charakter zaliczkowy i podlega rozliczeniu w odpowiednich okresach rozliczeniowych; wysokość opłaty zaliczkowej ustalana jest w oparciu o koszty ponoszone w poprzednich okresach; rozliczenia kosztów centralnego ogrzewania dokonuje się w rocznych okresach od 1 stycznia do 31 grudnia danego roku, w terminie do końca miesiąca lutego roku następnego; powstałe w wyniku rozliczenia różnice między poniesionymi kosztami a wniesionymi opłatami zaliczkowymi podlegają rozliczeniu z najemcą. Regulacje te czynią zadość treści art. 9 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy, zgodnie z którą najemcy lokali powinni wnosić opłaty za dostawę ciepła (a także inne opłaty zaliczane do grupy tzw. niezależnych od właściciela) w wysokości, jaka jest niezbędna do pokrycia przez właściciela kosztów ich dostarczenia do lokalu używanego przez lokatora  – str. 104-106 protokołu kontroli;

c) począwszy od 2011 r. w stosunku do dwóch najemców stwierdzono stosowanie zaniżonej stawki za wywóz 1m3 nieczystości płynnych, czego przyczyną było niedostosowanie w wystawianych fakturach VAT stawki do wysokości obowiązującej od 2011 r. stawki podatku VAT (tj. wzrostu stawki podatku VAT z 7% na 8%). Zaniżenie dochodów z tego tytułu za 2019 r. nie było znaczące (wyniosło 5,40 zł) – str. 106 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała uchybienie w systematycznym opracowywaniu przez Pana Wójta planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, tj. w ten sposób aby jego postanowienia obejmowały każdy rok. Obowiązek sporządzenia planu przez Pana Wójta na okres 3 lat oraz jego treść wynikają z postanowień art. 25 ust. 1-2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990). Sporządzenie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości było zaleceniem z kontroli RIO przeprowadzonej w 2012 r. W piśmie z dnia 8 lutego 2013 r. (odpowiedź na wystąpienie pokontrolne) zobowiązał się Pan do opracowania planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości do dnia 1 kwietnia 2013 r. Pomimo takiego zobowiązania w praktyce plan został opracowany dopiero na lata 2016-2018 i został przyjęty zarządzeniem Nr 129/16 z dnia 15 marca 2016 r. Następny plan należało zatem opracować na 3 kolejne lata, tj. 2019-2021. Przyjęcia kolejnego planu dokonał zaś Pan dopiero w trakcie kontroli, zarządzeniem Nr 116/20 z dnia 26 maja 2020 r.; obejmuje on lata 2020-2022. Wynika stąd brak planu obejmującego okres 2019 r. – str. 162 protokołu kontroli.

Badaniem objęto także dochody z tytułu opłat za wydane zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zgodnie z zakresem czynności osobą odpowiedzialną za prowadzenie spraw związanych z wydawaniem i cofaniem zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz naliczaniem opłat z tego tytułu jest kierownik Urzędu Stanu Cywilnego. Kontrola wykazała, że:

a) w czterech przypadkach, które dotyczyły trzech przedsiębiorców (jednemu przedsiębiorcy wydano dwa zezwolenia) rozpoczynających działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych wydanie zezwolenia nastąpiło przed wniesieniem przez przedsiębiorcę stosownej opłaty. Zgodnie z art. 111 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2277, ze zm.) opłata ta powinna być wniesiona na rachunek gminy przed wydaniem zezwolenia, natomiast przedsiębiorcy ci uiszczali opłatę kilka dni po jego wydaniu. Analogiczną nieprawidłowość stwierdzono także przy poprzedniej kompleksowej kontroli RIO w Białymstoku. W odpowiedzi na zalecenie pokontrolne w tej sprawie wskazał Pan, iż wydanie zezwoleń przedsiębiorcom rozpoczynającym działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych następuje dopiero po wniesieniu przez nich przewidzianych ustawą opłaty;

b) w sześciu przypadkach przedsiębiorcy wnieśli opłaty w nieprawidłowych wysokościach, co wynikało z niewłaściwej interpretacji przepisu art. 111 ust. 8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z tym przepisem w roku nabycia zezwolenia opłaty dokonuje się w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia.

Efektem tego, w dwóch przypadkach doszło do zawyżenia dochodów z opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na kwotę 59,45 zł, zaś w czterech do jej zaniżenia na łączną sumę 35,35 zł. Na nieprawidłowość dotyczącą pobierania opłat z zachowaniem zasady proporcjonalności zwrócono uwagę także przy poprzedniej kontroli gospodarki finansowej gminy Płaska. W odpowiedzi na zalecenia pokontrolne zadeklarował Pan, iż Pobieranie opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych następować będzie z zachowaniem zasady proporcjonalności opłaty w odniesieniu do okresu ważności zezwolenia w przypadku nabycia lub utraty w danym roku ważności zezwolenia.

Analizując decyzje ustalające opłaty za zajecie pasa drogowego stwierdzono, że w dwóch przypadkach dokonano błędnego ustalenia opłat za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym. Decyzjami z dnia 4 października 2011 r. zezwolono na zajęcie powierzchni pasa drogowego pod urządzenia infrastruktury technicznej o powierzchni odpowiednio 0,95 m2 i 0,77 m2. Opłata została naliczona jako odpowiednio 19 zł i 15,40 zł rocznie (iloczyn faktycznie zajętej powierzchni i stawki 20 zł wynikającej z uchwały Rady Gminy). Zgodnie z art. 40 ust. 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, ze zm.) zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Prawidłowo należne roczne opłaty powinny wynosić po 20 zł. Z ustaleń kontroli wynika, że od momentu wydania decyzji do końca 2019 r. opłatę zaniżono łącznie o 45,25 zł (odpowiednio o 8,24 zł i 37,01 zł) – str. 117-118 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325, ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Sprawdzeniu poddano ewidencję podatkową nieruchomości, której obowiązek prowadzenia wynika z treści art. 7a ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170, ze zm.). Zasady jej prowadzenia reguluje rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107, poz. 1138). Ustalono, że prowadzona w systemie informatycznym ewidencja podatkowa nie spełnia wszystkich warunków przewidzianych w § 5 rozporządzenia. Główną nieprawidłowością jest to, iż ewidencja gruntów przetwarzana przez system informatyczny nie jest w całości prowadzona z podziałem na poszczególne działki posiadane przez podatników. Należy zaznaczyć, iż z treści § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wynika, że system informatyczny powinien umożliwiać eksport danych zawartych w prowadzonej ewidencji podatkowej do pliku w formacie rozszerzalnego języka znaczników (XML), w celu ich porównywania z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W toku kontroli stwierdzono, że kontrolowana jednostka nie posiada programu EWOPIS służącego do ewidencji podatków lokalnych, posiadającego wskazaną funkcję pozwalającą wyeksportować dane w formacie i strukturze zgodnym z załącznikiem do rozporządzenia. Brak funkcji eksportu danych uniemożliwia pracownikom kontrolowanej jednostki przeprowadzenie automatycznego porównania danych z informatycznej ewidencji podatkowej prowadzonej przez kontrolowany organ podatkowy z ewidencją gruntów i budynków, która jest prowadzona przez Starostwo Powiatowe w Augustowie – str. 95 protokołu kontroli.

Ustalenia kontroli wykazały nieprowadzenie przez organ podatkowy systematycznych czynności sprawdzających nakazanych treścią art. 272 Ordynacji podatkowej z wykorzystaniem procedur zawartych w dziale V tej ustawy. Przejawem tego był brak reakcji organu podatkowego na poniższe sytuacje:

a) naruszenie przez podatników będącymi osobami prawnymi bądź jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej obowiązku terminowego składania deklaracji podatkowych, co dotyczyło:

- 3 deklaracji na podatek od nieruchomości od osób prawnych, które wpłynęły do Urzędu średnio 76,67 dni po terminie, a wartość podatku z nich wynikająca to 16.243 zł – str. 78 protokołu kontroli,

- 1 deklaracji na podatek leśny (była to deklaracja zerowa) – str. 73 protokołu kontroli;

b) braku deklaracji na podatek od nieruchomości od:

- trzech wskazanych w protokole kontroli jednostek organizacyjnych gminy Płaska, tj.:

- 5 podmiotów wskazanych w na str. 78 protokołu kontroli.

Nieprawidłowości te naruszają przepisy art. 6 ust. 9 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, który stanowi, iż osoby prawne, jednostki organizacyjne oraz spółki niemające osobowości prawnej, jednostki organizacyjne Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, a także jednostki organizacyjne Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe są obowiązane składać, w terminie do dnia 31 stycznia, organowi podatkowemu właściwemu ze względu na miejsce położenia przedmiotów opodatkowania, deklaracje na podatek od nieruchomości na dany rok podatkowy, sporządzone na formularzu według ustalonego wzoru.

W stosunku do niektórych z podatników nieskładających deklaracji Pan Wójt wniósł uwagi, kwestionujące zasadność ich opodatkowania, ponieważ gmina ponosi całość kosztów ich funkcjonowania – str. 79 protokołu kontroli. Należy jednak wskazać, że przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, szczególnie art. 2, nie pozostawiają wątpliwości na kim ciąży obowiązek podatkowy i kto jest podatnikiem podatku od nieruchomości za posiadane mienie gminy.

Ustalono, iż organ podatkowy nie wzywał podatników do złożenia deklaracji oraz ich korekt, do czego zobowiązuje dyspozycja art. 274a Ordynacji podatkowej. Zgodnie ze wskazanym przepisem, organ podatkowy może żądać złożenia wyjaśnień w sprawie przyczyn niezłożenia deklaracji lub wezwać do jej złożenia, jeżeli deklaracja nie została złożona mimo takiego obowiązku. Niedopełnienie obowiązku terminowego składania deklaracji/korekt a także informacji podatkowych jest nieprawidłowością wypełniającą przesłanki z art. 56 § 4 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2020 r. poz. 19) – podatnik, który mimo ujawnienia przedmiotu lub podstawy opodatkowania nie składa w terminie organowi podatkowemu deklaracji podlega karze grzywny za wykroczenie skarbowe;

c) nie opodatkowanie w deklaracji gminnej lokali o powierzchni 1.430,67 m2 znajdujących się w budynkach gminnych wykorzystywanych na potrzeby świetlic wiejskich i OSP; zaniżenie dochodów z tego tytułu w 2019 r. wynosiło 6 037 zł – str. 80 protokołu kontroli.

Kontrola terminowości realizacji zobowiązań podatkowych wykazała znaczne opóźnienia w dokonywaniu wpłat przez:

- 6 podatników podatku od nieruchomości od osób prawnych o numerach kont wskazanych w treści protokołu kontroli na str. 81 w łącznej kwocie 19.144,80 zł,

- 19 właścicieli nieruchomości zobowiązanych do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o numerach kont wskazanych w treści protokołu kontroli na str. 79-90 w łącznej kwocie 6.545,50 zł,

- 2 podatników podatku od środków transportowych w łącznej kwocie 2.356 zł

 - 13 podatników łącznego zobowiązania pieniężnego o numerach kont wskazanych w treści protokołu kontroli na str. 96 w łącznej kwocie 1.579,40 zł;

- 2 inkasentów opłaty miejscowej wskazanych na str. 92 protokołu kontroli, w łącznej kwocie 696 zł. Odstąpiono od pobrania odsetek od zaległości podatkowych, zgodnie z art. 54 § 5 Ordynacji podatkowej.

Uporczywe (wielokrotne, powtarzające się) nieuiszczanie podatku w terminie naraża na uszczuplenie należności publicznoprawnych i jest czynem zabronionym oraz w świetle art. 57 § 1 k.k.s. podlega karze grzywny, jako wykroczenie skarbowe. Wobec powyższego, w celu zdyscyplinowania podatników do terminowego wywiązywania się z obowiązku zapłaty zobowiązań podatkowych oraz składania deklaracji podatkowych, organ podatkowy powinien rozważyć możliwość wystąpienia do urzędu skarbowego z wnioskiem o wszczęcie postępowania karnoskarbowego.

Przeprowadzona kontrola wykazała także różnego rodzaju nieprawidłowości w zakresie poboru opłaty miejscowej. Polegały one na:

a) poborze opłaty od osób fizycznych przebywających w miejscowościach turystycznych 1 dzień (nieprawidłowość dotyczyła 5 osób); kwota bezpodstawnie pobranej opłaty wynosiła 10 zł – str. 92 protokołu kontroli. Artykuł 17 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych wskazuje, iż opłata miejscowa pobierana jest od osób fizycznych przebywających czasowo w celach wypoczynkowych, zdrowotnych lub turystycznych w miejscowościach posiadających korzystne właściwości klimatyczne, przebywających dłużej niż dobę, za każdy dzień pobytu;

b) bezpodstawnej, niezgodnej z przepisami uchwały Nr XI/80/15 Rady Gminy Płaska z dnia 3 grudnia 2015 r., wypłacie prowizji inkasentom od nieterminowo odprowadzonej na rachunek Urzędu zainkasowanej opłaty, w kwocie brutto 139,20 zł (696 zł x 20%) – str. 92 protokołu kontroli,

c) zaniechaniu wezwaniu inkasenta opłaty miejscowej do rozliczenia zainkasowanej a nie wpłaconej na rachunek Urzędu opłaty w kwocie 68 zł – str. 92 protokołu kontroli.

Z kolei analiza realizacji dochodów z tytułu opłaty skarbowej pozwoliła stwierdzić, iż w 1 przypadku wskazanym na str. 94 protokołu kontroli, od 2 stron wyrysu formatu A4 pobrano opłatę w wysokości 20 zł, tj. w wysokości opłaty jak za 1 stronę; zaniżenie dochodów z tego tytułu wynosiło 20 zł. Zgodnie z cz. I. pkt 51 ppkt 2 lit. a) załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1546 ze zm.) od wyrysu za każdą wchodzącą w skład wyrysu pełną lub rozpoczętą część odpowiadającą stronie formatu A4 opłata skarbowa wynosi 20 zł. 

W zakresie prawidłowość ustalania wynagrodzeń dla pracowników zatrudnionych w Urzędzie Gminy Płaska (str. 120-130 protokołu kontroli) kontrola wykazała, że:

a) w regulaminie wynagradzania pracowników Urzędu Gminy Płaska, wprowadzonym zarządzeniem Pana Wójta Nr 297/18 z dnia 31 lipca 2018 r., zostało przewidziane stanowisko Skarbnika – w załączniku nr 2 do regulaminu w tabeli wymagań kwalifikacyjnych, maksymalnego poziomu wynagrodzenia zasadniczego oraz stawek dodatku funkcyjnego pracowników Urzędu Gminy zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, z zaszeregowaniem do kategorii X-XVI oraz maksymalną stawką dodatku funkcyjnego 7, tj. do 160% najniższego wynagrodzenia. Postanowienie to ujęto w regulaminie pomimo zakwestionowania go podczas poprzedniej kompleksowej kontroli RIO w Białymstoku, na podstawie ówcześnie obowiązującego regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Gminy Płaska, wprowadzonego zarządzeniem z dnia 5 czerwca 2009 r., oraz zapewnieniu Pana Wójta o dostosowaniu regulaminu do obowiązujących przepisów w zakresie wynagrodzenia Skarbnika.

Ponownie zatem należy wskazać, iż także zgodnie z obecnie obowiązującym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 936, ze zm.) stanowisko Skarbnika zawarte jest w tabeli B załącznika nr 2 „Wykaz stanowisk, kwoty maksymalnego poziomu wynagrodzenia zasadniczego (…) pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie powołania”. Zgodnie zaś z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282) pracodawca określa w regulaminie wynagradzania szczegółowe warunki wynagradzania, w tym maksymalny poziom wynagrodzenia zasadniczego pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie umowy o pracę;

b) w dwóch przypadkach stwierdzono ustalenie wynagrodzeń zasadniczych oraz dodatków za wieloletnią pracę dla pracowników z naruszeniem § 6 pkt 8 regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Gminy stanowiącego, iż pracownikom samorządowym zatrudnionym w niepełnym wymiarze czasu pracy wynagrodzenie zasadnicze i inne składniki wynagrodzenia przysługują w wysokości proporcjonalnej do wymiaru czasu pracy określonego w umowie o pracę, a także § 7 pkt 2 tego aktu, zgodnie z którym wynagrodzenie zasadnicze pracownika ustala się w oparciu o tabelę miesięcznych stawek wynagrodzenia zasadniczego dla pracowników samorządowych oraz tabelę wymagań kwalifikacyjnych pracowników, stanowiących załączniki nr 1 i 2 do regulaminu. Dotyczyło to Sekretarza zatrudnionego na tym stanowisku w wymiarze 4/5 etatu i inspektora ds. kancelaryjnych i kadrowych, również zatrudnionego na tym stanowisku w wymiarze 4/5 etatu. W zbadanym okresie wynagrodzenie tych pracowników przyznane i wypłacone niezgodnie z powołanymi przepisami regulaminu wynosiło odpowiednio 4.671,80 zł i 14.324,40 zł. W złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan, że: Stosownie do wcześniejszych uwag z 2016 r. kontrolerów Regionalnej Izby Obrachunkowej powołałem Z-cę Wójta. Działaniem najbardziej gospodarnym i w pełni uzasadnionym ekonomicznie było zatrudnienie w wymiarze 1/5 etatu na stanowisko Z-cy Wójta – Sekretarza Gminy, któremu w drodze porozumienia określono wymiar jako 4/5 etatu. Tym samym zwiększono wynagrodzenie z tytułu 1/5 etatu Z-cy pozostawiając w poprzedniej wysokości wynagrodzenie Sekretarza, przy czym przez nieuwagę nie dokonano korekty w regulaminie wynagrodzenia. Podobna sytuacja miała miejsce przy powołaniu Z-cy Kierownika USC, (…) Intencje w obu przypadkach były jak najbardziej ekonomiczne oszczędne i z punktu widzenia gospodarczego w pełni uzasadnione, dlatego też w momencie uzyskania informacji o w/w niezgodności z aktem wewnętrznym – niezwłocznie dokonałem w dniu 9 października 2020 r. zmiany Regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Gminy Płaska, którą przedkładam w załączeniu. W wersji regulaminu wynagradzania załączonej do wyjaśnienia dokonano zwiększenia maksymalnego poziomu wynagrodzenia zasadniczego we wszystkich kategoriach zaszeregowania, co wyeliminowało opisane nieprawidłowości;

c) większość z zadań wymienionych w pismach przyznających dodatki specjalne jako podstawa ich przyznania, dla dwóch pracowników objętych kontrolą, pokrywała się z zakresem czynności obowiązującym tych pracowników. W taki sposób przyznawał Pan dodatek z tytułu „zwiększenia obowiązków służbowych” związanych z wykonywaniem czynności kontrolnych w terenie dotyczących prawidłowości odbioru, kompletności i prawidłowości segregacji odpadów oraz w związku z wykonywaniem zadań związanych z realizacją rządowego programu „Dobry start”. Odnosząc się do kwestii przyznania dodatku specjalnego w drugim z podanych przypadków argumentował Pan, iż Przyznałem dodatek zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dni 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu „Dobry start” w okresie wzmożonej pracy na ww. stanowisku. Świadczenie oraz koszty jego obsługi finansowane są z budżetu państwa (środków otrzymanych od wojewody w formie dotacji celowej). Koszty obsługi programu wynoszą 10 zł za jedno dziecko (albo jedną osobę uczącą się), na które jest ustalane prawo do świadczenia „Dobry start”, przy czym nie mniej niż 80% tej kwoty samorząd zobowiązany jest przeznaczyć na pokrycie wynagrodzeń i innych środków osób realizujących ten program. Potwierdzeniem poprawnej interpretacji przepisów rozporządzenia (…) jest pismo PUW w Białymstoku z dnia 24.08.2018 r. oraz pismo Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej E. Rafalskiej z dnia 08.06.2018 r., które przedstawiam z załączeniu. W związku z powyższą informacją z PUW, a także pisma Pani Minister w sprawie wsparcia pracowników realizujących zadania jw. uznałem, że taki sposób wynagrodzenia tego pracownika jest zgodny z intencją Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Nie negując konieczności odpowiedniego wynagrodzenia pracowników realizujących świadczenia pragnę jednak wskazać, że niektóre obowiązki powierzone pracownikowi zakresem czynności ze swej istoty wiążą się z większym nakładem pracy tylko w związku z wystąpieniem różnego rodzaju okoliczności lub w danym okresie roku a z mniejszym (lub wręcz z brakiem) w innych okresach. Należy zatem zakładać, że pracodawca powierzając stałym zakresem czynności tego rodzaju obowiązki uwzględnił przedstawione okoliczności w przyznanym pracownikowi wynagrodzeniu (jego stałych składnikach). W ocenie Izby nie ma uzasadnienia w takiej sytuacji przyznawanie dodatku specjalnego na okres, w którym występuje większy nakład pracy związany z realizacją zadania objętego stałym zakresem obowiązków, jeżeli nakład ten wynika z cyklicznej istoty realizacji danego rodzaju zadań a więc i brakiem konieczności ich realizacji w innych okresach roku, z którego to powodu wynagrodzenie nie ulega obniżeniu.

Zaprezentowane okoliczności nie pozwalają na przyznanie podstawom otrzymywania przez wymienionych pracowników świadczeń cechy „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia dodatkowych zadań; nadto uzasadniają postawienie tezy o przyznaniu dodatku specjalnego za wykonywanie zadań mieszczących się w jego zakresie obowiązków. Pozostaje to w sprzeczności z regulacją zawartą w art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych stanowiącą, iż dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Z brzmienia tego przepisu wynika, że przyznanie dodatku może nastąpić przy zaistnieniu jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek. Ponadto okolicznością uzasadniającą przyznanie tego składnika wynagrodzenia jest zawsze cecha „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia zadań, co powoduje, że ma on charakter świadczenia tymczasowego;

d) inspektorowi Urzędu zobowiązanemu na mocy zakresu czynności z dnia 23 stycznia 2017 r. do prowadzenia obsługi kasowej jednostek budżetowych gminy, przyznawał Pan dodatek specjalny nieprzerwanie od dnia 17 maja 2018 r. do dnia 31 grudnia 2020 r., z podziałem na okresy (od 1 maja 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., od 1 stycznia do 31 grudnia 2019 r. i obecnie od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r.) z tytułu zwiększenia obowiązków służbowych związanych z obsługą terminala płatniczego i modułu kasa. Należy wskazać, iż tzw. obrót bezgotówkowy został wprowadzony w Urzędzie Gminy począwszy od maja 2018 r., co dokumentuje wydane przez Pana Wójta w dniu 14 maja 2018 r. zarządzenie Nr 283/18 w sprawie przyjęcia instrukcji przyjmowania wpłat bezgotówkowych w Urzędzie Gminy. Jak ustalono, w praktyce jest on od początku obsługiwany przez wymienionego pracownika, pomimo braku formalnego powierzenia tych obowiązków w zakresie czynności (na co zwrócono już uwagę we wcześniejszej części niniejszego wystąpienia). Przywołany art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych przesądza, że dodatek specjalny jest świadczeniem o charakterze okresowym, zaś podstawą jego przyznania jest czasowe wystąpienie sytuacji zwiększenia obowiązków lub powierzenia dodatkowych zadań. Powoduje to, że dodatek specjalny nie może być stałym składnikiem wynagrodzenia. Z opisanego wyżej stanu faktycznego wynika natomiast nieprzerwane trwanie okoliczności przyjętej za podstawę przyznania dodatku specjalnego inspektorowi. Skoro zatem pracownik ma nieprzerwanie wykonywać określone czynności, to powinny być one objęte stałym zakresem jego obowiązków, a wynagrodzenie związane z ich realizacją powinno zostać uwzględnione w stałych składnikach wynagrodzenia.

W toku badania wydatków na realizację Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w 2019 r. stwierdzono, iż na realizację umowy z dnia 18 grudnia 2018 r. zawartej z NZOZ Poradnia Zdrowia Psychicznego wydatkowano łącznie 10.500 zł (podstawę stanowiły łącznie 4 rachunki). W treści umowy wskazano, iż jej przedmiotem jest wykupienie w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2019 r. 175 konsultacji zwiększających skuteczność działań profilaktycznych, dostępność do terapii, itd.; dodano, iż koszt jednej konsultacji/porady ustala się na 60 zł. Wydatkowana kwota 10.500 zł stanowiła równowartość 175 porad po 60 zł każda. Na uwagę zasługuje, iż zapłaty za usługi dokonano przy braku przedłożenia wraz z rachunkami wykazów udzielonych porad, do czego zobowiązywały postanowienia § 2 pkt 2 umowy. Wskazano w nich, iż gmina Płaska dokonana zapłaty po przedłożeniu przez wykonawcę faktury wraz z wykazem udzielonych porad. Odnosząc się do tej kwestii pełnomocnik do realizacji Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (zatwierdzająca rachunki pod względem merytorycznym) argumentowała, iż w momencie otrzymania faktury z Poradni telefonicznie kontaktowałam się z panem (…) lub pracownikiem poradni w sprawie braku dołączenia do faktury wykazu udzielonych porad ujętej w danej fakturze ilościowo. W odpowiedzi uzyskiwałam informacje, że nie jest możliwe przedłożenie wnioskowanych informacji w związku z obowiązującym RODO. Sprawdzenia poprawności faktury dokonywałam na podstawie podpisanej umowy z ww. poradnią mając na uwadze ustaloną kwotę w umowie za jedną poradę oraz ilość wskazanych udzielonych porad – str.151-152 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków na diety radnych Rady Gminy Płaska wykazała, że za styczeń 2019 r. doszło do wypłaty jednemu z radnych diety w pełnej zryczałtowanej wysokości przewidzianej uchwałą Nr II/8/18 Rady Gminy Płaska z dnia 4 grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet radnym i sołtysom, mimo że radny ten był nieobecny na sesji Rady, która miała miejsce w dniu 28 stycznia 2019 r. Zgodnie z § 2 ust. 1 uchwały diety ulegają zmniejszeniu o 10% za każdą nieobecność na sesji Rady Gminy oraz za każdą nieobecność na posiedzeniu komisji, której radny jest członkiem. W § 2 ust. 2 uchwały przewidziano zaś, iż postanowienia ust. 1 nie mają zastosowania, jeśli nieobecność radnego jest spowodowana wykonywaniem innych obowiązków radnego na podstawie upoważnienia przewodniczącego Rady Gminy lub gdy radny usprawiedliwi nieobecność przedkładając pisemne oświadczenie o niemożności uczestniczenia w posiedzeniu komisji i sesji, zaświadczenie lekarskie, zaświadczenie lekarskie potwierdzające pobyt radnego w szpitalu. W trakcie kontroli nie okazano udokumentowania usprawiedliwienia nieobecności radnego na sesji. Zatem za styczeń 2019 r. miesięczna dieta tego radnego powinna być wypłacona w kwocie niższej o 45 zł. Pracownik Urzędu wyjaśnił, że dieta dla radnego została wypłacona w pełnej wysokości za sesję w dniu 28 stycznia 2019 r., pomimo jego nieobecności, ponieważ radny przekazał usprawiedliwienie swojej nieobecności do Przewodniczącej Rady Gminy. Wiadomość z poczty elektronicznej z treścią usprawiedliwienia nie została zarchiwizowana, w związku z czym nie ma możliwości jej odtworzenia. Należy zauważyć, iż na mocy przywołanej wyżej uchwały wymagane jest, aby usprawiedliwienie nieobecności miało formę pisemnego oświadczenia, którego w trakcie kontroli nie okazano.

Kontroli poddano też prawidłowość ponoszenia wydatków z tytułu diet sołtysów. Przywołaną wyżej uchwałą Rady Gminy Płaska z dnia 4 grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet radnym i sołtysom, Rada Gminy w § 3 ustanowiła diety sołtysom w wysokości 200 zł za każdorazowy udział w sesji Rady. Brzmienie tego przepisu zostało zmienione począwszy od dnia 1 stycznia 2020 r., na mocy uchwały Nr IX/83/19 Rady Gminy Płaska z dnia 17 grudnia 2019 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet radnym i sołtysom. Obecnie według jego treści sołtysom przysługuje zryczałtowana dieta miesięczna w wysokości 120 zł i ulega obniżeniu o 20% za każdą nieobecność na sesji.

Z okazanej dokumentacji (listy płac i listy obecności) wynika, iż 13 sołtysom wypłacono diety w wysokości po 200 zł (łącznie 2.600 zł) za udział w naradzie z Panem Wójtem, która miała miejsce w dniu 21 stycznia 2019 r. Należy zauważyć, iż według wersji uchwały obowiązującej w okresie objętym kontrolą, wypłata diet dla sołtysów była możliwa jedynie za udział w sesji Rady Gminy; narada sołtysów z Panem Wójtem nie upoważniała zatem do wypłaty diet.

Dodatkowo, jako udokumentowanie wypłaconych sołtysom diet za udział w naradzie z Panem Wójtem kontrolującym okazano listę, na której swoją obecność odnotowała inna osoba niż sołtys – w zastępstwie pełniącego funkcję sołtysa Suchej Rzeczki podpisała się osoba wybrany na to stanowisko dopiero w marcu 2019 r. Przywołana wyżej uchwała Rady przewiduje możliwość wypłaty diet jedynie osobom pełniącym formalnie funkcję sołtysów. W złożonym wyjaśnieniu odniósł się Pan do merytorycznych i organizacyjnych powodów przeprowadzenia narady z sołtysami (…) zmieniono system liczenia kosztów poprzez naliczanie opłat od ilości osób zamieszkujących w gospodarstwie domowym. Zmiana ta spowodowała konieczność złożenia nowych deklaracji przez wszystkich właścicieli nieruchomości. (…) W tej sytuacji najszybszy i najefektywniejszy oraz najbardziej ekonomiczny sposób to przekazanie realizacji zadania przez sołtysów i członka rady sołeckiej angażując ich czas i ich środki transportu. Koszty dostarczenia ww. zawiadomień mieszkańcom został uregulowany sołtysom poprzez wypłacenie diety. (…) Koszty wysyłki dokumentów listownie za zwrotnym potwierdzeniem odbioru byłby znacznie wyższy i wyniósłby ok. 11.700 zł, gdy tymczasem diety wypłacone to koszt 4.000 zł. Dodał Pan również, iż w nardzie w zastępstwie za sołtysa Sucha Rzeczka brał udział (…) (członek rady sołeckiej), który również w zastępstwie sołtysa dostarczał zawiadomienia oraz deklaracje dla mieszkańców sołectwa, dlatego została wypłacona mu dieta. Odnosząc się do argumentacji zawartej w wyjaśnieniu należy wskazać, iż zastosowana forma wynagrodzenia sołtysów za doręczenie zawiadomień (dieta za udział w naradzie) nie znajdowała umocowania prawnego; właściwszym było np. zlecenie wykonania wskazanej usługi w drodze umowy cywilnoprawnej i uzależnienie wynagrodzenia od liczby dostarczonych zawiadomień – str. 132-135 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych wykazała, że w 2019 r. nie dokonano korekty odpisu do faktycznej przeciętnej miesięcznej liczby zatrudnionych. W efekcie odpis na ZFŚS na 2019 r. został zawyżony o kwotę 211,86 zł – str. 136-137 protokołu kontroli.

W  kwestii prawidłowości ponoszenia wydatków z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych stwierdzono, że w okresie objętym kontrolą do rozliczeń podroży służbowych Pana Wójta, Sekretarza i Skarbnika stosowana stawka za 1 km przebiegu pojazdu wynosiła 0,8358 zł, zaś w odniesieniu do pozostałych pracowników Urzędu przy rozliczeniach kosztów podróży służbowych stosowano stawkę 0,60 zł. Jedyną wewnętrzną regulacją w kwestii rozliczeń kosztów podróży służbowych były przepisy § 13 „Należności z tytułu podróży służbowej” zawarte w regulaminie wynagradzania pracowników Urzędu Gminy Płaska wprowadzonym Pańskim zarządzeniem z dnia 31 lipca 2018 r. W wersji obowiązującej do sierpnia 2020 r. stanowiły one, iż pracownikowi samorządowemu wykonującemu na polecenie pracodawcy zadanie służbowe poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy, lub poza stałym miejscem pracy przysługują należności na zasadach określonych w przepisach w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikom samorządowej sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej, wydanych na podstawie Kodeksu pracy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Zgodnie zaś z ust. 2 tego przepisu pracodawca mógł ustalić stawki za 1 km przebiegu pojazdu prywatnego wykorzystywanego na potrzeby podróży służbowej w odmiennych wysokościach, aniżeli wynikają one z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271, ze zm.) i rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U z 2013 r. poz. 167). Nie stwierdzono, aby ustalił Pan w oparciu o przywołaną regulację inne stawki, niż wynikające z przepisów powszechnie obowiązujących; pomimo tego w praktyce stosowana była stawka w wysokości 0,60 zł za 1 km przebiegu, która nie została przez Pana, jako pracodawcę, formalnie ustalona. W myśl § 3 ust. 4 rozporządzenia w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej, pracownikowi przysługuje zwrot kosztów przejazdu w wysokości stanowiącej iloczyn przejechanych kilometrów przez stawkę za jeden kilometr przebiegu, ustaloną przez pracodawcę.

Zarządzeniem Nr 132/20 z dnia 11 sierpnia 2020 r. w sprawie zmiany regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Gminy Płaska nadał Pan nowe brzmienie przywołanemu § 13, który obecnie występuje pod nazwą „Delegowanie i należności z tytułu podróży służbowej”. W ust. 11 tej regulacji wskazano, iż do rozliczenia kosztów podróży służbowych pracowników Urzędu stosuje się stawki za 1 km określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych...

Badana jednostka prowadzi rejestr wydanych poleceń wyjazdu służbowego, w którym wpisywano wydane polecenia ze wskazaniem daty (czasu przebywania w podróży służbowej), miejsca i celu podróży. Analiza zapisów w rejestrze wykazała praktykę polegającą na dokonywaniu w nim kolejnych zapisów już po odbyciu podróży służbowej (numer kolejnego zapisu w rejestrze pokrywał się bowiem z numerem polecenia wyjazdu służbowego). Przykładowo, po poleceniu wyjazdu o numerze 242 z dnia 15 października 2019 r. wystawionym, kolejne zapisy w rejestrze (nr 243, 244, 245 i 246) dotyczyły poleceń wyjazdu Pana Wójta odpowiednio z dnia 21, 22, 23 i 27 września 2019 r. Zgodnie z brzmieniem § 13 zarządzenia „Delegowanie i należności z tytułu podróży służbowej” obowiązującym od sierpnia 2020 r., podstawą formalną podróży służbowej pracownika jest prawidłowo wystawione polecenie wyjazdu służbowego, które określa zadanie oraz termin i miejsce jego wykonania oraz polecenie wyjazdu służbowego ewidencjonowane jest w rejestrze delegacji służbowych i zawiera numer polecenia wyjazdu służbowego, będący jednocześnie numerem kolejnego zapisu w ewidencji (ust. 7 i 8).

Zwrócenia uwagi wymaga ponadto stosowana praktyka polegająca na przedkładaniu do rozliczenia kilku lub nawet kilkunastu delegacji jednocześnie, co skutkowało przypadkami przedłożenia rozliczeń kosztów podróży z uchybieniem 14-dniowego terminu wskazanego przez § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej… Przykładowo, na 15 poleceń wyjazdu przedłożonych jednorazowo przez Pana Wójta w grudniu 2019 r., 4 zostały złożone po upływie 14-dniowego terminu od dnia zakończenia podróży służbowej; spośród zaś 9 poleceń przedłożonych przez innego pracownika w grudniu 2019 r., 7 zostało złożonych po terminie – str. 137-140 protokołu kontroli.

Kontrolą poddano także prawidłowość rozliczania paliwa w samochodach OSP. Zarządzeniem Nr 242/14 z dnia 21 stycznia 2014 r. w sprawie w sprawie norm zużycia paliw płynnych pojazdów samochodowych i sprzętu silnikowego eksploatowanego w jednostkach ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Płaska oraz zatwierdzenia wzoru miesięcznych kart drogowych ustalił Pan m.in. normy zużycia paliwa i olejów dla pojazdów i urządzeń zainstalowanych na pojazdach oraz zasady ich rozliczania. Z ustaleń kontroli wynika, iż do ustalania i rozliczania stanu paliwa w pojazdach OSP stosowano jego zużycie normatywne, zamiast rzeczywistego. W § 3 przywołanego zarządzenia określono, że ustalone normy zużycia paliw płynnych stanowią podstawę do rozliczania pojazdów i sprzętu w normalnych warunkach eksploatacji oraz, że rozliczanie zużycia paliwa następuje w oparciu o przedłożone karty drogowe i karty pracy prowadzone dla poszczególnych rodzajów sprzętu. Przewidziano ponadto, iż rozliczanie zużycia materiałów pędnych jednostek OSP dokonywane jest raz na miesiąc, a dokumenty należy składać w Urzędzie Gminy najpóźniej w terminach wskazanych w § 5 ust. 2, zaś rozliczanie kart drogowych powierza się kierowcom – konserwatorom z jednostek OSP (§ 5 ust. 1). Należy zauważyć, iż w regulacjach wewnętrznych w ogóle nie sprecyzowano, w jaki sposób należy dokonywać rozliczeń miesięcznych zużycia paliwa. Prawidłowo, przy ustalania stanu paliwa należy stosować jego rzeczywiste zużycie. Przyjęta norma nie powinna zatem służyć do ustalania zużycia paliwa, a jedynie do weryfikacji prawidłowości poziomu rzeczywistego zużycia paliwa, które można stwierdzić tylko po zatankowaniu do pełna i podawaniu stanu licznika przy każdym tankowaniu. W udzielonej odpowiedzi pracownika Urzędu Gminy argumentował, iż paliwo rozliczano według norm, bo nie jest możliwością ze względów oszczędnościowych co miesiąc - na koniec każdego miesiąca - jeździć na stację paliw i tankować do pełnego zbiornika. Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, iż nie ma prawnego wymogu, aby rozliczanie musiało następować do miesiąc.

Ustalenia kontroli wykazały ponadto, iż stan paliwa w samochodzie Jelcz 004, według dokumentacji rozliczeń jego zużycia na koniec poszczególnych miesięcy 2019 r., kilkukrotnie przewyższał pojemność zbiornika tego pojazdu – w styczniu o 46 l, w lutym o 12 l, w sierpniu o 25 l, we wrześniu o 8,5 l i w listopadzie o 32 l. Odnosząc się do tej kwestii ten sam pracownik Urzędu Gminy stwierdził, iż tankowano więcej, bo tankowano do kanistrów, aby zaoszczędzić na paliwie poprzez rzadsze wyjazdy na stację paliw; stacja paliw jest zlokalizowana od jednostki takiej jak OSP Gruszki 40 km, a OSP Rudawka ok. 50 km, a pozostałe jednostki mają powyżej 20 km do stacji paliw. W świetle wyjaśnienia zapas ten nie powinien być wykazany jako zapas w pojeździe, ale być objęty odrębną ewidencją. Należy zauważyć także, iż taka sytuacja nie wystąpiła w odniesieniu do pozostałych 6 pojazdów OSP; poza tym przeczy to argumentacji podanej w wyjaśnieniu wyżej o niemożliwości tankowania zbiorników do pełna na koniec miesiąca dla celów rozliczeń zużycia paliwa – str. 142-146 protokołu kontroli.

           Analizie poddano arkusze organizacyjne Szkoły Podstawowej w Płaskiej obsługiwanej przez Urząd Gminy, pod kątem prawidłowości planowania oraz realizacji tygodniowego wymiaru godzin po obniżce oraz godzin ponadwymiarowych w przypadku nauczycieli sprawujących funkcje kierownicze. Podstawą prawną obniżki tygodniowego wymiaru godzin tych nauczycieli w roku szkolnym 2018/2019 była uchwała Nr XVI/118/2000 Rady Gminy Płaska z dnia 12 lipca 2000 r. w sprawie obniżenia obowiązkowego wymiaru zajęć nauczycielom, którym powierzono funkcje kierownicze, a w roku szkolnym 2019/2020 uchwała Nr VII/63/19 Rady Gminy Płaska z dnia 24 września 2019 r. w sprawie określenia zasad udzielania i rozmiaru obniżenia tygodniowego obowiązującego wymiaru godzin zajęć nauczycielom, którym powierzono stanowisko kierownicze (obowiązująca od 19 października 2019 r.). W uchwale z 2000 r. stwierdzono brak postanowień określających zasady obniżki pensum wicedyrektora w szkołach liczących mniej niż 16 oddziałów – w roku szkolnym 2018/2019 Szkoła Podstawowa w Płaskiej liczyła 15 oddziałów. W uchwale z 2019 r. także nie zawarto postanowień określających zasady obniżki pensum wicedyrektora w szkołach liczących tym razem mniej niż 12 oddziałów, przy czym w roku szkolnym 2019/2020 liczba oddziałów w Szkole Podstawowej w Płaskiej była wyższa i wynosiła 13. Mając na uwadze przepisy art. 42 ust. 6 i ust. 7 pkt 2 ustawy Karty Nauczyciela należy stwierdzić, że nauczycielom pełniącym funkcje kierownicze tygodniowy wymiar zajęć powinien być obniżony. Obowiązkiem Rady Gminy jest uchwalenie obniżki w zależności od wielkości i typu szkoły oraz warunków pracy lub zwolnienie nauczycieli na stanowiskach kierowniczych od obowiązku realizacji zajęć. Nie może zatem występować sytuacja, w której nauczyciel zatrudniony w szkole prowadzonej przez gminę na stanowisku kierowniczym nie korzysta z obniżki godzin, mimo podjęcia uchwały w tej sprawie – jest to niezgodne z przywołanymi przepisami Karty Nauczyciela. Taki stan prawny występował zaś w gminie Płaska w roku szkolnym 2018/2019 i wynikał z nieprawidłowej konstrukcji postanowień uchwały z 2000 r., ponieważ nie określała ona obniżki godzin wicedyrektorowi szkoły liczącej mniej niż 16 oddziałów. Pomimo tego, w praktyce wicedyrektorowi w arkuszu organizacyjnym przyznano pensum w wysokości 8 godzin tygodniowo, czyli w wysokości przewidzianej uchwałą dla szkoły liczącej 16 oddziałów i więcej, co oznacza, że zastosowano obniżkę w ilości 10 godzin, pomimo braku upoważnienia w uchwale (który to brak – jak wyżej wskazano – był wynikiem wady uchwały). W roku szkolnym 2019/2020 Szkoła Podstawowa w Płaskiej liczyła 13 oddziałów, zaś wicedyrektor realizował 9 godzin pensum, stosownie do postanowień uchwały.

Na podstawie arkuszy organizacyjnych Szkoły ustalono ponadto, że:

a) w roku szkolnym 2018/2019 jej dyrektorowi przydzielono 3 godziny w wymiarze obowiązkowym. Było to niezgodne z przywołaną uchwałą z 2000 r., ponieważ obowiązkowy wymiar godzin zajęć dydaktycznych dyrektora szkoły posiadającej od 6 do 16 oddziałów winien był wynosić 5 godzin tygodniowo. Skoro w arkuszu organizacyjnym przydzielono dyrektorowi tej szkoły łącznie 5 godzin zajęć tygodniowo, to zgodnie z uchwałą winien on realizować te 5 godzin w wymiarze obowiązkowym. Zgodnie z wyliczeniem sporządzonym przez pracownika ds. oświaty i obsługi szkół Urzędu Gminy dyrektorowi nienależnie (wbrew uchwale) za realizację dwóch godzin ponadwymiarowych w tygodniu, które powinny wchodzić w skład pensum, zostało wypłacone wynagrodzenie w łącznej wysokości 4.386,03 zł. Odnosząc się do tej kwestii dyrektor Szkoły Podstawowej w Płaskiej wskazał podczas kontroli m.in.: arkusz organizacyjny na rok szkolny 2018/2019 został złożony 23.04.2018 r. w formie projektu, który do momentu podpisania przez Wójta Gminy Płaska nie posiadał mocy stanowiącej dokument (…). W kwietniu 2018 r. w gminie Płaska funkcjonowała Szkoła Podstawowa w Gruszkach, jako Filia Szkoły Podstawowej w Płaskiej; Gimnazjum, które w roku szkolnym 2018/2019 miało ulec całkowitemu wygaśnięciu, inna forma wychowania przedszkolnego funkcjonująca w świetlicy wiejskiej w Płaskiej oraz ZSO w fazie likwidacji, a od września 2018 r. miał jeszcze dołączyć do tego nowo utworzony Punkt Przedszkolny (ostatecznie utworzono go wiosną 2019 r.). Uchwała Nr XVI/11/2000 Rady Gminy Płaska z dnia 12 lipca 2000 r., w której był określony wymiar zniżek dla kadry kierowniczej odnosiła się do jednostek: szkoła podstawowa z oddziałem przedszkolnym (pragnę zaznaczyć, że mowa jest o jednym oddziale przedszkolnym, a nie trzech ujętych w projekcie na 2018/2019), gimnazjum liczącego oddziałów od 3 do 5 (w momencie konstruowania arkusza przewidziane były 2 oddziały gimnazjum) i zespołu szkół (był w tym momencie wygaszany i formalnie nie istniał; zgodnie z wymogiem obowiązujących przepisów oświatowych istniała wówczas szkoła podstawowa z oddziałami gimnazjum). W wyniku tak skomplikowanej sytuacji organizacyjnej zdecydowałem się w projekcie arkusza na rok szkolny 2018/2019 pozostawić przydziały zniżek kadrze kierowniczej bez zmian, tak jak w poprzednim roku szkolnym pozostawiając ostateczną decyzję w tej sprawie organowi prowadzącemu, który w tej kwestii zajął stanowisko pozytywne, zatwierdzając ostatecznie projekt arkusza organizacyjnego na rok szkolny 2018/2019 uwzględniając jednocześnie zaproponowaną zniżkę godzin  kadrze kierowniczej;

b) w roku szkolnym 2018/2019 dyrektorowi przydzielono oprócz 5 godzin pensum także 9 godzin ponadwymiarowych. Zgodnie z art. 35 ust 1 Karty Nauczyciela w szczególnych wypadkach, podyktowanych wyłącznie koniecznością realizacji programu nauczania, nauczyciel może być obowiązany do odpłatnej pracy w godzinach ponadwymiarowych zgodnie z posiadaną specjalnością, których liczba nie może przekroczyć 1/4 tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć. Przydzielenie nauczycielowi większej liczby godzin ponadwymiarowych może nastąpić wyłącznie za jego zgodą, jednak w wymiarze nieprzekraczającym 1/2 tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela dyrektorowi tej szkoły można było przydzielić maksymalnie 3 godziny ponadwymiarowe tygodniowo (liczone od prawidłowego wymiaru wynoszącego 5 godzin tygodniowo po obniżce zgodnej z uchwałą). Podobnie, w roku szkolnym 2019/2020 Dyrektorowi przydzielono 7 godzin ponadwymiarowych, przy możliwych 3 godzinach ponadwymiarowych. W udzielonym wyjaśnieniu wskazał Pan: zatwierdzenie godzin ponadwymiarowych w arkuszu organizacji szkoły na rok szkolny 2018/2019 i 2019/2020 nastąpiło w oparciu o wnioski Dyrektora Szkoły Podstawowej w Płaskiej. W piśmie o nr SP.071.13.2018 motywował potrzebę przydziału tych godzin ze względu na wzgląd racjonalnego wykorzystania sal lekcyjnych, jak również ułożenie planu zgodnie z zasadami BHP; natomiast w piśmie z dnia 14.08.2019 uzasadnił, że godziny ponadwymiarowe Dyrektora wynikają z organizacji pracy Szkoły i przestrzegania zasad higieny pracy. Przydziały tych godzin były zgodne z arkuszami organizacyjnymi, które zostały złożone na rok szkolny 2018/2019 i 2019/2020, a także aneksami, które były dołączane. Jednocześnie nadmienię, że były również zatwierdzane bez uwag przez Kuratora Oświaty. W związku z powyższym nie miałem podstaw, by nie przyznać godzin ponadwymiarowych Dyrektorowi – str. 153-159 protokołu kontroli.

           W toku kontroli prawidłowości rozliczania dotacji Samorządowemu Zakład Gospodarki Komunalnej w Płaskiej oraz prawidłowości rozliczeń z tytułu wpłat nadwyżek środków obrotowych stwierdzono, iż pomimo, że za 2019 r. wystąpiła faktyczna nadwyżka środków obrotowych w wysokości 1.009,89 zł, nie została ona wpłacona do budżetu gminy. Analogiczną nieprawidłowość stwierdzono także przy poprzedniej kompleksowej kontroli RIO w Białymstoku. W wykonaniu wydanego po jej przeprowadzeniu zalecenia dokonał Pan przedłożenia Radzie Gminy projektu uchwały regulującej, na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, terminy i sposób ustalania zaliczkowych wpłat nadwyżki środków obrotowych dokonywanych przez SZGK w Płaskiej do budżetu gminy oraz sposób i terminy rocznych rozliczeń i dokonywania wpłat do budżetu. Przedłożony projekt został przyjęty uchwałą Nr XVIII/133/17 z dnia 27 stycznia 2017 r. Na jej mocy Rada Gminy Płaska dokonała stosownych zmian w uchwale Nr IV/22/07 z 20 lutego 2007 r. w sprawie utworzenia zakładu budżetowego poprzez dodanie do § 9 ust. 2 Statutu Zakładu stosownych regulacji. Jednocześnie postanowiono o skreśleniu ust. 4 § 9, który brzmiał: „zwalnia się Zakład z obowiązku wpłaty nadwyżki środków obrotowych ustalonej na koniec okresu sprawozdawczego do budżetu Gminy Płaska”. Dodania wymaga, iż nie stwierdzono, aby była podjęta odrębna uchwała w sprawie zwolnienia Zakładu z obowiązku wpłaty nadwyżki za 2019 r., którą to możliwość stwarza art. 15 ust. 7 ustawy o finansach publicznych. Z przedstawionego stanu wynika zatem, iż Zakład był zobowiązany do wpłaty nadwyżki środków obrotowych za 2019 r. w kwocie 1.009,89 zł w terminie do 14 marca 2020 r. (zgodnie z treścią statutu), czego nie uczyniono. W udzielonym w tej sprawie wyjaśnieniu Zastępca Wójta wskazał – oprócz powodów niedokonania wpłaty nadwyżki – że (…) Dochodzenie wpłaty nadwyżki środków obrotowych za 2019 rok w chwili obecnej jest niezasadne, gdyż Rada Gminy Płaska w dniu 11 września 2020 r. podjęła uchwałę Nr XIV/127/20, w której postanowiła zlikwidować z dniem 31 grudnia 2020 r. Samorządowy Zakład Gospodarki Komunalnej w Płaskiej – str. 172-174 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej oraz niewłaściwej realizacji zaleceń pokontrolnych wystosowanych po poprzedniej kontroli kompleksowej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zapewnienie rzetelnego realizowania wniosków pokontrolnych, stosownie do udzielonej odpowiedzi o sposobie ich wykonania, mając na uwadze, że niezgodne z prawdą informowanie o wykonaniu wniosków pokontrolnych stanowi czyn zagrożony karą grzywny, stosownie do art. 27 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, a także, iż powtarzające się naruszanie przepisów ustaw może stanowić podstawę wystąpienia Izby do Wojewody Podlaskiego o wezwanie Wójta do zaprzestania naruszeń w trybie art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

2. Zapewnienie należytego funkcjonowania kontroli zarządczej. W tym celu:

a) egzekwowanie przeprowadzania, co najmniej raz w roku, samooceny systemu kontroli zarządczej przez pracowników pełniących funkcje kierownicze, stosownie do rozwiązań przyjętych procedurami wewnętrznymi,

b) nadanie pracownikowi wskazanemu w części opisowej wystąpienia zakresu czynności obejmującego wszystkie faktycznie wykonywane przez niego obowiązki,

c) zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do przestrzegania wszystkich procedur określonych instrukcją przyjmowania wpłat bezgotówkowych w Urzędzie Gminy Płaska.

3. Dokonanie zmian w treści przepisów wewnętrznych składających się na procedury kontroli zarządczej i dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości, poprzez:

a) wyeliminowanie rozbieżności między postanowieniami instrukcji w sprawie ewidencji i kontroli druków ścisłego zarachowania a stosowaną praktyką,

b) usunięcie wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia postanowień odnoszących się do prowadzenia kasy (która została zlikwidowana w Urzędzie), w tym do dowodów księgowych służących dokumentowaniu obrotu gotówkowego,

c) usunięcie z zakładowego planu kont Urzędu konta 101, niemającego w praktyce zastosowania.

4. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) ewidencjonowanie transakcji przyjmowania wpłat przy użyciu kart płatniczych z wykorzystaniem konta 141,

b) sporządzanie zestawienia obrotów dzienników częściowych, jak tego wymaga art. 14 ust. 3 ustawy o rachunkowości,

c) prowadzenie ewidencji szczegółowej do konta 221 z uwzględnieniem uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i obowiązujących zasad funkcjonowania tego konta,

d) zapewnienie, aby zapisy w dzienniku i na kontach księgi głównej były powiązane ze sobą w sposób umożliwiający jednoznacznie ich sprawdzenie,

e) księgowanie umorzenia należności, które wcześniej objęto odpisem aktualizującym na podstawie art. 35b ustawy o rachunkowości, zapisem Wn 290 – Ma 221,

f) wyksięgowywanie równowartości uprzednio dokonanego odpisu aktualizującego należności, w przypadku ustania przyczyny, dla której go dokonano, poprzez odpowiednie zaliczenie do pozostałych przychodów operacyjnych (konto 760) lub przychodów finansowych (konto 750); ujmowanie na stronie Wn konta 290 zmniejszeń wartości odpisów aktualizujących w prawidłowej (rzeczywistej) wysokości,

g) wykazywanie na koniec roku na koncie 226 wyłącznie należności, których termin wymagalności jest dłuższy niż 12 miesięcy od dnia bilansowego,

h) zaniechanie dokonywania technicznych zapisów ujemnych na koncie 221,

i) prowadzenie ewidencji na koncie 130 w sposób zapewniający zgodność ujętych na nim analitycznie oraz wykazanych w sprawozdawczości dochodów i wydatków z obrotami – odpowiednio – strony Wn utworzonych do niego subkont dochodów i strony Ma subkont wydatków; w tym celu stosowanie technicznego zapisu ujemnego dla usunięcia obrotów niedotyczących ujęcia na koncie 130 dochodów i wydatków budżetu gminy i odpowiednie zmodyfikowanie układu kont analitycznych otwartych w ramach konta 130,

j) wyksięgowywanie umorzonych należności zapisami Wn 761 – Ma 221 (należność główna) i Wn 751 – Ma 221 (należność z tytułu odsetek),

k) prawidłowe ustalanie kwoty ujętych na koncie 201 zobowiązań,

l) prowadzenie ewidencji operacji związanych z rozliczeniami z Urzędem Gminy z tytułu zrealizowanych dochodów w sposób zapewniający odzwierciedlenie w księgach rzeczywistego stanu rozrachunków.

5. Zapewnienie kompletności i rzetelności sporządzanej sprawozdawczości, poprzez:

a) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S kwoty dochodów otrzymanych ustalonej zgodnie z przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia,

b) wykazywanie w kol. „Saldo końcowe” jednostkowego sprawozdania Rb-27S całej kwoty należności krótkoterminowych,

c) prezentowanie w sprawozdaniu Rb-N rzetelnych danych w zakresie pozostałych należności,

d) sporządzanie własnych jednostkowych sprawozdań Rb-Z,

e) sporządzanie jednostkowych sprawozdań Rb-27ZZ dla Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej realizującej dochody z zadań zleconych,

f) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-NDS po stronie wykonania prawidłowych danych dotyczących przychodów z tytułu wolnych środków, czego warunkiem jest w szczególności poprawne ustalenie sald kont rozrachunkowych.

6. Zaprzestanie przyjmowania jako odrębnego kryterium oceny ofert wartości stanowiących w istocie składnik ceny za realizację przedmiotu zamówienia publicznego. Ustalanie kryteriów oceny ofert w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych w sposób zapewniający wybór oferty rzeczywiście najkorzystniejszej w rozumieniu przepisów Prawa zamówień publicznych, czego warunkiem jest adekwatne do istotności określenie wagi kryterium ceny i innych przyjętych kryteriów oceny ofert. Uwzględnienie przy określaniu kryteriów oceny ofert, że przepisy Prawa zamówień publicznych nie nakazują ustalania we wszystkich postępowaniach innych kryteriów oceny ofert oprócz ceny, jak również nie ograniczają wagi kryterium ceny do maksymalnie 60%, zaś oczekiwane przez zamawiającego warunki wykonywania dostawy, usługi czy roboty budowlanej mogą być sformułowane jako jeden z warunków zamówienia, który musi spełnić wykonawca.

7. W zakresie dochodów z najmu lokali mieszkalnych:

a) przestrzeganie, aby treść wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy odnosiła się jedynie do lokali służących do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych,

b) rozliczanie opłat wnoszonych przez najemców lokali mieszkalnych na poczet dostaw ciepła z faktycznie ponoszonymi przez gminę kosztami, stosownie do zasad uregulowanych przez Pana podczas kontroli i postanowień art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów…,

c) zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do prawidłowego określania należności w wystawianych najemcom fakturach VAT za wywóz nieczystości płynnych. Wyegzekwowanie od najemców zaniżonych opłat z tego tytułu.

8. Systematyczne opracowywanie planów wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, tak aby ich postanowienia obejmowały każdy rok.

9. Należyte zdyscyplinowanie pracownika odpowiedzialnego za prowadzenie spraw związanych z wydawaniem i cofaniem zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz naliczaniem opłat z tego tytułu, mając na uwadze konieczność wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości poprzez:

a) wydawanie zezwoleń przedsiębiorcom rozpoczynającym działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych wyłącznie po wniesieniu przez nich przewidzianej ustawą opłaty,

b) pobieranie opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych z zachowaniem zasady proporcjonalności opłaty w odniesieniu do okresu ważności zezwolenia w przypadku nabycia lub utraty w danym roku ważności zezwolenia; podjęcie działań w celu rozliczenia z przedsiębiorcami zaniżonych i zawyżonych opłat, o których mowa w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli.

10. W zakresie dochodów za zajęcie pasa drogowego:

a) zaokrąglanie powierzchni zajętego pasa drogowego do 1 m2 na potrzeby ustalenia opłaty w przypadku zajęcia pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2, jak to wynika z art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych,

b) zmianę decyzji z dnia 4 października 2011 r. poprzez ustalenie rocznych opłat za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym na poziomie 20 zł. Podjęcie działań w celu wyegzekwowania od adresatów decyzji opłat zaniżonych łącznie o 45,25 zł.

11. Dostosowanie programu komputerowego obsługującego ewidencję podatkową nieruchomości do wymogów określonych w przepisach rozporządzenia przywołanego w części opisowej wystąpienia oraz właściwe prowadzenie ewidencji podatkowej.

12. Wyegzekwowanie deklaracji na podatek od nieruchomości od wszystkich podmiotów zobowiązanych do ich złożenia

13. Zachowanie prawidłowości poboru opłaty skarbowej od wydanych wypisów i wyrysów.

14. Wyegzekwowanie od inkasentów prawidłowego poboru opłaty miejscowej oraz terminowego jej odprowadzania na rachunek Urzędu.

15. Naliczanie prowizji inkasentom opłaty miejscowej zgodnie z uchwałą Rady Gminy, tj.  wyłącznie od terminowo odprowadzonych opłat. Wyegzekwowanie zwrotu prowizji wypłaconej nienależnie w wysokości 139,20 zł.

16. Rozważenie zasadności dyscyplinowania podatników w zakresie powszechności i terminowego składania deklaracji podatkowych oraz terminowej wpłaty podatków poprzez wystąpienie do właściwego urzędu skarbowego z wnioskiem o ich ukaranie.

17. W zakresie wynagrodzeń pracowników:

a) dostosowanie treści regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Gminy Płaska do obowiązujących przepisów poprzez pominięcie w jego treści Skarbnika Gminy,

b) dołożenie należytej staranności przy ustalaniu wynagrodzenia pracownikom zatrudnionym w niepełnym wymiarze czasu pracy, mając na uwadze zapewnienie ich zgodności z regulaminem wynagradzania,

b) uwzględnienie w zakresie przyznawania dodatków specjalnych dla pracowników uwag zawartych w części opisowej wystąpienia, dotyczących w szczególności okresowego charakteru tego składnika wynagrodzenia oraz należytej podstawy jego przyznania, w tym wynikającej z rzeczywistego zwiększenia obowiązków. W przypadku, gdy czynności traktowane dotychczas jako podstawa przyznania dodatku są wykonywane stale przez pracownika, uwzględnienie wynagrodzenia z tego tytułu w poziomie wynagrodzenia zasadniczego lub dodatku funkcyjnego, a nie poprzez przyznawanie dodatku specjalnego.

18. Zapewnienie dokumentowania realizacji spoczywających na usługodawcach obowiązków wynikających z treści zawieranych umów.

19. W zakresie diet radnych i sołtysów:

a) uwzględnianie, przy ustalaniu wysokości diet należnych radnym za dany miesiąc, wyłącznie takich usprawiedliwień nieobecności na posiedzeniach, które mają oparcie w wymaganej dokumentacji; w celu zapewnienia należytego stanu dokumentacji w tym zakresie zwrócenie uwagi Przewodniczącemu Rady na niezwłoczne przekazywanie usprawiedliwień osobie odpowiedzialnej za naliczanie diet,

b) rozważenie wyegzekwowania od radnego, o którym mowa w części opisowej wystąpienia, zwrotu diety wypłaconej za styczeń 2019 r. w kwocie zawyżonej o 45 zł w świetle faktu nieokazania dowodu usprawiedliwienia nieobecności na sesji Rady Gminy,

c) naliczanie i wypłacanie diet sołtysom wyłącznie na zasadach ustanowionych przez Radę Gminy. Rozważenie zasadności wystąpienia do sołtysów o zwrotu diet wypłaconych po 200 zł za udział w naradzie z Panem Wójtem, jako wypłaconych bez podstawy prawnej.

20. Dokonywanie w końcu roku korekty naliczenia odpisu na ZFŚS do faktycznej przeciętnej liczby zatrudnionych na zasadach określonych rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie sposobu ustalania przeciętnej liczby zatrudnionych w celu naliczania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych (Dz. U. Nr 43, poz. 349). Zmniejszenie odpisu na 2021 r. o kwotę 211,86 zł odpowiadającą jego zawyżeniu w 2019 r. z powodu niedokonania korekty.

21. W zakresie rozliczania podróży służbowych:

a) zachowywanie zgodności pomiędzy regulacjami wewnętrznymi a stosowaną praktyką w zakresie wysokości stawek zwrotu kosztów podróży za 1 kilometr przebiegu,

b) zapewnienie, aby wszystkie podróże służbowe Pana Wójta i pracowników Urzędu poprzedzane były pisemnym poleceniem wyjazdu służbowego zaewidencjonowanym w rejestrze delegacji służbowych,

c) rozliczanie kosztów podróży służbowych w terminie 14 dni od dnia zakończenia podróży.

22. W zakresie rozliczania paliwa w samochodach OSP:

a) ustalanie zużycia paliwa według rzeczywistego, a nie normatywnego, poziomu zużycia oraz porównywanie faktycznego zużycia z obowiązującą normą; w tym celu odpowiednie zmodyfikowanie wewnętrznych procedur, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli,

b) zaprzestanie uwzględniania w rozliczeniach dotyczących zużycia paliwa danego pojazdu lub sprzętu zapasu paliwa zgromadzonego poza zbiornikiem pojazdu lub sprzętu. Prowadzenie odpowiedniej, odrębnej ewidencji zapasu paliwa znajdującego się w kanistrach czy innych pojemnikach.

23. Zapewnienie, aby zatwierdzane arkusze organizacyjne Szkoły Podstawowej w Płaskiej zawierały wyłącznie dane zgodne z przepisami art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela w zakresie liczby godzin ponadwymiarowych poszczególnych nauczycieli oraz zgodne z postanowieniami uchwały Rady Gminy w zakresie tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych.

24. Wystąpienie do dyrektora Szkoły Podstawowej w Płaskiej o dobrowolny zwrot kwoty 4.368,03 zł wypłaconej za realizację godzin ponadwymiarowych, które w rzeczywistości powinny stanowić godziny obowiązkowego pensum dyrektora w roku szkolnym 2018/2019.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

           w Białymstoku