Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Kolno przez inspektorów

Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży

Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 04 czerwca 2020 roku (znak: RIO.IV.6001-1/20), o treści jak niżej:

Pan

Józef Bogdan Wiśniewski

Wójt Gminy Kolno

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Kolno za 2019 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Kolno na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W zakresie zagadnień związanych z organizacją i funkcjonowaniem gminnych jednostek organizacyjnych stwierdzono, że w wykazie jednostek organizacyjnych stanowiącym załącznik nr 9 do statutu gminy nadal figuruje Gimnazjum w Lachowie, które zakończyło działalność w związku z reformą oświaty – str. 3 protokołu kontroli.

Analiza regulacji wewnętrznych opisujących przyjęte przez kontrolowaną jednostkę zasady rachunkowości, w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 342) wykazała, że przyjęto w nich następujące rozwiązanie dotyczące ewidencji materiałów: „materiały do eksploatacji i utrzymania sieci wodociągowej, materiały do eksploatacji i utrzymania dróg, opał oraz materiały biurowe - (zakupione w dużych ilościach na koniec roku), księguje się na koncie 310”. Zapis ten jest niejednoznaczny, bowiem nie wynika z niego precyzyjnie, czy wszystkie wymienione materiały obejmowane są ewidencją na koncie 310 „Materiały” jedynie na koniec roku i tylko w przypadku zakupu w dużych ilościach, czy też zasada ta ma dotyczyć tylko materiałów biurowych. W praktyce nabywane w trakcie roku materiały obejmowane są ewidencją na koncie 310 w momencie zakupu, z wyłączeniem materiałów biurowych, zaś ich rozchód dokumentowany jest protokołami zużycia (wbudowania) – str. 7 protokołu kontroli.

Obowiązująca uchwała Nr XXXIX/247/10 Rady Gminy Kolno z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty należności pieniężnych, mających charakter cywilnoprawny, przypadających Gminie Kolno i jej jednostkom podległym oraz wskazania organów do tego uprawnionych nie została dostosowana do brzmienia delegacji ustawowej nadanego od 28 kwietnia 2017 r. ustawą z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 659). Od tego czasu, w związku ze zmianą art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.), także kwestia stosowania ulg w spłacie należności cywilnoprawnych przypadających instytucjom kultury powinna zostać uregulowana przez Radę Gminy w treści przedmiotowej uchwały – str. 12  protokołu kontroli.

Badając prawidłowość zapisów w księgach rachunkowych, w świetle przepisów ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont…, stwierdzono, że:

a) nieprawidłowo ewidencjonowano operacje dotyczące środków na dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych pracowników – ich wpływ ujmowano jako dochód w rozdziale 80195 „Pozostała działalność” par. 2690 „Środki z Funduszu Pracy otrzymane na realizację zadań wynikających z odrębnych ustaw”, zaś przekazanie tytułem dofinansowania kosztów kształcenia jako wydatek budżetu w par. 4300 „Zakup usług pozostałych” (w 2019 r. na sumę 219.988,71 zł). Wpływ tych środków pierwotnie ujmowano prawidłowo na wydzielonym rachunku ewidencjonowanym na koncie 139 „Inne rachunki bankowe”, z którego następnie bezpodstawnie odprowadzano je na rachunek budżetu. Zgodnie z przepisami art. 122 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910) regulującymi to zagadnienie, dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych pracowników następuje ze środków Funduszu Pracy, przekazanych na wyodrębniony rachunek gminy za pośrednictwem Wojewody, a zatem nie ze środków budżetu gminy. Prawidłowym ujęciem opisywanych środków, jako wpływów niebędących środkami budżetu (tj. dochodami i wydatkami budżetowymi), powinno być ewidencjonowanie ich wyłącznie na koncie 139, służącym do ujmowania środków pieniężnych wydzielonych na innych rachunkach bankowych, w tym sum depozytowych, w korespondencji z kontem 240 „Pozostałe rozrachunki” – str. 25-26 protokołu kontroli,

b) środki pieniężne stanowiące dochody budżetu państwa z zadań zleconych realizowanych przez GOPS przekazywano na rachunek PUW za pośrednictwem założonego do tego celu rachunku bankowego ewidencjonowanego w ramach konta 139 w księgach Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej (w 2019 r. na sumę 29.463,44 zł). Przekazywanie przez jednostkę budżetową realizującą zadania zlecone (GOPS) dochodów z tych zadań na rachunek ewidencjonowany jako rachunek innej jednostki budżetowej (Urzędu Gminy) nie ma uzasadnienia. Środki te powinny być przekazywane przez GOPS na rachunek budżetu a w przypadku założenia przez Pana Wójta odrębnego rachunku dla ich ujmowania, rachunek ten powinien być ewidencjonowany w ramach konta 133 „Rachunek budżetu”. Jednostki bezpośrednio realizujące zadania zlecone przekazują zrealizowane w związku z tym dochody bezpośrednio na rachunek budżetu j.s.t. Wynika to m.in. z § 6 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 36 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1393) – str. 26 protokołu kontroli,

c) na koncie 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” nieprawidłowo ujęto kwotę zobowiązania w wysokości 398,78 zł wynikającą z rozliczeń z tytułu wpłaty na Izbę Rolniczą. Ze względu na charakter rozliczeń, rozrachunki te powinny być ujęte na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki”, jak to wynika z załącznika nr 3 do rozporządzenia – str. 31-32 protokołu kontroli,

d) na koncie 201 utrzymywano saldo Wn w wysokości 1.028,46 zł stanowiące sumę kwot:

- 644,80 zł złożonej do depozytu sądowego (nie rozstrzygnięte kwestie spadkowe do tej kwoty, stanowiącej odszkodowanie naliczone w 2018 r. za  nieruchomość wywłaszczoną pod drogę gminną),

- 383,66 zł stanowiącej „zaliczkę na opinie biegłych” wpłaconą do sądu w związku z wnioskiem o zastosowanie obowiązku poddania się leczeniu.

           Skarbnik Gminy poinformowała, że zapisów skutkujących powstaniem tego salda na koncie 201 dokonała, ponieważ sąd żąda potwierdzenia kwot na koniec roku. Niezależnie od oceny zasadności samego faktu wykazywania w księgach, jako należności, kwoty złożonej do depozytu sądowego – w świetle art. 470 k.c. gmina nie może bowiem posiadać w takiej sytuacji należności, gdyż ważne złożenie do depozytu sądowego ma takie same skutki jak spełnienie świadczenia – dla ujęcia tego rodzaju rozrachunków z sądem nie powinno mieć zastosowania konto 201. Zgodnie z zasadami funkcjonowania kont zespołu 2, określonymi załącznikiem nr 3 do rozporządzenia, odpowiednim kontem do ujmowania tego typu rozrachunków jest konto 240 – str. 31 protokołu kontroli,

e) opłatę za zajęcie pasa drogowego podlegającą wpłacie do 9 listopada 2018 r. zobowiązany uiścił dopiero w dniu 28 stycznia 2019 r. Kontrola wykazała, że odsetek od zaległości nie naliczono i nie ujęto w księgach oraz sprawozdawczości na koniec 2018 r. – wbrew § 11 rozporządzenia; ponadto z naruszeniem art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych nie naliczono i nie pobrano należnych odsetek przy dokonaniu wpłaty przez zobowiązanego. Odsetki w wysokości 38,31 zł zostały wpłacone podczas kontroli – str. 74 protokołu kontroli,

f) w ewidencji księgowej nie ujmowano operacji naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych, która powinna skutkować wykazaniem na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” zobowiązania działalności podstawowej wobec działalności socjalnej (w korespondencji z kontem kosztów). Przelewy równowartości odpisu na rachunek ZFŚS powinny być ujmowane jako zmniejszenie tego zobowiązania – str. 88 protokołu kontroli,

g) na koncie 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)” ujęto według stanu na 31 grudnia 2019 r. wartość zadań rozpoczętych, takich utwardzenie poboczy w m. Kiełcze-Kopki (17.794,26 zł), modernizacja świetlicy wiejskiej w m. Gromadzyn Wykno (32.819,99 zł) i budowa ogrodzenia placu zabaw w m. Łosewo (9.576,36 zł). Z danych ewidencyjnych wynika, że na wartość zadań składa się tylko wartość zużytych materiałów. Według oświadczenia kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej roboty wykonywane były przez pracowników tego Referatu, w związku z czym należało dokonać wyceny kosztów robocizny i uwzględnić ją w poniesionych nakładach. Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 080 zawartymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia, do inwestycji należy zaliczyć poniesione koszty dotyczące środków trwałych w budowie w ramach prowadzonych inwestycji zarówno przez obcych wykonawców, jak i we własnym zakresie. Przepisy zawarte w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowią zaś, iż środki trwałe w budowie wycenia się w wysokości ogółu kosztów pozostających w bezpośrednim związku z ich nabyciem lub wytworzeniem, co w stwierdzonym stanie faktycznym oznacza powinność uwzględnienia w wycenie kosztów zatrudnienia pracowników wykonujących pracę przy realizacji zadania – str. 113-114 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli stosowania klasyfikacji budżetowej wydatków stwierdzono nieprawidłowe – w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.) –  zakwalifikowanie do rozdziału 70005 „Gospodarka gruntami i nieruchomościami” wydatków zrealizowanych w ramach funduszu sołeckiego na łączną sumę 19.396,59 zł z tytułu wyposażenia kuchni w świetlicy wiejskiej w Wykowie oraz remontu budynku byłej szkoły na potrzeby świetlicy wiejskiej we wsi Rydzewo Świątki. Mając na uwadze rodzaj zadań, z którymi związane były wydatki, powinny być one zakwalifikowane do rozdziału 92109 „Domy i ośrodki kultury, świetlice i kluby” – str. 41-42 protokołu kontroli.

           Kontrola dochodów z najmu lokali mieszkalnych wykazała nieprzestrzeganie art. 8a ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611), ponieważ wypowiedzenie dotychczasowej wysokości czynszu następowało bez zachowania 3-miesięcznego okresu wypowiedzenia. Poza lokalami znajdującymi się w budynkach pozostających w trwałym zarządzie szkół, gmina posiada 1 lokal mieszkalny wynajmowany na podstawie umowy zawartej z Wójtem. Obowiązująca tego najemcę stawka bazowa czynszu została wprowadzona zarządzeniem Pana Wójta z dnia 29 kwietnia 2016 r., które weszło w życie od 1 maja 2016 r. Wbrew przywołanemu przepisowi ustawy, pismem z dnia 9 czerwca 2016 r. poinformował Pan najemcę, że wynikająca z zarządzenia stawka czynszu obowiązuje od 1 czerwca 2016 r. Podobną sytuację stwierdzono w przypadku lokali znajdujących się w budynkach pozostających w trwałym zarządzie szkół. Jak wynika z załączonej do protokołu kontroli dokumentacji, pismami z 10 i 20 maja 2016 r. poinformowano najemców, że wprowadzona zarządzeniem stawka czynszu obowiązuje od 1 maja 2016 r. – str. 77-78 protokołu kontroli.

W zakresie wpływów ze sprzedaży wody stwierdzono, że w sprawozdaniu oznaczonym symbolem M-06 o wodociągach i kanalizacji za 2019 r. wykazano m.in. straty wody na poziomie 36% wody pobranej z ujęć. Jak wynika z ustaleń kontroli, sama wartość zużytej energii na pozyskanie wody, której stratę wykazano, wynosiła około 51.000 zł. W 2018 r. wykazano natomiast w sprawozdaniu straty w wysokości 25,8%  wody pozyskanej. Według wyjaśnienia kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej Straty wody powstały w wyniku nieszczelności sieci wodociągowej, nieopomiarowany pobór wody z hydrantów, awarie przewodów wodociągowych, pobór wody na cele p. pożarowe oraz w wyniku błędów pomiarowych w zainstalowanych wodomierzach. Należy wskazać, że podczas poprzedniej kontroli kompleksowej, przeprowadzonej przez RIO w Białymstoku w 2016 r., stwierdzono straty wody na poziomie 32,07% za 2015 r. i wydano wniosek pokontrolny zalecający podjęcie efektywnych działań minimalizujących straty wody. Z ustaleń kontroli przeprowadzonej w 2020 r. wynika, że w tej sprawie nie nastąpiła poprawa (podczas kontroli prowadzonej w 2016 r. straty wyjaśniano tymi samymi przyczynami) – str. 81-82 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

           Stwierdzono, że nie doręczono 4 decyzji wymiarowych o numerach wskazanych na str. 46 protokołu kontroli. Decyzje w 3 przypadkach zostały wystawione na osoby nie żyjące a w jednym na osobę zamieszkałą poza granicami kraju. Z informacji przedstawionej przez pracownicę referatu podatkowego wynika, że Urząd Gminy nie posiada adresu podatnika oraz nie ustanowiono pełnomocnika do odbioru decyzji zgodnie z art. 138 Ordynacji podatkowej. Nie stwierdzono również aby w przypadku decyzji dotyczących osób zmarłych organ podatkowy podejmował działania zmierzające do ustalenia spadkobierców w oparciu o procedurę opisaną w art. 1025 Kodeksu cywilnego. Łączna kwota wymiaru podatku w decyzjach nie doręczonych w zbadanej populacji to 1.761 zł.

           Kontroli poddano decyzję w sprawie zmiany wysokości wymiaru podatku rolnego, wydaną w kontrolowanym okresie, generującą przypis na kwotę 133 zł. Analizując zgromadzone materiały, w tym także wydaną decyzję, stwierdzono, że nie uwzględnia ona wszystkich elementów uzasadnienia. Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu podatkowego, datę jej wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o trybie odwoławczym – jeżeli od decyzji służy odwołanie oraz podpis osoby upoważnionej, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego (art. 210 § 1 Ordynacji podatkowej). Natomiast zgodnie z art. 210 § 1 HYPERLINK "http://sip.lex.pl/"pktHYPERLINK "http://sip.lex.pl/" 6 tej ustawy integralną częścią każdej decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Przytoczenie przepisów prawa to również wskazanie ich treści i relacji do stanu faktycznego sprawy i zasad prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego. Na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie, co nie zostało dopełnione przez organ podatkowy. Kompletność materiału zgromadzonego w sprawie jest zupełnie podstawowym, niejako pierwotnym warunkiem uznania, że po pierwsze została zrealizowana zasada prawdy obiektywnej, a po drugie, że ocena dowodów dokonana przez organ podatkowy jest oceną korzystającą z ochrony art. 191 Ordynacji podatkowej. Natomiast z art. 210 § 4 tej ustawy nie wynika, aby uzasadnienie decyzji musiało przedstawiać stanowisko organu we wszystkich najdrobniejszych kwestiach proceduralnych. Uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia powinno odnosić się do okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy – str. 47-48 protokołu kontroli.

           W wyniku kontroli stwierdzono, że podatnik o numerze konta 510009 nie złożył, pomimo wezwań, deklaracji na podatek rolny, leśny i od nieruchomości. Organ podatkowy nie wystąpił do właściwego urzędu skarbowego z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie popełnienia wykroczenia, o którym mowa w art. 56 ustawy z dnia 10 kwietnia 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2020 r. poz. 19) – str. 50 protokołu kontroli.

Sprawdzeniu poddano ewidencję podatkową nieruchomości, przewidzianą treścią art. 7a ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170, ze zm.), której zasady prowadzenia określone zostały w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107, poz. 1138). Kontrola pozwoliła ustalić, że system informatyczny obsługujący w jednostce przedmiotową ewidencję, nie spełnia warunków przewidzianych w § 2 rozporządzenia, zgodnie z którymi powinien umożliwiać:

- tworzenie raportów i zbiorczych zestawień według kryteriów definiowanych przez użytkownika;

- eksport danych zawartych w ewidencji do pliku w formacie rozszerzalnego języka znaczników (XML), w celu ich porównywania z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

           Struktura i zasady budowy pliku w formacie XML zostały określone w załączniku do rozporządzenia. Stwierdzono, że użytkowany przez kontrolowaną jednostkę program komputerowy nie odpowiada wymogom określonym w załączniku do rozporządzenia w zakresie struktur i zasad budowy pliku w formacie Rozszerzalnego Znacznika Języków XML po wygenerowaniu. Jednocześnie ustalono, że kontrolowana jednostka nie prowadząc ewidencji w wymaganym formacie (powinna zawierać dane dotyczące przedmiotów opodatkowania), narusza również wskazania § 5 rozporządzenia – str. 57 protokołu kontroli.

Kontroli poddano także działania windykacyjne. Ustalono, że łączna kwota zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na dzień 31 grudnia 2019 r. wynosiła 61.059,85 zł, w tym zaległości z lat ubiegłych 20.437,76 zł. W 2019 r. wystawiono 869 upomnień na zaległości w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi na kwotę 124.152,38 zł (w tym koszty upomnień w kwocie 10.080,40 zł). Wystawiono 299 tytułów wykonawczych na ogólną kwotę 55.381,82 zł. Zaległość na dzień kontroli nieobjęta postępowaniem egzekucyjnym to 30.180,66 zł (w tym za rok 2019 – 76,30 zł; pozostała kwota to zaległości z roku 2020). W stosunku do tych zaległości nie wszczęto egzekucji oraz nie podjęto działań windykacyjnych zmierzających do ich wyegzekwowania. Ustalenia wskazują na niedopełnienie przez wierzyciela obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1483). Na dzień kontroli, tj. 24 marca 2020 r., ogólna kwota zaległości na kontach podatników wynosiła 75.739,37 zł – str. 65 protokołu kontroli.

Badaniu poddano zagadnienia dotyczące prowadzenia przez organ podatkowy kontroli podatkowych. Ustalono, że w 2019 r. pracownicy przeprowadzili dwie zaplanowane kontrole. Dokonano weryfikacji, pod względem formalnym, sposobu ich przeprowadzenia. Ustalono, że nie został opracowany wzór legitymacji służbowych a w efekcie nie okazano ich kontrolowanym, co stanowi naruszenie postanowień art. 284 § 1 Ordynacji podatkowej. Skutkuje to również brakiem możliwości wskazania numeru legitymacji służbowej kontrolującego (kontrolujących) w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli podatkowej, wbrew wymogom art. 283 § 2 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Również w protokołach kontroli brak jest numerów legitymacji służbowych kontrolującego (kontrolujących). Dochowanie proceduralnej staranności przeprowadzanych kontroli daje rękojmię wiarygodności i niepodważalności ich wyników – str. 70 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków z tytułu przekazania odpisu na rachunek Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych wykazała, że zgodnie z obowiązującymi przepisami korekty naliczenia odpisu dokonano w grudniu 2019 r. W jej wyniku ustalono kwotę należnego za 2019 r. odpisu w wysokości 70.238,43 zł, natomiast faktycznie przelano w 2019 r. na rachunek ZFŚS 69.221,46 zł. Zaniżenie wydatków z tytułu odpisu na ZFŚS w 2019 r. wyniosło 1.016,97 zł – str. 88 protokołu kontroli.

Badając zagadnienia związane z udzielaniem dotacji podmiotom nie zaliczanym do sektora finansów publicznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2019 r. poz. 688, ze zm.) ustalono, że sprawozdanie z realizacji programu współpracy z organizacjami pozarządowymi uchwalonego opublikowano w BIP w dniu 22 maja 2019 r., natomiast nie stwierdzono, aby przedłożono to sprawozdanie Radzie Gminy. Stosownie do art. 5a ust. 3 powołanej ustawy powinno ono być przedłożone organowi stanowiącemu do 31 maja 2019 r. – str. 92 protokołu kontroli.

           Podczas kontroli wynagrodzeń pracowników Urzędu Gminy Kolno weryfikacji poddano m.in. prawidłowość uzasadniania i okresów przyznawania dodatków specjalnych w świetle postanowień art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282, ze zm.). Ustalono, że – podobnie jak stwierdzono na poprzedniej kontroli kompleksowej – dodatek specjalny Skarbnika Gminy posiada charakter świadczenia wypłacanego stale, przyznawanego w zbliżonej wysokości nieprzerwanie od 2014 r. Od 2016 r. przyznawany jest on na następujące po sobie okresy wynoszące od 4 do 12 miesięcy. W pismach przyznających dodatek zawierano różne uzasadnienia; wskazywano m.in. na realizację i rozliczanie projektów z udziałem środków unijnych, obsługę funduszu sołeckiego, uczestnictwo w zespole realizującym inwestycje. Analiza pism w sprawie przyznania dodatku wykazała też, że powoływano w nich jako podstawę przyznania m.in. regulamin wynagradzania pracowników zatrudnionych w Urzędzie Gminy. Należy wskazać, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych regulamin wynagradzania nie może dotyczyć pracowników zatrudnionych na podstawie powołania, w tym Skarbnika Gminy – str. 84-86 protokołu kontroli.

           Uchwałą Nr II/6/18 Rady Gminy Kolno z dnia 30 listopada 2018 r. w sprawie diet oraz kosztów podróży radnych Gminy Kolno przyjęto, że dieta Przewodniczącego Rady Gminy wynosi 1.500 zł. Jednocześnie w § 3 pkt 4 uchwały zastrzeżono – zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. Nr 61, poz. 710), wydanym na podstawie art. 25 ust. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) – że wysokość diety radnego nie może przekroczyć 50% półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 2288, ze zm.). Faktycznie dietę wypłacano w wysokości zgodnej z rozporządzeniem, tj. 1.342,07 zł – str. 93-94 protokołu kontroli. Według wyjaśnienia złożonego przez Sekretarza Gminy w sprawie treści uchwały (…) W uchwale istnieje zapis, że wysokość diety przewodniczącego rady wynosi 1.500,00 zł. Ze względu na to, że dieta nie może przekroczyć 50 % półtorakrotności kwoty bazowej (…) dieta Przewodniczącego Rady Gminy Kolno jest ograniczona do kwoty 1342,07 zł.

           Kontroli poddano zgodność dokumentacji przebudowy świetlicy w m. Wincenta ze stanem faktycznym, poprzez oględziny wykonanego zadania. Stwierdzono, że:

a) w poz. 101 kosztorysu robót budowlanych wykazano „rury spustowe okrągłe z polichlorku winylu o średnicy 125 mm” o długości 24,9 m i łącznej wartości 693,96 zł. Faktyczna średnica rur wynosiła 85 mm;

b) w poz. 102 kosztorysu robót budowlanych wykazano „rury spustowe okrągłe z polichlorku winylu. Kolanka o średnicy 125 mm, sztuk 20 o wartości 209,00 zł netto (20 x 10,45 zł)”. Podczas oględzin stwierdzono kolanka o średnicy 85 mm, sztuk 15. W projekcie wykazano 15 sztuk zaś w przedmiarze 20 sztuk;

c) w poz. 197 kosztorysu robót budowlanych wykazano „sadzenie krzewów i drzew w terenie płaskim…” sztuk 14 o wartości 1.236 zł netto (14 x 88,32 zł). Faktycznie stwierdzono 8 sztuk – brak 6 sztuk o wartości 529,92 zł. Kontrolującemu okazano jednakże dokumentację fotograficzną potwierdzającą istnienie przewidzianych dokumentacją nasadzeń w momencie odbioru robót;

d) w poz. 63 kosztorysu robót sanitarnych wskazano „sieć wodociągowa .. oznaczenie trasy na słupku betonowym o wartości 429,31 zł netto”. W wyniku oględzin stwierdzono brak słupka. W projekcie graficznym i w opisie słupek nie jest uwzględniony.

Ustalenia kontroli świadczą m.in. o nierzetelnym wykonawstwie, nadzorze i odbiorze robót. W trakcie kontroli, w dniu 3 marca 2020 r., wykonawca wpłacił kwotę 964,11 zł w związku ze stwierdzonym podczas kontroli brakiem słupka oraz rozbieżnościami dotyczącymi liczby i średnicy rur i kolanek – str. 110-111 protokołu kontroli.

Nadzór nad robotami pełnił inspektor nadzoru, który według okazanej dokumentacji został wyłoniony na podstawie zapytania ofertowego z dnia 11 stycznia 2019 r. (pełnienie nadzoru udokumentowano wpisami w dzienniku budowy). Informacja o wyborze inspektora nadzoru datowana jest na 11 stycznia 2019 r., umowa na 17 stycznia 2019 r., natomiast w dzienniku budowy na stronie 1 w części D stwierdzono wpis pod datą 7 stycznia 2019 r., zaś pierwszy wpis z przebiegu robót pod datą 10 stycznia 2019 r., czyli jeszcze przed formalnym wyborem inspektora nadzoru – str. 110 protokołu kontroli.

Podczas kontroli doraźnej przeprowadzonej w marcu 2020 r. przez RIO w Białymstoku w Zespole Obsługi Placówek Oświatowych w Kolnie w zakresie analizy osiągania w 2019 r. średnich wynagrodzeń nauczycieli w szkołach prowadzonych przez gminę Kolno oraz innych wybranych zagadnień dotyczących wynagrodzeń nauczycieli stwierdzono nieprawidłowości, których wyeliminowanie zależy od podjęcia odpowiednich działań przez Pana Wójta. Analiza arkuszy organizacyjnych szkół prowadzonych przez gminę Kolno pod kątem prawidłowości planowania godzin ponadwymiarowych nauczycieli sprawujących funkcje kierownicze wykazała, że:

a) dyrektorowi Szkoły Podstawowej w Lachowie w roku szkolnym 2018/2019 przydzielono 6 godzin w wymiarze obowiązkowym oraz 4 godziny ponadwymiarowe, podczas gdy zgodnie z art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela liczba godzin ponadwymiarowych nie mogła przekraczać 3 godzin (1/2 tygodniowego obowiązkowego wymiaru). W roku szkolnym 2019/2020 liczba godzin ponadwymiarowych dyrektora tej szkoły wynosiła już prawidłowo 3 godziny,

b) dyrektorowi Szkoły Podstawowej w Zaskrodziu zarówno w roku szkolnym 2018/2019, jak i 2019/2020 przydzielono 4 godziny ponadwymiarowe przy 6 godzinach tygodniowego obowiązkowego wymiaru.

Przyznanie w arkuszu organizacyjnym liczby godzin ponadwymiarowych przekraczającej 1/2 tygodniowego obowiązkowego wymiaru jest sprzeczne z art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela.

           Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

           Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

           Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

           Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały na Skarbniku Gminy, stosownie do przepisów art. 54 ustawy o finansach publicznych.

           Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały zmieniającej załączony do statutu gminy wykaz jednostek organizacyjnych gminy poprzez wykreślenie z niego Gimnazjum w Lachowie.

2. Jednoznaczne określenie w polityce rachunkowości zasad ewidencji materiałów, z uwzględnieniem uwag zawartych w części opisowej wystąpienia.

3. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały zmieniającej uchwałę określającą zasady  udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, poprzez objęcie jej treścią należności przypadających instytucjom kultury.

4. Wskazanie Skarbnikowi Gminy na:

a) ewidencjonowanie operacji dotyczących środków otrzymanych na dofinansowanie kształcenia młodocianych pracowników wyłącznie za pośrednictwem kont 139 i 240; zaniechanie kwalifikowania tych operacji jako dochodów i wydatków budżetu gminy,

b) przekazywanie do PUW środków stanowiących dochody budżetu państwa związane z realizacją zadań zleconych z rachunku budżetu gminy, a w przypadku prowadzenia do tego celu odrębnego rachunku – jak to ma miejsce w gminie Kolno – ewidencjonowanie tego rachunku w księgach budżetu w ramach konta 133; zaniechanie przyjmowania wpłat tych dochodów od GOPS na rachunek prowadzony w księgach Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej,

c) przeniesienie z konta 201 na konto 240 wskazanych w części opisowej wystąpienia rozrachunków gminy z Izbą Rolnicza i sądem; jednocześnie podjęcie czynności wyjaśniających co do zasadności utrzymywania jako należności gminy kwoty 644,80 zł złożonej do depozytu sądowego, mając na względzie art. 470 k.c.,

d) naliczanie, ujmowanie w księgach i sprawozdawczości na koniec kwartału oraz egzekwowanie należnych odsetek za nie wniesioną w terminie opłatę za zajęcie pasa drogowego,

e) ujmowanie w księgach rachunkowych operacji naliczenia odpisu na ZFŚS, jako kosztu działalności podstawowej i zobowiązania wobec działalności socjalnej,

f) zaliczanie do kosztów inwestycji wartości robocizny pracowników, poprzez przeniesienie odpowiednio wycenionych kwot z kont zespołu 4 na konto 080.

5. Klasyfikowanie w rozdz. 92109 wydatków dotyczących świetlic wiejskich.

6. Zachowywanie co najmniej 3-miesięcznego okresu wypowiedzenia dotychczasowej wysokości czynszu za najem lokali mieszkalnych.

7. Zapewnienie ograniczenia strat wody z sieci.

8. Rozważenie podjęcia działań zmierzających do ustalenia spadkobierców w celu doręczenia wszystkich decyzji ustalających wysokość zobowiązania podatkowego, mając na względzie standard powszechności w pozyskiwaniu dochodów podatkowych.

9. Przestrzeganie wskazanych w części opisowej wystąpienia przepisów Ordynacji podatkowej dotyczących wymogów stawianych decyzjom podatkowym.

10. Rozważenie zasadności wystąpienia do właściwego urzędu skarbowego z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie popełnienia wykroczenia w przypadkach rażącego, powtarzającego się naruszania obowiązków ciążących na podatnikach.

11. Dostosowanie programu komputerowego obsługującego ewidencję podatkową nieruchomości do wymogów określonych w przepisach rozporządzenia przywołanego w części opisowej wystąpienia oraz właściwe prowadzenie ewidencji podatkowej.

12. Przestrzeganie obowiązujących przepisów w zakresie kompletności i terminowości działań windykacyjnych.

13. Przeprowadzanie kontroli podatkowych z uwzględnieniem przepisów Działu VI Ordynacji podatkowej.

14. Przekazywanie na rachunek ZFŚS całej kwoty naliczonego za dany rok odpisu, z uwzględnieniem jego korekty. Zwiększenie odpisu na 2020 r. o kwotę 1.016,97 zł, odpowiadającą zaniżeniu środków ZFŚS w 2019 r. z powodu nieprzekazania na rachunek ZFŚS kwoty wynikającej z korekty odpisu.

15. Przedkładanie Radzie Gminy sprawozdania z realizacji programu współpracy z organizacjami pozarządowymi, jak tego wymaga art. 5a ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

16. Zaniechanie powoływania się na regulamin wynagradzania pracowników zatrudnionych w Urzędzie Gminy Kolno jako na jedną z podstaw przyznania Skarbnikowi Gminy dodatku specjalnego, mając na uwadze, że regulamin nie może określać zasad wynagradzania pracowników zatrudnionych na podstawie powołania. Rozważenie uwzględnienia kwot przyznawanych Skarbnikowi nieprzerwanie od 2014 r. w formie dodatku specjalnego w poziomie stałych składników wynagrodzenia.

17. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały zmieniającej uchwałę określającą wysokość diet radnych Rady Gminy Kolno, poprzez usunięcie z jej treści niemającego uzasadnienia w świetle obowiązującego prawa postanowienia przewidującego, że dieta Przewodniczącego Rady Gminy wynosi 1.500 zł.

18. Zobowiązanie osób biorących udział w nadzorowaniu i odbiorze robót budowlanych do dołożenia większej staranności przy weryfikacji ich wykonania zgodnie z dokumentacją.

19. Dołożenie większej staranności przy weryfikacji prawidłowości treści dokumentacji stanowiącej podstawę wykonania robót budowlanych, mając na uwadze ustalenia zawarte w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli.

20. Zwrócenie uwagi przy zatwierdzaniu arkuszy organizacyjnych szkół, aby przewidziane w ich treści godziny ponadwymiarowe nauczycieli zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych nie przekraczały ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin ustalonego tym nauczycielom po obniżce uchwalonej przez Radę Gminy.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

    Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku