Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Choroszczy

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 10 września 2020 roku (znak: RIO.I.6001-1/20), o treści jak niżej:

Pan

Robert Wardziński

Burmistrz Choroszczy

           W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Choroszcz za 2019 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Choroszczy na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215, z zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W zakresie kontroli zarządczej stwierdzono, że nie są przestrzegane postanowienia zarządzenia wydanego w dniu 14 grudnia 2010 r. przez poprzedniego Burmistrza Choroszczy w sprawie ustalenia Regulaminu kontroli instytucjonalnej w UM w Choroszczy i jednostkach organizacyjnych gminy. Zgodnie z regulaminem corocznie Zastępca Burmistrza powinien opracowywać projekty planów kontroli, które podlegają zatwierdzeniu przez Burmistrza. Zarządzenie określa rodzaje kontroli i sposób ich dokumentowania. Z wyjaśnienia Pana Burmistrza w kwestii braku planów i nieprzeprowadzania kontroli wynika, że Po okresie 14 grudnia 2010 roku znacznie wzrosła przejrzystość działalności samorządów, przybyło kontroli zewnętrznych oraz konieczności sporządzania większej ilości sprawozdań. (…) Z uwagi na powyższe, w ostatnim okresie kontroli instytucjonalnych nie planowano i nie zlecano – str. 6-7 protokołu kontroli.

W zakresie realizacji obowiązków dotyczących prowadzenia audytu wewnętrznego stwierdzono, że plan audytu na 2019 r. został zatwierdzony przez Pana Burmistrza w dniu 8 marca 2019 r. tj. nieterminowo w świetle art. 283 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.), zgodnie z którym do końca roku kierownik komórki audytu wewnętrznego w porozumieniu z kierownikiem jednostki przygotowuje na podstawie analizy ryzyka plan audytu na następny rok. Obowiązki w zakresie audytu wewnętrznego w 2019 r. były wykonywane przez podmiot świadczący usługi w tym zakresie na podstawie umowy z dnia 11 kwietnia 2018 r. – str. 8 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli dokumentacji opisującej przyjęte przez jednostkę zasady rachunkowości w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 342) stwierdzono, że:

a) w załączniku nr 2 do polityki rachunkowości „Obowiązujące metody wyceny aktywów i pasywów..” zawarto postanowienie, iż „niewielkie salda należności z tytułu dostaw i usług w kwocie nieprzekraczającej kosztów wysyłki listu poleconego podlegają odpisaniu w pozostałe koszty operacyjne lub finansowe”. Wskazania wymaga, iż zapis taki jest sprzeczny z ogólną dyspozycją art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych określającą, że jednostki sektora finansów publicznych zobowiązane są do ustalania wszystkich przypadających im należności, w tym cywilnoprawnych oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania. Nie stwierdzono przy tym uregulowań wskazujących np. minimalny okres, za który mają zostać naliczone te należności, aby dokonać ich „odpisania”, czy też wyłączających ich stosowanie do należności cywilnoprawnych. Przepisy prawa nie przewidują samodzielnego decydowania przez Burmistrza o podstawach do „odpisywania” z ksiąg należności przypadających budżetowi gminy. Artykuł 42 ust. 6 ustawy o finansach publicznych przewiduje możliwość odstępowania od podejmowania czynności wobec dłużnika zmierzających do wykonania zobowiązania, jeżeli zachodzą przesłanki odstąpienia od czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych przewidziane przepisami o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z kolei obowiązujący od 28 kwietnia 2017 r. art. 59a tej ustawy stanowi, że rada gminy może, w drodze uchwały, postanowić o niedochodzeniu należności o charakterze cywilnoprawnym przypadających gminie lub jej jednostkom organizacyjnym, których kwota wraz z odsetkami nie przekracza 100 zł. W przypadku braku tego typu uchwały, której postanowienia – w ocenie Izby – również powinny odnosić się do okresu, za jaki kwota należności cywilnoprawnej z odsetkami ma nie przekraczać 100 zł, jedyną drogą legalnego usunięcia z ewidencji należności cywilnoprawnej jest jej umorzenie na zasadach określonych przez Radę Miejską w uchwale wydanej w oparciu o przepisy art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Dopiero stosowne oświadczenie woli Burmistrza w sprawie umorzenia stanowi podstawę usunięcia ustalonych wcześniej należności cywilnoprawnych z ksiąg rachunkowych. W kontrolowanym okresie nie stwierdzono przypadków zastosowania omówionej regulacji wewnętrznej – str. 10-11 protokołu kontroli;

b) w zakładowym planie kont dla Urzędu Miejskiego przewidziano konta 770 „Zyski nadzwyczajne” i 771 „Straty nadzwyczajne” (w 2019 r. obroty na tych kontach nie wystąpiły). Konta te od 1 stycznia 2016 r. zostały usunięte ze standardowego planu kont zawartego w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Dokonano również zmian w opisach kont 840 „Rezerwy i rozliczenia międzyokresowe przychodów” i 860 „Wynik finansowy”, polegających na wyeliminowaniu odesłania do zysków i strat nadzwyczajnych. Odesłanie do zysków i strat nadzwyczajnych usunięto też z opisu kont zespołu 4 i 5. Zmieniono ponadto opisy kont 760 „Pozostałe przychody operacyjne” i 761 „Pozostałe koszty operacyjne” poprzez wskazanie na ewidencję na tych kontach operacji dotyczących odpowiednio przychodów lub kosztów o nadzwyczajnej wartości lub występujących incydentalnie. Kontrola wykazała, iż w opisie zasad funkcjonowania części kont w zakładowym planie kont nadal znajdują się odesłania do zysków i strat nadzwyczajnych, co dotyczy kont: 860 „Wynik finansowy” oraz kont zespołu 4 „Koszty według rodzajów i ich rozliczenie”. Wskazane opisy kont powinny zostać poddane stosownej modyfikacji – str. 14-15 protokołu kontroli;

c) z opisu kont w ewidencji Urzędu Miejskiego wynika bezpodstawnie stosowanie konta 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych”, służącego do księgowania rozliczenia środków otrzymanych przez jednostkę budżetową na pokrycie wydatków; operacje takie w UM w Choroszczy nie mają miejsca, ponieważ wydatki (a także dochody) budżetu realizowane są bezpośrednio za pomocą rachunku budżetu (brak rachunku bieżącego Urzędu). W praktyce konto to nie było stosowane w ewidencji Urzędu. Faktu realizacji wydatków Urzędu z rachunku budżetu nie uwzględniał także przyjęty opis zasad funkcjonowania konta 130 „Rachunek bieżący jednostki” – str. 15-16 protokołu kontroli;

d) z regulacji wewnętrznych nie wynika, aby przewidziano prowadzenie kont ksiąg pomocniczych w sposób tradycyjny (ręczny). W praktyce w taki sposób prowadzone były konta pomocnicze do kont 013 „Pozostałe środki trwałe” (od początku 2020 r. trwają czynności wprowadzania danych w tym zakresie do programu komputerowego) i 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)” – str. 264-265 protokołu kontroli;

e) w zakładowym planie kont Urzędu nie przewidziano (i nie stosowano w praktyce) pozabilansowego konta 976 „Wzajemne rozliczenia między jednostkami”, czym naruszono postanowienia załącznika nr 3 do rozporządzenia. Stosownie do przepisów § 20 ust. 2 i 3 rozporządzenia konto 976 powinno służyć do ewidencji wzajemnych rozliczeń między jednostkami w celu sporządzenia łącznego sprawozdania finansowego; wyłączenia dotyczą zaś w szczególności wzajemnych należności i zobowiązań, przychodów, kosztów i wyniku finansowego na operacjach dokonywanych między jednostkami. Dodatkowo na koncie 976 należy ujmować także wzajemne rozliczenia z jednostkami z tytułu nieodpłatnie przekazanych środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych w wartości nieumorzonej, a także inwestycji rozpoczętych. Nieodpłatne otrzymanie tych aktywów powoduje bowiem zwiększenie funduszu jednostki budżetowej o ich nieumorzoną wartość, zaś nieodpłatne przekazanie odpowiednie zmniejszenie funduszu jednostki przekazującej. Operacje takie stanowią podstawę do dokonania wyłączeń w łącznym zestawieniu zmian w funduszu, ponieważ gmina nie otrzymała w ich wyniku ani nie przekazała żadnych wartości skutkujących zmianą wartości łącznego funduszu. Pominięcie konta 976 w zakładowym planie kont należy uznać za przyczynę m.in. niedokonania w łącznym zestawieniu zmian w funduszu wyłączeń rozliczeń między jednostkami z tytułu nieodpłatnie przekazanych i otrzymanych środków trwałych – np. przekazanie dla MGOPS w Choroszczy samochodu Dacia Dokker o wartości 49.960 zł oraz przekazanie nakładów inwestycyjnych na elewację Szkoły Podstawowej w Choroszczy o wartości 157.696 zł – str. 78-79 protokołu kontroli;

f) nie określono precyzyjnie metody prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych (materiałów), czym naruszono art. 17 ust. 2 ustawy. Z jednej strony postanowiono, że w Urzędzie nie prowadzi się magazynu i zakupione materiały przekazuje się do bezpośredniego zużycia. Jednocześnie przewidziano jednak, że na koncie 310 „Materiały” prowadzi się ewidencję materiałów i paliwa zakupionych w celu realizacji zadania, oraz że konto 310 służy do ewidencji materiałów zakupionych do remontów bieżących dróg, znaków drogowych, paliwa oraz materiałów do opału, w tym oleju opałowego i węgla dla jednostek. Jak ustalono, w praktyce co do zasady materiały wydawano odpisywano w koszty w momencie zakupu (stwierdzono jednakże dwa przypadki ujęcia na koncie 310 zakupów węgla „OSP Klepacze” o łącznej wartości 8.156,80 zł), zaś na koniec roku ustaloną w drodze spisu z natury wartość materiałów ujmowano na koncie 310; co do zasady stosowano zatem metodę ewidencji przewidzianą w art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy – str. 269-271 protokołu kontroli;

g) w postanowieniach zakładowego planu kont nie odniesiono się do zasad prowadzenia ewidencji analitycznej do konta 133 „Rachunek budżetu”; w praktyce prowadzono takie konta analityczne, jak: 133-6 „Rachunek budżetu PKO subkonto” (służącego do dokonywania wypłat wynagrodzeń pracowniczych), 133-8 „Rachunek bieżący VAT tzw. split payment”, 133-12 „Rachunek budżetu - FDS ul. Baczyńskiego”, 133-13 „Rachunek budżetu - FDS Klepacze ul. Zagórna”, 133-14 „Rachunek budżetu - FDS Choroszcz ul. Zastawie” i 133-15 „Rachunek budżetu - FDS Choroszcz ul. 3 Maja” – str. 25 i 26-28 protokołu kontroli;

h) w zakładowym planie kont nie odniesiono się do zasad ewidencjonowania operacji związanych ze scentralizowanym rozliczeniem podatku VAT, zaś stosowana przez gminę Choroszcz metoda ewidencji centralnego rozliczenia podatku VAT obarczona była błędami. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w ewidencji Urzędu i budżetu dokonywano zmniejszenia poniesionych wydatków Urzędu o kwotę podatku VAT naliczonego, którą rozliczono z podatkiem należnym od sprzedaży. Zmniejszanie wydatków o kwotę odpowiadającą podatkowi VAT naliczonemu rozliczonemu z podatkiem należnym nie wynikało z rzeczywistego przebiegu operacji gospodarczych. W dyspozycji jednostki – po rozliczeniu podatku VAT należnego z naliczonym – pozostawała bowiem kwota podatku należnego uzyskanego w związku z dokonaną sprzedażą, w wysokości rozliczonej z podatkiem naliczonym. Środki te pochodziły od kontrahentów, na rzecz których jednostka dokonała sprzedaży, a nie od podmiotu, u którego jednostka dokonywała zakupów. Okoliczność braku konieczności odprowadzenia VAT należnego, wynikająca z rozliczenia go z podatkiem naliczonym, nie powinna zatem skutkować zmniejszeniem wydatków, lecz zaliczeniem pozostałych w jednostce z tego tytułu środków pieniężnych do dochodów budżetowych w paragrafie odpowiednim do rodzaju sprzedaży, w związku z którą jednostka uzyskała te środki. Metoda stosowna przez Urząd Miejski prowadzi do wypaczenia faktycznej kwoty wydatków, które zostały poniesione na zadania publiczne w wysokości udokumentowanej wyciągami bankowymi, obrazującymi przelewy na rzecz dostawców czy wykonawców. W okresie objętym kontrolą na zmniejszenie wydatków Urzędu zaksięgowano kwotę wynikającą z rozliczenia VAT należnego z naliczonym wynoszącą łącznie 4.142,01 zł.

Na koncie konta 225-3 w ewidencji Urzędu wykazano na koniec 2019 r. saldo Ma wynoszące 38.615,77 zł. Nie odpowiadało ono zobowiązaniu wynikającemu z deklaracji VAT-7 gminy jako podatnika VAT, lecz stanowiło dane wynikające z „cząstkowej deklaracji” Urzędu jako jednej z jednostek podlegających centralnemu rozliczeniu oraz różnicy w wysokości 136,75 zł oznaczającej głównie podatek naliczony doksięgowany z faktur podlegających rozliczeniu w następnym okresie. W ewidencji budżetu do centralnego rozliczenia podatku VAT stosowano zaś konta 224-11 i 240-10. Konto 224-11 „Podatek VAT gmina” wykazywało na koniec 2019 r. saldo Ma w wysokości 560,74 zł odpowiadające kwocie podatku VAT podlegającego wpłacie do US, wynikającego z „cząstkowych deklaracji” VAT-7 za grudzień 2019 r. jednostek budżetowych innych niż Urząd Miejski. Saldo to likwidowano przelewem podatku VAT do urzędu skarbowego księgując Wn 224-11 – Ma 133-5 kwotę odpowiadającą temu zobowiązaniu. Inaczej ujmowano operację zapłaty podatku VAT do US w części dotyczącej danych Urzędu Miejskiego – wartość odpowiadającą podatkowi należnemu ujmowano na zmniejszenie dochodów Wn 901 „Dochody budżetu” – Ma 133-5, zaś kwotę podatku naliczonego zapisem ujemnym Wn 902 „Wydatki budżetu” – Ma 133-5 (jak wyżej wskazano, na zmniejszenie wydatków); operacji na koncie 133-5 dokonywano zatem niezgodnie z danymi wyciągu bankowego, mimo że w efekcie obroty Ma tego konta odpowiadały łącznie kwocie stanowiącej faktyczny przelew do US z tytułu zapłaty podatku VAT za dany miesiąc.

W rezultacie wynikająca z deklaracji VAT-7 gminy Choroszcz za grudzień 2019 r. kwota podatku VAT do zapłaty w łącznej wysokości 39.314 zł nie znajdowała bezpośredniego odzwierciedlenia w księgach, gdyż stanowiła sumę zobowiązań z konta 224-11 w ewidencji budżetu (560,74 zł) i (w części) z konta 225-3 w ewidencji Urzędu. Operacje związane z centralnym rozliczeniem podatku VAT nie były zatem ujmowane w sposób zapewniający odzwierciedlenie w księgach rzeczywistego stanu rozrachunków gminy z urzędem skarbowym wynikającego z deklaracji VAT-7 gminy oraz prawidłowe ustalenie dochodów i wydatków. W protokole kontroli zamieszczono propozycję zapisów zapewniających – przy wspólnym rachunku budżetu i Urzędu – utrzymanie efektu wykazania dochodów budżetu w kwocie netto (bez VAT należnego podlegającego odprowadzeniu do US) przy zachowaniu prawidłowej kwoty wydatków oraz zasad ewidencji na koncie 133 – str. 11-14 protokołu kontroli.

Kontrola zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r., wykazała, że:

a) do ewidencji rozrachunków z tytułu diet radnych i sołtysów błędnie wykorzystywano konto 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami”, podczas gdy właściwym kontem dla ewidencji tych rozliczeń jest konto 240 „Pozostałe rozrachunki”. Zobowiązania z tego tytułu na koniec 2019 r. stanowiły 15.323,38 zł – str. 17 protokołu kontroli;

b) do ewidencji rozrachunków z tytułu umowy zlecenia dotyczącej wykonywania obowiązków kierowcy samochodów OSP wykorzystywano konto 201, podczas gdy właściwym kontem dla ewidencji tych rozliczeń jest konto 231 „Rozrachunki z tytułu wynagrodzeń”, służące – zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia – do ewidencji rozrachunków należności za pracę wykonywaną m.in. na podstawie umowy zlecenia – str. 17 protokołu kontroli;

c) niezgodnie z treścią ekonomiczną konta 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami” ujmowano na tym koncie operacje polegające na zakupie paliwa i rozliczaniu jego zużycia w ciężar kosztów. Na koniec 2019 r. konto 234 wykazywało z tytułu tego rodzaju rozliczeń saldo Wn w wysokości 12.276,96 zł, które odpowiadało stanowi paliwa ustalonemu w drodze inwentaryzacji. Nie istniały zatem żadne należności od pracowników z tytułu niedoborów materiałowych. Wykazane na koncie 234 saldo, jako obrazujące wartość posiadanych materiałów, powinno być ujęte na koniec roku na koncie 310 „Materiały”. Kwestia faktycznego dysponowania zakupionymi materiałami przez konkretnych pracowników i operacji rozliczania ich z powierzonych materiałów powinna pozostawać poza ewidencją bilansową. Temu celowi winny służyć np. karty drogowe w zakresie rozliczenia zużycia paliwa. Konto 234 byłoby właściwe dla ewidencji ewentualnych należności Urzędu od pracowników, wynikających z wyceny niedoborów w zakresie materiałów powierzonych danemu pracownikowi, którymi pracownik został obciążony – str. 18-19 protokołu kontroli;

d) operację zwrotu wpłaconej przez kontrahenta opłaty skarbowej w wysokości 124 zł ujęto zapisem ujemnym Wn 133-5 – Ma 901-1 rozdz. 75618, tj. niezgodnie z danymi wyciągu bankowego, z którego wynikał wypływ tej kwoty z rachunku budżetu. Prawidłowy zapis to Wn 901 – Ma 133. Zasady ewidencji na koncie 133, określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia, wymagają aby zapisy na nim były dokonywane na podstawie dokumentów bankowych, w związku z czym musi zachodzić zgodność zapisów między jednostką a bankiem – str. 19 protokołu kontroli;

e) kwoty niewykorzystanych dotacji podlegających zwrotowi do PUW w styczniu 2020 r. (57.975,99 zł) zaksięgowano na podstawie dowodu PK pod datą 31 grudnia 2019 r. zapisami: Wn 133-5 – Ma 224-4 „Rozrachunku budżetu” i jednocześnie ujemnym Wn 133-5 – Ma 901. Prawidłowo należało dokonać wyłącznie zapisu Wn 901 – Ma 224. Naruszono w ten sposób zasad funkcjonowania kont 133 i 901 określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia – str. 20 protokołu kontroli;

f) stosowano podział konta 800 „Fundusz jednostki” na konta: 800-1 „Fundusz środków obrotowych” (wraz z dalszym podziałem na subkonta odnoszące się do poszczególnych projektów), 800-2 „Fundusz środków trwałych i środków na inwestycje” (wraz z dalszym podziałem na subkonta odnoszące się do poszczególnych projektów), 800-3 „Fundusz środków udziałów w spółce” i 800-11 „Fundusz środków trwałych - Świetlica w Zaczerlanach”. Podział taki jest sprzeczny z zasadami funkcjonowania konta 800 zawartymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia określającymi, że ewidencja szczegółowa powinna umożliwić ustalenie przyczyn zwiększeń i zmniejszeń funduszu. Fakt prowadzenia analityki do konta 800 w podziale na fundusz środków obrotowych, fundusz środków trwałych i fundusz środków na inwestycje został zakwestionowany przy poprzedniej kompleksowej kontroli RIO w Białymstoku. Na tej podstawie zwrócono się o prowadzenie ewidencji szczegółowej do konta 800 w sposób zapewniający możliwość ustalenia zwiększeń i zmniejszeń funduszu w układzie niezbędnym dla sporządzenia zestawienia zmian w funduszu jednostki. W odpowiedzi na zalecenia wskazał Pan m.in. (…) w celu dostosowania ewidencji szczegółowej do konta 800 do układu niezbędnego dla sporządzenia zestawienia zmian w funduszu utworzone zostaną konta analityczne: zwiększenie funduszu… i zmniejszenie funduszu (…) stworzenie i prowadzenie takiej analityki wydaje się pracochłonne, jednak ułatwi sporządzanie rocznego sprawozdania „Zestawienie zmian w funduszu”.

Niewłaściwy układ konta 800 skutkował m.in. błędną prezentacją danych w zestawieniu zmian w funduszu Urzędu za 2019 r. Jako zwiększenia funduszu wykazano kwotę 123.063.526,51 zł, podczas, gdy obroty Ma konta 800 wyniosły 107.766.163,29 zł, tj. były niższe o 15.297.363,22 zł; w przypadku zwiększeń funduszu na uwagę zasługuje w szczególności poz. I.1.2. „Zrealizowane wydatki budżetowe” wykazana w zestawieniu w kwocie 50.622.759,54 zł, podczas gdy suma wydatków wykonanych według ewidencji oraz sprawozdania Rb-28S Urzędu stanowiła 37.880.889,06 zł (była niższa o 12.741.870,48 zł). Zmniejszenia funduszu wynoszące 100.048.821,40 zł były co prawda zgodne z obrotami Wn konta 800, lecz poszczególne pozycje zmniejszeń także nie wykazywały zgodności z ewidencją Urzędu. W poz. I.2.2. „Zrealizowane dochody budżetowe” zestawienia zmian w funduszu wykazano 84.613.524,59 zł, zaś według danych ewidencji do konta 130-1 dochody wyniosły 76.970.803,22 zł, zaś według danych sprawozdania Rb-27S Urzędu stanowiły one kwotę 79.295.842,97 zł (były wyższe o dochody zrealizowane przez urzędy skarbowe, które nie zostały objęte ewidencją Urzędu). W zestawieniu zmian w funduszu pozycję tę zawyżono zatem o 7.642.721,37 zł, gdyż stwierdzono jednocześnie brak zapisu Wn 800 – Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” dla dochodów zrealizowanych przez urzędy skarbowe, wymaganego przez § 9 rozporządzenia. Dodatkowo w poz. I.2.4. „Dotacje i środki na inwestycje” uwzględniono kwotę 15.435.296,82 zł, zaś prawidłowo w tej pozycji należy ująć przekazane dotacje i środki na inwestycje zaewidencjonowane na stronie Ma konta 810 „Dotacje budżetowe…” wynoszące 22.533.562,54 zł (tj. o 7.098.265,72 zł wyższe od wykazanych).

Na uwagę zasługuje ponadto, iż opisywane zestawienie zmian w funduszu Urzędu, z uwagi na ujęcie w zwiększeniach funduszu kwoty niezgodnej z obrotami Ma konta 800, wykazywało niezgodność matematyczną. Prawidłowo fundusz b.o. + zwiększenia - (minus) zmniejszenia = fundusz b.z. W przypadku kontrolowanej jednostki fundusz b.z. w księgach stanowił kwotę 89.662.198,38 zł, podczas gdy w zestawieniu ujęto kwotę 74.364.835,16 zł, tj. niższą o 15.297.363,22 zł. Analogiczna nieprawidłowość wynikała z zestawienia zmian w funduszu także na początek 2019 r. - fundusz b.o. (48.657.770,25 zł) + zwiększenia (118.771.834,99 zł) - (minus) zmniejszenia (107.466.501,26 zł) = fundusz b.z. 59.963.103,98 zł, zaś w zestawieniu wykazano kwotę 66.647.493,27 zł, tj. większą o 6.684.389,29 zł.

Dodania wymaga także, iż w jednostkowym zestawieniu zmian w funduszu w ogóle nie wypełniono poz. I.2.6. „Wartość sprzedanych i nieodpłatnie przekazanych środków trwałych i środków trwałych w budowie oraz wartości niematerialnych i prawnych”, w ramach której uwzględnia się wartość netto (nieumorzoną) podstawowych środków trwałych, środków trwałych w budowie oraz wartości niematerialnych i prawnych sprzedanych lub nieodpłatnie przekazanych, pomimo występowania tego typu operacji. Stwierdzono, iż w trakcie 2019 r. jako zmniejszenie wartości środków trwałych i zmniejszenie funduszu z tego tytułu (zapisy Wn 800-2 – Ma 011-1 „Środki trwałe”) ujęto m.in.: sprzedaż nieruchomości na łączną wartość 5.242,50 zł, przekazanie wiaty przystankowej o wartości 20.918,43 zł, przekazanie nakładów inwestycyjnych poniesionych na elewację Szkoły Podstawowej w Choroszczy o wartości 157.696 zł i przekazanie dla MGOPS samochodu Dacia Dokker o wartości 49.960 zł. Dwie ostatnie pozycje zmniejszeń funduszu powinny być wykazane w sprawozdaniu jednostkowym, natomiast podlegały wyłączeniu jako wzajemne rozliczenia w sprawozdaniu łącznym, o czym była już mowa wyżej. Zwrócenia uwagi wymaga ponadto, iż fakt przyjęcia przez MGOPS w Choroszczy samochodu Dacia Dokker został wykazany w zestawieniu zmian w funduszu tej jednostki prawidłowo w poz. I.1.6 „Nieodpłatnie otrzymane środki trwałe…”, przy jednoczesnym braku wykazania w zestawieniu zmian w funduszu Urzędu poz. I.2.6. „Nieodpłatnie przekazane środki trwałe…”, co następnie rzutowało na dane łącznego sprawozdania – str. 16 i 75-77 protokołu kontroli;

g) wartość nakładów inwestycyjnych poniesionych na elewację Szkoły Podstawowej w Choroszczy w kwocie 157.696 zł, które następnie przeniesiono do ksiąg Szkoły, bezpodstawnie ujęto na koncie 011 „Środki trwałe” w ewidencji Urzędu. W świetle zasad funkcjonowania konta 011 efekty inwestycyjne uzyskane w wyniku ulepszenia obiektów będących na stanie innych jednostek nie powinny być przyjmowane na stan środków trwałych – nie stanowią bowiem wartości ulepszeń środków trwałych Urzędu definiowanych zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia. Efekty te należało przekazać Szkole bezpośrednio z konta 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)” – str. 78-79 protokołu kontroli;

h) wyksięgowania wartości początkowej zlikwidowanego i nie w pełni umorzonego środka trwałego (budynku mieszkalnego) dokonano zapisami Wn 800 – Ma 011 na pełną kwotę wartości początkowej, tj. 17.455,31 zł, i Wn 071 „Umorzenie środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych” – Ma 800 na wartość umorzenia, tj. 14.051,54 zł. Prawidłowo fundusz jednostki należało zmniejszać jedynie o nieumorzoną wartość środka trwałego (zapis Wn 800 – Ma 011 na kwotę 3.403,77 zł), a wartość początkową odpowiadającą naliczonemu umorzeniu wyksięgować z konta 011 na stronę Wn konta 071 – str. 20  protokołu kontroli;

i) nieprawidłowo zaewidencjonowano na koncie 011 pod datą 31 grudnia 2019 r. środki trwałe o wartości poniżej 10.000 zł (urządzenie wielofunkcyjne siłownia w Łyskach o wartości 7.000 zł oraz plac zabaw Rogówek o wartości 8.457,50 zł). Ujęcia ich dokonano ze stroną Ma konta 800, tj. zapisem właściwym przy przyjęciu na stan otrzymanych nieodpłatnie nowych środków trwałych o wartości przekraczającej 10.000 zł. Wartość tych składników kwalifikowała je do przyjęcia na konto 013 „Pozostałe środki trwałe” w świetle zasad ewidencji obowiązujących od 1 stycznia 2018 r. – str. 79  protokołu kontroli;

j) w ewidencji Urzędu nie ujęto przychodów z tytułu dochodów wpływających bezpośrednio na rachunek bankowy budżetu z tytułu udziału w podatkach realizowanych przez urzędy skarbowe, wynoszących 2.325.039,75 zł. Mogą być one ujęte w ewidencji Urzędu, w zależności od przyjętej metody, zapisami Wn  800 – Ma 720 (metoda właściwsza przy wyodrębnionym rachunku bankowym Urzędu) albo Wn 130 (odpowiednie subkonto służące powielaniu dochodów ujętych w księgach budżetu) – Ma 720 – str. 91 protokołu kontroli;

k) na koncie 810 „Dotacje budżetowe (…) oraz środki z budżetu na inwestycje” nie dokonano księgowania równowartości wydatku majątkowego Urzędu w kwocie 1.219,05 zł poniesionego w ramach realizacji inwestycji, wbrew zasadom funkcjonowania tego konta określonym załącznikiem nr 3 do rozporządzenia. W związku z zaniechaniem księgowania nie wystąpiły zwiększenia i zmniejszenia funduszu jednostki z tytułu środków wydanych na tę inwestycję – str. 265 protokołu kontroli;

l) operacje przyjęcia na stan materiałów księgowanych w ciężar kosztów w momencie zakupu i nie zużytych do końca roku o łącznej wartości 22.441,42 zł ustalonej w wyniku inwentaryzacji, ujęto zapisami ujemnymi Wn 401 „Zużycie materiałów i energii” – Ma 201 i równolegle Wn 310 - Ma 201. Prawidłowo należało zastosować zapis Wn 310 – Ma 401, bez udziału konta 201 – str. 271 protokołu kontroli;

ł) konto 133 zostało podzielone na trzy konta analityczne: 133-5 „Rachunek budżetu”, 133-9 „Rachunek budżetu – Budowa placów zabaw wraz z siłownią zewnętrzną” i 133-11 „Rachunek budżetu – Budowa budynku świetlicy wiejskiej w Zaczerlanach”. Wszystkie subkonta dotyczyły operacji dokonywanych na rachunku budżetu. Przy czym, konto 133-5 wykazywało na koniec 2019 r. saldo Wn kwocie 854.152,45 zł, konto 133-9 saldo Wn w kwocie 51.317 zł, a konto 133-11 saldo Ma w wysokości 905.141,34 zł (powstałe jako różnica pomiędzy dochodami a wydatkami projektu w trakcie 2019 r. i oznaczające kwotę pozostałą do zrefundowania). W świetle zasad funkcjonowania konta 133 zawartych w załączniku nr 2 do rozporządzenia konto 133 może wykazywać saldo Ma, które oznacza jednakże kwotę wykorzystanego kredytu bankowego udzielonego przez bank na rachunku budżetu, co w tym przypadku nie miało miejsca. Per saldo wymienionych kont stanowiło kwotę 328,11 zł, która odpowiadała bankowemu potwierdzeniu salda do rachunku budżetu. Jego ustalenie wymaga jednak ręcznego sumowania sald, ponieważ z przyjętego podziału konta wynika brak w ewidencji budżetu salda rachunku budżetu.

Stwierdzono, iż konta 133-9 i 133-11 zostały wprowadzone zarządzeniami Pana Burmistrza z dnia 23 listopada 2018 r. i miały także swoje odpowiedniki w ewidencji Urzędu. Odpowiednio: konto 130-9 (dochody) i konto 130-99 (wydatki) oraz konto 130-11 (dochody) i 130-111 (wydatki). Z umów o przyznanie środków na wymienione wyżej zadania nie wynikał wymóg utworzenia odrębnego rachunku bankowego dla realizacji projektu; na ich mocy beneficjenta zobowiązano natomiast do prowadzenia odrębnego systemu rachunkowości albo korzystania z odpowiedniego kodu rachunkowego, o których mowa w art. 66 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez EFR na rzecz ROW, dla wszystkich transakcji związanych z realizacją operacji, w ramach prowadzonych ksiąg rachunkowych. Jak wskazują ustalenia kontroli, wprowadzone konta 133-9 i 133-11 w istocie nie posiadały treści ekonomicznej; dodatkowo, nie podlegały one agregacji z danymi konta 133-5 w ewidencji budżetu oraz kontami 130-1 i 130-2 w ewidencji Urzędu (nie było możliwe wygenerowanie wspólnego stanu konta 133-5 łącznie z kontem 133-9, czy też stanu konta 130-1 i 130-2 łącznie z kontami 130-9 i 130-99). Prowadzenie do konta 133 syntetycznych subkont mających na celu wydzielanie rodzajów środków wchodzących w skład salda rachunku budżetu czy celów przelewu nie ma uzasadnienia w zasadach funkcjonowania konta 133 określonych załącznikiem nr 2 do rozporządzenia, bowiem konto to służy jedynie do wiernego odzwierciedlenia operacji wynikających z dokumentów bankowych do rachunku budżetu oraz innych rachunków służących ewidencji środków budżetu. Otwarcie dodatkowych kont w ramach konta 133 powinno mieć miejsce wyłącznie w przypadku posiadania dodatkowych rachunków bankowych służących gromadzeniu środków budżetu, w celu odzwierciedlenia ich obrotów i sald – str. 21-24 protokołu kontroli;

m) utworzoną w dniu 31 grudnia 2019 r., w sposób automatyczny, lokatę ze środków rachunku budżetu (z uwagi na brak dyspozycji jednostki o jej zaniechaniu) na kwotę 4.337.868,44 zł ujęto zapisem Wn 140-1 „Środki pieniężne w drodze” – Ma 133-5 oraz zapisami Wn 133-4-6 „Rachunek budżetu - Lokaty - depozyt automatyczny” – Ma 140-1 i jednocześnie Wn 140-1 – Ma 133-4-6 jako likwidację lokaty, choć faktycznie operacja ta miała miejsce w dniu 2 stycznia 2020 r. Tym samym, wyodrębnione w ewidencji budżetu konto 133-4-6 na koniec 2019 r. błędnie nie wykazywało salda lokat, co było niezgodne z bankowym potwierdzeniem sald na dzień 31 grudnia 2019 r. wykazującym środki w wysokości 4.337.868,44 zł, zaś kwota odpowiadająca środkom znajdującym się faktycznie na rachunku lokat wynikała z konta 140-1 w ewidencji budżetu (saldo to nie było rzetelne, gdyż nie oznaczało stanu środków pieniężnych w drodze) – str. 24-25 protokołu kontroli;

n) w ewidencji budżetu wyodrębniono konto 133-8 „Rachunek VAT” odpowiadające wyodrębnionemu rachunkowi podzielonej płatności VAT („split payment”). Operacje polegające na przelewach środków między tym rachunkiem a rachunkiem budżetu były księgowane z kontem 240-11 „Pozostałe rozrachunki - VAT wydzielony”, podczas gdy właściwym sposobem ewidencjonowania takich operacji jest wykorzystanie konta 140 „Środki pieniężne w drodze”, zamiast konta 240 – str. 26-27 protokołu kontroli;

o) konto 222-1 „Rozliczenie dochodów budżetowych” w ewidencji budżetu obejmowało rozliczenia z tytułu dochodów realizowanych łącznie przez 3 szkoły podstawowe, Przedszkole, Żłobek i Centrum Usług Wspólnych. Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 222 zawartymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia, ewidencję szczegółową do konta 222 prowadzi się w sposób umożliwiający ustalenie stanu rozliczeń z poszczególnymi jednostkami budżetowymi, co przewiduje także obowiązująca w jednostce polityka rachunkowości. Analogicznie błędnie prowadzono konto 223-1 „Rozliczenie wydatków budżetowych”; na koncie 223 obowiązują takie same zasady prowadzenia ewidencji analitycznej w zakresie rozliczeń z jednostkami – str. 38-39 protokołu kontroli;

p) do ujmowania rozliczeń z tytułu wpłat dokonanych kartą płatniczą na przełomie miesiąca wykorzystywano konto 222-4 „Rozliczenie dochodów budżetowych - karta płatnicza”, co nie odpowiada treści ekonomicznej konta 222. Wpłatę dokonaną w ostatnim dniu miesiąca ujmowano Wn 222-4 – Ma 901-1 w ewidencji budżetu, zaś wyciąg bankowy z następnego miesiąca, obrazujący wpływ środków opłaconych kartą płatniczą ewidencjonowano Wn 133-5 – Ma 222-4. Właściwym kontem dla dokonywania tego typu operacji jest konto 140, gdyż konto 222 służy do ewidencji rozliczeń z jednostkami budżetowymi z tytułu zrealizowanych przez te jednostki dochodów budżetowych, natomiast konto 140 służy do obrazowania stanu środków pieniężnych w drodze – w tym przypadku środków, które zostały opłacone na rzecz jednostki w danym miesiącu (co wynika z danych z terminala), natomiast są objęte wyciągiem do rachunku bankowego z następnego miesiąca – str. 38-39 protokołu kontroli;

r) konto 224-2 „Rozrachunki budżetu - dochody realizowane przez urzędy skarbowe” w ewidencji budżetu w zakresie odnoszącym się do podatku CIT wykazywało na koniec 2019 r. saldo Wn w kwocie 11.503,19 zł, podczas gdy faktycznie istniejące należności budżetu gminy Choroszcz z tytułu rozrachunków z CIT były niższe o 501,74 zł (na taką kwotę nie było bowiem faktycznemu wpływu w styczniu 2020 r.). Kwota 501,74 zł składała się na saldo Wn konta 224-2 już na początek 2019 r., co wskazuje, iż jako nierealna należność powinna zostać wyksięgowana na konto 960 „Skumulowane wyniki budżetu” – str. 42 protokołu kontroli;

s) konto 224-2/2984 „Rozrachunki budżetu - dochody realizowane przez urzędy skarbowe” w ewidencji budżetu wykazywało na początek 2019 r. saldo Wn w kwocie 7.813,42 zł oraz na koniec 2019 r. saldo Wn w kwocie 2.876,77 zł. Z okazanego wydruku z ewidencji analitycznej do tego konta wynika z kolei dwustronne saldo: Wn w kwocie 7.874,71 zł i Ma w kwocie 4.997,94 zł jako rozrachunki z I US w Bydgoszczy. Nie stwierdzono wpływów należności w podanych wysokościach zarówno na początek 2019 r., jak i 2020 r., co sugeruje nierealność sald – str. 42-44 protokołu kontroli;

t) konto 240-6 „Pozostałe sumy do wyjaśnienia” w ewidencji budżetu wykazywało saldo Ma, na które w zakresie kwoty 6,99 zł składały się odsetki dopisane w dniu 31 grudnia 2019 r. przez bank do rachunku środków niewygasających. Wpływu odsetek nie ujęto z kontem 901, czym zaniżono dochody budżetu 2019 r. wbrew zasadzie kasowego ustalania wyniku budżetu wyrażonej w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych i § 5 rozporządzenia – str. 44-45 protokołu kontroli;

u) w ewidencji budżetu występował podział konta 240 „Pozostałe rozrachunki“ na konto 240-10 „Podatek VAT od jednostek” (brak salda) i konto 240-11 „VAT wydzielony” (wykazujące saldo Wn w kwocie 40.451,45 zł). Dodatkowo, w wydzielonych rejestrach projektów występowały konta 240 wykazujące na koniec saldo Wn w kwocie 4.609,66 zł oraz saldo Ma w łącznej kwocie 45.061,11 zł. W ujęciu syntetycznym (zagregowane zestawienie obrotów i sald budżetu) konto to wykazywało w efekcie salda Wn i Ma w kwotach po 45.061,11 zł, podczas gdy nie powinno wykazywać salda po żadnej stronie – nieprawidłowość miała wpływ na dane sprawozdawcze, ponieważ kwoty te, niemające treści ekonomicznej, wykazano w efekcie jako pozostałe należności i pozostałe zobowiązania w bilansie z wykonania budżetu. Sposób powstawania tych sald przedstawiono na str. 45-46 protokołu kontroli;

v) na koncie 240-6/1192 w ewidencji Urzędu od dnia 31 sierpnia 2010 r. figuruje saldo Wn w wysokości 98,36 zł oznaczające nadpłacone wynagrodzenie z tytułu prac interwencyjnych dla nieżyjącego już pracownika Urzędu. Należy wskazać, iż jest to roszczenie przedawnione, zatem powinno zostać przerachowane na konto 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – str. 52 protokołu kontroli;

w) konto 240-3 „Kapitalizacja odsetek” w ewidencji Urzędu wykazywało na koniec 2019 r. saldo Ma w wysokości 6.839,48 zł dotyczące odsetek naliczonych od przechowywanych depozytów. Z ewidencji nie wynika, od jakich depozytów odsetki zostały naliczone, gdyż ujmowano je na tym koncie zbiorczo; ewidencję depozytów w podziale na poszczególnych kontrahentów i wniesione przez nich sumy prowadzono zaś do konta 240-2. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia ewidencja szczegółowa do kont zespołu 2 powinna umożliwiać wyodrębnienie poszczególnych grup rozrachunków oraz ustalenie przebiegu i stanu rozliczeń z podziałem na kontrahentów – str. 51 protokołu kontroli;

x) w księdze Urzędu nie zostało otwarte konto 290 „Odpisy aktualizujące należności”, mimo iż przewiduje je załącznik nr 3 do rozporządzenia oraz zakładowy plan kont Urzędu. Brak konta 290 oraz stwierdzenie podczas kontroli należności o znacznym stopniu prawdopodobieństwa nieściągalności (np. 13.487,40 zł z tytułu opłaty planistycznej objętej tytułem wykonawczym z lutego 2014 r., 16.114,50 zł z tytułu opłaty planistycznej objętej tytułami wykonawczymi z dnia 18 marca 2016 r., 36.748,88 zł z tytułu kary umownej od PPUH Technosan), świadczy o niedokonywaniu analizy należności pod kątem zaistnienia przesłanek uzasadniających zaksięgowanie odpisu aktualizującego, określonych w art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości – str. 53 protokołu kontroli;

y) stan części rozliczeń dotyczących należności z tytułu dochodów na koncie syntetycznym 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” wykazywano nieprawidłowo jako per saldo należności i zobowiązań, co skutkowało zniekształceniem danych prezentowanych następnie w bilansie Urzędu (nie dotyczyło to sprawozdania Rb-27S, które zostało sporządzone na podstawie ewidencji analitycznej). Na dzień 31 grudnia 2019 r. na koncie syntetycznym 221 wykazano po stronie Wn saldo w kwocie 1.670.015,55 zł i po stronie Ma w kwocie 1.287,54 zł. Na podstawie analizy ewidencji analitycznej stwierdzono zaś, że na koniec 2019 r. faktyczne należności podlegające wykazaniu po stronie Wn powinny wynosić 1.763.955,93 zł, zaś nadpłaty po stronie Ma 95.227,92 zł – str. 53-54 protokołu kontroli;

z) w dniu 31 grudnia 2019 r. zapisem Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 221 wyksięgowano z ewidencji Urzędu należność na kwotę 660,75 zł z tytułu dotacji pobranej przez powiat białostocki w nadmiernej wysokości. Zwrócenia uwagi wymaga, iż w dniu 20 lutego 2018 r. Zarząd Powiatu Białostockiego wystosował pismo, w którym wskazał na brak zasadności zwrotu ustalonej przez gminę kwoty dotacji. Jak ustalono, argumentacja Zarządu Powiatu została uznana przez gminę Choroszcz, o czym świadczy odręczna adnotacja głównego księgowego Urzędu o treści: „w związku z pismem Zarządu Powiatu Białostockiego z dnia 20 lutego 2018 r. proszę o wyksięgowanie kwoty 660,75 zł dotyczącej rozliczenia powyższych inwestycji drogowych”. Otrzymanie pisma wraz z adnotacją zostało parafowane jako przyjęte przez komórkę księgowości do wyksięgowania dopiero w dniu 31 grudnia 2019 r., podczas gdy już na koniec 2018 r. należność była nierealna; świadczy to o nierzetelnej weryfikacji rozrachunków – str. 74-75 protokołu kontroli;

za) zrealizowane przez MGOPS w Choroszczy (jednostkę obsługiwaną przez Urząd Miejski) dochody z tytułu kwot wyegzekwowanych od dłużników alimentacyjnych wpłacano na rachunek depozytowy MGOPS (wydzielony do tego celu) i ujmowano w księgach tej jednostki zapisami Wn 139 – Ma 221 i Wn 139 – Ma 225 (odsetki); po odwrotnych stronach tych kont księgowano zaś przekazanie środków na rachunek budżetu gminy. W tym miejscu należy wskazać, że konto 139 służy do ewidencji operacji dotyczących środków pieniężnych wydzielonych na innych rachunkach bankowych niż rachunki bieżące, natomiast do ewidencji stanu środków pieniężnych oraz obrotów na rachunku bankowym z tytułu dochodów z zadań zleconych powinno służyć konto 130 właściwe do ewidencji operacji zachodzących na rachunku bieżącym. Wynika to m.in. z zasad sporządzania sprawozdania Rb-27ZZ określonych w § 6 ust. 1 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1393, ze zm.), zgodnie z którymi dochody wykonane w tym sprawozdaniu wykazuje się na podstawie ewidencji analitycznej do konta rachunek bieżący jednostki budżetowej – str. 72 protokołu kontroli.

W dniu 16 września 2019 r. gmina Choroszcz nabyła nieodpłatnie od Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w Białymstoku dwa samochody marki Fiat Ducato (rocznik 2008 r., przebieg odpowiednio: 188.306 km i 161.770 km) o wartości ewidencyjnej 157.075 zł każdy, co dokumentowały protokoły zdawczo-odbiorcze z tego dnia. Przekazanie nastąpiło w oparciu pisemny wniosek z dnia 2 września 2019 r. podpisany przez Zastępcę Burmistrza, zaś podstawę prawną przekazania stanowiły przepisy rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 kwietnia 2017 r. w sprawie szczegółowego sposobu gospodarowania niektórymi składnikami majątku Skarbu Państwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 729), które od dnia 23 października 2019 r. zostały zastąpione przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 października 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu gospodarowania składnikami rzeczowymi majątku ruchomego Skarbu Państwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 2004). Z informacji zamieszczonej na stronie BIP WITD w Białymstoku wynikało, iż wartość rynkową pojazdów wyceniono odpowiednio na 29.700 zł i 29.250 zł. Jednym z elementów protokołu zdawczo-odbiorczego, stosownie do § 38 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia z dnia 4 kwietnia 2017 r., było wskazanie okresu, w którym składnik rzeczowy majątku ruchomego będzie używany przez jednostkę korzystającą. W opisywanym przypadku określono: „czas nieoznaczony, bez zastrzeżenia obowiązku zwrotu”. Z przywołanego przepisu wynikał zatem związek pomiędzy przekazaniem składnika majątku a faktem jego wykorzystywania (używania) przez jednostkę otrzymującą. Analogiczny przepis odnoszący się do obowiązku wskazania w protokole zdawczo-odbiorczym okresu, w którym składniki rzeczowe majątku ruchomego będą używane przez jednostkę samorządu terytorialnego, znajduje się także w rozporządzeniu z dnia 21 października 2019 r. (§ 38 ust. 6 pkt 5). Zamiarowi używania przez gminę Choroszcz samochodów, wyrażonemu zarówno we wniosku o nieodpłatne przekazanie, jak i w protokole zdawczo-odbiorczym, przeczy fakt przekazania obu samochodów już w dniu 19 września 2019 r. (tj. 3 dni po ich otrzymaniu) na rzecz Caritas Archidiecezji Białostockiej. Okazano w tym względzie prośbę Dyrektora Caritas z tego samego dnia skierowaną do Pana Burmistrza o przekazanie samochodów (przy czym nie określono w niej ilości samochodów – użyto tylko liczby mnogiej – ani ich marki). Prośbę motywowano m.in. tym, że (…) Przedmiotowy pojazd będzie wykorzystywany do celów statutowych Caritas do niesienia pomocy w jeszcze szybszy sposób (…). Protokoły zdawczo-odbiorcze na dwa samochody marki Fiat Ducato zostały podpisane przez Zastępcę Burmistrza i Dyrektora Caritas jeszcze w dniu 19 września 2019 r. W trakcie kontroli zwrócono się o udzielenie odpowiedzi na pytania: w jakim celu gmina Choroszcz zwróciła się do Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w Białymstoku o przekazanie dwóch samochodów Fiat Ducato oraz na jakiej podstawie prawnej gmina Choroszcz przekazała je Caritas Archidiecezji Białostockiej? Zgodnie z udzielonym wyjaśnieniem: Gmina Choroszcz zwróciła się do Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w Białymstoku w celu nieodpłatnego pozyskania dwóch pojazdów, które miały służyć sprawniejszemu wykonywaniu zadań własnych gminy. Gmina Choroszcz przekazała w dniu 19 września 2019 r. Caritas (…) na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 11 sierpnia 2004 r. w sprawie sposobu i gospodarowania składnikami majątku ruchomego powierzonego jednostkom budżetowym, zakładom budżetowym i gospodarstwom pomocniczym (Dz. U. z 2004 r. Nr. 191, poz. 1957). Potwierdzono zatem, iż zamiarem było wykorzystywanie samochodów do realizacji zadań gminy, jednakże w praktyce trwało to zaledwie trzy dni. Na uwagę zasługuje ponadto, iż przywołany w wyjaśnieniu akt prawa obowiązywał do dnia 1 stycznia 2010 r. Został on zastąpiony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 maja 2010 r. w sprawie sposobu i trybu gospodarowania składnikami rzeczowymi majątku ruchomego, w który wyposażone są jednostki budżetowe (Dz. U. Nr 114, poz. 761), które następnie zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2017 r. na mocy art. 133 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2260). Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. i z dnia 21 maja 2010 r. zostały natomiast wydane na podstawie art. 20 pkt 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 493, ze zm.), która to została uchylona z dniem 1 stycznia 2017 r. przez wskazany art. 133 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o zasadach zarządzania mieniem państwowym. Z powyższego wynika, iż od dnia 1 stycznia 2017 r. obowiązuje nowy stan prawny w zakresie zasad zarządzania mieniem państwowym, tj. ustawa z dnia 16 grudnia 2017 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 735, ze zm.) oraz akty wykonawcze do niej: do dnia 23 października 2019 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 kwietnia 2017 r. w sprawie szczegółowego sposobu gospodarowania niektórymi składnikami majątku Skarbu Państwa, zaś od tego dnia rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 października 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu gospodarowania składnikami rzeczowymi majątku ruchomego Skarbu Państwa. Odnosząc się do tez zawartych w wyjaśnieniu wskazania wymaga, iż adresatem żadnego z przywołanych aktów prawnych nie jest i nie była jednostka samorządu terytorialnego; ogólnie rzecz ujmując odnoszą się one do zasad gospodarowania oraz rozporządzania mieniem państwowym przez Skarb Państwa. Definicja mienia państwowego została zaś określona w art. 44¹ § 1 k.c. Zgodnie z tym przepisem mienie państwowe stanowi własność i inne prawa majątkowe, które przysługują Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym. Wskazanej zatem w wyjaśnieniu podstawy prawnej przekazania składników mienia na rzecz Caritas nie można uznać za właściwą.

Reasumując, w świetle zaprezentowanego stanu faktycznego należy poddać w wątpliwość kontekst nabycia samochodów jako służących realizacji zadań własnych gminy. Nieodpłatne przekazanie majątku jest jednym ze sposobów zagospodarowania mienia zbędnego i zużytego w jednostkach budżetowych, wskazanym w przywołanych wyżej rozporządzeniach Rady Ministrów; dokonuje się go na rzecz innej państwowej jednostki budżetowej, jednostki samorządu terytorialnego lub instytucji budżetowej, za pośrednictwem organu wykonującego wobec tej instytucji funkcję organu założycielskiego, a więc podmiotom, które realizują zadania publiczne. Drugim sposobem jest darowizna, której dokonuje się zawsze na czas nieoznaczony i bez obowiązku zwrotu; można zaś jej dokonać na rzecz osób i jednostek, które z rodzaju (specyfiki działalności) zostały szczegółowo wskazane w rozporządzeniach (należy do nich także Caritas). Z przepisów § 39 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 kwietnia 2017 r. (obowiązującego w momencie wnioskowania o przekazane samochodów przez gminę Choroszcz) wynikało, iż wniosek o dokonanie darowizny powinien był zawierać w szczególności statut zainteresowanego podmiotu, pisemne uzasadnienie potrzeb, wskazanie sposobu wykorzystania składnika rzeczowego majątku ruchomego lub prawa na dobrach niematerialnych oraz zobowiązanie do pokrycia kosztów związanych z darowizną, w tym kosztów odbioru przedmiotu darowizny. Ustalenie powodów, dla których Caritas sam nie zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w Białymstoku z wnioskiem o darowiznę samochodów, nie było możliwe do ustalenia przez kontrolujących.

W trakcie kontroli stwierdzono ponadto, iż kontrolowana jednostka zaewidencjonowała nieodpłatne przyjęcie, a następnie przekazanie tylko jednego samochodu Fiat Ducato (zapis z dnia 16 września 2019 r. Wn 011-3 – Ma 800-2 oraz z dnia 19 września 2019 r. Wn 800-2 – Ma 011-3 na kwotę 157.075 zł). Operacji przyjęcia i przekazana drugiego z samochodów nie odnotowano w księgach rachunkowych Urzędu, co – jak wyjaśniono – było wynikiem przeoczenia. Naruszono tym samym zasadę rzetelności ksiąg rachunkowych wynikającą z art. 24 ust. 2 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którą księgi rachunkowe uznaje się za rzetelne, jeżeli dokonane w nich zapisy odzwierciedlają stan rzeczywisty. Jednocześnie wskazania wymaga, iż zastosowany zapis Wn 011 - Ma 800 na kwotę 157.075 zł stanowiącą wartość początkową samochodu nie był prawidłowy, gdyż pojazd był już w całości umorzony, co wynikało m.in. z protokołu zdawczo-odbiorczego. Operację otrzymania od innej jednostki środka trwałego w całości umorzonego należało zaksięgować w wartości początkowej zapisem Wn 011 – Ma 071. Podobnie przekazanie tego środka trwałego należało ująć zapisem Wn 071 – Ma 011, bez udziału konta 800 – str. 80-83 protokołu kontroli.

Kontrola obrotów i sald na rachunku sum depozytowych (konto 139 „Inne rachunki bankowe”), w tym konfrontacja z danymi ewidencji do konta 240 „Pozostałe rozrachunki” określającymi źródła ich pochodzenia i przebieg rozliczeń, wykazała bezpodstawne przetrzymywanie środków zabezpieczeń należytego wykonania umów w łącznej wysokości 15.002,59 zł, w świetle terminów ich zwrotu określonych przepisami art. 151 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843, ze zm.). Większość kwot dotyczy umów o zamówienia publiczne pochodzących z lat 2004-2007. W stosunku do niektórych podjęte w wyniku kontroli działania wykazały, że podmioty, którym należy zwrócić środki istnieją, zaś sprawa jest w trakcie kompletowania dokumentów; w stosunku do części nie rozstrzygnięto kwestii możliwości zwrotu. W zakresie sumy 847,19 zł dotyczącej umowy z 24 czerwca 2010 r. z Toms sp. o.o. ustalono, że firma już nie istnieje; zabezpieczenie zostanie przekazane na rachunek dochodów gminy. Z kolei kwota wynosząca łącznie 2.234 zł została wniesiona na podstawie umowy z dnia 9 maja 2007 r. przez PPUH „Kris-Bud”. Z uwagi na opóźnienie w realizacji umowy zawarto ugodę, na mocy której termin wykonania zadania ustalono na 18 sierpnia i 30 września 2008 r. i obniżono wynagrodzenie. W udzielonym w tej sprawie wyjaśnieniu wskazano, iż zabezpieczenie zostanie przekazane na rachunek dochodów gminy. Podobnie, przekazanie na dochody budżetu zadeklarowano w wyjaśnieniu w stosunku do kwoty 5.284,77 zł stanowiącej zabezpieczenie należytego wykonania umowy z dnia 25 sierpnia 2006 r. zawartej z Przedsiębiorstwem Wielobranżowym „Bobropol” na termomodernizację budynku Szkoły Podstawowej w Złotorii – str. 48-51 protokołu kontroli.

Konto 240-6 „Pozostałe rozrachunki” w ewidencji Urzędu na koniec 2019 r. wykazywało saldo Ma w kwocie 6.360,71 zł. Jak wynika z ustaleń kontroli, powstało ono w związku z operacjami wypłaty odszkodowań za przejmowane przez gminę Choroszcz nieruchomości pod budowę dróg na podstawie tzw. specustawy. W sytuacji, gdy w związku z wydaną decyzją w sprawie przejęcia nieruchomości istniała przejściowa przeszkoda w wypłacie odszkodowania (np. ustalany był nr rachunku bankowego, na który należy przelać odszkodowanie) z chwilą wydania decyzji należne środki na wypłatę odszkodowania przelewano na rachunek sum depozytowych, co traktowano jako wydatek budżetowy, zaś wypłaty na rzecz adresata decyzji dokonywano później z rachunku sum depozytowych. Kwota składająca się na zobowiązania na koniec 2019 r. oznaczała środki niewypłacone do końca tego roku. W rezultacie stosowanej metody, przelane sumy stanowiły wydatki budżetowe ujęte w sprawozdaniu Rb-28S, mimo iż nie doszło w praktyce do wypłaty odszkodowań osobom upoważnionym. Zgodnie z opisanym stanem faktycznym, wskazane sumy powinny stanowić zobowiązania z tytułu wydatków podlegające wykazaniu w sprawozdaniu Rb-28S za okres 2019 r.; poprzez przelewy między rachunkami jednostki zawyżono wydatki budżetu 2019 r. o kwotę 6.360,71 zł, ponieważ do wydatków zaliczono kwoty, które nie zostały wydatkowane na sfinansowanie zadania publicznego – str. 52 protokołu kontroli.

Kontrola stanu zaległości z tytułu dochodów budżetowych wykazała istnienie należności w kwocie 36.748,88 zł (saldo nie uległo zmianie w 2019 r.) od PPUH Technosan sp. z o.o. z Białegostoku. Na należność składała się kara umowna naliczona tej firmie w kwocie 48.998,51 zł na podstawie umowy zawartej w dniu 3 grudnia 2014 r., w związku ze zwłoką 56 dni w wykonaniu przedmiotu umowy (0,5% wynagrodzenia za każdy dzień zwłoki od wynagrodzenia wynoszącego 174.994,68 zł). Z okazanej dokumentacji wynika, iż w dniu 30 marca 2015 r. kierownik Referatu Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa Urzędu Miejskiego wystąpił do księgowości o wystawienie noty w sprawie naliczenia kary za zwłokę. Nota księgowa została wystawiona w dniu 2 kwietnia 2015 r. i została opatrzona jedynie podpisem ówczesnego Skarbnika Gminy (nie stwierdzono istnienia innej dokumentacji w sprawie naliczenia kary, w szczególności opatrzonej podpisem Pana Burmistrza). Wykonawca pismem z dnia 24 kwietnia 2015 r. nie uznał noty, odsyłając ją do Urzędu. W dniu 9 czerwca 2015 r. wystosował Pan do PPUH Technosan oświadczenie o potrąceniu wierzytelności wykonawcy z tytułu wpłaconego zabezpieczenia należytego wykonania umowy w kwocie 12.249,63 zł z wierzytelnością przysługującą zamawiającemu z tytułu naliczonej kary umownej. W odpowiedzi na oświadczenie wykonawca pismem z dnia 29 czerwca 2015 r. wezwał gminę do zwrotu powyższej kwoty. W dniu 31 sierpnia 2015 r. na poczet kary umownej przelano środki w wysokości 12.249,63 zł, co skutkowało zmniejszeniem zaksięgowanej należności do kwoty 36.748,88 zł.

Kontrola wykazała, że w praktyce gmina nie dochodziła pozostałej części ujętej w księgach należności z tytułu kary umownej; jedyną podjętą czynnością było wezwanie do zapłaty wystosowane w dniu 6 października 2015 r. Z kolei PPUH Technosan w dniu 25 kwietnia 2018 r. wniósł do sądu pozew przeciwko gminie Choroszcz o zapłatę kwoty 12.249,63 zł zatrzymanej z zabezpieczenia należytego wykonania umowy. Dodano w nim, iż z ostrożności procesowej powód zgłasza na podstawie art. 484 § 2 w zw. z art. 483 k.c. żądanie zmniejszenia kary umownej poprzez miarkowanie o wysokość 99% jej wartości wyliczonej przez gminę. W odpowiedzi gmina wniosła sprzeciw wskazując, iż żądanie zapłaty tej kwoty wraz z ustawowymi odsetkami jest nieuzasadnione. Jednocześnie nie stwierdzono, aby gmina złożyła powództwo wzajemne (wskazana rubryka na sprzeciwie od nakazu zapłaty została przekreślona). Na dzień zakończenia czynności kontrolnych sprawa nadal była w toku.

Ostatnim okazanym dokumentem w tej sprawie jest odpis postanowienia Sądu Rejonowego w Białymstoku VIII Wydział Gospodarczy z dnia 4 marca 2020 r. o przyznaniu wynagrodzenia biegłemu sądowemu za sporządzenie opinii, od której gmina wniosła zastrzeżenia zwracając się o wezwanie biegłego do uzupełnienia opinii lub wyznaczenie nowego biegłego tej samej specjalności. W załączonej opinii biegłego wskazano, iż jej celem było ustalenie zakresu robót określonego w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, czy okoliczności wskazywane przez pełnomocnika powoda miały wpływ na termin umownego zakończenia robót, czy zachodziła konieczność wykonania przez wykonawcę robót dodatkowych i czy to miało wpływ na termin zakończenia prac, czy dokumentacja była prawidłowa, czy powód wykonał cały zakres robót objętych umową i roboty dodatkowe i w jakiej ilości. Biegły stwierdził, że biorąc pod uwagę okres realizacji umowy (26 dni kalendarzowych), napotkane przeszkody terenowe oraz sam proces wejścia w pas drogowy nie było możliwe wykonanie zadania w tak krótkim terminie (…); termin umowy był nieadekwatnie krótki do zakresu i terminu prowadzenia robót, o czym powinien wiedzieć zamawiający, ale także wykonawca; opisane problemy są przesłankami by skorzystać z pkt 3 umowy w sprawie możliwości przedłużenia terminu; prace zostały wykonane prawidłowo (…).

Wskazania wymaga, iż termin przedawnienia kary umownej jako roszczenia związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej wynosi 3 lata, o czym stanowi art. 118 k.c. Momentem, od którego liczy się początek biegu terminu przedawnienia roszczeń z tytułu kary umownej jest dzień, w którym roszczenie stało się wymagalne. Jeżeli treść umowy zawiera regulację określającą moment płatności kary umownej (co nie miało miejsca w opisywanym przypadku), to będzie on początkiem biegu 3-letniego okresu przedawnienia roszczenia o zapłatę kary. W przeciwnym razie zastosowanie znajduje art. 120 § 1 k.c., zgodnie z którym bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stałoby się wymagalne, gdyby uprawniony podjął czynność w najwcześniej możliwym terminie. Oznacza to, że termin ten nie rozpoczyna biegu wcześniej niż następuje odebranie robót przez inwestora, z tym bowiem momentem może on zweryfikować sposób wykonania umowy i podstawę do naliczenia kary umownej. W trakcie kontroli okazano protokół technicznego odbioru robót z dnia 9 lutego 2015 r., z którego wynika, że roboty zakończono 23 stycznia 2015 r. i wykonano zgodnie z zamówieniem. Wskazano w nim, iż komisja dokonała technicznego odbioru robót i ustaliła, że termin odbioru końcowego zostanie wyznaczony niezwłocznie po dostarczeniu przez wykonawcę zatwierdzonej inwentaryzacji powykonawczej oraz zestawienia wykonanych przyłączy. Protokół odbioru końcowego pochodził zaś z dnia 9 marca 2015 r. W protokole w ogóle nie ma zapisów, że wykonawca wykonał roboty z 56-dniową zwłoką; ponownie wskazano zaś, iż roboty zakończono 23 stycznia 2015 r. (termin umowny upływał 29 grudnia 2014 r.). Reasumując, należy uznać, iż bieg terminu przedawnienia dla dochodzenia kary umownej rozpoczął się 9 marca 2015 r., a zatem upłynął 9 marca 2018 r. (pozew przeciwko gminie został zatem wniesiony już po upływie tego terminu).

W trakcie kontroli zwrócono się o wskazanie powodów niedochodzenia ujętej w księgach i zgłoszonej wykonawcy należności z tytułu kary umownej. W odpowiedzi wskazał Pan m.in.: Potwierdzam, że gmina Choroszcz nie dochodziła należności od wykonawcy PPUH Technosan sp. z o.o. na podstawie noty księgowej (…), ponieważ wspomniany wykonawca w piśmie z 29 kwietnia 2015 r. wskazał, że nota została wystawiona bezpodstawnie co do samej zasady, jak i wysokości kary umownej, nie uznał jej i stanowczo odmówił zapłaty. Z tego powodu dochodzenie kary umownej ponad wartość zatrzymanego zabezpieczenia należytego wykonania umowy było sprawą (…). W mojej ocenie umowa z tak krótkim terminem realizacji zadania pozwala domniemywać, co poniżej zostanie wykazane, iż było to świadczenie niemożliwe do wykonania w tak krótkim czasie, a zamówienie publiczne jako takie, z takim terminem realizacji, nie powinno być w ogóle przeprowadzane. W tej sytuacji pozew o zapłatę pozostałej części naliczonej kary umownej wiązałby się nie tylko z ryzkiem przegranej skutkującej nieuzasadnieniem kosztów sprawy sądowej, ale w konsekwencji otwierałby również wykonawcy łatwą drogę do żądania od gminy wspomnianej w pytaniu kwoty zatrzymanej z zabezpieczenia należytego wykonania umowy (…) Nie mam wiedzy o motywach, którymi kierowano się ogłaszając przetarg z nierealnym terminem. Już od chwili wszczęcia tego przetargu było pewne, że zamówienie zostanie wykonane z opóźnieniem. Kara umowna była natomiast zastrzeżona za zwłokę wykonawcy. Wykonawca prawdopodobnie zdawał sobie sprawę, że zamówienia nie da się wykonać w terminie określonym w przetargu, ale mógł założyć, że będzie to obiektywnie uzasadnione opóźnienie, a nie zwłoka obciążająca wykonawcę. Tym samym wykonawca najpewniej złożył ofertę przy założeniu, że nie będzie podstaw do naliczenia mu kary umownej (w przeciwnym razie musiałby kwotę kary za opóźnienie doliczyć od razu do ceny oferty). Na tej podstawie wykonawca pozwał gminę o zwrot zatrzymanej kwoty, a sprawa sądowa jest w toku.

Odnosząc się do treści wyjaśnienia zaznaczenia wymaga, iż:

- sporządzenie noty naliczającej karę umowną oraz zatrzymanie zabezpieczenia należytego wykonania umowy nastąpiło już w trakcie kadencji Pana Burmistrza, zatem wątpliwości budzi fakt podjęcia tych czynności i jednoczesnego wskazywania w wyjaśnieniu argumentacji strony przeciwnej jakoby nota została wystawiona bezpodstawnie co do samej zasady, jak i wysokości kary umownej;

- gmina Choroszcz wniosła sprzeciw od nakazu zapłaty kwoty odpowiadającej wysokości zatrzymanego zabezpieczenia jako niezasadne. W jego treści wskazano np.: niedopuszczalne jest w procesie procedowanie co do wnoszonego przez powoda żądania obniżenia kary umownej, poprzez jej miarkowanie o wysokość 99% jej wartości; powód bowiem wartość sporu oznaczył na kwotę 12.250 zł, a wysokość żądanej kwoty do zapłaty na 12.249,63 zł; takie określenie wartości przedmiotu sporu i wysokość żądania oznacza, że ewentualne żądanie miarkowania znajduje się poza granicami żądania pozwu i nie jest przedmiotem niniejszego sporu; w ocenie pozwanej podnoszone przez wykonawcę okoliczności w żaden sposób nie wzruszają domniemania prawnego, iż opóźnienie w realizacji kontraktu budowlanego jest przez wykonawcę zawinione. (…) przystąpienie do przetargu z wiedzą, iż zrealizowanie inwestycji będzie musiało nastąpić w okresie nie wcześniej niż 2 grudnia do maksymalnie 29 grudnia 2014 r. oznacza, że zrealizowanie inwestycji w tym terminie było możliwe; inaczej racjonalnie działający wykonawca nie przystępowałby do przetargu na niemożliwą do terminowego zrealizowania inwestycję (…). Przytoczone treści z odpowiedzi na pozew przeczą tezom zawartym przez Pana Burmistrza w udzielonym wyjaśnieniu;

- pismem z dnia 17 grudnia 2014 r. PPUH Technosan wystąpił z wnioskiem o zawarcie aneksu na przedłużenie umownego terminu zakończenia robót do dnia 20 kwietnia 2015 r. podnosząc okoliczności uniemożliwiające ich zakończenie w terminie określonym umową, na co nie uzyskał odpowiedzi.

Zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych zobowiązane są do ustalania wszystkich przypadających im należności, w tym cywilnoprawnych oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania – str. 59-64 protokołu kontroli.

Na koncie 221 na koniec 2019 r. widniały także należności w łącznej kwocie 29.601,90 zł z tytułu opłaty planistycznej, ustalone decyzją Burmistrza Choroszczy z dnia 27 listopada 2013 r. (13.487,40 zł) oraz dwoma decyzjami z dnia 30 listopada 2015 r. (16.114,50 zł – po 8.057,25 zł z każdej decyzji). Zaległości objęte były tytułami wykonawczymi odpowiednio z lutego 2014 r. i marca 2016 r. Badana jednostka na dzień przeprowadzania kontroli była w posiadaniu jedynie tytułów wykonawczych. Z okazanej dokumentacji nie wynikało, aby od tego czasu stan prowadzonych działań egzekucyjnych przez urząd skarbowy był przedmiotem zainteresowania właściwych służb Urzędu Miejskiego, co skutkowało nieposiadaniem przez Urząd do dnia kontroli danych niezbędnych dla oceny realności ksiąg rachunkowych (np. konieczności utworzenia odpisu aktualizującego). W udzielonym w tej sprawie wyjaśnieniu wskazano: (…) jednym z powodów niedochodzenia należności były m.in. zmiany osób prowadzących sprawę obecnie niepracujących w Urzędzie, jak też zmiany organizacyjne (…) Pracownicy obecnie pracujący w Urzędzie w wyniku nadmiaru obowiązków i ilości prowadzonych spraw nie zawsze na bieżąco mogą przeprowadzać analizę pozostających zaległości. W trakcie kontroli na prośbę kontrolującego zwrócono się do Urzędu Skarbowego o przesłanie podsiadanej dokumentacji w sprawie egzekucji. Przeprowadzono również rozmowę telefoniczną z pracownikami działu egzekucji US w celu wyjaśnienia sytuacji i na jakim etapie jest sprawa. Urząd Skarbowy wyjaśnił, że w dalszym ciągu prowadzi czynności wyjaśniające, zabezpieczył rachunek bankowy jednego ze zobowiązanych i monitoruje aktywność przepływów pieniężnych (rachunek istnieje, brak wpływów). Z informacji nadesłanych przez Urząd Skarbowy (wpływ do Urzędu Miejskiego 9 czerwca 2020 r.; zwrócono się o nie na prośbę kontrolującego) wynika, iż oba postępowania nie zostały zakończone ani zawieszone; czynności podjęte w sprawach to m.in. zajęcie rachunku bankowego, zajęcie innych wierzytelności oraz relacja o niemożności dokonania czynności egzekucyjnych. Wynika stąd, iż należności podlegają objęciu odpisem aktualizującym z uwagi na wypełnienie przesłanek określonych przepisami art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości. Zgodnie z przepisami załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości… odpis aktualizujący należność główną księguje się Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 290, zaś odpis aktualizujący odsetki od należności głównej zapisem Wn 751 Koszty finansowe” – Ma 290 – str. 57-58 protokołu kontroli.

Weryfikacja sald wykazanych na koncie 221 na koniec 2019 r. ujawniła ponadto saldo należności w kwocie 16.079,73 zł (na początek 2019 r. było ono wyższe i wynosiło 19.406,43 zł, bowiem w trakcie 2019 r. miały miejsce dwie wpłaty). Stwierdzono, iż należności składające się na saldo końcowe dotyczyły łącznie 9 osób, a podstawę ich powstania stanowiły umowy darowizny kwoty pieniężnej z poleceniem zawarte we wrześniu 2013 r. pomiędzy gminą reprezentowaną przez byłego Burmistrza Choroszczy a osobą fizyczną, zwaną darczyńcą. Na ich mocy darczyńca oświadczał, iż daruje obdarowanej kwotę pieniężną w danej wysokości, a obdarowana oświadczała, że darowiznę przyjmuje. Wśród innych zapisów zawarto: darczyńca zobowiązuje obdarowaną do przeznaczenia przedmiotu darowizny na budowę przydomowej oczyszczalni ścieków na wskazanej w umowie działce; kwota darowizny zostanie przekazana w czterech równych ratach w terminach w okresie od 30 września 2013 r. do 20 grudnia 2013 r.; obdarowana przedłoży darczyńcy dokument potwierdzający wykorzystanie darowizny zgodnie z przeznaczeniem; w sprawach nieuregulowanych postanowieniami umowy będą miały zastosowanie przepisy k.c.

Nie stwierdzono dokumentacji świadczącej o podejmowaniu prawem przepisanych działań windykacyjnych (okazano tylko wezwania do zapłaty z lat 2013-2014). Odnosząc się do tej kwestii w złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan, iż (…) przeprowadzono analizę, z której wynika, że umowy darowizny zawarte z poszczególnymi mieszkańcami gminy obarczone są sankcją nieważności. Powyższe wynika z treści art. 890 § 1 w zw. z art. 58 § 1 k.c., zgodnie z którymi oświadczenie darczyńcy powinni być złożone w formie aktu notarialnego; jednakże umowa zawarta bez zachowania tej formy staje się ważna, jeżeli przyrzeczone świadczenie zostało spełnione, a contrario umowa darowizny zawarta bez zachowania formy aktu notarialnego, w sytuacji gdy przyrzeczone świadczenie nie zostało spełnione -jest nieważna. Podkreślenia wymaga, iż umowy darowizny z których wynikają przedmiotowe należności zostały zawarte w zwykłej formie pisemnej i zawierały odroczony termin płatności kwot pieniężnych, stanowiących przedmiot darowizny. Oznacza to, że umowy te w części w jakiej świadczenie darczyńcy wynikające z tej umowy nie zostało spełnione, są nieważne. Zaakcentować również należy, że w przedmiotowych umowach brak jest stosowanych postanowień, które pozwalałby na dochodzenie odszkodowania na gruncie obligacyjnym. (…) Jednakże z uwagi na podnoszona wyżej argumentację, a także fakt, że sąd co do zasady bierze pod uwagę z urzędu nieważność zawartej przez strony umowy, sądowe dochodzenie roszczeń odszkodowawczych w związku z niewykonaniem przez darczyńców zobowiązania, obarczone jest zbyt dużym ryzkiem potencjalnej przegranej. Z uwagi na powyższe gmina nie ma możliwości egzekwowania wskazanych należności również w przyszłości. Nie mniej jednak gmina Choroszcz monituje telefonicznie osoby, które nie wywiązały się z poczynionego zobowiązania i przypomina o moralnym długu wobec gminy na skutek czego udało się ostatnio wyegzekwować wpłatę 4.900 zł w dniu 5 czerwca 2020 r. – str. 64-66 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli sprawozdawczości budżetowej za 2019 r. na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) oraz sprawozdawczości finansowej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów w sprawie rachunkowości oraz planów kont…, stwierdzono, że:

a) zaniżono kwotę wykazaną w kol. 8 „Dochody otrzymane” sprawozdania Rb-27S za 2019 r. o 540.075,12 zł – wykazano 79.118.094,80 zł, zamiast 79.658.169,92 zł. Zasady wykazywania danych w kol. „Dochody otrzymane” określają przepisy § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 4 pkt 4 i ust. 5 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej; szczegółowe wyliczenie różnicy zamieszczono na str. 32-43 protokołu kontroli. Kontrolowana jednostka w omawianej kolumnie nie uwzględniła na plus kwoty dotacji niewykorzystanych w 2019 r. i zwróconych w styczniu 2020 r. w wysokości 57.975,99 zł oraz kwoty raty części oświatowej subwencji w wysokości 485.169 zł należnej za styczeń 2020 r., która wpłynęła w grudniu 2019 r. Obie te kwoty stanowiły sumę 543.144,99 zł, która różniła się od wskazanej wyżej różnicy o 3.069,87 zł – kwota ta wiązała się z kolei ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w saldach początkowych i końcowych subkont do konta 224 „Rozrachunki budżetu” – str. 32-43 i 40-44 protokołu kontroli;

b) dane wiersza N3. „Gotówka i depozyty” własnego jednostkowego sprawozdania Rb-N według stanu na koniec 2019 r. wykazywały sumę 8.061.050,75 zł. Według obliczeń kontrolującego, przy założeniu poprawności danych wynikających z ewidencji księgowej, uwzględnieniu w tej pozycji powinna podlegać kwota 8.054.184,39 zł, tj. o 6.866,36 zł niższa od wykazanej. Zasady wypełniania wskazanej kolumny sprawozdania określają przepisy § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych... W świetle tych regulacji przy wyliczeniu nieprawidłowo uwzględniono kwotę 2.927,11 zł składającą się na saldo Ma konta 224-6 w ewidencji budżetu (odsetki dopisane przez bank na koniec roku do wyodrębnionych rachunków FDS, które zgodnie z umowami podlegały zwrotowi dla dotującego), kwotę 560,74 zł składającą się na saldo Ma konta 224-11 (zobowiązanie z tytułu podatku VAT) oraz kwotę 3.378,71 zł (nierealne należności składające się na saldo Wn konta 224-2 z tytułu podatku CIT i dochodów realizowanych przez urzędy skarbowe) – str. 68-69 protokołu kontroli;

c) w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27ZZ Urzędu Miejskiego według stanu na koniec 2019 r. w kol. 7 „Dochody potrącone na rzecz jednostki samorządu terytorialnego” wykazano kwotę 77,50 zł. Zgodnie z zasadami sporządzania sprawozdań Rb-27ZZ zawartymi w § 6 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, jednostka realizująca zadanie podległa jednostce samorządu terytorialnego nie wypełnia w sporządzanym sprawozdaniu jednostkowym kolumny „Dochody potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego”. Także w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27ZZ sporządzonym przez MGOPS w Choroszczy wypełniono kol. 7 „Dochody potrącone…” kwotą 28.929,25 zł – str. 69-70 protokołu kontroli;

d) wskazana wyżej kwota zawarta w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27ZZ MGOPS w kol. 7 „Dochody potrącone…” różniła się od jednostkowego sprawozdania Rb-27S MGOPS, w którym dochody wykonane w par. 2360 wynosiły 27.707,63 zł, tj. były niższe o 1.221,62 zł – kwota 1.221,62 zł stanowiła 40% udziału gminy od wpływu wyegzekwowanych środków z funduszu alimentacyjnego, który miał miejsce w dniu 31 grudnia 2019 r., a zatem należało ją wykazać jako dochody wykonane w sprawozdawczości. Kwotę 1.221,62 zł błędnie wykazano w kol. 9 i 10 jednostkowego sprawozdania Rb-27S MGOPS, jako należności pozostałe do zapłaty i zaległości, mimo że została opłacona do końca roku. W efekcie, po sporządzeniu sprawozdawczości zbiorczej doszło do naruszenia § 6 ust. 4 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej stanowiącego, że wykazywane w sprawozdaniu Rb-27ZZ w kolumnie „Potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego” kwoty dochodów powinny być wykazywane w takiej samej wysokości w sprawozdaniu Rb-27S w kolumnie „Dochody wykonane (wpływy minus zwroty)” w paragrafie „Dochody jednostek samorządu terytorialnego związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej…”. Jak z kolei stanowi przepis § 6 ust. 5 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, wykazywane w sprawozdaniu Rb-27ZZ w części B danych uzupełniających należności, zaległości i nadpłaty z tytułu dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami powinny być w takiej samej wysokości wykazywane w sprawozdaniu Rb-27S – str. 70-71 protokołu kontroli;

e) w sprawozdaniu Rb-NDS za 2019 r. nieprawidłowo wykazano dane w zakresie przychodów z tytułu wolnych środków. Stwierdzono, że przychody z tytułu wolnych środków za 2018 r. wykazane po stronie wykonania w poz. D.16 „Wolne środki…” w wysokości 3.145.975,34 zł zostały zawyżone, gdyż na podstawie wyliczenia z bilansu z wykonania budżetu za 2018 r. powinny stanowić kwotę 3.145.683,62 zł (różnica 291,72 zł). Z opisu zasad sporządzania sprawozdania Rb-NDS, zawartych w § 13 pkt 5 lit. d) załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej wynika, iż dane po stronie wykonania w zakresie przychodów z tytułu wolnych środków powinny odpowiadać wysokości wolnych środków, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 6 ustawy o finansach publicznych – str. 255 protokołu kontroli;

f) w bilansie z wykonania budżetu nieprawidłowo zaprezentowano dane w zakresie:

- środków pieniężnych – środki znajdujące się na rachunku lokat w łącznej wysokości 4.337.868,44 zł wykazano w poz. I.1.2. „Pozostałe środki pieniężne”, zamiast w poz. I.1.1. „Środki pieniężne budżetu”,

- zobowiązań finansowych – wszystkie, na łączną kwotę 18.109.776,95 zł, wykazano jako długoterminowe, mimo iż termin wykupu obligacji przypadał zarówno w ciągu 12 miesięcy od dnia bilansowego, jak i po tym okresie. Było to niezgodne z art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którym zobowiązaniem krótkoterminowym jest ogół zobowiązań z tytułu dostaw i usług, a także całość lub ta część pozostałych zobowiązań, które stają się wymagalne w ciągu 12 miesięcy od dnia bilansowego. Z ustaleń kontroli wynika, że w poz. I.1.1. bilansu winna być wykazana kwota zobowiązań krótkoterminowych 625.000 zł a w poz. I.1.2. zobowiązania długoterminowe w wysokości 17.459.776,95 zł – str. 72-73 protokołu kontroli;

g) w bilansie Urzędu Miejskiego nieprawidłowo zaprezentowano dane w zakresie pozostałych należności (poz. B.II.4) i sum obcych (poz. D.II.6) – należności w łącznej kwocie 978,36 zł składających się na saldo Wn konta 240-5 (880 zł pożyczki mieszkaniowe udzielone emerytom) i konta 240-6 (98,36 zł „zwrot nadpłaty wynagrodzenia”) w ogóle nie wykazano w poz. „Pozostałe należności”, zaś o te same kwoty zaniżono faktyczne zobowiązania, gdyż w poz. „Sumy obce” wykazano per saldo konta 240 – str. 74 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała, że prowadzenie ewidencji druków ścisłego zarachowania zostało powierzone zakresem czynności z dnia 14 września 2017 r. kasjerowi, który prowadzi tę ewidencję w praktyce. Prowadzenie ewidencji druków ścisłego zarachowania przez kasjera stanowi sytuację nieakceptowalną z punktu widzenia standardów kontroli zarządczej w przypadku druków dokumentujących operacje kasowe (standard C.14. „Szczegółowe mechanizmy kontroli dotyczące operacji finansowych i gospodarczych” w zakresie podziału obowiązków), gdyż ta sama osoba pobiera druki, prowadzi ewidencję ich przychodu i wydania oraz dokonuje nimi operacji (np. przyjmuje wpłaty z tytułu opłat na pobrane przez siebie kwitariusze K-103) – str. 86 protokołu kontroli.

           Analizując procedurę opracowywania budżetu i planów finansowych jednostek organizacyjnych na 2019 r. stwierdzono, iż nie przekazał Pan kierownikom jednostek organizacyjnych informacji niezbędnych do opracowania projektów ich planów finansowych, co stanowiło niewykonanie obowiązku określonego w art. 248 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Na gruncie przepisów art. 248 ust. 2 tej ustawy, jednostki opracowują projekty planów finansowych w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji określonej w ust. 1, nie później jednak niż do dnia 22 grudnia. W konsekwencji w procedurze budżetowej na 2019 r. podległe jednostki organizacyjne nie sporządziły projektów planów finansowych.

W procedurze uchwalania budżetu na 2020 r. pismem z dnia 15 listopada 2019 r., w wykonaniu obowiązku nałożonego przepisem art. 248 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, przekazał Pan kierownikom podległych jednostek dane do projektów planów finansowych, jednocześnie informując ich, że przekazane dane stanowią podstawę do opracowania projektu planu finansowego w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszej informacji, nie później niż do dnia 22 grudnia 2019 r. oraz, że „w przypadku niezłożenia projektów planów finansowych za takowe uznaje się pierwotnie złożone projekty na etapie przygotowania projektu uchwały budżetowej w październiku”. W związku z powyższym, z uwagi na brak zmian w przypadku większości jednostek za obowiązujące projekty uznano założenia złożone w październiku. Zastosowaną procedurę należy uznać za wadliwą. Zgodnie bowiem z art. 248 ust. 2 ustawy o finansach publicznych kierownicy jednostek mają obowiązek sporządzenia projektów planów finansowych w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji, nie później jednak niż do dnia 22 grudnia. Stosownie zaś do § 5 ust. 3 i § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1718), projekty planów winny być we wskazanym terminie przekazane zarządowi jednostki samorządu terytorialnego celem weryfikacji ich zgodności z projektem uchwały budżetowej; w opisywanym przypadku ten etap procedury został zaś pominięty. Zweryfikowane projekty planów, w przypadku zachowania przez nie zgodności z projektem uchwały budżetowej oraz zatwierdzenia przez kierownika jednostki budżetowej (wskazany element nie występował), stanowią podstawę prowadzenia gospodarki finansowej jednostki budżetowej w okresie od 1 stycznia roku budżetowego do dnia opracowania planu finansowego (§ 7 pkt 2 i 3 rozporządzenia). Dokumentacja dotycząca założeń planistycznych sporządzana przez jednostki budżetowe na etapie poprzedzającym sporządzenie projektu budżetu gminy nie może w świetle ustawy i rozporządzenia stanowić podstawy prowadzenia gospodarki finansowej; nie jest ona w ogóle regulowana przepisami prawa – str. 93-94 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów z majątku gminy wykazała zaniechanie waloryzacji czynszu za najem i dzierżawę nieruchomości gminy. W zbadanych umowach najmu zawarto zapis przewidujący możliwość zmiany czynszu o wartość średniorocznego wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych w poprzednim roku kalendarzowym, zaś w umowach dzierżawy gruntów zapisano, iż strony dopuszczają możliwość zmiany wysokości stawek czynszu w przypadku wzrostu inflacji, nie częściej niż 2 razy do roku, w drodze pisemnego zawiadomienia dzierżawcy. Zapis znajdujący się w umowach dzierżawy wzbudza wątpliwości, który ze wskaźników ma być stosowany do naliczenia zwaloryzowanego czynszu – roczny, półroczny, kwartalny czy miesięczny. W przyjętej do kontroli próbie stwierdzono, że poprzez zaniechanie przewidzianej umowami waloryzacji czynszu najmu należności gminy Choroszcz w latach 2018-2020 zostały zaniżone o 3.675,57 zł (szczegółowe wyliczenie na str. 102-103 protokołu kontroli), natomiast w wyniku zaniechania waloryzacji czynszu dzierżawnego należności zostały zaniżone o 117,31 zł – str. 104-106 protokołu kontroli. Zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych zobowiązane są m.in. do ustalania wszystkich przypadających im należności, w tym cywilnoprawnych. Zagadnienie to było przedmiotem zaleceń pokontrolnych skierowanych do Pana Burmistrza przez RIO w Białymstoku w dniu 14 lutego 2017 r., po poprzedniej kontroli kompleksowej. Z informacji o sposobie wykonania przez Pana zaleceń wynikało, że zalecenie będzie stosowane. W odpowiedzi na skierowane do Pana w trakcie kontroli zapytanie w tej sprawie upoważniony przez Pana pracownik Urzędu Miejskiego odpowiedział, że czynsze nie są waloryzowane z uwagi na uchylenie w dniu 12 lutego 2016 r. przepisu § 14 uchwały Rady Miejskiej w Choroszczy Nr V/31/07 z dnia 28 marca 2007 r. w sprawie określenia zasad gospodarki nieruchomościami należącymi do zasobu Gminy Choroszcz, który nakładał na gminę obowiązek waloryzacji. Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, że kwestia waloryzacji została przewidziana w umowach z kontrahentami, przeprowadzanie waloryzacji jest zaś obowiązkiem gminy w świetle art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych. Z żadnych regulacji prawnych nie wynika natomiast, aby waloryzowanie czynszów miało zależeć od postanowień przyjętych przez Radę Miejską.

Kontrola dochodów ze sprzedaży nieruchomości wykazała naruszenie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.). W skontrolowanej procedurze sprzedaży ogłoszenie o przetargu podano do publicznej wiadomości przed upływem terminu wskazanego w art. 34 ust. 1 tej ustawy, tj. co najmniej 6-tygodniowego terminu na złożenie wniosku przez osobę, której przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości, liczonego od opublikowania wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży. Ogłoszenie podano do publicznej wiadomości 4 lipca 2019 r., podczas gdy wykaz opublikowano 31 maja 2019 r. – str. 115 protokołu kontroli. Również w postępowaniu dotyczącym zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej nie zachowano terminu 6 tygodni na ewentualne złożenie wniosku przez osobę, której przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości, ponieważ wykaz opublikowano w dniu 21 lutego 2019 r., natomiast protokół rokowań ustalający warunki sprzedaży podpisano z nabywcą w dniu 26 marca 2019 r.

Ponadto w dokumentacji procedury sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu, o której była mowa wyżej, brak dowodów świadczących o wykonaniu obowiązku wynikającego z § 12 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1490), dotyczącego wywieszenia informacji o wyniku pierwszego przetargu, który zakończył się wynikiem negatywnym – str. 115-116 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wykazała naruszenie art. 11¹ ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2277, ze zm.) poprzez wydanie zezwolenia nr SO-IV.7340.40.2019 na sprzedaż alkoholu pomimo braku wpływu na rachunek jednostki należnej opłaty – zezwolenie wydano 14 marca 2019 r., natomiast opłata wpłynęła 18 marca. Zgodnie z przywołanym przepisem opłatę wnosi się przed wydaniem zezwolenia. Ponadto w wyniku kontroli zezwoleń nr SO-IV.7340.73.2019 i SO-IV.7340.74.2019  stwierdzono, że opłata za ich wydanie została w 2019 r. wniesiona w wysokości zawyżonej o 17,26 zł w świetle art. 11¹ ust. 8 ustawy – str. 160 protokołu kontroli.

Badając zagadnienie opłat adiacenckich stwierdzono, że w dalszym ciągu na terenie gminy Choroszcz nie obowiązują stawki opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej oraz spowodowanego podziałem nieruchomości. Uchwałami podjętymi w dniu 12 lutego 2016 r. Rada Miejska uchyliła obowiązujące dotychczas stawki (w przypadku opłaty adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości wynosiła ona 25% wzrostu wartości nieruchomości); stawki przestały obowiązywać od dnia 6 marca 2016 r. W zaleceniach pokontrolnych skierowanych przez RIO w Białymstoku do Pana Burmistrza w dniu 14 lutego 2017 r. po poprzedniej kontroli kompleksowej w pkt 10 zarekomendowano opracowanie i przedłożenie Radzie Miejskiej projektów uchwał określających wysokość stawek opłaty adiacenckiej. W odpowiedzi oświadczył Pan, iż celem ponownej oceny Radzie Miejskiej w Choroszczy zostaną przedłożone projekty uchwał określających wysokości stawek opłat adiacenckich. Zgodnie z protokołem nr 20-21/2017 z posiedzenia wspólnego Komisji Oświaty, Kultury i Spraw Społecznych oraz Komisji Finansów i Infrastruktury i Rolnictwa z dnia 21 kwietnia 2017 r. w pkt 17 porządku obrad zamieszczono przedstawienie informacji w sprawie możliwości i skutków poboru opłat adiacenckich. Na tej komisji Sekretarz Gminy przypomniał, że na sesji w dniu 12 lutego 2016 r. Rada uchyliła uchwały dotyczące opłaty adiacenckiej. Argumentem przedstawionym przez Sekretarza była analiza ekonomiczna, która świadczyła o wzajemnym znoszeniu się kosztów i dochodów z tego tytułu. Radni jednogłośnie opowiedzieli się za nieprocedowaniem uchwał w tej sprawie.

Opłaty adiacenckie stanowią prawem określone, zatem niezależne od woli organów gminy źródła dochodów gminy, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f ) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 23, ze zm.). Postanowienia art. 98a ust. 1 i art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują możliwości odstąpienia przez radę gminy od uchwalenia obowiązującej na terenie gminy stawki opłaty. Określenie stawki jest obowiązkiem rady gminy, o czym świadczy zwrot, iż rada gminy „ustala” w drodze uchwały wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Orzecznictwo sądowe w tej kwestii jest jednolite. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 4 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Bk 38/19, LEX nr 2647467) (sprawa ze skargi Prokuratora Regionalnego w Białymstoku) wskazuje, że „jeśli chodzi o stawkę procentową opłaty adiacenckiej, to zgodnie z art. 146 ust. 2 in fine u.g.n., rada gminy nie ma w tym przypadku do czynienia z wyborem ale z obowiązkiem. Wybór w tej materii dotyczy wyłącznie wysokości stawki, przy czym z uwagi na wyżej wymieniony obowiązek - stawka nie może wynosić "0%"”. Podobnie orzekł wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2014 r. (sygn. akt I OSK/849/12, LEX nr 1497299).

Należy wskazać, że organ stanowiący gminy ma możliwość modyfikowania stawek w granicach ustawowego upoważnienia. Nie budzi wątpliwości, że przyjęcie stawki na poziomie 5% czy 10% wzrostu wartości nieruchomości spowoduje w większości przypadków ekonomiczną bezzasadność ustalania opłaty. Rada powinna zatem uchwalić stawkę na odpowiednim poziomie. Uwaga ta dotyczy w szczególności opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem. Przy uwzględnieniu:

- stawki opłaty wcześniej obowiązującej do 5 marca 2016 r. w związku z podziałem nieruchomości w gminie Choroszcz (25% wzrostu wartości),

- położenia gminy Choroszcz i związanej z tym potencjalnej wartości nieruchomości i warunków jej wzrostu, które należy uznać za zbliżone do innych gmin ościennych Białegostoku uzyskujących dochody z opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem (np. gminy Wasilków, co potwierdzają ustalenia kontroli RIO w tej gminie),

- stwierdzonych podczas kontroli przypadków podziałów nieruchomości w gminie Choroszcz pod zabudowę jednorodzinną, zabudowę realizowaną w sposób zorganizowanej działalności inwestycyjnej (dewloperskiej), usługi czy tereny przemysłowe – np. w 2019 r. w obrębie Porosły podział na 14 działek i dwa podziały nieruchomości na 12 działek, w obrębie Łyski podział nieruchomości na 17 działek, w obrębie miasta Choroszcz podział nieruchomości na 12 działek – sugerowanie przez pracownika Urzędu Miejskiego radnym wzajemnego znoszenia się kosztów i dochodów w zakresie opłaty adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości należy ocenić jako dezinformację, której efektem jest brak możliwości ustalania dochodów przypadających gminie zgodnie z przepisami ustawy ze względu na brak uchwalenia stawki – str. 161-166 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów z tytułu opłaty za zajęcie pasa drogowego wykazała, że wskazaną w protokole kontroli decyzję zezwalającą na zajęcie pasa wydano już po jego zajęciu. Decyzja została wydana w dniu 25 września 2019 r., zaś zajęcie pasa według wniosku i decyzji miało mieć miejsce w okresie od 23 września 2019 r. do 4 października 2019 r. Wniosek o zajęcie pasa wpłynął do Urzędu Miejskiego w Choroszczy w dniu 10 września 2019 r. Zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, ze zm.) za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza karę w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 ustawy o drogach publicznych. W przedmiotowej sprawie kary nie naliczono, jednostka nie posiada też dokumentacji (protokołów) przekazania pasa drogowego, która pozwalałyby stwierdzić jednoznacznie okoliczności zajęcia. Opłata za 2 dni zajęcia pasa poprzedzające wydanie decyzji wynosiła 174 zł.

Wyjaśnienia w tej sprawie zostały złożone przez inspektora w Wydziale Budownictwa i Gospodarki Lokalowej. Wynika z nich m.in., że kary nie naliczano, ponieważ (…) Zajęcie pasa drogowego było w tym wypadku akceptowane przez zarządcę drogi co ma swoje potwierdzenie w wydanej decyzji na zajęcie pasa drogowego. Składający wyjaśnienie przytoczył fragmenty uzasadnień orzeczeń sądowych, które mają świadczyć o braku nieprawidłowości w stwierdzonym stanie faktycznym. Analiza tych orzeczeń prowadzi jednak do wniosku, że zacytowane fragmenty nie mogą być traktowane jako pozwalające uznać za zgodne z prawem postępowanie polegające na wydaniu decyzji po zawartym we wniosku dniu zajęcia pasa. Należy też uwzględnić, że orzeczenia te dotyczą sytuacji, w których po uzyskaniu zezwolenia dochodziło do przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego (wystąpiła konieczności uzyskania w związku z tym dalszego zezwolenia), a nie stanu faktycznego, w którym doszło do zajęcia pasa drogowego przed uzyskaniem zezwolenia. Z drugiej strony zostało wydanych szereg orzeczeń (np. wyrok NSA z dnia 23 maja 2019 r.; sygn. akt II GSK 1954/17, LEX nr 2694784), w których sądy wskazują, że z ustawy nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia, zaś nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Sytuacja taka ma miejsce w stwierdzonym stanie faktycznym, bowiem zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Wobec braku na dany dzień decyzji zezwalającej na zajęcie pasa przez wnioskodawcę, faktyczne zajęcie przez niego pasa drogowego jest działaniem nieuprawnionym – str. 171-173 protokołu kontroli.

Ponadto kontrola dochodów z opłat za zajęcie pasa drogowego wykazała zaniechanie naliczania odsetek za nieterminowe wpłaty należności – str. 176 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325), jest Pan Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Stwierdzono, iż prowadzona przez kontrolowaną jednostkę elektroniczna ewidencja nieruchomości nie posiada wszystkich danych wymaganych treścią § 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej (Dz. U. Nr 107, poz. 1138), dotyczących poszczególnych przedmiotów opodatkowania. Do najważniejszych uchybień należy zaliczyć brak pełnych danych dotyczących numerów poszczególnych działek i klas gleboznawczych znajdujących się na danej działce wraz z ich powierzchniami – str. 118 protokołu kontroli.

Nieprawidłowości zostały również stwierdzone w zakresie realizacji dochodów z tytułu podatku rolnego w grupie podatników będących osobami prawnymi, co zostało opisane na str. 120-121 protokołu kontroli:

a) podatnik zadeklarował podstawę opodatkowania w podatku rolnym jako 18,02898 ha, tymczasem ustalona podczas kontroli podstawa opodatkowania wyniosła 20,3803 ha (różnica 2,3514 ha przeliczeniowego). W złożonej deklaracji podatkowej podatnik ujawnia również grunty zwolnione od podatku rolnego na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 11  ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 333), a informacje zamieszczone w deklaracji nie zawierały danych pozwalających ustalić, które działki zostały zwolnione przez ustawę, co uniemożliwia przeprowadzenie pełnej weryfikacji czy podatek rolny prawidłowo został zadeklarowany przez podatnika;

b) podatnik będący w posiadaniu gruntów Skarbu Państwa zawyżył w deklaracji podatkowej powierzchnię użytków rolnych o 1,6674 ha,

c) podatnik mający status kościelnej osoby prawnej nie ujawnił w deklaracji podatkowej użytków rolnych zwolnionych ustawowo.

Z kolei w zakresie podatku od środków transportowych ustalono pojedyncze nieprawidłowości wskazane na str. 128-129 protokołu kontroli. Dotyczą one między innymi przypadku gdy w załączniku Dt1 do deklaracji podatkowej nie umieszczono danych pozwalających stwierdzić czy zastosowano prawidłową stawkę podatkową oraz nie określono rodzaju deklarowanego środka transportowego, co wskazuje, iż względem tej deklaracji nie dokonano czynności sprawdzających nakazanych przez art. 272 Ordynacji podatkowej. Dalszy opis nieprawidłowości wskazuje na przypadki składania deklaracji podatkowych lub ich korekt po terminach ustalonych przez art. 9 ust. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170), nakazujący podmiotom, o których mowa w ust. 1:

- składać, w terminie do dnia 15 lutego właściwemu organowi podatkowemu, deklaracje na podatek od środków transportowych na dany rok podatkowy, sporządzone na formularzu według ustalonego wzoru, a jeżeli obowiązek podatkowy powstał po tym dniu – w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie tego obowiązku;

- odpowiednio skorygować deklaracje w razie zaistnienia okoliczności mających wpływ na powstanie lub wygaśnięcie obowiązku podatkowego, lub zmianę miejsca zamieszkania, lub siedziby – w terminie 14 dni od dnia zaistnienia tych okoliczności.

Nieprawidłowości stwierdzono również w zakresie realizacji dochodów z tytułu podatku leśnego od osób prawnych. Opis na str. 122-124 protokołu kontroli wskazuje następujące, pojedyncze przypadki (według liczby porządkowej w tabeli zawartej w protokole kontroli):

a) 18 – u podatnika  nie można było dokonać sprawdzenia poprawności danych zawartych w deklaracjach podatkowych, a powodem tego stanu rzeczy był brak zapisów dotyczących podatnika w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w Białymstoku;

b) 17 – podatnik będący zarządcą gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa według danych z ewidencji gruntów i budynków posiada 2,5019 ha lasów, których jest wyłącznym posiadaczem oraz 0,1 ha lasów, których współwłaścicielem jest Skarb Państwa, jednak podatnik nie złożył deklaracji podatkowej na współwłasność a zadeklarował tylko powierzchnię 2,5598 dodając udziały we współwłasności. Podobna sytuacja zachodzi w przypadku podatnika mającego status parku narodowego (poz. 5), który na posiadane we współwłasności grunty nie złożył deklaracji podatkowych. Postępowanie wymienionych podatników stanowi naruszenie art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 888, ze zm.), który stanowi, iż jeżeli las jest współwłasnością lub znajduje się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, stanowi wówczas odrębny przedmiot opodatkowania podatkiem leśnym, a obowiązek podatkowy ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach lub posiadaczach;

c) 12 – podatnik posiada lasy o powierzchni 17,0367 ha, prawdopodobnie wpisane do rejestrów zabytków; w deklaracji podatkowej ujawnia tylko powierzchnię ogólną lasów nie wpisując w części H deklaracji podatkowej, dotyczącej zwolnień lasów, powierzchni zwolnionych;

d) 11 – kontrolowana jednostka jest w posiadaniu 13,4388 ha lasów, a podatnik zadeklarował powierzchnię 5,2802 ha; zaniżono więc powierzchnię lasów o 8,1586 ha;

e) 3 – stwierdzono, na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków, iż podatnik zawyżył powierzchnię deklarowanych gruntów o 3,7538 ha.

Tematyka przeprowadzonej kontroli obejmowała również prawidłowość realizacji dochodów z tytułu podatku od nieruchomości. W zakresie tej należności w grupie podatników stanowiących osoby prawne i jednostki nieposiadające osobowości prawnej stwierdzono następujące nieprawidłowości opisane na str. 142-146 protokołu kontroli (według numeracji w tabeli zamieszczonej na str. 138-142 protokołu kontroli):

a) 14 – podatnik w deklaracji podatkowej ujawnia powierzchnię 374 m² budynków związanych z działalnością gospodarczą, tymczasem kontrola ustaliła za pomocą systemu geoportal, iż podatnik posiada 2 budynki o łącznej powierzchni zabudowy około 570 m² ;

b) 13 – podatnik w złożonej deklaracji podatkowej ujawnia 7.116 m² gruntów związanych z działalnością gospodarczą; na podstawie pomiarów dokonanych za pomocą systemu geoportal ustalono, iż powierzchnia gruntów związanych z działalnością gospodarczą wynosi co najmniej 10.400 m², zatem niezbędne jest w tym wypadku przeprowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie poprawnych powierzchni gruntów związanych z działalnością gospodarczą;

c) 12 – podatnik zadeklarował powierzchnię 5.204,08 m² budynków związanych z działalnością gospodarczą, a za pomocą systemu geoportal ustalono, iż może ona wynosić około 7.500 m² (po obmiarach zewnętrznych), istnieje więc uzasadniona wątpliwość, iż podatnik zaniżył deklarowaną powierzchnię budynków; niezbędna jest w tym wypadku kontrola podatkowa bezpośrednio u podatnika, mająca na celu stwierdzenie czy zadeklarowane powierzchnie są poprawne;

d) 4 – podatnik deklaruje powierzchnię 7.113 m² jako grunty związane z działalnością gospodarczą. Na podstawie zdjęć uzyskanych z systemu geoportal stwierdzono, iż na działce deklarowanej jako użytki rolne niezwiązane z działalnością gospodarczą znajduje się obiekt sportowy. Cały teren jest ogrodzony i istnieje możliwość, iż w całości jest związany z działalnością gospodarczą. Ponadto budynek według obmiarów zewnętrznych posiada powierzchnię około 750 m², a podatnik deklaruje 761,50 m² , w tym 605,50 m² o wysokości od 1,40 do 2,20 m (powierzchnia zadeklarowana w 50%) co sugeruje, iż budynek jest wielopoziomowy; niezbędna jest więc kontrola mająca na celu stwierdzenie jaką wysokość ma powierzchnia użytkowa budynków.

Ponadto badaniu poddano deklarację podatkową na podatek od nieruchomości złożoną przez kontrolowaną jednostkę. W jego wyniku ustalono, iż podatnik nie wykazał wszystkich gruntów podlegających opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. Są to grunty, których właścicielem jest Skarb Państwa, natomiast użytkownikiem jest podatnik. Zostały one sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków głównie symbolem „dr” (drogi), a jednocześnie nie posiadają one statusu dróg publicznych. Część tych gruntów stanowią również grunty będące w samoistnym posiadaniu podatnika. Podatnik nie zadeklarował do opodatkowania gruntów o łącznej powierzchni 1.153.735 m² co oznacza, że wartość należnego podatku od nieruchomości zaniżono o kwotę 346.120,50 zł. Należy zaznaczyć, iż grunty te nie są objęte zwolnieniem na mocy art. 7 ust. 1 pkt 15 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, który stanowi, iż zwalnia się od podatku od nieruchomości grunty i budynki lub ich części, stanowiące własność gminy, z wyjątkiem zajętych na działalność gospodarczą lub będących w posiadaniu innych niż gmina jednostek sektora finansów publicznych oraz pozostałych podmiotów. Nie ma zastosowania również przepis art. 2 ust. 3 pkt 4 tej ustawy stanowiący, że opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegają również grunty zajęte pod pasy drogowe dróg publicznych w rozumieniu przepisów o drogach publicznych oraz zlokalizowane w nich budowle – z wyjątkiem związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej innej niż utrzymanie dróg publicznych lub eksploatacja autostrad płatnych.

Podsumowując z kolei ustalenia kontroli dokonane w zakresie realizacji dochodów podatkowych budżetu gminy z tytułu podatków rolnego, leśnego i od nieruchomości wymierzanych osobom fizycznym, także w formie łącznego zobowiązania pieniężnego, należy stwierdzić, że wykryte w tym obszarze nieprawidłowości są skutkiem m.in. nie wykonywania przez organ podatkowy czynności sprawdzający nakazanych treścią art. 272 Ordynacji podatkowej. Świadczy o tym brak rekcji organu podatkowego na przypadki opisane na str. 147-157 protokołu kontroli, polegające na naruszeniu przepisów ustaw regulujących pobieranie tych podatków poprzez:

- nie złożenie deklaracji lub informacji podatkowych, a także ich korekt,

- zaniżenie lub zawyżenie podstaw opodatkowania,

- nieujawnienie w deklaracji (informacji) przedmiotów opodatkowania zwolnionych,

- nie wyodrębnienie do opodatkowania współwłasności małżeńskich,

-  wadliwe objęcie decyzjami wymiarowymi poszczególnych podatków zamiast zastosowania łącznego zobowiązania pieniężnego.

Szczególnie należy podnieść, iż nie złożenie przez podatników informacji na podatek rolny stanowi naruszenie art. 6 ust. 5 ustawy o podatku rolnym, który nakazuje osobom fizycznym złożyć właściwemu organowi podatkowemu informacje o gruntach, sporządzone na formularzach według ustalonego wzoru, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie albo wygaśnięcie obowiązku podatkowego w zakresie podatku rolnego, lub o zaistnieniu zmian, o których mowa w ust. 4. Z kolei nie składanie przez podatnika informacji na podatek leśny stanowi naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy o podatku leśnym, którego treść wzywa osoby fizyczne do złożenia organowi podatkowemu, właściwemu ze względu na miejsce położenia lasu, informacje o lasach, sporządzone na formularzach według ustalonego wzoru, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie albo wygaśnięcie obowiązku w podatku leśnym, lub o zaistnieniu zmian, o których mowa w art. 5 ust. 4. Nie złożenie informacji podatkowej na podatek od nieruchomości stanowi naruszenie art. 6 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, który nakazuje osobom fizycznym, z zastrzeżeniem ust. 11, złożyć właściwemu organowi podatkowemu informację o nieruchomościach i obiektach budowlanych, sporządzoną na formularzu według ustalonego wzoru, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia okoliczności uzasadniających powstanie albo wygaśnięcie obowiązku podatkowego w zakresie podatku od nieruchomości lub od dnia zaistnienia zdarzenia, o którym mowa w ust. 3.

Nieprawidłowości zostały również stwierdzone w obszarze przyznawania ulg w spłacie zobowiązań podatkowych stosowanych na podstawie art. 67a Ordynacji podatkowej. Opisana na str. 158-159 protokołu kontroli sytuacja wskazuje, że organ podatkowy przedłużył postępowanie podatkowe zawiadamiając podatnika, iż nie jest możliwe załatwienie sprawy w ustawowym, miesięcznym terminie ze względu na kompletowanie dokumentów, wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy. Tymczasem jedyny zebrany materiał dowodowy to decyzja ZUS, którą prawdopodobnie podatnik załączył do wniosku starając się o ulgę w postaci rozłożenia na raty. Artykuł 139 § 1 Ordynacji podatkowej stwierdza, iż załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. Stwierdzono, że wyżej wymieniona sprawa nie ma charakteru szczególnie skomplikowanej oraz brak jest w załączonej dokumentacji potwierdzenia, ażeby organ podatkowy w przeciągu następnego miesiąca starał się zebrać jakikolwiek inny niż opisany  materiał dowodowy. Ponadto uzasadnienie faktyczne decyzji nie odnosi się do zebranego materiału dowodowego tylko do innych sytuacji, to jest sprostowania aktu notarialnego oraz między innymi podziału działek w związku z przeprowadzaną inwestycją drogową. Z punktu widzenia prowadzonego postępowania podatkowego istotne są również przepisy Działu IV Ordynacji podatkowej mające charakter proceduralno-merytoryczny. Artykuł  187 § 1 zobowiązuje organ podatkowy do zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 181). Organy podatkowe mają również obowiązek dokonania, na podstawie zebranego materiału dowodowego oceny, czy dana okoliczność została faktycznie udowodniona (art. 191). W uzasadnieniu faktycznym decyzji brak jest analizy zebranego materiału dowodowego, nie odnoszono się w nim do argumentów jakie podatnik podnosił w złożonym wniosku o ulgę w spłacie podatków.

Ustaleń dokonano również w zakresie rachunkowości podatków i opłat lokalnych, co polegało na pojedynczym przypadku, gdy na to samo konto rozrachunkowe, po sprzedaży nieruchomości przez właściciela, dopisano nowego. Taki sposób prowadzenia indywidualnych kont rozrachunkowych w ewidencji księgowej stanowi naruszenie postanowień § 11 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375), który stanowi, iż dla każdego podatnika i inkasenta prowadzi się odrębne konto w każdym podatku – str. 131 protokołu kontroli.

W wyniku przeprowadzonej analizy zapisów księgowych na wybranych indywidualnych kontach rozrachunkowych podatników stwierdzono przypadki błędnego księgowania daty dokonania operacji gospodarczej – str. 135-136 protokołu kontroli. Błąd polegał na umieszczaniu daty zapisu księgowego jako daty dokonania operacji gospodarczej, mimo, iż faktycznie podatnicy dokonywali zapłaty podatków wcześniej. Postępowanie takie stanowi naruszenie art. 23 ust. 2 o rachunkowości, który stanowi, iż zapis księgowy powinien zawierać co najmniej: datę dokonania operacji gospodarczej; określenie rodzaju i numer identyfikacyjny dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu oraz jego datę, jeżeli różni się ona od daty dokonania operacji;  kwotę i datę zapisu.

Kontroli poddano również prawidłowość sporządzenia sprawozdania Rb-PDP za 2019 r. W jej wyniku stwierdzono, iż w kolumnie 2a sprawozdania „Wykonanie w tym kwoty wynikające z wydanych w latach poprzednich decyzji o rozłożeniu na raty, odroczeniu terminu płatności” w wierszu A5 podatek od nieruchomości wykazano kwotę 47.851 zł. Na podstawie udostępnionej w trakcie kontroli dokumentacji stwierdzono, iż jest to wartość zawyżona o 2.371 zł. Przed podpisaniem protokołu kontroli okazano kopię korekty rocznego sprawozdania Rb-PDP, w której skorygowano tę kwotę na 45.480 zł. Rozbieżności stwierdzono również w kolumnie 4 „Skutki udzielonych ulg i zwolnień obliczone za okres sprawozdawczy (bez ulg i zwolnień ustawowych)”, w wierszu A5 podatek od nieruchomości. Wykazano tam wartość 11.632 zł, a na podstawie deklaracji podatkowych złożonych przez podatników stwierdzono, iż kwota tam wykazana jest zawyżona o 1.350 zł.

W ramach kontroli wydatków na wynagrodzenia zbadano m.in. prawidłowość przyznawania dodatków specjalnych w świetle art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282, ze zm.). Ustalono, że niektórym pracownikom przyznawał Pan dodatki specjalne w związku z wykonywaniem zadań i czynności wynikających już z nadanych im zakresów czynności, jak również wskazywane przesłanki nie miały cech świadczących o okresowym zwiększeniu obowiązków lub okresowym powierzeniu dodatkowych zadań:

a) w 2019 r. przyznał Pan ówczesnemu Skarbnikowi Gminy (pełniącemu obowiązki do 20 sierpnia 2019 r.) dodatek specjalny w związku ze zwiększeniem obowiązków związanych z nadzorem nad realizacją uchwały Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie organizacji wspólnej obsługi przez Urząd Miejski w Choroszczy w zakresie rachunkowości i sprawozdawczości Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Choroszczy, a także emisją papierów wartościowych Gminy Choroszcz, spłatą odsetek w tym zakresie i wykupem obligacji. W 2018 r. przyznany tej osobie dodatek specjalny uzasadniano zwiększeniem obowiązków służbowych związanych z prowadzeniem ewidencji, rozliczaniem projektów dofinansowanych ze środków Unii Europejskiej (w związku z realizacją projektu w ramach BOF) oraz w związku z rozliczaniem wydatków w zakresie funduszu sołeckiego za 2017 rok, koordynacją zmian planów funduszu i realizacji w 2018 r. oraz naliczaniem funduszu na 2019 r. Wymienione obowiązki odnoszące się do zagadnień funduszu sołeckiego oraz realizacji uchwały o wspólnej obsłudze stanowią obowiązki o charakterze stałym. Nie mają zatem z jednej strony charakteru okresowego i nie dotyczą powierzenia dodatkowych zadań, co wskazuje, że nie mogą być podstawą przyznania dodatku specjalnego w świetle art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych – str. 183-184 protokołu kontroli;

b) trzem pracownikom księgowości przyznał Pan dodatki specjalne na okres kwiecień-czerwiec 2019 r. w związku z weryfikacją wniosków, naliczaniem oraz wydawaniem decyzji dotyczących zwrotu podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do celów produkcji rolnej oraz wykonywaniem sprawozdawczości w tym zakresie. Kontrola wykazała, że faktycznie nie doszło do zwiększenia obowiązków lub powierzenia dodatkowych zadań, ponieważ zadania te wynikają z zakresów czynności tych pracowników – str. 188-189 protokołu kontroli;

c) osobie zajmującej obecnie stanowisko Skarbnika Gminy przyznał Pan dodatek specjalny od dnia zatrudnienia, tj. od 21 sierpnia 2019 r., powołując jako podstawę zwiększenie zadań związanych z nadzorem nad realizacją uchwały Rady Miejskiej w Choroszczy w sprawie organizacji wspólnej obsługi MGOPS w Choroszczy w zakresie rachunkowości i sprawozdawczości. Jak wyżej wskazano w stosunku do poprzedniego Skarbnika, tego typu przesłanka przyznania dodatku nie ma ani cech okresowości ani dodatkowego charakteru zadania, przez co nie powinna stanowić podstawy przyznania dodatku specjalnego w świetle art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych. Wskazać też należy, że sam fakt przyznania dodatku specjalnego od pierwszego dnia objęcia funkcji przez pracownika pozostaje w sprzeczności z treścią pojęć zwiększenia obowiązków czy powierzenia dodatkowych zadań. W ocenie Izby w pierwszym dniu pełnienia funkcji nie może co do zasady nastąpić zwiększenie obowiązków, ponieważ w tym dniu pracownik dopiero otrzymuje zakres obowiązków. Podobnie nie można zakładać powierzenia w takich okolicznościach dodatkowych zadań o takim charakterze – świadczyłoby to bowiem o nieprawidłowym opracowaniu zakresu obowiązków przypisanych temu stanowisku w dniu objęcia funkcji. Ponadto zwrócenia uwagi wymaga również, że przyznane Skarbnikowi w 2019 r. wynagrodzenie w stałych składnikach (wynagrodzenie zasadnicze i dodatek funkcyjny) było niższe od stawek maksymalnych określonych przepisami powszechnie obowiązującymi, zatem możliwe było przyznanie zgodnie z przepisami większej kwoty wynagrodzenia w ramach tych składników, zamiast przyznawania dodatku specjalnego na podstawie okoliczności niewykazujących zgodności z ustawowymi przesłankami przyznania tego dodatku – str. 185 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków poniesionych na wynagrodzenia pracowników wykazała, że jednemu z pracowników uwzględniono w podstawie naliczenia dodatkowego wynagrodzenia rocznego należnego za 2018 r. (wypłaconego w 2019 r.) dodatek specjalny wypłacony za 2 miesiące 2018 r. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1872 ze zm.), wynagrodzenie roczne ustala się w wysokości 8,5% sumy wynagrodzenia za pracę otrzymanego przez pracownika w ciągu roku kalendarzowego, za który przysługuje to wynagrodzenie, uwzględniając wynagrodzenie i inne świadczenia ze stosunku pracy przyjmowane do obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy. Zgodnie z § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 stycznia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop (Dz. U. Nr 2, poz. 14 ze zm.), wynagrodzenie za czas urlopu wypoczynkowego ustala się z uwzględnieniem wynagrodzenia i innych świadczeń ze stosunku pracy, z wyłączeniem jednorazowych lub nieperiodycznych wypłat za spełnienie określonego zadania bądź za określone osiągnięcia. Zgodnie z definicją słownika języka polskiego, „periodyczny” oznacza „powtarzający się w określonych odstępach czasu, występujący regularnie co pewien czas, okresowy”. Zatem należy uznać, iż uwzględniony przy naliczeniu „trzynastki” dodatek specjalny miał w tym przypadku charakter świadczenia nieperiodycznego (został przyznany na okres od 1 sierpnia 2018 r. do 30 września 2018 r.). Wypłata dodatku, która nastąpiła tylko w dwóch następujących po sobie miesiącach, nie może świadczyć o periodyczności świadczenia, gdyż brak co najmniej jeszcze jednej wypłaty, która mogłaby udowodnić regularność wypłat w czasie. Zawyżenie „trzynastki” w związku z zawyżoną podstawą wyniosło 61,20 zł – str. 191 protokołu kontroli.

Analiza prawidłowości wynagrodzenia Pana Burmistrza wykazała, że za listopad 2018 r. składniki Pana wynagrodzenia ustalono w kwocie wyższej łącznie o 494,90 zł niż wynika to z uchwał Rady Miejskiej określających wynagrodzenie – w upływającej kadencji z uchwały z dnia 21 czerwca 2018 r., natomiast po ponownym Pana wyborze na Burmistrza z uchwały z dnia 22 listopada 2018 r. Obie uchwały regulowały analogicznie wysokość Pańskiego wynagrodzenia. Zawyżona w świetle uchwał wypłata wynikała z przyjęcia do naliczenia wynagrodzenia kwoty podwójnej za dzień 22 listopada 2018 r., który był dniem złożenia przez Pana Burmistrza ślubowania w związku z wyborem na kolejną kadencję. Taki sposób ustalenia i wypłacenia wynagrodzenia za listopad 2018 r. był niezgodny z zasadami uchwalonymi przez Radę Miejską, ponieważ przez cały miesiąc obowiązywały takie same wysokości składników wynagrodzenia Pana Burmistrza – str. 179 protokołu kontroli.

Ponadto w zakresie Pańskiego wynagrodzenia stwierdzono, że w listopadzie 2018 r. w związku z zakończeniem kadencji wypłacono Panu ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w ilości 32 dni (8 dni za 2017 r. i 24 dni za 2018 r.) w kwocie 15.206,40 zł brutto. Zgodnie z art. 168 Kodeksu pracy, urlopu niewykorzystanego w terminie ustalonym zgodnie z art. 163 należy pracownikowi udzielić najpóźniej do dnia 30 września następnego roku kalendarzowego. Powyższe oznacza, że pracodawca nie może jednostronnie wyznaczyć pracownikowi terminu tego urlopu – może natomiast zobowiązać pracownika do wskazania terminów korzystania z zaległych urlopów w wyznaczonym przepisami okresie, czyli do 30 września następnego roku kalendarzowego. Za brak współpracy ze strony pracowników w tym zakresie pracodawca może zaś nakładać kary porządkowe zgodnie z art. 108 k.p., gdyż takie działanie może zostać uznane za nieprzestrzeganie przez pracowników ustalonej organizacji i porządku w procesie pracy. Ponadto nieudzielenie pracownikowi urlopu wypoczynkowego jest wykroczeniem z art. 282 § 1 pkt 2 k.p. zagrożonym karą grzywny od 1.000 zł do 30.000 zł. Jak z kolei orzekł Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 stycznia 2005 r. (sygn. akt I PK 124/05) „Pracodawca może wysłać pracownika na zaległy urlop, nawet gdy ten nie wyraża na to zgody. Ekwiwalent pieniężny przysługuje tylko wtedy, gdy wykorzystanie urlopu w naturze nie jest możliwe”.

Niewykonanie obowiązków w zakresie terminowego wykorzystania urlopu za 2017 r. skutkowało koniecznością wypłaty ekwiwalentu za 8 dni pozostałe z tego roku. Z wyjaśnienia Zastępcy Burmistrza, wykonującego wobec Pana czynności z zakresu prawa pracy, wynika, że Burmistrz Choroszczy (…) na dzień 1 stycznia 2018 roku miał 23 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego za 2017 rok. (…) Do dnia rozwiązania stosunku pracy (…) przebywał na 15 dniach urlopu zaległego. Zachowanie ciągłości pracy w Urzędzie, natłok obowiązków, ważne interesy Gminy Choroszcz, w tym spotkania z inwestorami, mieszkańcami uniemożliwiały udzielenie w pełni urlopu zaległego. (…) Zaznaczyć należy, iż na dzień składania niniejszego wyjaśnienia Burmistrzowi Choroszczy pozostało do wykorzystania jedynie 2 dni urlopu zaległego za 2019 rok – str. 179-180 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków z tytułu diet radnych (str. 192-196 protokołu kontroli) wykazała następujące nieprawidłowości:

a) naliczenie i wypłacenie diet 3 radnym wskazanym w protokole kontroli w pełnej wysokości, mimo ich absencji wynikającej z list obecności. Łączne zawyżenie diet wyniosło 170 zł i dotyczyło marca 2019 r. Naliczenia diet dokonano na podstawie pisma Zastępcy Kierownika Wydziału Organizacyjnego o wysokościach potrąceń za marzec. Z wyjaśnienia złożonego przez tego pracownika wynika, że (…) w piśmie informującym o potrąceniach diet radnych za miesiąc marzec 2019 r. stanowiącym podstawę do naliczenia diet nie uwzględniłam potrąceń za nieobecności radnych: (…) z powodu mojego błędu w podsumowaniu spotkań radnych w wymienionym miesiącu. (…) Na dzień złożenia wyjaśnień przedmiotowe nadpłaty diet w n/w wysokościach zostały wpłacone na konto UM Choroszcz;

b) w 3 przypadkach, w których radni przedkładali zwolnienia lekarskie w związku z nieobecnością na posiedzeniach, zamieszczano jedynie adnotację „uspr” bez złożenia podpisu, co uniemożliwia stwierdzenie czy usprawiedliwienia dokonały osoby wskazane w uchwale Rady Miejskiej określającej zasady wypłaty diet. Z kolei w innym przypadku złożenia przez radnego zaświadczenia lekarskiego w związku z nieobecnością nie zamieszczono żadnej informacji o usprawiedliwieniu (ani na liście obecności ani na przedłożonym zaświadczeniu), co było niezgodne z zasadami określonymi przez Radę. W 2019 r. obowiązywały dwie uchwały w sprawie ustalania diet radnych – z dnia 8 grudnia 2014 r. oraz z dnia 26 czerwca 2019 r. Zgodnie z uchwałą z 2014 r. za nieobecność usprawiedliwioną należało uważać nieobecność udokumentowaną zwolnieniem lekarskim lub wynikającą z innych przypadków losowych, zaś według uchwały z 2019 r. – spowodowaną wykonywaniem innych czynności na rzecz gminy, udokumentowaną zwolnieniem lekarskim lub wynikającą z innych przypadków losowych. Według obu uchwał uznanie nieobecności za usprawiedliwioną na sesji należy do kompetencji Przewodniczącego lub Wiceprzewodniczącego Rady, a na posiedzeniu komisji do przewodniczącego komisji;

c) wystąpiły przypadki zgłoszenia przez radnego nieobecności na posiedzeniach Rady czy Komisji z prośbą o usprawiedliwienie z powodu, który nie wykazywał zgodności z uchwałą jako uprawniający do usprawiedliwienia. Kontrola wykazała podanie takich powodów, jak „prowadzenie ważnych rozmów handlowych dla pracodawcy”, „wyjazd do rodziny i brak możliwości powrotu w tak krótkim czasie”, „wykonywanie obowiązków służbowych związanych ze szczegółowym sprawdzeniem wprowadzonych danych do SIO i Arkusza Organizacji Szkoły stanowiących podstawę do wyliczenia subwencji oświatowej”, czy „pełnienie służby w Państwowej Straży Pożarnej”. Podanych okoliczności obiektywnie nie można uznać za przypadki losowe, mimo czego nieobecności zostały usprawiedliwione.

Kontrola wydatków poniesionych na krajowe podróże służbowe (str. 196-198 protokołu kontroli) wykazała w przyjętej do badania próbie następujące nieprawidłowości w świetle ogólnych zasad dokonywania wydatków oraz przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167):

a) brak zatwierdzenia do wypłaty rozliczenia kosztów wyjazdu służbowego Pana Burmistrza Nr 56/2019; stwierdzono tylko podpis Skarbnika,

b) brak dat przedkładania poleceń wyjazdu służbowego Pana Burmistrza do rozliczenia, co w szczególności może utrudniać stwierdzenie zachowania terminu 14 dni od dnia odbycia podróży w zakresie przedłożenia rozliczenia, nakazanego przez § 5 ust. 1 rozporządzenia,

c) wystawianie delegacji dla Pana Burmistrza na okresy kilkudniowe, bez wskazania konkretnych dat odbycia podróży służbowych do miejsc wskazanych w poleceniu (jako cel podawano „sprawy służbowe”); stwierdzono, że rozliczane były tylko niektóre dni z okresu objętego poleceniem; taki sposób delegowania pozostaje w sprzeczności m.in. z § 2 rozporządzenia, w którym mowa o podróży służbowej odbywanej w miejscu i terminie określonym przez pracodawcę, ponieważ nie można stwierdzić jednoznacznie, w którym dniu podróż ma być odbyta. Zatem o rzeczywistym terminie jej odbycia decyduje w praktyce delegowany.

Nieprawidłowości wykazała również kontrola wydatków poniesionych na zagraniczne podróże służbowe (str. 198-201 protokołu kontroli):

a) błędnie ustalano diety za podróże krajowe związane z podróżami zagranicznymi, sumując odcinki sprzed rozpoczęcia podróży zagranicznej i po jej zakończeniu, mimo że w rzeczywistości każdy z przejazdów stanowił odrębną podróż krajową, odbywaną w inny dzień. Departament Prawa Pracy w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej w stanowisku z dnia 11 kwietnia 2013 r. wyjaśnił, że odcinki podróży krajowej – poprzedzający moment rozpoczęcia podróży zagranicznej i odbywany po przekroczeniu granicy polskiej w drodze powrotnej – należy traktować rozdzielnie. Oznacza to, że czas tych podróży nie podlega sumowaniu. Rozpoczęcie podróży zagranicznej w chwili przekroczenia granicy polskiej oznacza przerwanie czasu trwania podróży krajowej. Również Główny Inspektorat Pracy opowiada się za rozdzielnym traktowaniem krajowych odcinków zagranicznej podróży służbowej, chyba że odbyłyby się one w obrębie tej samej doby podróży (pismo z dnia 2 lutego 2009 r., znak: GPP-417-4560-RP). W sumie nienależnie wypłacono pracownikom diety w łącznej wysokości 105 zł (polecenia wyjazdów Nr 24/2019, 25/2019, 171/2019, 172/2019 i 173/2019);

b) w jednym przypadku nie wypłacono delegowanemu zaliczki niezbędnej na pokrycie kosztów podróży służbowej zagranicznej, wymaganej przepisem § 20 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia MPiPS  z 29 stycznia 2013 r.;

c) rozliczenia zbadanych 5 delegacji zagranicznych dokonano według kursu z dnia rozpoczęcia podróży, zamiast z dnia wypłaty zaliczki, jak to wynika z § 20 ust. 3 rozporządzenia z 29 stycznia 2013 r. Spowodowało to nieznaczne zaniżenie wypłaconych należności (łącznie o 1,15 zł);

d)  koszty delegacji krajowych poniesionych w związku z podróżą zagraniczną ujmowano nieprawidłowo w par. 4420 „Podróże służbowe zagraniczne” zamiast w par. 4410 „Podróże służbowe krajowe”.

Kontrola zagadnień związanych z udzielaniem zamówień publicznych wykazała, że sprawozdanie o udzielonych zamówieniach za 2019 r. zostało przekazane Prezesowi UZP z uchybieniem terminu wynikającego z art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843, ze zm.), tj. w dniu 4 marca 2020 r. zamiast do 1 marca 2020 r. Ponadto:

a) w części II sprawozdania „zamówienia powyżej 30.000 euro, a poniżej progów unijnych o których mowa w art. 11 ust. 8 P.z.p.” wykazano wartość usług o 19.437,26 zł wyższą niż wartość wynikająca z zawartych umów, co wynikało z błędu obliczeniowego,

b) w części X sprawozdania „wartość zamówień udzielonych z wyłączeniem przepisów ustawy” wpisano wartość zamówień w kwocie łącznej 3.290.937,56 zł, z której kwota 137.733,67 zł dotyczyła zamówień publicznych udzielonych przez Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej.  Jak wynika z art. 98 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, sprawozdanie z udzielonych zamówień sporządza zamawiający, tym samym sprawozdanie z zamówień publicznych podpisywane przez Pana Burmistrza winno obejmować wyłącznie zamówienia udzielone przez Urząd Miejski. Obowiązek sporządzenia sprawozdania o udzielonych zamówieniach realizowanych przez M-GOPS spoczywa na kierowniku tej jednostki jako zamawiającym w rozumieniu art. 2 pkt 12 Prawa zamówień publicznych, co potwierdzają interpretacje zawarte na stronie UZP, podane na str. 217 protokołu kontroli.

W zakresie realizacji zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej równowartości 30.000 euro stwierdzono, że zarządzeniem wewnętrznym Nr 14/2019 z dnia 28 stycznia 2019 r. wprowadził Pan regulamin udzielania zamówień publicznych o takiej wartości. W § 8 regulaminu umożliwił Pan, za swoją zgodą, realizację zamówień publicznych o wartości powyżej 10.000 zł do wysokości nieprzekraczającej 30.000 euro z pominięciem procedur wyboru wykonawców ustalonych w regulaminie. Jedyny wymóg w takiej sytuacji dotyczy sporządzenia umowy pisemnej w przypadku zamówień o wartości powyżej 14.000 euro. Regulamin nie określa, w jakich sytuacjach (po wystąpieniu jakich przesłanek) można odstąpić od zastosowania procedur wyboru wykonawców. Dopuszcza zatem pełną dowolność w kwestii odstępowania od wyłonienia wykonawców w sposób konkurencyjny, a przez to do zlecania realizacji zamówień publicznych bez udokumentowania, że ich udzielenie posiada cechy działania oszczędnego, zapewniającego uzyskanie najlepszych efektów z danych nakładów, tj. realizuje postulaty ponoszenia wydatków publicznych zgodnie z art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o finansach publicznych – str. 218-219 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała, że w zbadanej próbie z pominięciem procedur regulaminu udzielania zamówień publicznych, za Pana zgodą, zrealizowano dwa zamówienia publiczne na roboty budowlane (opisane na str. 219-221 protokołu kontroli):

a) wykonanie naprawy odcinka systemu odwodnienia (studnie z wpustami deszczowymi, studnia osadnikowa, odcinek kanału deszczowego z rur fi 200 mm) w ul. Karpińskiego w Choroszczy firmie P.H.U. Hydro-San Jan Lulewicz Jeroniki za kwotę 55.350 zł. Zgodnie z ofertą złożoną pisemnie w dniu 12 lutego 2019 r. zakres robót określono następująco: kanał deszczowy fi 200 mm – około 140 mb x 200 zł = 28.000 zł, kraty ściekowe fi 500 mm – 2 kpl x 2.500 zł = 5.000 zł, studnia osadnikowa bet. fi 1000 mm – 1 kpl x 3.000 zł = 3.000 zł, drenaż PVC fi 110 mm w otulinie kokosowej i obsypce z kruszywa – 50 mb x 100 zł = 5.000 zł, odtworzenie naruszonych nawierzchni i wywóz nadmiaru gruntu – 4.000 zł; cena ostateczna zależna od ilości wykonanych faktycznie metrów oraz studni, a termin wykonania do uzgodnienia z inwestorem. W formularzu dokumentującym udzielenie zamówienia oraz zleceniu wykonania prac wystawionym przez Pana Burmistrza zakres prac opisano bardzo ogólnie, nie określając ich szczegółowego zakresu: „interwencyjne wykonanie naprawy odcinka systemu odwodnienia (studnie z wpustami deszczowymi, studnia osadnikowa, odcinek kanału deszczowego z rur fi 200 mm) w ul. Karpińskiego w Choroszczy”;

b) wykonanie naprawy odcinka systemu odwodnienia (kanału deszczowego oraz wpustów ulicznych ze studzienkami osadnikowymi i przykanalikami) w ul. Białostockiej w Choroszczy na odcinku od skrzyżowania z ul. Kościuszki do mostu na rz. Horodnianka zlecone temu samemu wykonawcy P.H.U. Hydro-San za kwotę 27.060 zł. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 221 protokołu kontroli kwota ta wynika z oferty złożonej przez wykonawcę telefonicznie. Nie wiadomo, jaki był zakres prac – zarówno w ofercie, jak i faktyczny po wykonaniu zamówienia, ponieważ nie został on określony. We wniosku o wyrażenie zgody przez Pana Burmistrza na odstąpienie od procedur wynikających z regulaminu wskazano, że realizacja jest konieczna z uwagi na stwierdzony brak poprawnego działania systemu odwodnienia ulicy, mieszkańcy posesji przyległych do ulicy Białostockiej zgłosili fakt nagłego wystąpienia podtapiania posesji i piwnic budynków, zmiana stanu wody wystąpiła nagle i w sposób nieprzewidywalny. W trakcie oględzin stwierdzono, że powodem nagłego podniesienia poziomu wód jest niedrożność systemu odwodnienia ulicy (…).

W obu zamówieniach kontrola wykazała, że nie ustalano ich wartości szacunkowej, nie zawarto umowy na wykonanie robót budowlanych, nie sporządzono przedmiaru robót ani protokołu odbioru robót. Za wykonane roboty zapłacono wynagrodzenie w wysokości wynikającej z podanych wyżej ofert wykonawcy. Zaniechanie zawarcia pisemnej umowy na roboty budowalne narusza art. 648 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym umowa o roboty budowalne powinny być stwierdzona pismem. Łącznie z brakiem pozostałej wymienionej wyżej dokumentacji należy ocenić zlecenie wykonania i opłacenie tak udokumentowanych robót budowlanych jako sprzeczne m.in. z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), zgodnie z którym obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu. Znaczenie dokumentacji stanowiącej podstawę zakresu robót budowlanych podlegających wykonaniu obrazuje wydane na podstawie przepisów Prawa zamówień publicznych rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 18 maja 2004 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym (Dz. U. Nr 130, poz. 1389 ze zm.), z którego wynika m.in., że przedmiar robót jest opracowaniem zawierającym zestawienie przewidywanych do wykonania robót w kolejności technologicznej ich wykonania, wraz z ich szczegółowym opisem, miejscem wykonania lub wskazaniem podstaw ustalających szczegółowy opis, z wyliczeniem i zestawieniem ilości jednostek miar robót podstawowych oraz wskazaniem podstaw do ustalania cen jednostkowych robót lub jednostkowych nakładów rzeczowych.

Pracownik Urzędu Miejskiego wyjaśnił m.in., że ustalenie wartości szacunkowej zamówienia nie było możliwe z uwagi na charakter prac – działanie interwencyjne bez opracowania dokumentacji projektowej. (…) Sposób rozwiązania i zakres koniecznych prac ustalony po wspólnych oględzinach z wykonawcą bezpośrednio w terenie.

Podobne ustalenia wynikają z kontroli zamówienia publicznego na modernizację stadionu w Choroszczy, polegającą na naprawie systemu drenarskiego. Również nie został sporządzony przedmiar robót, jak również nie ustalono wartości szacunkowej zamówienia. Zakres planowanych do wykonywania szczegółowych prac wynikał z oferty tego samego wykonawcy (P.H.U. Hydro-San) złożonej w dniu 6 lutego 2019 r. na kwotę 92.250 zł. W dokumentacji zamówienia okazanej kontrolującym znajdowały się 3 oferty, przy czym oferta wybranego wykonawcy posiada datę 6 lutego 2019 r., zaś dwie pozostałe oferty są datowane na marzec 2019 r. Z wyjaśnienia inspektora pracownika Urzędu Miejskiego wynika, że zapytania ofertowe zostały przekazane oferentom w dniach 23 stycznia i 11 lutego 2019 r. (…) telefonicznie i po uzyskaniu zainteresowania realizacją zamówienia umawiano się bezpośrednio w miejscu przyszłych prac (boisko w Choroszczy), celem dokonania oględzin miejsca przyszłych prac, (ocena na miejscu istniejących warunków spowodowanych niedrożnością systemu odwodnienia), ustaleniu rozwiązania naprawczego, celem dokonania wyceny prac (…).

Umowa z wykonawcą została podpisana w dniu 13 marca 2019 r., wynagrodzenie ustalono jak w ofercie, a termin wykonania prac na 15 maja 2019 r. Mimo zachowania tej samej kwoty wynagrodzenia co w ofercie zakres prac określony w umowie różnił się od zakresu wynikającego z oferty i obejmował:

a) drenaż z rur fi 150 mm (zbieracze) w otulinie kokosowej w obsypce z kruszywa płukanego frakcjonowanego 90 mb – w ofercie było: drenaż PVC w otulinie kokosowej fi 110 mm dł. 200 mb x 120 zł = 24.000 zł;

b) drenaż z rur fi 100 mm (sączki) w otulinie kokosowej w obsypce z kruszywa płukanego frakcjonowanego – 460 mb – ofercie było: drenaż PVC w otulinie kokosowej fi 80 mm dł. 400 mb x 100 zł = 40.000 zł;

c) studnie rewizyjne fi 425 mm – 2 szt. – w ofercie było: studnie rewizyjne PVC fi 425 mm – 3 szt. x 1.000 zł = 3.000 zł;

d) studnia osadnikowa fi 1000 mm – 1 szt. – w ofercie było: studnia osadnikowa bet. fi 1000 mm – 1 szt. 3.000 zł;

e) wykonanie wykopów do ułożenia przewodów drenarskich – nie było w ofercie;

f)  wywóz urobku z wykopów oraz uporządkowanie terenu i odtworzenie nawierzchni płyty stadionu – w ofercie było wywóz nadmiaru gruntu – 5.000 zł.

Mimo wyraźnych różnic w zakresach i rodzaju prac pomiędzy umową a ofertą nie zmieniono kwoty wynagrodzenia i po wykonaniu zamówienia opłacono wynagrodzenie w wysokości wynikającej z oferty. Protokół odbioru podpisano 9 kwietnia 2019 r. bez zastrzeżeń. Zakres robót wskazany w protokole był taki sam jak w umowie. W złożonym wyjaśnieniu pracownik Urzędu Miejskiego wskazał m.in., że (…)Zaistniałe zmiany rodzaju i zakresu prac w stosunku do treści złożonej oferty wynikały z bieżących ustaleń z wykonawcą, który ostatecznie poprzez podpisanie umowy potwierdził, że dokonywane zmiany nie powodowały zmiany wartości oferty (która była określona z zaznaczeniem, że zakres prac jest „orientacyjny", a zaoferowana cena jest „przybliżona"). W wyżej opisanej sytuacji możliwe było uzyskanie wyłącznie takich ofert. Należy zauważyć, że wykonawca utrzymał zaoferowaną cenę na niezmienionym poziomie uzasadniając to dokonywanymi zmianami w średnicach przyjmowanych przewodów oraz długościach odcinków (…) Wykonawca dokonał ostatecznego potwierdzenia tej ceny podpisując umowę z określeniem zakresu i rodzaju prac wynikającym z ostatecznie przyjętego sposobu naprawy z ceną zgodną ze złożoną ofertą. Ponadto, zgodnie z powyższymi wyjaśnieniami, należy zwrócić uwagę, że oferenci w składanych ofertach również zawierali klauzule: „orientacyjny zakres prac , „Ogólna przybliżona cena ...", gdyż sposób podjęcia koniecznych działań był wymuszony zaistniałą sytuacją (awaria) w okolicznościach braku możliwości pełnej oceny jej przyczyn oraz określenia sposobu usunięcia i stąd obarczony ryzykiem po stronie wykonawcy (w tym finansowym). Podawany w ofertach zakres prac i ich wartość jako „orientacyjny, przybliżony” nie może powodować obowiązku zapłaty wynagrodzenia wynikającego z oferty jeśli faktycznie wykonana ilość i zakres robót były inne (mniejsze) niż w ofercie.

W protokole odbioru robót dotyczących modernizacji stadionu wpisano 24-miesięczny termin rękojmi za wady liczony od daty końcowego odbioru robót i 24-miesięczny termin gwarancji należytego wykonania przedmiotu umowy. Należy wskazać, że zastrzeżony przez strony termin rękojmi jest mniej korzystny niż przewidują to obowiązujące od 25 grudnia 2014 r. przepisy Kodeksu cywilnego, czyli 5 lat na wady nieruchomości, a zatem i wykonanych na niej robót budowlanych (art. 656 § 1 k.c. w zw. z art. 638 § 1 i art. 568 § 1 k.c.). Z kolei obecnie obowiązujący art. 568 § 1 k.c. w zakresie skracania okresu rękojmi przewiduje jedynie, że jeżeli kupującym jest konsument a przedmiotem sprzedaży jest używana rzecz ruchoma, odpowiedzialność sprzedawcy może zostać ograniczona, nie mniej niż do roku od dnia wydania rzeczy kupującemu. W § 13 ust. 1 umowy z wykonawcą zapisano, że do odpowiedzialności wykonawcy z tytułu rękojmi za wady zastosowanie mają przepisy art. 556-576 Kodeksu cywilnego, zaś do gwarancji stosuje się przepisy art. 572-582 Kodeksu cywilnego. Mimo wskazania w umowie 24-miesiecznej gwarancji należytego wykonania umowy nie określono pisemnie warunków tej gwarancji. Zgodnie z art. 577 § 1 zd. 1 k.c. udzielenie gwarancji następuje przez złożenie oświadczenia gwarancyjnego, które określa obowiązki gwaranta i uprawnienia kupującego w przypadku, gdy rzecz sprzedana nie ma właściwości określonych w tym oświadczeniu. Z kolei w myśl art. 577¹ § 1 i 2 k.c. gwarant formułuje oświadczenie gwarancyjne w sposób jasny i zrozumiały – str. 224-226 protokołu kontroli.

W § 13 umowy na rozbudowę ul. Powstania Styczniowego zawartej 6 marca 2019 r. z firmą BRUKTON zapisano, że strony rozszerzają odpowiedzialność z tytułu rękojmi za wady i oświadczają, że okres rękojmi za wady jest równy okresowi gwarancji wskazanemu w ust. 4 lit. b) i wynosi 60 miesięcy; w pozostałym zakresie do rękojmi za wady stosuje się przepisy art. 556-576 k.c. Również w tym przypadku należy wskazać, że termin odpowiedzialności sprzedawcy z tytułu rękojmi za wady rzeczy wynikający z przywołanych wyżej przepisów Kodeksu cywilnego wynosi w przypadku wad nieruchomości 5 lat z mocy ustawy. Nie można zatem w przypadku tej umowy mówić o „rozszerzeniu” odpowiedzialności wykonawcy z tytułu rękojmi – str. 233 protokołu kontroli.

Kontrola zamówień publiczności o wartości powyżej 30.000 euro, tj. udzielanych w trybie przepisów Prawa zamówień publicznych, wykazała, że w zamówieniu na „Odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych z terenu Gminy Choroszcz od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy” zamawiający określił jako kryteria oceny ofert cenę (waga 60%), termin płatności faktury (waga 10%) oraz kryterium środowiskowe, tj. przeprowadzenie akcji promującej selektywną zbiórkę odpadów (waga 30%; maksymalna punktacja miała być przyznana za udział 500 osób w akcji). Ostatnie z kryteriów mogło mieć znaczący wpływ na kształtowanie się punktacji w postępowaniu, co wynikało z przyznanej mu wagi. Jednakże ze względu na fakt, że obaj oferenci zaoferowali tą samą liczbę osób do akcji promującej selektywną zbiórkę odpadów i maksymalny termin płatności faktur wybrano ofertę z najniższą ceną. Z symulacji zaprezentowanej na str. 240 protokołu kontroli wynika, że złożenie przez wykonawcę deklarującego przeprowadzenie akcji promocyjnej z udziałem 500 osób oferty droższej o 500.000 zł mogło doprowadzić do wyłonienia jego oferty kosztem oferty tańszej o tę kwotę z zadeklarowanym udziałem 300 osób, a jedyną korzyścią dla zamawiającego z tego tytułu byłaby tylko zadeklarowana liczba osób w akcji promocyjnej. Ze złożonego przez Pana Burmistrza wyjaśnienia na okoliczność powodów wprowadzenia takiego kryterium środowiskowego, którego realizacja nie zależy w pełni od wykonawcy, ponieważ nie można zakładać, że możliwe jest zmuszenie pewnej ilości osób do udziału w akcji promocyjnej, wynika, że Kryterium środowiskowe skierowane zostało do młodzieży szkolnej i winno być realizowane przy udziale szkół. Celem tego kryterium jest propagowanie świadomości ekologicznej i selektywnej zbiórki odpadów wśród młodzieży. Jest to działanie, które w dłuższej perspektywie wpłynie korzystnie na efekty gospodarki odpadami w Gminie. Praktyka dowodzi, że Wykonawcy nie mają większych problemów ze spełnieniem tego kryterium – str. 234-242 protokołu kontroli. Wyjaśnienie potwierdza zatem, że kryterium takie wprowadzono mimo świadomości braku wpływu wykonawcy na jego realizację. Potencjalnie zaś opis tego kryterium mógł spowodować zróżnicowanie przez wykonawców oferowanych w jego ramach warunków, co mogło spowodować wybór oferty droższej. W związku z tym należy stwierdzić, że wymóg przeprowadzenia akcji w szkołach powinien stanowić jeden z warunków realizacji zamówienia a nie kryterium oceny ofert. W dalszej części wyjaśnienia wskazuje Pan, że (…) obowiązek taki nakłada na Zamawiającego ustawodawca w art. 91 ustawy Pzp, w którym jest mowa, iż oprócz kryterium cena (…) powinny być zastosowane inne kryteria odnoszące się do przedmiotu zamówienia. Zamawiający nie może zatem kierować się kryterium najniższej ceny tylko powinien wybrać ofertę najkorzystniejszą uwzględniającą również kryteria poza cenowe, które w tym postępowaniu musiały osiągnąć poziom 40%. Wymóg ten wynikający z art. 91 niewątpliwie może powodować konieczność wyboru ofert droższych.

Podsumowując opisany stan faktyczny i tezy zawarte w wyjaśnieniach należy podkreślić, że podstawowym celem prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jest dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty w rozumieniu art. 2 pkt 5 Prawa zamówień publicznych. Zgodnie z art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych zamawiający będący jednostką sektora finansów publicznych może zastosować kryterium ceny jako jedyne kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60%, jeżeli określi w opisie przedmiotu zamówienia standardy jakościowe odnoszące się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia oraz wykaże w załączniku do protokołu, w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty cyklu życia. W ocenie kontroli w specyfikacji istotnych warunków zamówienia określono przedmiot zamówienia dostatecznie precyzyjnie. Z kolei cykl życia Prawo zamówień publicznych definiuje w art. 2 pkt 1a jako wszelkie możliwe kolejne lub powiązane fazy istnienia przedmiotu dostawy, usługi lub roboty budowlanej, w szczególności badanie, rozwój, projektowanie przemysłowe, testowanie, produkcję, transport, używanie, naprawę, modernizację, zmianę, utrzymanie przez okres istnienia, logistykę, szkolenie, zużycie, wyburzenie, wycofanie i usuwanie. Zagadnienie cyklu życia nie może mieć zatem wpływu na określenie kryteriów oceny ofert w postępowaniu, którego przedmiotem jest odbieranie, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych.

Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wydatków, które będą poniesione na realizację zamówienia, a także formułować te kryteria poprzez odniesienie ich do okoliczności, na które wykonawcy mają realny wpływ. Zarówno rodzaj, jak i waga kryterium pozacenowego nie mogą choćby potencjalnie prowadzić do wyboru oferty istotnie droższej przy braku korzyści, które obiektywnie można uznać za adekwatnie rekompensujące potencjalnie wyższe wydatki. W ocenie Izby samo stworzenie takiej możliwości świadczy o niewłaściwym przygotowaniu postępowania – w badanym postępowaniu skutek wywołany takim działaniem mógł mieć charakter wręcz rażący. Usprawiedliwieniem dla tego stanu nie jest wskazanie w art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych, że zamawiający „może” ukształtować wagę kryterium ceny w dowolny sposób. Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wyższych wydatków, które potencjalnie będą poniesione na realizację zamówienia. Prawo zamówień publicznych nie znosi obowiązku przestrzegania art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

Kontrolą objęto zagadnienia dotyczące realizowanego w 2019 r. funduszu sołeckiego, regulowanego przepisami ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.) – str. 242-254 protokołu kontroli. Stwierdzono, że:

a) w przypadku 4 wniosków sołectw zebranie wiejskie zwołane w celu uchwalenia przeznaczenia środków funduszu sołeckiego nie zgromadziło wymaganej statutami sołectw liczby mieszkańców sołectwa niezbędnej do przeprowadzenia ważnego zebrania w pierwszym terminie, tj. liczby stanowiącej 10% uprawnionych do głosowania. Zgodnie ze statutami sołectw przyjętymi w dniu 31 marca 2015 r., w razie braku wymaganego quorum zebranie może zostać zwołane ponownie 30 min. później i nie obowiązuje wtedy wymóg 10% uprawnionych do głosowania. Fakt przeprowadzenia zebrania wiejskiego w drugim terminie (tj. niezależnie od liczby obecnych) winien jednoznacznie wynikać z treści protokołu zebrania, poświadczając jego prawomocność. Tymczasem w przyjętej do kontroli próbie jedynie w protokole zebrania sołectwa Łyski została zamieszczona informacja o jego przeprowadzeniu w drugim terminie;

b) sołectwo Porosły złożyło wniosek o zmianę przeznaczenia środków funduszu sołeckiego w dniu 4 listopada 2019 r. Mimo złożenia tego wniosku po 31 października, tj. po terminie uprawniającym do składania wniosków o zmianę na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o funduszu sołeckim, nie dokonał Pan odrzucenia wniosku o zmianę. Załączone do wniosku o zmianę dokumenty (protokół zebrania, uchwała, lista obecności) nie zawierały daty, która wskazywałaby na czas odbycia zebrania. Mimo zmienionego opisu zadania w zakresie modernizacji placu zabaw z wniosku o zmianę nie wynikało jednoznacznie, aby wprowadzono zadania, które nie wynikały z pierwotnego wniosku. We wniosku o zmianę znajdują się zadania określone jako „Modernizacja placu zabaw” oraz dodane względem pierwotnego wniosku sformułowanie „Modernizacja placu zabaw - remont Zakup – naprawa - usługa”. Z wyjaśnienia złożonego przez Pana Burmistrza w tej sprawie wynika, że Na wniosku  sołectwa wsi Porosły o zmianę przeznaczenia środków funduszu sołeckiego widnieje pieczątka z datą wpływu 04 listopada 2019 r. w wyniku przeprowadzonej analizy wniosek nie został odrzucony ponieważ z informacji przekazanej przez Sołtysa o konieczności dokonania zmian i o tym iż zebranie sołeckie wsi Porosły odbędzie się w październiku 2019 r. i wniosek zostanie dostarczony na koniec października czyli w terminie wynikającym z ustawy o funduszu sołeckim. Zmiany przedstawione we wniosku były znane ponieważ kwoty konieczne do  zmian były konsultowane  i uzgadniane w Urzędzie.  Jednakże na zbieg dat tj. 01-03 listopada 2019 r. (dni wolne) i przedświąteczne wyjazdy, do systemu korespondencyjnego wniosek został wprowadzony dopiero 04 listopada 2019 r. w związku z posiadaną przez nas wiedzą o tym że wniosek jest w urzędzie i koniecznością wprowadzenia zmian  uznaliśmy że można przyjąć go jeszcze do realizacji. Z przepisów art. 7 ust. 1 i 3 ustawy o funduszu sołeckim literalnie wynika, że złożenie wniosku o zmianę przedsięwzięć lub ich zakresu po 31 października roku budżetowego skutkuje obowiązkiem odrzucenia wniosku. Z żadnej okazanej dokumentacji nie wynika, aby złożenie wniosku nastąpiło w ustawowym terminie, co więcej brak dat na dokumentacji zebrania poddaje w wątpliwość kwestie związane z prawidłowością jego przeprowadzenia;

c) złożony w dniu 24 września 2018 r. wniosek sołectwa Barszczewo dotyczył m.in. realizacji przedsięwzięcia „impreza integracyjna wsi Barszczewo” z przewidywanymi kosztami 2.000 zł. Jako uzasadnienie podano „(…) podniesienie i poprawienie warunków życia mieszkańców wsi Barszczewo”. Wydatki na realizację tego zadania wynikały z dwóch faktur: za organizację imprezy artystycznej na kwotę 1.500 zł oraz za usługę cateringową na kwotę 500 zł. Wskazania wymaga, iż na gruncie postanowień art. 2 ust. 6 ustawy o funduszu sołeckim, środki funduszu przeznacza się na realizację przedsięwzięć, które są zadaniami własnymi gminy, służą poprawie warunków życia mieszkańców i są zgodne ze strategią rozwoju gminy, przy czym przesłanki te muszą być spełnione łącznie. W odpowiedzi na pytanie o związek tak określonego we wniosku zadania z zadaniami własnymi gminy stwierdził Pan: (…) Zadania nie można nazwać zadaniem własnym gminy, jednakże przez sołectwo została wpisana potoczna nazwa „Integracja” mógłby być również zapis „Festyn, Zawody). (…) Integracja czy inaczej festyn lub zawody, co do zasady nie ma takiego zadania własnego jak Integracja czy festyn, jest to nazewnictwo potoczne, jednakże „Integracja” to inaczej w zależności od jego tematyki: wykonywanie zadania gminy w zakresie promocji (art. 7 ust. 1 pkt 18 ustawy o samorządzie gminnym), wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej (art. 7 ust. 1 pkt 17 ustawy o samorządzie gminnym), kultury fizycznej (art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym). Zatem integracja, festyn, zawody będzie związany z wykonywaniem zadania własnego gminy w zależności od tego jak będzie zorganizowany i czego będzie dotyczył (…). Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, że z uzasadnienia wniosku nie wynika, jakie zadanie własne gminy miało być realizowane za pośrednictwem tego rodzaju przedsięwzięcia. Izba podziela tezy podnoszone przez Pana w wyjaśnieniu, iż za pomocą imprezy również może być realizowane któreś z zadań własnych gminy. Związek z zadaniami własnymi musi jednakże dostatecznie wynikać z wniosku (jego uzasadnienia), aby wniosek mógł być przez Pana przyjęty jako zgody z ustawą. Wskazanie jedynie na „imprezę integracyjną” bez bliższych danych powinno skutkować odrzuceniem wniosku. Nie wynika stąd bowiem związek z zadaniami gminy. Przepisy prawa nie przewidują takiego zadania jak „impreza integracyjna”; nie można też tak określonemu celowi jednoznacznie przypisać charakteru sprawy publicznej na podstawie ogólnej normy z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zwłaszcza, jeżeli wydatki w ramach funduszu sprowadzają się co do zasady do usługi cateringowej lub usługi artystycznej o bliżej nieokreślonym charakterze;

d) w przypadku sołectwa Krupniki wydatkowanie środków funduszu nastąpiło poprzez opłacenie wykonania oświetlenia na ulicach nie objętych wnioskiem (Bursztynowej i Lipowej) oraz wykonanie projektu na budowę oświetlenia ulicy Szafirowej, mimo, iż we wniosku wskazano na dokumentację projektową oświetlenia ul. Szmaragdowej oraz wykonanie oświetlenia na ul. Szafirowej. Spośród przedsięwzięć wskazanych we wniosku nie wykonano natomiast oświetlenia ulicznego przy ul. Irysowej. Z wyjaśnienia złożonego przez Pana w tej sprawie wynika, że ul. Szmaragdowa objęta jest gwarancją do 20 października 2023 r. w związku wykonaniem jej przebudowy, (…) opracowanie projektu na budowę oświetlenia spowodowałoby zmarnotrawienie środków – budowa nie mogłaby być zrealizowana w przeciągu 3 lat i projekt straciłby ważność. Po uzgodnieniu z Panią Sołtys środki miały być przesunięte na realizację oświetlenia na ul. Bursztynowej oraz ul. Lipowej w Krupnikach. Oświetlenie ulicy Szafirowej w Krupnikach było ujęte we wniosku. (…) Ulica Irysowa w Krupnikach jest ulicą prywatną. Oświetlenie prywatnych dróg nie jest zadaniem własnym gminy.  Odnosząc się do złożonych wyjaśnień należy wskazać, że przedstawione okoliczności powinny stanowić podstawę formalnej zmiany wniosku przez zebranie wiejskie w trybie określonym przepisami art. 7 ustawy o funduszu sołeckim. Ani organy gminy ani sołtys nie są podmiotami władnymi do dokonywania zmiany ustaleń zebrania wiejskiego będących przedmiotem wniosku o przeznaczenie środków funduszu sołeckiego.

Kontrola zagadnień dotyczących eksploatacji pojazdów stanowiących własność gminy wykazała brak regulacji wewnętrznych określających zasady gospodarowania tymi pojazdami, w tym m.in. dotyczących wydawania, wypełniania i rozliczania kart drogowych czy też rozliczania zużytego paliwa i weryfikacji wykazywanego zużycia. Dla właściwej kontroli i udokumentowania tych procesów właściwe jest także m.in. określenie  stanowisk odpowiedzialnych za proces rozliczenia oraz zasad postępowania w przypadku wystąpienia oszczędności lub przepału. Stwierdzono ponadto, że kontrolowana jednostka nie posiada formalnie ustalonych norm zużycia paliwa w samochodzie osobowym Skoda Fabia. Ustalenie norm zużycia paliwa i zasad jego rozliczania oraz uregulowanie pozostałych wymienionych wyżej zagadnień powinno stanowić jedną z procedur służących ochronie zasobów w wykonaniu obowiązków spoczywających na Panu Burmistrzu w ramach kontroli zarządczej – art. 68 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o finansach publicznych.

Kontroli poddano karty drogowe z grudnia 2019 r. dwóch samochodów: Renault Mascott i Skoda Fabia. Dla samochodu Renault wypełniono w tym miesiącu 5 kart drogowych. Na wszystkich kartach drogowych w rubryce cel wyjazdu wpisano „Choroszcz - teren gminy”; przebiegi wyniosły odpowiednio: 88, 83, 71, 76 i 78 km. Rubryki karty „wyniki obliczył” i „podpis kontrolującego wyniki” pozostały w nich niewypełnione. Dla samochodu Skoda została wypełniona jedna karta drogowa za cały miesiąc. Rubryki takie jak: „przebieg km”, „norma zużycia na 100 km”, „zużycie paliwa, w tym rzeczywiste”, „podpis wystawiającego kartę”, „wyniki obliczył”, „podpis kontrolującego wyniki”, pozostały w niej niewypełnione. Każdy z pracowników korzystających z pojazdu na odwrocie karty wypełnił zaś dane na temat: odjazd godz. min., stan licznika przy wyjeździe, przyjazd godz. min., stan licznika przy powrocie, skąd-dokąd, podpis. Z dokonanego przez kontrolującego obliczenia wynika, iż łączna liczba przejechanych w miesiącu kilometrów wynosiła 1.163. W zakresie przejechanych tras w karcie zawarto przykładowo: Choroszcz - teren gminy, Choroszcz - Białystok - teren gminy, Choroszcz - Sobolewo, Choroszcz - Złotoria - Choroszcz, Choroszcz - Białystok - Lublin - Białystok - Choroszcz (w tym przypadku wystawiono polecenie wyjazdu służbowego), Choroszcz - Choroszcz.

Należy wskazać, iż przyjęty sposób wypełniania kart drogowych skutkuje brakiem jawności i przejrzystości w zakresie korzystania z samochodów służbowych, o czym świadczą głównie wyjazdy określane jako po terenie gminy Choroszcz, dla których nie są wystawiane polecenia wyjazdów służbowych. Uniemożliwia to zweryfikowanie celowości wyjazdów w zakresie ich związku z wykonywaniem czynności służbowych, a tym samym celowości wydatku poniesionego w związku z zakupem paliwa.

W odniesieniu do samochodu Skoda Fabia stwierdzono ponadto błędy w dokumencie określonym jako rozliczenie zużycia paliwa za grudzień 2019 r. Wpisano w nim jako stan licznika w ostatnim dniu roboczym listopada 162.891 km, podczas gdy według karty drogowej stan ten na początek grudnia wynosił 163.753 km, zaś jako stan licznika w ostatnim dniu roboczym grudnia wykazano też 163.753 km, podczas gdy według karty drogowej stan ten wynosił 164.916 km. W związku z powyższym w dokumencie tym jako przebieg w grudniu wpisano 862 km, podczas gdy faktyczny przebieg wynosił 1.163 km. Obliczone w nim zużycie paliwa wynosiło 11 l, zaś przy prawidłowym przebiegu wynosiłoby ono – według metodologii przyjętej w tym dokumencie – 8,5 l. Ponadto mimo braku formalnego ustalenia normy zużycia paliwa, w opisywanym dokumencie wpisywano normę zużycia paliwa. W przypadku grudnia przyjęto zużycie paliwa w ilości 99 l, co uzyskano poprzez odjęcie od stanu paliwa na początek miesiąca i zakupów ilości paliwa będącego na stanie samochodu na koniec miesiąca według karty drogowej, przy czym nie wiadomo na jakiej podstawie obliczono stan końcowy w karcie drogowej. Wskazania wymaga, iż prawidłowo przy ustalaniu stanu paliwa należy stosować jego rzeczywiste zużycie. Przyjęta norma nie powinna służyć do ustalania zużycia paliwa, a jedynie do weryfikacji prawidłowości poziomu rzeczywistego zużycia paliwa, który można stwierdzić tylko po zatankowaniu do pełna i podawaniu stanu licznika przy każdym tankowaniu – str. 266-268 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała, że zwiększenie kapitału zakładowego spółki komunalnej pn. Zakład Energetyki Cieplnej Wodociągów i Kanalizacji w Choroszczy sp. z o.o., które miało miejsce w 2018 i 2019 r. poprzedzone zostało uchwałą Nr XXXVI/361/2018 Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 21 czerwca 2018 r. sprawie wyrażenia zgody na podwyższenie kapitału zakładowego Spółki w drodze wniesienia wkładu pieniężnego i objęcia w zamian nowych udziałów. Zgodnie z uchwałą Rada Miejska wyraziła zgodę na podwyższenie kapitału zakładowego Spółki o kwotę 4.455.000 zł w zamian za 4.455 nowoutworzonych udziałów. Dodano, iż pokrycie udziałów przez gminę nastąpi przez wpłatę kwoty 3.378.000 zł do końca lipca 2018 r. i kwoty 1.077.000 zł do 10 marca 2019 r., zaś środki uzyskane w wyniku podwyższenia kapitału Spółka przeznaczy na sfinansowanie inwestycji związanych z gospodarką wodno-ściekową.

Jako podstawę wydania przedmiotowej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Należy zauważyć, iż w przywołanej regulacji nie ma mowy o kompetencji organu stanowiącego do wyrażania zgody na czynność wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez organ wykonawczy. Przepis ten nie upoważnia rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach indywidualnych, co potwierdzono m.in. w wyroku WSA w Opolu z dnia 13 grudnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Op 511/07, CBOSA). Stanowi zaś wyraźnie o określeniu zasad m.in. nabywania udziałów. Przepisy o charakterze zasad ze swej istoty nie mogą wyczerpywać się w jednostkowym zastosowaniu, lecz muszą odnosić się do bliżej nieokreślonej liczby przypadków. Dokonywanie czynności, w tym w szczególności czynności obejmowania udziałów, należy bowiem do spraw zwykłego zarządu podlegających wyłącznej właściwości organu wykonawczego gminy na podstawie przepisów art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy zawiera ogólne upoważnienie dla wójta do gospodarowania mieniem komunalnym. Organ wykonawczy obejmując udziały spółki działa zatem samodzielnie i w działaniu tym nie potrzebuje żadnego dodatkowego umocowania rady. Poza tym, w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 6 marca 2008 r. Wojewoda Łódzki (ON-I-0911/117/08, LEX nr 361757) wskazał, iż „ustalone na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g. przez radę gminy zasady mogą dotyczyć konkretnych sytuacji, ale powinny zachować charakter generalny. Postanowienie uchwały o charakterze indywidualnym narusza przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g.” Nie stwierdzono, aby w gminie Choroszcz obowiązywała inna (tzw. generalna) uchwała wydana na podstawie przywołanego art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) ustawy o samorządzie gminnym. Poza tym, w uzasadnieniu do opisywanej uchwały Rady Miejskiej wskazano m.in.: Spółka zwróciła się o zwiększenie kapitału w celu dalszej realizacji inwestycji związanych z gospodarką wodno-ściekową, w szczególności budowy kanalizacji sanitarnej w drodze gminnej Krupniki-Klepacze (2.300.000 zł) i Choroszcz-Jeroniki-Łyski (2.155.000 zł); budowa wymienionych dróg w zakresie branży drogowej realizowana jest przez gminę wg projektu „Niskoemisyjny transport miejski i niezmotoryzowany w ramach BOF z dofinansowaniem ze środków UE”; majątek ten jest niezbędny dla prowadzenia przez Spółkę działalności w wyżej wskazanym zakresie; tego typu działanie jest niezmiernie istotne z punktu widzenia możliwości odtworzenia dekapitalizującego się majątku oraz uzyskania tzw. wolnych środków jako zabezpieczenie realizacji projektów inwestycyjnych; uzyskane środki w postaci amortyzacji zostaną przeznaczone na inwestycje. Przywołane zapisy uzasadnienia do uchwały przesądzają dodatkowo, iż nie ma ona charakteru generalnego i została wydana w konkretnej sprawie – str. 272-273 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli wynika, iż wystąpiły uchybienia w zakresie dokumentowania inwentaryzacji rozrachunków oraz środków trwałych w budowie przeprowadzonej na koniec 2019 r. drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników, w świetle wymogów zawartych w instrukcji inwentaryzacyjnej wprowadzonej zarządzeniem Pana Burmistrza z dnia 28 grudnia 2015 r. Okazano w tym względzie wydruki komputerowe ze stanów poszczególnych kont rozrachunkowych oraz konta 080, które opatrzono pieczątką „inwentaryzacja sald konta…. na dzień 31 grudnia 2019 r.” oraz parafkami dwóch pracownic. Zgodnie z postanowieniami instrukcji wyniki inwentaryzacji przeprowadzonej w drodze „weryfikacji” ujmuje się w odpowiednich protokołach (przy czym w instrukcji nie określono wzorów takich protokołów) sporządzanych przez osoby dokonujące weryfikacji; weryfikację przeprowadzają zgodnie z zakresem czynności pracownicy prowadzący podlegające weryfikacji konta syntetyczne i analityczne (co w tym przypadku miało miejsce). Dodano także, że kontrolę prawidłowości weryfikacji sprawują bezpośredni przełożeni pracowników dokonujących weryfikacji. Jak wskazano, protokoły nie były sporządzane; nie stwierdzono także, aby przełożeni w sposób formalny dokonali kontroli przeprowadzonej weryfikacji. Dodatkowo, instrukcja zawiera załącznik nr 10, który stanowi „zestawienie zbiorcze do inwentaryzacji sporządzonej drogą potwierdzenia salda i drogą tzw. weryfikacji na dzień…”. Wyodrębniono w nim pozycje odnoszące się do: „konta, stanu księgowego Wn i Ma, stanu faktycznego Wn i Ma oraz podpisów: sporządził i zatwierdził”. Nie stwierdzono, aby wskazane zestawienie zostało w praktyce sporządzone.

Kontrola prawidłowości przeprowadzenia inwentaryzacji środków trwałych w 2019 r. wykazała, że inwentaryzację udokumentowano na 218 arkuszach spisowych. Na podstawie ich analizy ustalono w szczególności, że część arkuszy ujmowała m.in. wartości niematerialne i prawne, grunty, sieci wodociągowe i kanalizacyjne, tj. składniki, które winny być zinwentaryzowane drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników, stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości; ujęcie ich na arkuszach spisu z natury sugeruje zastosowanie metody spisu dla przeprowadzenia ich inwentaryzacji, wbrew metodzie określonej przepisami ustawy.

           Wskazania wymaga ponadto, iż podczas inwentaryzacji przeprowadzonej według stanu na 31 grudnia 2019 r. w arkuszach spisu z natury nie umieszczano numerów inwentarzowych, wbrew § 6 ust. 5 lit. b) instrukcji inwentaryzacyjnej. Z przywołanej regulacji wynika, że arkusz spisu z natury powinien zawierać dane dotyczące spisywanych składników majątku, a przede wszystkim numery inwentarzowe i nazwy składników. Numery inwentarzowe stanowią element umożliwiający jednoznaczną identyfikację środków trwałych, co ma zasadnicze znaczenie dla ochrony posiadanych zasobów rzeczowych, w tym powiązania wyników inwentaryzacji z zapisami w księgach rachunkowych (art. 27 ustawy o rachunkowości). Wymagania co do treści zapisów w księgach rachunkowych, w tym pomocniczych, określa zaś art. 23 ust. 2 tejże ustawy. Wskazania wymaga, że także dwie poprzednie kontrole kompleksowe przeprowadzone przez RIO w Białymstoku (wystąpienie pokontrolne z 2013 i z 2016 r.) wykazały, iż podczas inwentaryzacji przeprowadzonej według stanu odpowiednio na 31 grudnia 2011 r. i na 31 grudnia 2015 r. w arkuszach spisu z natury nie umieszczano numerów inwentarzowych. Odpowiedź byłego Burmistrza z 2013 r. sugerowała, że uchybienie to zostało wyeliminowane. W odpowiedzi z 2016 r. Pan Burmistrz wskazał zaś, iż w 2016 r. zakupiono program „Środki trwałe” do elektronicznego prowadzenia ksiąg inwentarzowych, co usprawni i przyśpieszy proces znakowania posiadanego majątku i zapewni należyte dokumentowanie przeprowadzanych inwentaryzacji środków trwałych (konto 011 i 013). Udzielając wyjaśnienia w tej sprawie w trakcie obecnej kontroli wskazano m.in.: Urząd Miejski jest w trakcie wprowadzania środków trwałych - konto 013 do programu „Środki trwałe”; czynność zostanie ukończona w 2020 r. W 2021 r. planujemy zakup odpowiedniego sprzętu oprogramowania celem oznaczenia poszczególnych środków trwałych ich indywidualnym numerem inwentarzowym zgodnie z zapisem w programie. Podczas inwentaryzacji na dzień 31 grudnia 2019 r. w arkuszach spisowych nie było możliwości wpisania nr inwentarzowego, gdyż prowadzone księgi w wersji papierowej nie zawierają nr inwentarzowych, a jedynie porządkowe (…) Środki trwałe zaewidencjonowane na koncie 011 posiadają nr inwentarzowe i zgodnie z moim zapewnieniem z 2016 r. do ww. konta prowadzony jest elektroniczny wykaz majątku, który usprawnił pracę komisji inwentarzowej. Brak nr inwentarzowych na protokołach spisowych było działaniem niezamierzonym, a jedynie przeoczeniem komisji. Nie było to działanie celowe (…) – str. 275-279 protokołu kontroli.

Z jednostkowych bilansów za 2019 r. sporządzonych przez inne niż Urząd Miejski gminne jednostki budżetowe wynika, że w dalszym ciągu żadna z jednostek nie ma na stanie ewidencyjnym gruntów. Wartość gruntów w bilansie Urzędu Miejskiego pokrywała się z wartością gruntów wykazanych w łącznym bilansie jednostek budżetowych i wynosiła według stanu na początek 2019 r. 19.339.354,55 zł, a na koniec tego roku 21.282.027,29 zł. Analogiczną nieprawidłowość stwierdzono podczas poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Choroszcz. Stwierdzono wówczas, iż z jednej strony nieruchomości gruntowe wykorzystywane przez część jednostek na prowadzenie działalności statutowej nie zostały im formalnie oddane w trwały zarząd, zaś w innych przypadkach ujęcie w ewidencji Urzędu następowało mimo wydania decyzji ustanawiających trwały zarząd i dotyczyło, oprócz gruntów, także posadowionych na nich budynków. W wystąpieniu pokontrolnym z lutego 2017 r. zwrócono się o wyksięgowanie z ewidencji Urzędu Miejskiego i przeniesienie do ksiąg właściwych jednostek wartości księgowej gruntów i budynków oddanych tym jednostkom w trwały zarząd. W udzielonej odpowiedzi wskazano: w celu przekazania jednostkom do ujęcia w ich księgach rachunkowych oddanych w trwały zarząd nieruchomości przygotowywane są obecnie dowody księgowe PT.

W trakcie obecnej kontroli ustalono, iż w dalszym ciągu nie została wydana decyzja o przekazaniu w trwały zarząd nieruchomości (grunt wraz z budynkami), którymi władają:

- Szkoła Podstawowa w Choroszczy (na stanie ewidencyjnym tej jednostki według bilansu są jedynie budynki wykorzystywane przez Szkołę oraz przez Żłobek w Choroszczy, który jest odrębną jednostką budżetową);

- Żłobek Samorządowy Nr 1 w Choroszczy (według bilansu brak zarówno gruntów jak i budynków);

- Przedszkole Samorządowe w Choroszczy (na stanie ewidencyjnym tej jednostki według bilansu są budynki przy braku gruntów).

Stosownie do art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami, trwały zarząd jest prawną formą władania nieruchomościami przez jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, który jest ustanawiany w drodze decyzji na podstawie art. 45 tej ustawy. Dodania wymaga, iż o przekazanie w trwały zarząd nieruchomości, którymi władają jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej zwrócono się już w wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym do poprzedniego Burmistrza Choroszczy 16 stycznia 2012 r., na podstawie ustaleń kompleksowej kontroli gospodarki finansowej przeprowadzonej za okres 2011 r.

Ustalono ponadto, iż brak gruntów w ewidencji księgowej jednostek, mimo wydania w 2013 r. decyzji ustanawiających trwały zarząd, dotyczył Szkoły Podstawowej w Złotorii i Szkoły Podstawowej w Kruszewie (szkoła ta na mocy uchwały Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 13 lutego 2020 r. została zlikwidowana z dniem 31 sierpnia 2020 r.). Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, środkami trwałymi dla samorządowej jednostki budżetowej stosującej przepisy rozporządzenia są środki trwałe stanowiące własność jednostki samorządu terytorialnego otrzymane w zarząd lub użytkowanie i przeznaczone na potrzeby jednostki – str. 285-287 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy miejsko-wiejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Burmistrz  jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zapewnienie realizacji postanowień obowiązującego w Urzędzie Miejskim regulaminu kontroli instytucjonalnej albo dokonanie zmian dostosowujących jego treść do faktycznych potrzeb jednostki, wynikających ze złożonych wyjaśnień.

2. Zapewnienie przestrzegania obowiązku sporządzania planu audytu wewnętrznego do końca roku poprzedzającego rok objęty planem.

3. Dokonanie zmian w treści przepisów wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości oraz procedury kontroli zarządczej, poprzez:

a) usunięcie postanowień przewidujących odpisywanie „niewielkich sald należności z tytułu dostaw i usług”, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia,

b) wykreślenie z zakładowego planu kont 770 i 771 oraz zmodyfikowanie opisu kont zespołu 4 i konta 860,

c) dostosowanie opisu zasad funkcjonowania kont 130 i 223 do faktycznego rozwiązania polegającego na realizacji wydatków Urzędu Miejskiego bezpośrednio z rachunku budżetu,

d) wskazanie kont ksiąg pomocniczych prowadzonych bez wykorzystania komputera,

e) ujęcie w wykazie kont pozabilansowych konta 976; zobowiązanie Skarbnika Gminy do prowadzenia na tym koncie ewidencji wyłączeń wzajemnych rozliczeń Urzędu z jednostkami budżetowymi gminy oraz zapewnienie prowadzenia ewidencji tych wyłączeń przez gminne jednostki budżetowe,

f) jednoznaczne określenie metody prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych oraz zapewnienie przestrzegania przyjętych rozwiązań,

g) uregulowanie stosowanych zasad prowadzenia ewidencji analitycznej do konta 133,

h) uregulowanie zasad ewidencjonowania operacji związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT.

4. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w ewidencjonowaniu operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) prowadzenie ewidencji operacji związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT w sposób zapewniający odzwierciedlenie w księgach rzeczywistego stanu rozrachunków gminy z urzędem skarbowym, wynikającego z deklaracji VAT-7 gminy, oraz prawidłowe ustalenie dochodów i wydatków budżetu. W tym celu w szczególności zaprzestanie zmniejszania wydatków budżetu o kwoty przyjętego do rozliczenia w deklaracji VAT-7 podatku naliczonego, mając na uwadze, że skutkiem takiego rozliczenia jest w istocie brak konieczności odprowadzenia do US części podatku należnego, stanowiącego środki uzyskane w związku z realizacją dochodów, a nie zwrot środków przez kontrahentów, na rzecz których poniesiono wydatki; zaliczanie podatku VAT należnego w części niepodlegającej odprowadzeniu do US do dochodów budżetu,

b) ewidencjonowanie rozrachunków z tytułu diet radnych i sołtysów na koncie 240,

c) ujmowanie rozrachunków z tytułu umowy zlecenia dotyczącej wykonywania obowiązków kierowcy samochodów OSP przy wykorzystaniu konta 231,

d) zaniechanie ewidencjonowania na koncie 234 operacji zakupu i zużycia paliwa,

e) dokonywanie zapisów na koncie 133 wyłącznie na podstawie danych wyciągów bankowych; zaniechanie dokonywania na tym koncie zapisów ujemnych,

f) ewidencjonowanie kwot niewykorzystanych dotacji podlegających zwrotowi zapisem Wn 901 – Ma 224,

g) prowadzenie ewidencji szczegółowej do konta 800 w sposób zapewniający możliwość ustalenia zwiększeń i zmniejszeń funduszu w układzie niezbędnym dla sporządzenia zestawienia zmian w funduszu jednostki,

h) ujmowanie w księgach Urzędu wszystkich przychodów z tytułu dochodów zrealizowanych bezpośrednio na rachunku budżetu gminy; stosowanie dla ujęcia tej operacji zapisów wskazanych w części opisowej wystąpienia,

i) przekazywanie efektów inwestycyjnych uzyskanych w wyniku ulepszenia obiektów będących na stanie innych jednostek z konta 080, a nie z konta 011,

j) zaniechanie wyksięgowywania wartości początkowej środków trwałych w części odpowiadającej wartości umorzenia z wykorzystaniem konta 800; stosowanie zapisu Wn 071 – Ma 011 dla wartości umorzonej oraz zapisu Wn 800 – Ma 011 dla nieumorzonej wartości podstawowych środków trwałych oraz zapisu Wn 072 – Ma 013 dla wyksięgowania pozostałych środków trwałych (umarzanych jednorazowo),

k) przeksięgowanie z konta 011 na konto 013 środków trwałych ujętych w księgach w 2019 r., których wartość nie przekraczała 10.000 zł; przestrzeganie obowiązujących zasad kwalifikowania środków trwałych do ujęcia na koncie 011;

l) ujmowanie równowartości wszystkich wydatków dokonanych z planu finansowego Urzędu na finansowanie inwestycji zapisem Wn 810 – Ma 800,

ł) księgowanie wartości zapasu materiałów odpisywanych w koszty w momencie zakupu, ustalonego na koniec roku, zapisem Wn 310 – Ma 401,

m) wyodrębnianie dodatkowych kont w ramach konta 133 wyłącznie dla ewidencji obrotów i sald dodatkowych rachunków bankowych otwartych w celu gromadzenia środków budżetu,

n) prowadzenie ewidencji na koncie 133 w sposób obrazujący bezpośrednio obroty i saldo na rachunku budżetu,

o) obrazowanie stanu środków pieniężnych wynikającego z wyciągu do rachunku lokat utworzonych ze środków budżetu w postaci salda na odpowiednim subkoncie prowadzonym do konta 133,

p) wykorzystywanie konta 140 w ewidencji budżetu do ujmowania operacji przelewów środków między rachunkiem budżetu a rachunkiem podzielonej płatności VAT,

q) prowadzenie ewidencji szczegółowej do kont 222 i 223 w ewidencji budżetu w podziale na poszczególne jednostki budżetowe,

r) ujmowanie na koncie 140 rozliczeń z tytułu wpłat dokonanych kartą płatniczą w danym miesiącu, które objęte są wyciągiem bankowym z następnego miesiąca,

s) ewidencjonowanie na koncie 224 w ewidencji budżetu rozliczeń dochodów budżetowych realizowanych przez organy podatkowe na rzecz budżetu gminy przy zachowaniu realności sald na koniec poszczególnych okresów sprawozdawczych. W tym celu uwzględnienie w szczególności, że saldo Wn konta 224 powinno na koniec roku obrazować (w wyniku zapisów korespondujących z kontem 901) wyłącznie należności odpowiadające środkom, które gmina w wyniku ich rozliczenia otrzymała faktycznie w styczniu następnego roku; wyksięgowanie z kontem 960 należności w kwotach 501,74 zł i 2.876,77 zł składających się na saldo Wn konta 224, które według ustaleń kontroli nie wykazują realności,

t) ustalanie kwoty dochodów budżetu na podstawie faktycznych wpływów i wypływów zrealizowanych na rachunki bankowe w danym roku, za wyjątkiem operacji szczególnych dotyczących udziałów w podatkach dochodowych, podatków pobieranych przez urzędy skarbowe, raty części oświatowej subwencji wpływającej w grudniu na rok następny oraz niewykorzystanych kwot dotacji zwróconych w styczniu następnego roku,

u) uwzględnienie przedstawionych w protokole kontroli uwag mających na celu zapewnienie prowadzenia ewidencji na koncie 240 w księgach budżetu w sposób eliminujący powstawanie sald nieposiadających treści ekonomicznej,

v) wyksięgowanie salda konta 240-6/1192 w ewidencji Urzędu w kwocie 98,36 zł na konto 761,

w) prowadzenie ewidencji analitycznej do konta 240 w sposób umożliwiający powiązanie naliczonych odsetek z poszczególnymi kwotami przechowywanych depozytów, od których zostały naliczone,

x) otwarcie w księgach Urzędu jako jednostki budżetowej konta 290; przeanalizowanie posiadanych należności pod kątem występowania przesłanek określonych przepisami art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości, mając na uwadze przypadki wskazane w części opisowej wystąpienia oraz dokonywanie odpisu aktualizującego należności posiadające cechy uzasadniające zaksięgowanie odpisu,

y) ustalanie na koncie syntetycznym 221 rzetelnych, dwustronnych sald należności i nadpłat wynikających z ewidencji analitycznej,

z) dołożenie większej staranności przy weryfikacji rzetelności sald rozrachunków w wykonaniu obowiązków inwentaryzacyjnych, mając na uwadze bieżące eliminowanie nierealnych sald,

za) ewidencjonowanie w ramach konta 130 rachunku bankowego MGOPS, na którym gromadzone są dochody realizowane przez MGOPS od dłużników alimentacyjnych,

zb) przestrzeganie zasady rzetelności ksiąg rachunkowych wynikającej z art. 24 ust. 2 ustawy o rachunkowości, m.in. poprzez ujmowanie w nich wszystkich operacji skutkujących zmianami w stanie majątkowym i finansowym jednostki,

zc) naliczanie i ujmowanie w księgach odsetek od nieterminowo wnoszonych opłat za zajęcie pasa drogowego,

zd) wyksięgowanie z ewidencji Urzędu Miejskiego i przeniesienie do ksiąg właściwych jednostek budżetowych wartości księgowej gruntów i budynków oddanych tym jednostkom w trwały zarząd,

ze) przestrzeganie przepisów regulujących zasady rachunkowości podatków i opłat lokalnych, mając na uwadze ustalenia zawarte w części opisowej niniejszego wystąpienia oraz protokole kontroli.

5. Występowanie z wnioskiem o nieodpłatne nabycie składników majątku ruchomego od Skarbu Państwa po dokonaniu rzetelnej analizy zamiaru ich wykorzystywania do realizacji zadań gminy, mając na uwadze stwierdzony przypadek automatycznego oddania uzyskanych pojazdów innemu podmiotowi, świadczący o tym, że w rzeczywistości jednostka nie posiadała woli korzystania z nich (wbrew treści protokołów przekazania).

6. W zakresie posiadanych przez Urząd środków depozytowych:

a) zwracanie wykonawcom kwot wniesionych tytułem zabezpieczenia należytego wykonania umowy wraz z odsetkami wynikającymi z umowy rachunku bankowego, na którym są one przechowywane, po pomniejszeniu o koszty prowadzenia tego rachunku oraz koszty prowizji za przelew, z zachowaniem terminów określonych przepisami art. 46 ust. 1a i art. 151 Prawa zamówień publicznych. W tym celu dokonywanie systematycznej analizy zasadności przetrzymywania na rachunku depozytowym środków wniesionych przez wykonawców,

b) niezwłoczne podjęcie czynności zmierzających do rozliczenia z wykonawcami kwot przetrzymywanych na rachunku sum depozytowych, co do których minął termin zwrotu (opisanych szczegółowo w protokole kontroli); w przypadku nieskuteczności podjętych działań, wynikającej z nieistnienia danego wykonawcy, przerachowanie odpowiedniej kwoty na dochody budżetu.

7. Zaniechanie przelewania na rachunek sum depozytowych, w celu zarachowania do wydatków budżetowych, kwot niewypłaconych odszkodowań za przejęte nieruchomości.

8. Terminowe podejmowanie działań windykacyjnych w stosunku do ustalonych należności. W szczególności zapewnienie niedopuszczania do upływu terminu przedawnienia należności cywilnoprawnych ustalonych przez gminę jako jej przypadające, tj. ujętych w księgach i objętych odpowiednią dokumentacją skierowaną do dłużnika.

9. Podjęcie próby wyegzekwowania naliczonej należności z tytułu kary umownej od firmy Technosan, dla której – według ustaleń kontroli – upłynął już okres przedawnienia, a w przypadku podniesienia przez dłużnika zarzutu przedawnienia podjęcie działań w celu jej formalnego umorzenia i wyksięgowania. Wyksięgowanie tej należności również w przypadku ustalenia przez sąd nienależności kary w postępowaniu toczącym się z powództwa Technosan.

10. Podjęcie dalszych prób wyegzekwowania przedstawionych w części opisowej wystąpienia należności z tytułu umów darowizny. W przypadku odmowy ich uregulowania przez darczyńców rozważenie sporządzenia dokumentacji stanowiącej formalną podstawę usunięcia ich z ewidencji.

11. W zakresie sprawozdawczości:

a) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S kwoty dochodów otrzymanych ustalonej zgodnie z przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli,

b) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-N rzetelnych danych w zakresie gotówki i depozytów, ustalonych zgodnie z instrukcją sporządzania tego sprawozdania,

c) zaprzestanie wypełniania w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27ZZ Urzędu i MGOPS kolumny 7 „Dochody wykonane potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego”, podlegającej wypełnieniu wyłącznie w sprawozdaniu zbiorczym,

d) zachowanie zgodności między danymi w zakresie dochodów potrąconych wykazywanymi w sprawozdaniu zbiorczym Rb-27ZZ i dochodów wykonanych wykazywanymi w sprawozdaniu zbiorczym Rb-27S, a także zgodności między danymi w zakresie należności i zaległości wykazywanymi w części B sprawozdania Rb-27ZZ MGOPS i w sprawozdaniu Rb-27S tej jednostki,

e) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-NDS po stronie wykonania prawidłowych danych dotyczących przychodów z tytułu wolnych środków,

f) prezentowanie w bilansie z wykonania budżetu środków pieniężnych budżetu oraz krótkoterminowych zobowiązań finansowych zgodnie z zasadami wskazanymi w części opisowej wystąpienia,

g) prezentowanie w bilansie Urzędu Miejskiego pozostałych należności oraz sum obcych zgodnie z zasadami wskazanymi w części opisowej wystąpienia,

h) właściwe wykazywanie w zestawieniu zmian w funduszu zwiększeń i zmniejszeń funduszu, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia,

i) dokonywanie w łącznym zestawieniu zmian w funduszu wyłączeń wzajemnych rozliczeń między jednostkami budżetowymi w zakresie zwiększeń i zmniejszeń stanu funduszu.

12. Powierzenie prowadzenia ewidencji druków ścisłego zarachowania wykorzystywanych do dokumentowania operacji kasowych innej osobie niż kasjer.

13. Egzekwowanie obowiązku sporządzania i przekazywania przez jednostki budżetowe projektów planów finansowych w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania informacji niezbędnych do ich sporządzenia, z zachowaniem trybu wynikającego z obowiązujących przepisów prawnych; zaprzestanie sugerowania kierownikom tych jednostek możliwości odstąpienia od prawem określonej procedury sporządzenia i przedłożenia projektu planu.

14. Waloryzowanie wysokości czynszów za najem lokali użytkowych i dzierżawę gruntów, mając na uwadze postanowienia art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych oraz zapewnienie adekwatności między wysokością pobieranego czynszu a aktualną siłą nabywczą pieniądza.

15. W zakresie procedury sprzedaży nieruchomości:

a) publikowanie ogłoszenia o przetargu po upływie określonego w wykazie nieruchomości terminu na złożenie wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości, wynoszącego zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami co najmniej 6 tygodni od opublikowania wykazu; analogicznie zaniechanie przed upływem tego terminu formalnego ustalania z nabywcą warunków sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej,

b) realizowanie obowiązku wywieszenia informacji o wyniku przetargu także wówczas, gdy zakończył się on wynikiem negatywnym.

16. W zakresie dochodów z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych:

a) wydawanie zezwoleń wyłącznie po wniesieniu przez przedsiębiorcę należnej opłaty,

b) rozliczenie z przedsiębiorcą opłat wniesionych w wysokości zawyżonej o 17,26 zł.

17. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały określającej stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem oraz wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej ze środków publicznych. Przedstawienie radnym rzetelnych informacji co do możliwości generowania przez gminę dochodów z tytułu opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym jej podziałem, wynikających m.in. z praktyki innych gmin o zbliżonym położeniu.

18. Wyeliminowanie sytuacji wydawania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego po zawartym we wniosku terminie rozpoczęcia zajęcia, w szczególności w sytuacji, gdy z porównania terminu złożenia wniosku i wynikającego z niego czasu zajęcia nie wynikają obiektywne okoliczności uzasadniające zwłokę w wydaniu decyzji powodującą czasowe zajęcie pasa bez formalnego zezwolenia.

19. Wyeliminowanie nieprawidłowości dotyczących systemu informatycznego służącego do prowadzenia elektronicznej ewidencji nieruchomości.

20. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie realizacji dochodów z tytułu podatków lokalnych opisanych w protokole kontroli. Poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku o efektach i skutkach finansowych tych działań.

21. Przestrzeganie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie prawidłowości prowadzenia postępowania podatkowego i formalno-prawnej prawidłowości wydawanych decyzji w sprawie ulg w spłacie podatków.

22. Uwzględnienie w zakresie przyznawania dodatków specjalnych dla pracowników uwag zawartych w części opisowej wystąpienia, dotyczących w szczególności okresowego charakteru tego składnika wynagrodzenia oraz należytej podstawy jego przyznania.

23. Pomijanie w podstawie naliczania dodatkowego wynagrodzenia rocznego pracowników Urzędu dodatku specjalnego, który nie miał charakteru świadczenia periodycznego. Wystąpienie do pracownika wskazanego w protokole kontroli o dobrowolny zwrot kwoty 61,20 zł, o którą zawyżono dodatkowe wynagrodzenie roczne za 2018 r.

24. Dokonanie zwrotu przez Pana Burmistrza kwoty wynagrodzenia w wysokości 494,90 zł nadpłaconej w związku z bezpodstawnym ustaleniem wynagrodzenia za dzień 22 listopada 2018 r. w podwójnej wysokości względem wynagrodzenia ustalonego przez Radę Miejską.

25. Wykorzystywanie przez Pana Burmistrza urlopu wypoczynkowego zgodnie z przepisami Kodeksu pracy podanymi w części opisowej wystąpienia.

26. W zakresie wydatków na diety radnych:

a) zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do dołożenia większej staranności przy ustalaniu należnych radnym diet w oparciu o listy obecności radnych,

b) poinformowanie Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej oraz przewodniczących komisji Rady o:

- powinności potwierdzania podpisem faktu usprawiedliwienia nieobecności radnego na posiedzeniu,

- dokonywaniu usprawiedliwienia nieobecności tylko w przypadkach wykazujących zgodność z przesłankami usprawiedliwienia przewidzianymi uchwałą Rady Miejskiej, w tym po należytym uzasadnieniu „losowego” charakteru przyczyny nieobecności.

27. W zakresie krajowych podróży służbowych:

a) zapewnienie formalnego zatwierdzania do wypłaty wszystkich rozliczeń kosztów podróży,

b) zamieszczanie przez Pana Burmistrza dat przedłożenia delegacji do rozliczenia,

c) wystawianie poleceń wyjazdu służbowego Pana Burmistrza wskazujących konkretny termin odbycia podróży w dane miejsce,

d) zapewnienie, aby wszystkie przejazdy samochodami służbowymi były odbywane na podstawie poleceń wyjazdu służbowego, jeżeli posiadają prawem określone cechy podróży służbowej.

28. W zakresie zagranicznych podróży służbowych:

a) zaprzestanie sumowania – w celu ustalenia prawa do diety za krajowy odcinek podróży – odcinków podróży krajowej odbywanych w związku z podróżą zagraniczną w różnych dniach (przed jej rozpoczęciem i po jej zakończeniu); wystąpienie o zwrot diet do pracowników, którym w ten sposób wypłacono je nienależnie,

b) wypłacanie w przypadku każdej podróży zagranicznej zaliczek niezbędnych na pokrycie kosztów podróży,

c) rozliczanie kosztów podróży zagranicznych według kursu z dnia wypłaty zaliczki,

d) ujmowanie w par. 4410 kosztów krajowych odcinków podróży służbowej związanych z podróżą zagraniczną.

29. W zakresie rocznego sprawozdania o udzielonych zamówieniach publicznych:

a) terminowe przekazywanie sprawozdania,

b) rzetelne wykazywanie danych o wartości udzielonych zamówień publicznych,

c) uwzględnianie w sprawozdaniu sporządzonym przez Pana Burmistrza wyłącznie zamówień udzielonych przez Urząd Miejski jako zamawiającego.

30. W zakresie wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro:

a) zmodyfikowanie postanowień regulaminu z dnia 28 stycznia 2019 r. poprzez wprowadzenie zapisów określających obiektywne przesłanki odstępowania od stosowania konkurencyjnych procedur wyłaniania wykonawców,

b) ustalanie wartości szacunkowej zamówień celem zastosowania odpowiedniej procedury wynikającej z regulaminu zamówień publicznych,

c) zawieranie pisemnych umów na wykonanie robót budowlanych,

d) sporządzanie dokumentacji obrazującej precyzyjnie roboty budowlane podlegające wykonaniu (tj. przedmiot udzielanego zamówienia) oraz protokołów odbioru robót – jako dokumentów poświadczających należyte wykonanie zleconych robót oraz istnienie podstaw do wypłacenia wynagrodzenia wykonawcy,

e) zachowywanie zgodności między zakresem robót wynikającym z oferty (stanowiącym podstawę ustalenia oferowanej ceny) a określonym w zawieranej z wykonawcą umowie. W sytuacji konieczności zmodyfikowania przedmiotu umowy należyte pisemne udokumentowanie charakteru i przyczyn zmian oraz ich wpływu na wysokość zaoferowanej ceny.

31. Zaprzestanie zamieszczania w umowach o wykonanie robót budowlanych postanowień przewidujących okres rękojmi za wady krótszy niż 5 lat, mając na uwadze przepisy art. 568 § 1 w zw. z art. 656 i art. 638 Kodeksu cywilnego oraz fakt, iż co do zasady przedmiotem każdej roboty budowalnej jest przekształcanie nieruchomości.

32. W przypadku wymogu udzielenia gwarancji przez wykonawcę robót budowlanych, dostaw lub usług – zapewnienie sporządzenia odpowiedniego dokumentu posiadającego cechy oświadczenia gwarancyjnego w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego podanych w części opisowej wystąpienia, który będzie określał obowiązki gwaranta i uprawnienia zamawiającego.

33. Ustalanie kryteriów oceny ofert w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych o wartości powyżej 30.000 euro w sposób zapewniający wybór oferty rzeczywiście najkorzystniejszej w rozumieniu przepisów Prawa zamówień publicznych, czego warunkiem jest adekwatne do istotności określenie wagi kryterium ceny i innych przyjętych kryteriów oceny ofert. Uwzględnienie przy określaniu kryteriów oceny ofert, że przepisy Prawa zamówień publicznych nie nakazują ustalania we wszystkich postępowaniach innych kryteriów oceny ofert oprócz ceny, jak również nie ograniczają wagi kryterium ceny do maksymalnie 60%, zaś oczekiwany przez zamawiającego sposób (warunki) wykonywania zamówienia może być sformułowany jako jeden z warunków zamówienia, który musi spełnić wykonawca.

34. W zakresie funduszu sołeckiego:

a) wskazanie sołtysom na obowiązek należytego udokumentowania w protokole zebrania wiejskiego, na którym uchwalono wniosek sołectwa o przeznaczenie środków funduszu, faktu przeprowadzenia zebrania w II terminie, jeżeli liczba obecnych na zebraniu uniemożliwiała przeprowadzenie zebrania w I terminie w świetle zasad wynikających ze statutu sołectwa,

b) odrzucanie wniosków sołectw o zmianę przedsięwzięć lub ich zakresu złożonych po terminie wynikającym z art. 7 ust. 1 ustawy o funduszu sołeckim, tj. po 31 października roku budżetowego,

c) przyjmowanie tylko tych wniosków sołectw, z uzasadnienia których wynika dostateczny związek między zgłaszanymi przedsięwzięciami a zakresem zadań własnych gminy, mając jednocześnie na uwadze, że pojęcie „impreza integracyjna” nie świadczy o realizacji zadań własnych gminy, w tym także i zadania z art. 7 ust. 1 pkt 17 ustawy o samorządzie gminnym,

d) w przypadku zaistnienia konieczności istotnego zmodyfikowania przedsięwzięcia zawartego w pierwotnym wniosku sołectwa (np. zmiany wskazanej w pierwotnym wniosku ulicy, na której mają być wykonane roboty) – egzekwowanie przedłożenia przez sołtysa formalnie uchwalonego przez zebranie wiejskie wniosku o zmianę przedsięwzięć, mając na uwadze, że ani sołtys ani organy gminy nie mają prawa decydować do wydatkowaniu środków funduszu na inne zadanie niż określone we wniosku uchwalonym przez zebranie.

35. Kompleksowe unormowanie zasad gospodarowania pojazdami, przede wszystkim dotyczących dokumentowania rozliczeń zużycia paliwa, obowiązujących norm zużycia paliwa (jako służących porównaniu z nimi rzeczywistego zużycia) oraz wzorów kart drogowych, reguł ich ewidencji, wydawania i wypełniania, mając na względzie postulat przejrzystości i rzetelności udokumentowania procesów eksploatacji pojazdów znajdujących się na stanie Urzędu Miejskiego. Przypisanie w zakresach czynności pracowników obowiązków dotyczących wykonywania powyższych czynności oraz zapewnienie ich rzetelnej realizacji.

36. Opracowanie i przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały o charakterze generalnym, określającej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) ustawy o samorządzie gminnym zasady wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez Burmistrza Chroszczy. Podejmowanie czynności wymienionych w przywołanym przepisie (w tym podwyższania kapitału zakładowego spółki), w oparciu o zasady określone przez Radę.

37. W zakresie inwentaryzacji:

a) zapewnienie rzetelnego i należytego – względem obowiązków wynikających z przepisów wewnętrznych – dokumentowania czynności dotyczących przeprowadzenia inwentaryzacji, w tym w szczególności w sposób umożliwiający jednoznaczne potwierdzenie faktycznego przeprowadzenia czynności spisowych oraz pełną identyfikację spisywanych składników,

b) dokumentowanie inwentaryzacji gruntów, środków trwałych, do których dostęp jest znacznie utrudniony oraz wartości niematerialnych i prawnych w sposób właściwy dla przewidzianej ustawą metody ich inwentaryzacji, tj. metody weryfikacji,

c) oznakowanie poszczególnych obiektów inwentarzowych inicjałami jednostki i numerem inwentarzowym.

38. Wydanie decyzji przekazujących w trwały zarząd nieruchomości, którymi władają Szkoła Podstawowa w Choroszczy, Żłobek Samorządowy Nr 1 i Przedszkole Samorządowe.

39. Zapewnienie skutecznej realizacji wniosków pokontrolnych, eliminującej stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości. W tym celu m.in. wdrożenie odpowiednich mechanizmów nadzoru nad wykonywaniem obowiązków przez pracowników, którzy są odpowiedzialni za poszczególne zagadnienia.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

           Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

    Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku