Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

 przeprowadzona w Urzędzie Gminy Nowy Dwór

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 19 listopada 2020 roku (znak: RIO.I.6001-10/20), o treści jak niżej:

Pan

Andrzej Humienny

Wójt Gminy Nowy Dwór

           W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Nowy Dwór za 2019 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Nowy Dwór na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

           Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Kontrola wykazała, że udzielił Pan dyrektorowi Nowodworskiego Ośrodka Kultury pełnomocnictwa do dokonywania czynności prawnych związanych z prowadzeniem tej jednostki na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, ze zm.), co stoi w sprzeczności z postanowieniami wskazanego przepisu. Regulacja zawarta w art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy umocowania kierowników jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Nowodworski Ośrodek Kultury jest instytucją kultury, w związku z czym posiada osobowość prawną zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 194). Udzielone pełnomocnictwo należy zatem uznać za bezprzedmiotowe – str. 4 protokołu kontroli.

Podstawę prowadzenia rachunkowości jednostek obsługiwanych przez Urząd Gminy stanowiły przepisy wewnętrzne wydane przez ich kierowników. Stosownie do art. 10c ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, obowiązki w zakresie rachunkowości i sprawozdawczości tych jednostek przejęte zostały w całości przez Urząd Gminy jako jednostkę obsługującą. Zatem, mając na uwadze art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, ze zm.), do obowiązków Pana Wójta należy także określenie przyjętych zasad (polityki) rachunkowości każdej jednostki obsługiwanej – str. 4 protokołu kontroli.

Analiza regulacji wewnętrznych opisujących zasady rachunkowości przyjęte dla budżetu gminy i Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej – w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 342), a także przepisów wewnętrznych składających się na procedury kontroli zarządczej, wykazała, że:

a) nie określono stosowanych zasad ewidencjonowania operacji związanych z centralnym rozliczaniem podatku VAT. W praktyce gmina stosuje metodę „brutto” centralnego rozliczenia podatku VAT, zaliczając VAT należny od sprzedaży do dochodów budżetu, zaś odprowadzaną do urzędu skarbowego nadwyżkę podatku należnego nad naliczonym, wynikająca z deklaracji VAT-7, do wydatków budżetu w par. 4530 „Podatek od towarów i usług (VAT)” – str. 8 protokołu kontroli;

b) z regulacji wewnętrznych nie wynikało, aby przewidziano prowadzenie kont ksiąg pomocniczych dla środków trwałych w budowie w sposób tradycyjny (odręczny, bez zastosowania programu komputerowego), co miało miejsce w praktyce – str. 136-137 protokołu kontroli;

c) nie określono precyzyjnie metody prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych (materiałów), czym naruszono art. 17 ust. 2 ustawy. Z jednej strony postanowiono, że „zakupione materiały w postaci materiały” [pojęcie niesprecyzowane], paliwa i opał” przekazuje się do bezpośredniego zużycia i księguje się w koszty. Jednocześnie przewidziano, że w zakresie gospodarki materiałami prowadzi się ewidencję analityczną: wartościową i wartościowo-ilościową po cenach tych materiałów, które zostały nabyte i ilościową w magazynie przez pracownika materialnie odpowiedzialnego za stan magazynu. Jak ustalono, w praktyce wszystkie materiały wydawano i odpisywano w koszty w momencie zakupu, zaś na koniec roku ustaloną w drodze spisu z natury wartość materiałów (paliwo i olej opałowy) ujmowano na koncie 310 „Materiały”; co do zasady w praktyce stosowano zatem metodę ewidencji przewidzianą w art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy - str. 153-154 protokołu kontroli;

d) w postanowieniach instrukcji inwentaryzacyjnej wprowadzonej zarządzeniem Nr 3/03 Wójta z dnia 17 listopada 2003 r. zawarto m.in. postanowienia o treści:

- „nie wymaga pisemnego uzgodnienia wynikający z ksiąg rachunkowych jednostki m.in. stan należności i zobowiązań uregulowanych do dnia sporządzenia sprawozdania finansowego oraz objętych powództwem sądowym lub postępowaniem egzekucyjnym, a także należności i zobowiązań nieprzekraczających wartości dolnej granicy zaliczenia rzeczowych składników majątkowych do środków trwałych” (§ 33 pkt 3 rozdział VII „Zasady i technika inwentaryzacji pozostałych składników aktywów i pasywów w formie weryfikacji sald”). Przyjęte rozwiązanie o zaniechaniu występowania o pisemne potwierdzanie stanu należności i zobowiązań uregulowanych do dnia sporządzenia sprawozdania finansowego oraz nieprzekraczających wartości dolnej granicy zaliczenia rzeczowych składników majątkowych do środków trwałych (obecnie 10.000 zł) należy uznać za sprzeczne z ustawą oraz wykraczające poza zasadę istotności. Należy bowiem podkreślić, że termin wystąpienia do kontrahentów o potwierdzenie sald musi zapewnić realizację wymogu z art. 26 ust. 3 ustawy; powinno ono zatem nastąpić nie wcześniej niż na 3 miesiące przed dniem bilansowym, a zarazem w takim terminie, aby kontrahent zdążył przesłać potwierdzenie do 15 dnia następnego roku obrotowego. Z tego względu niemożliwym jest zwlekanie z inwentaryzacją metodą potwierdzenia sald aż do dnia sporządzenia sprawozdania finansowego (czyli 31 marca). Przyjęcie natomiast dla inwentaryzacji wskazaną metodą progu 10.000 zł wykracza poza zasadę istotności przewidzianą w art. 8 ust. 1 ustawy. Na jej podstawie możliwym jest jedynie wyeliminowanie niewielkich kwotowo sald, jeśli występowanie o potwierdzenie byłoby nieopłacalne ze względu na koszty (zaangażowanie pracowników, ponoszone opłaty pocztowe). Następstwem przyjętych rozwiązań było zaniechanie wystąpienia o potwierdzenie sald do dwóch kontrahentów zalegających z czynszem,

- „jeżeli salda należności i zobowiązań nie wykazują zmian w ciągu 6 miesięcy i nie przekraczają kwoty równej 2% dolnej granicy zaliczenia majątkowych składników do środków trwałych (czyli 200 zł), to mogą być na podstawie pisemnej decyzji kierownika jednostki odpisane na koniec roku obrotowego na straty lub zyski nadzwyczajne; powyższe nie dotyczy rozliczenia z budżetami, ZUS, a także zobowiązań wobec pracowników” (§ 33 pkt 4 rozdział VII „Zasady i technika inwentaryzacji…”). Zapis taki jest sprzeczny z ogólną dyspozycją art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.) określającą, że jednostki sektora finansów publicznych zobowiązane są do ustalania wszystkich przypadających im należności, w tym cywilnoprawnych oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania. Nie stwierdzono przy tym uregulowań wskazujących np. minimalny okres, za który mają zostać naliczone te należności, aby dokonać ich „odpisania”, czy też wyłączających ich stosowanie do należności cywilnoprawnych. Przepisy prawa nie przewidują samodzielnego decydowania przez Wójta o podstawach do „odpisywania” z ksiąg należności przypadających budżetowi gminy. Artykuł 42 ust. 6 ustawy o finansach publicznych przewiduje możliwość odstępowania od podejmowania czynności wobec dłużnika zmierzających do wykonania zobowiązania, jeżeli zachodzą przesłanki odstąpienia od czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych przewidziane przepisami o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z kolei obowiązujący od 28 kwietnia 2017 r. art. 59a tej ustawy stanowi, że rada gminy może, w drodze uchwały, postanowić o niedochodzeniu należności o charakterze cywilnoprawnym przypadających gminie lub jej jednostkom organizacyjnym, których kwota wraz z odsetkami nie przekracza 100 zł. W przypadku braku tego typu uchwały, której postanowienia – w ocenie Izby – również powinny odnosić się do okresu, za jaki kwota należności cywilnoprawnej z odsetkami ma nie przekraczać 100 zł, jedyną drogą legalnego usunięcia z ewidencji należności cywilnoprawnej jest jej umorzenie na zasadach określonych przez Radę Gminy w uchwale wydanej w oparciu o przepisy art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Dopiero stosowne oświadczenie woli Wójta w sprawie umorzenia stanowi podstawę usunięcia ustalonych wcześniej należności cywilnoprawnych z ksiąg rachunkowych. Poza tym wskazania wymaga, iż na podstawie art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych wydatki publiczne powinny być dokonywane m.in. w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. W przepisie tym wyrażona została zasada terminowości ponoszenia wydatków i poszanowania wcześniej zaciągniętych zobowiązań, która nie może być zniesiona regulacjami wewnętrznymi. W kontrolowanym okresie nie stwierdzono przypadków stosowania omówionej regulacji wewnętrznej,

- „rezultaty weryfikacji należy ująć w odpowiedniej informacji (protokole), którego wzór stanowi załącznik nr 7” (§ 34 pkt 2 rozdział VII „Zasady i technika inwentaryzacji…”). Nie stwierdzono istnienia załącznika o wskazanym numerze. W związku z powyższym, przeprowadzona przez kontrolowaną jednostkę inwentaryzacja w drodze weryfikacji nie została zatem udokumentowana od strony formalnej w postaci odrębnych protokołów – str. 154-156 protokołu kontroli.

Kontrola zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, przeprowadzona w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów w sprawie rachunkowości oraz planów kont…, wykazała, że:

a) w ewidencji Urzędu wyodrębniono konto 130-2-1 „Rachunek VAT” odpowiadające wyodrębnionemu rachunkowi podzielonej płatności VAT („split payment”). W polityce rachunkowości nie przewidziano wyodrębnienia tego konta oraz nie opisano zasad jego funkcjonowania. Wskazania wymaga, iż właściwym sposobem ewidencjonowania operacji na tym rachunku powinno być zastosowanie odpowiedniego subkonta w ramach konta 133 „Rachunek budżetu” w ewidencji budżetu, zamiast konta 130-2-1 w ewidencji Urzędu. Z uwagi na to, że nie został utworzony rachunek bieżący dla Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej (dochody i wydatki Urzędu realizowane są z rachunku budżetu), rachunek „split payment” jest w praktyce rachunkiem otwartym do rachunku budżetu i powinien być konsekwentnie ewidencjonowany w księgach budżetu w ramach konta 133. Przyjęty w jednostce, bezpodstawnie, sposób ewidencjonowania obrotów i sald rachunku „split payment” (w księgach Urzędu) powodował szereg zbędnych zapisów księgowych w ewidencji budżetu i Urzędu wynikających z przelewów środków między rachunkiem budżetu i rachunkiem „split payment”, które przedstawiono na str. 10 protokołu kontroli;

b) operacje dotyczące wpływów z tytułu refundacji wynagrodzeń z PUP ujmowano jako zmniejszenie wydatków i kosztów. Taki sposób ujmowania refundacji wynagrodzeń pracowników zatrudnionych w ramach robót interwencyjnych prowadził do zniekształcenia faktycznej wysokości kosztów poniesionych na wynagrodzenia pracowników świadczących pracę w ramach działalności Urzędu. Refundację z PUP należało przyjąć jako dochody budżetowe w korespondencji z kontem 901 „Dochody budżetu” i objąć sprawozdaniem Rb-27S. Łączna kwota tak zaksięgowanych wpływów w 2019 r. wyniosła 30.014,70 zł – str. 11-12 protokołu kontroli;

c) błędnie zaksięgowano w ewidencji Urzędu, zapisem ujemnym na stronie Wn konta 130 „Rachunek bieżący jednostki budżetowej” i stronie Ma konta zespołu 7, zwrot nadpłaconego podatku; operację tę należało ująć zapisem dodatnim po stronie Ma konta 130 i stronie Wn właściwego konta zespołu 7 a następnie zastosować techniczny zapis ujemny na koncie 130 w celu zachowania czystości obrotów – str. 12 protokołu kontroli;

d) zwrot środków na wydatki niewykorzystanych przez GOPS w Nowym Dworze w kwocie 99.905,26 zł zaewidencjonowano zapisem ujemnym Wn 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” – Ma 133, co stanowiło naruszenie zasad funkcjonowania tych kont, określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia, nie przewidujących prowadzenia ewidencji za pomocą zapisów ujemnych, a także zasady ewidencji na koncie 133 zgodnie z danymi wyciągów bankowych, w wyniku czego musi zachodzić zgodność zapisów między jednostką a bankiem – str. 12 protokołu kontroli;

e) nieprawidłowo zaewidencjonowano na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe” pod datą 31 grudnia 2019 r. pozostałe środki trwałe o wartości poniżej 1.000 zł, gdyż w świetle obowiązujących w Urzędzie Gminy zasad rachunkowości, ewidencji na koncie 013 podlegają pozostałe środki trwałe o wartości jednostkowej powyżej 1.000 zł – str. 12 protokołu kontroli;

f) nie ujęto w księgach należności gminy wynikającej z noty obciążeniowej wystawionej przez Pana Wójta w dniu 31 grudnia 2019 r. na rzecz Nadleśnictwa Czarna Białostocka (reprezentującego Skarb Państwa) na kwotę 40.000 zł z tytułu partycypacji w finansowaniu wspólnego przedsięwzięcia publicznego polegającego na remoncie drogi. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, w księgach rachunkowych jednostki należy ująć wszystkie osiągnięte, przypadające na jej rzecz przychody i obciążające ją koszty związane z tymi przychodami dotyczące danego roku obrotowego, niezależnie od terminu ich zapłaty. Z kolei art. 24 ust. 2 ustawy wymaga, aby księgi rachunkowe odzwierciedlały stan rzeczywisty. Faktyczny wpływ środków z Nadleśnictwa nastąpił w dniu 14 stycznia 2020 r., co nie miało wpływu na wskazany obowiązek ewidencyjny – str. 12-13 protokołu kontroli;

g) wyksięgowanie wartości początkowej likwidowanych lub zbywanych w pełni umorzonych środków trwałych było dokonywane nieprawidłowym zapisem Wn 800 „Fundusz jednostki” – Ma 011 „Środki trwałe”, zamiast zapisem Wn 071 „Umorzenie środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych” – Ma 011 (wartość umorzenia księgowano w jednostce zapisem Wn 071 – Ma 800). Fundusz jednostki należy zmniejszać jedynie o nieumorzoną wartość wyksięgowywanych środków trwałych (Wn 800 – Ma 011), a wartość początkową odpowiadającą kwocie umorzenia wyksięgować z konta 011 na stronę Wn konta 071. Łączna wartość zaksięgowanych w niewłaściwy sposób operacji wyniosła 19.272,20 zł. Pochodną tego było błędne wskazanie sumy 19.272,20 zł w zestawieniu zmian w funduszu Urzędu za 2019 r. w zwiększeniach i zmniejszeniach funduszu – str. 13 protokołu kontroli;

h) bezpodstawnie przekazywano środki pieniężne z rachunku budżetu na wyodrębniony rachunek bankowy ewidencjonowany za pośrednictwem konta 133-1 w ewidencji budżetu, które były następnie zwracane na rachunek budżetu w różnych odstępach czasu. Ogółem w 2019 r. operacje te dotyczyły kwoty 98.541,44 zł. Jak wynika z wyjaśnienia Pana Wójta, w 2019 r. dokonano przekazana środków na subkonto rachunku podstawowego, czyli 133-1 „Rachunek budżetu-gmina VAT”, które pochodziły z dotacji celowych na realizację zadań wg podpisanych umów; środki te w całości na koniec roku wróciły na rachunek główny. Na uwagę zasługuje, iż dwie poprzednie kompleksowe kontrole gospodarki finansowej gminy Nowy Dwór także wykazywały bezpodstawne przekazywanie środków pieniężnych z rachunku budżetu (na rachunek sum depozytowych), które były następnie zwracane na rachunek budżetu w różnych odstępach czasu. Dwukrotnie wydano zalecenia o zobowiązanie Skarbnika do bezwzględnego zaniechania przelewania środków budżetu na rachunek depozytowy, mając na uwadze brak uzasadnienia takich transferów oraz wypaczanie danych o stanie środków na rachunku budżetu. W odpowiedzi na ostatnie zalecenia przedstawił Pan: zobowiązano Skarbnika do zaniechania przelewania środków budżetu na rachunek depozytowy bez uzasadnionych przyczyn. Udzielając wyjaśnienia w trakcie obecnej kontroli wskazał Pan, iż przypomniano Skarbnikowi o zobowiązaniu zaniechania przelewania środków budżetu na odrębny rachunek; Skarbnik zobowiązuje się więcej nie stosować tego typu praktyk – str. 14-15 protokołu kontroli;

i) w dniu 31 grudnia 2019 r. dokonano bezpodstawnego zapisu Wn 800 – Ma 224-3 „Rozliczenie dotacji budżetowych oraz płatności z budżetu środków europejskich” na kwotę 78.506 zł określając go jako „przeksięgowanie dotacji”. Zapis ów miał związek z poprzedzającą go operacją polegającą na przekazaniu w dniu 9 grudnia 2019 r. dotacji we wskazanej wysokości dla Fundacji Wspierania Zrównoważonego Rozwoju z siedzibą w Warszawie (partnera zarządzającego w projekcie pn. „Akademia kompetencji cyfrowych dla mieszkańców…”) ujętą zapisem Wn 224-3 – Ma 130-3. Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 224, zawartymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia, po jego stronie Ma ujmuje się wartość dotacji uznanych za wykorzystane i rozliczone, w korespondencji z kontem 810 „Dotacje budżetowe, płatności z budżetu środków europejskich oraz środki z budżetu na inwestycje”, co w tym przypadku nie miało miejsca. Jak bowiem ustalono, termin realizacji projektu upływał 30 kwietnia 2020 r.; poza tym większa część wydatków zgodnie z harmonogramem miała być poniesiona także w 2020 r., co dotyczyło w szczególności partnera, czyli Fundacji. Uznanie dotacji za wykorzystaną i rozliczoną z końcem 2019 r. było zatem przedwczesne i nieuprawnione. Dodania wymaga, iż prawidłowo wartość dotacji uznanych za wykorzystane i rozliczone księguje się w korespondencji z kontem 810, a nie kontem 800, jak to uczyniła kontrolowana jednostka – str. 16-17 protokołu kontroli;

j) nieprawidłowo ewidencjonowano operacje dokonywane za pośrednictwem rachunku walutowego utworzonego dla projektu „Poprawa dostępności i jakości przygranicznej infrastruktury drogowej poprzez przebudowę dróg na terenie gminy Nowy Dwór i drogi H-6044 Svyatsk-Wasilewicze-Ostasha-Kadysh w powiecie grodzieńskim”, dla którego wyodrębniono konto 133-7 w ewidencji budżetu i konto 130-7 w ewidencji Urzędu. Wpływ w dniu 16 maja 2019 r. od Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju środków w łącznej kwocie 786.535,23 euro przeliczono wg tabeli kursów średnich NBP nr 94/A/NBP/2019 z tego samego dnia (1 euro = 4,2929 zł). Część należną gminie, odpowiadającą 480.857,18 euro, wyceniono na kwotę 2.064.267,50 zł i ujęto jako dochód budżetu zapisem Wn 133-7 – Ma 901-7 w ewidencji budżetu i równolegle Wn 130-7 – Ma 720-7 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” w ewidencji Urzędu, zaś część należną stronie białoruskiej (partnerowi projektu) w kwocie 305.679,05 euro wyceniono na sumę 1.312.249,60 zł i ujęto zapisem Wn 133-7 – Ma 240-7 „Pozostałe rozrachunki” w ewidencji budżetu. W trakcie 2019 r. z rachunku walutowego przekazano część należną stronie białoruskiej (305.679,05 euro w dniu 5 czerwca) oraz zapłacono dwie prowizje bankowe (3,48 euro w dniu 16 maja i 81,80 euro w dniu 5 czerwca). Wszystkie te operacje dla potrzeb ujęcia w ewidencji księgowej wyceniono w złotych na podstawie tabel kursów średnich NBP z dnia dokonania poszczególnych operacji. W ich wyniku, część przekazaną stronie białoruskiej zaksięgowano na kwotę 1.307.756,12 zł (przy wypływie wycenionym w wysokości 1.312.249,60 zł), zaś jako równowartość pobranych przez bank prowizji ujęto zaliczając do wydatków budżetu odpowiednio kwoty 14,94 zł (wpływ wyceniony w tej samej wysokości) i 349,97 zł (przy wypływie wycenionym na kwotę 351,15 zł). Zastosowanie kursów średnich NBP z dnia danej operacji spowodowało powstanie różnic kursowych w ewidencji budżetu (od części przekazanej stronie białoruskiej oraz od prowizji bankowej pobranej 5 czerwca 2019 r.), które nie powinny być ustalane, ponieważ nie miały wpływu na budżet gminy i nie podlegały rozliczeniu ze stroną białoruską. W zakresie części przekazanej stronie białoruskiej ujemna różnica kursowa od własnych środków pieniężnych wyniosła 4.493,48 zł i widniała na koncie 240-7. Saldo to jest nierealne i należy dokonać jego likwidacji w obecnym roku budżetowym zapisem Wn 240-7 – Ma 960 „Skumulowane wyniki budżetu”.

Wskazania wymaga, iż zgodnie z art. 35 ust. 8 ustawy, w przypadku gdy ceny nabycia jednakowych albo uznanych za jednakowe, ze względu na podobieństwo rodzaju i przeznaczenie, składników inwestycji (którymi są m. in. waluty obce) są różne, to ich rozchód wycenia się według metody wybranej przez jednostkę spośród metod, o których mowa w art. 34 ust. 4 pkt 1-3. Przepis ten wymienia następujące metody tej wyceny:

- według cen przeciętnych, to jest ustalonych w wysokości średniej ważonej cen (kosztów) danego składnika aktywów,

- przyjmując, że rozchód składnika aktywów wycenia się kolejno po cenach (kosztach) tych składników aktywów, które jednostka najwcześniej nabyła (wytworzyła) – jest to tzw. metoda FIFO, tj. pierwsze weszło, pierwsze wyszło,

- przyjmując, że rozchód składników aktywów wycenia się kolejno po cenach (kosztach) tych składników aktywów, które jednostka najpóźniej nabyła (wytworzyła) – jest to tzw. metoda LIFO, czyli ostatnie weszło, pierwsze wyszło.

Przepisy umożliwiały zatem kontrolowanej jednostce wycenienie rozchodu walut obcych z rachunku walutowego po kursie, po jakim waluty te wyceniono w momencie ich wpływu na ten rachunek (tj. kursie historycznym, czyli obowiązującym w dniu 16 maja 2019 r.), przyjmując jedną z metod, o których mowa w art. 34 ust. 4 pkt 1-3 ustawy. Przy zastosowaniu tego podejścia nie powstałyby w księgach nierealne dla budżetu gminy – wynikające z przekazania środków dla strony białoruskiej – różnice kursowe. Prawidłowo, przyjęte w tym zakresie rozwiązania powinny wynikać z dokumentacji opisującej zasady rachunkowości; obowiązująca w jednostce polityka rachunkowości nie odnosiła się do powyższych kwestii.

Z ustaleń kontroli wynika, iż na dzień 31 grudnia 2019 r. na opisywanym rachunku walutowym znajdowała się kwota 480.770,90 euro. Dokonując jej wyceny w sposób właściwy zastosowano przepis art. 30 ust. 1 ustawy stanowiący, iż składniki aktywów (z wyłączeniem udziałów w jednostkach podporządkowanych, wycenianych metodą praw własności) i pasywów wyrażone w walutach obcych wycenia się na dzień bilansowy po obowiązującym na ten dzień średnim kursie ogłoszonym dla danej waluty przez Narodowy Bank Polski. Także w przepisach §  12 rozporządzenia wskazano, iż należności i zobowiązania oraz inne składniki aktywów i pasywów wyrażone w walutach obcych wycenia się nie później niż na koniec kwartału, według zasad obowiązujących na dzień bilansowy. Kurs euro z dnia bilansowego wynosił 4,2585 zł, stąd do wyceny wartości bilansowej przyjęto kwotę 2.047.362,87 zł, która nie odpowiadała jednakże stanowi konta 133-7 w ewidencji. W związku z powyższym kontrolowana jednostka dokonała następującego przeliczenia – od kwoty 2.064.267,50 zł (zarachowanej w dniu 16 maja 2019 r. jako dochód gminy; obejmowała ona także kwotę 81,10 euro pobraną przez bank na zapłatę prowizji; wg kursu tzw. historycznego odpowiadała ona równowartości 351,16 zł) odjęto kwotę 2.047.362,87 zł (stanowiącą równowartość 480.770,90 euro na dzień bilansowy) i uzyskano sumę 16.904,63 zł, którą określono jako „przeliczenie środków pieniężnych na rachunku walutowym”. Następnie kwotę tę ujęto zapisem ujemnym zmniejszając dochody budżetu oraz stan środków pieniężnych na koncie 133-7. Należy zauważyć, iż w rzeczywistości kwota ta stanowiła różnicę kursową powstałą na skutek dokonanej wyceny stanu środków na dzień bilansowy; należało ją zatem zaksięgować Wn 962 „Wynik na operacjach niekasowych” – Ma 133-7, a nie jako zmniejszenie dochodów, zaś w następnym roku budżetowym przeksięgować powstałą różnicę z konta 962 na konto 960.

Dodania wymaga, iż według wyliczeń kontrolującego kwota ujemnej różnicy kursowej na dzień bilansowy powinna wynosić 16.538,52 zł (tj. być niższa od ustalonej przez jednostkę o 366,11 zł). Prawidłowo bowiem, kwotę pozostałą na koniec roku na rachunku bankowym, czyli 480.770,90 euro należało pomnożyć przez kurs euro z dnia zarachowania, czyli 4,2929 zł (przyjęte przez jednostkę) = 2.063.901,39 zł. Następnie należało ustalić wartość 480.770,90 euro wg kursu na dzień 31 grudnia 2019 r., co jak wyżej wskazano dawało kwotę 2.047.362,87 zł, po czym od kwoty 2.063.901,39 zł odjąć kwotę 2.047.362,87 zł = 16.538,52 zł.

W rezultacie zastosowanych przez jednostkę zapisów, konto 133-7 na dzień 31 grudnia 2019 r. wykazywało saldo Wn w wysokości 2.051.491,44 zł, które nie odpowiadało wartości wynikającej z wyceny na dzień bilansowy (stan ewidencyjny był wyższy o 4.128,57 zł). Dodatkowo, jak już wyżej wskazano, wystąpiło saldo Ma na koncie 240-7 w kwocie 4.493,48 zł, na które składała się kwota 364,91 zł stanowiąca sumę wycenionych wydatków poniesionych na prowizje bankowe (kwoty 14,94 zł i 351,16 zł) oraz wskazana wyżej kwota 4.128,57 zł. Potwierdza to wadliwość stosowanych zapisów w zakresie ewidencji rachunku walutowego, czego można było uniknąć m.in. przy zastosowaniu tzw. kursu historycznego dla środków podlegających przekazaniu stronie białoruskiej – str. 17-22 protokołu kontroli;

k) konto 224-631 „Rozrachunki budżetu - dochody realizowane przez urzędy skarbowe - US Bydgoszcz” w ewidencji budżetu wykazywało na początek 2019 r. saldo Wn w kwocie 1.607 zł oraz na koniec 2019 r. saldo Wn w kwocie 3.356 zł. Nie stwierdzono wpływów należności w podanych wysokościach zarówno na początek 2019 r., jak i 2020 r., co sugeruje nierealność sald – str. 24-26 protokołu kontroli;

l) niewłaściwie księgowano operacje dotyczące należności wyegzekwowanych i przekazanych przez organ egzekucyjny na rachunek budżetu po potrąceniu kosztów egzekucyjnych. Wpływ środków na rachunek budżetu (bez kosztów komorniczych) księgowany był Wn 133 – Ma 901 „Dochody budżetu” oraz dodatkowo na kontach Urzędu na podstawie polecenia księgowania – na kwotę potrąconych kosztów komorniczych Wn 130 – Ma 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”. Następnie, celem zobrazowania w ewidencji księgowej kwoty potrąconych kosztów komorniczych, dokonywano zlecenia dla banku przekazania z rachunku budżetu na rachunek budżetu kwoty odpowiadającej potrąconym kosztom komorniczym (operacje te miały miejsce na tym samym wyciągu bankowym). Przedstawiony sposób ewidencji spowodował zaliczenie tych kwot do dochodów i wydatków budżetu, co uzyskiwano jednakże wskutek generowania przez jednostkę dodatkowych przelewów w zakresie rozliczenia tych operacji. Pozostaje to wbrew rzeczywistemu przebiegowi operacji gospodarczej, gdyż ponoszenie przez gminę ciężaru kosztów egzekucyjnych polega na niekasowym rozliczeniu ich z organem egzekucyjnym. Prawidłowo ewidencja tych operacji powinna przebiegać następująco: wpływ środków od organu egzekucyjnego Wn 133 – Ma 901 w księgach budżetu i równolegle Wn 130 – Ma 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” w ewidencji Urzędu, zaś rozliczenie należności z dłużnikiem w zakresie potrąconych kosztów egzekucyjnych Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne – Ma 221. Dodatkowo, z uwagi na fakt, iż niemożliwym było dokonanie „przelewu” w ramach rachunku budżetu potrąconych kosztów komorniczych w kwocie 23,81 zł, które wynikały z wyciągu bankowego z dnia 31 grudnia 2019 r., w ewidencji budżetu dokonano zapisu Wn 224-2/828 – Ma 901, czym doprowadzono do powstania nierealnego salda Wn na koncie 224-2/828 zniwelowanego następnie w dniu 2 stycznia 2020 r. - str. 28-29 protokołu kontroli;

ł) nie ujęto na księgach rachunkowych 2019 r. (na koncie 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami”), a w konsekwencji także w sprawozdawczości, kwoty zobowiązań w łącznej wysokości 15.208,50 zł; naruszono tym samym zasadę rzetelności ksiąg wynikającą z art. 24 ust. 2 ustawy oraz zasadę memoriału określoną w art. 6 ust. 1 ustawy – str. 30-31 protokołu kontroli;

m) nie ujęto za pośrednictwem konta 224 w ewidencji Urzędu kwoty dotacji w wysokości 22.017 zł udzielonej powiatowi sokólskiemu w ramach pomocy finansowej; konto to, zgodnie z opisem zasad jego funkcjonowania zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia, służy do ewidencji rozliczenia przez organ dotujący udzielonych dotacji budżetowych – str. 31 protokołu kontroli;

n) konto 240-3 „Pozostałe rachunki- sumy depozytowe” w ewidencji Urzędu wykazywało na koniec 2019 r. saldo Ma 39.141,22 zł, w tym kwotę 1.998,96 zł stanowiły przypisane przez bank odsetki od środków znajdujących się na rachunku środków depozytowych (kumulowane przez wiele lat, gdyż odsetki dopisane w okresie 2016-2019 wyniosły 879,24 zł). Kontrola wykazała, że w dalszym ciągu wadia oraz zabezpieczenia należytego wykonania umów zwracane były przez gminę bez należnych odsetek wynikających z umowy rachunku bankowego, na którym były przechowywane. Stosownie do art. 46 ust. 4 i art. 148 ust. 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843, ze zm.), wnoszone przez wykonawców w pieniądzu wadia i zabezpieczenia należytego wykonania umów należy zwracać wraz z odsetkami wynikającymi z umowy rachunku bankowego, na którym są one przechowywane, pomniejszone o koszty prowadzenia tego rachunku oraz prowizji bankowej za przelew pieniędzy na rachunek bankowy wykonawcy. Analogiczną nieprawidłowość stwierdzono także przy poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy. Na wydane zalecenie zobowiązujące do zwracania wykonawcom kwot wadiów i zabezpieczeń należytego wykonania umów wraz z odsetkami naliczonymi przez bank od tych środków, po pomniejszeniu o koszty prowadzenia rachunku oraz o koszt prowizji za przelew, poinformował Pan, iż zobowiązano Skarbnika do wykonywania zalecenia. Wskazania wymaga także, że ze sposobu prowadzenia ewidencji do konta 240-3 nie wynikało, od jakich depozytów odsetki zostały naliczone; do tego konta nie prowadzono bowiem ewidencji depozytów w podziale na poszczególnych kontrahentów i wniesionych przez nich sum depozytowych. Uniemożliwia to analizę źródeł pochodzenia odsetek i kosztów obsługi bankowej w odniesieniu do poszczególnych depozytów. Prowadzenie ewidencji analitycznej w ten sposób uchybia postanowieniom załącznika nr 3 do rozporządzenia, według których ewidencja szczegółowa do kont zespołu 2 powinna umożliwiać wyodrębnienie poszczególnych grup rozrachunków oraz ustalenie przebiegu i stanu rozliczeń z podziałem na kontrahentów – str. 33 protokołu kontroli;

o) nie naliczono i nie ujęto w księgach Urzędu przypadających gminie na dzień 31 grudnia 2019 r. odsetek od należności objętej nakazem zapłaty z dnia 23 października 2015 r. wydanym przez Sąd Okręgowy w Białymstoku I Wydział Cywilny na rzecz EKO Energia - Nowy Dwór J. Pawlikowski-Bulcyk i Wspólnicy sp. k. z siedzibą w Warszawie na łączną kwotę 85.183,56 zł (odsetki naliczane od dnia 26 czerwca 2014 r.), co opisano szczegółowo na str. 36 protokołu kontroli (na dzień 30 czerwca 2020 r. kwota odsetek wzrosła do sumy 91.576,99 zł). Wskazania wymaga, iż naliczenie i przypisanie w księgach należnych odsetek od opisywanej zaległości w kwocie 200.000 zł zalecono także po poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy. Zgodnie z § 11 rozporządzenia, odsetki od należności ujmuje się w księgach rachunkowych w momencie ich zapłaty, lecz nie później niż pod datą ostatniego dnia kwartału w wysokości odsetek należnych na koniec tego kwartał. Stosownie zaś do art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych zobowiązane są do ustalania przypadających im należności, w tym cywilnoprawnych. W udzielonym wyjaśnieniu wskazano, iż nienaliczanie i nieujęcie w ewidencji księgowej Urzędu odsetek było wynikiem przeoczenia oraz, że z dniem 31 lipca 2020 r. zaksięgowano odsetki w wysokości 71.571,51 zł (tj. kwocie wstępnie podanej przez kontrolującego, która ostatecznie wynosi jednakże 91.576,99 zł, tj. o 20.005,48 zł więcej). Dodania wymaga jednocześnie, iż prawidłowo całość naliczonych odsetek należy objąć odpisem aktualizującym, podobnie jak należności główną, od której zostały naliczone;

p) rozliczenia dotyczące należności z tytułu dochodów na koncie syntetycznym 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” wykazywano nieprawidłowo jako per saldo należności i zobowiązań. Na dzień 31 grudnia 2019 r. na koncie syntetycznym 221 wykazano po stronie Wn saldo w kwocie 783.224,42 zł i po stronie Ma w kwocie 17,52 zł. Na podstawie analizy ewidencji analitycznej stwierdzono zaś, że na koniec 2019 r. faktyczne należności podlegające wykazaniu po stronie Wn powinny wynosić 812.506,29 zł, zaś nadpłaty po stronie Ma 29.299,40 zł. Skutkowało to zniekształceniem danych prezentowanych w bilansie Urzędu (sprawozdanie Rb-27S zostało sporządzone na podstawie ewidencji analitycznej, zatem wykazywało właściwe dane) – str. 39 protokołu kontroli;

q) występował brak zgodności między ewidencjami, czym naruszono art. 16 ust. 1 ustawy; dotyczyło to następujących należności z tytułu dochodów budżetowych:

- dostaw wody (konto 221-1) – wykazane w sprawozdaniu Rb-27S za 2019 r. należności w w kwocie 43.857,51 zł były zgodne z ewidencją analityczną według podziałek klasyfikacji; z danych ewidencji analitycznej prowadzonej według kontrahentów wynikało zaś, iż kwota należności wynosiła 43.607,87 zł, tj. była o 249,64 zł niższa od wykazanej w sprawozdaniu,

- dostaw wody odsetki (konto 221-1-1) – wykazane w sprawozdaniu Rb-27S za 2019 r. należności w kwocie 12.495,79 zł były zgodne z ewidencją analityczną według podziałek klasyfikacji; z danych ewidencji analitycznej według kontrahentów wynikało zaś, iż kwota należności wynosiła 12.507,39 zł, tj. była o 11,60 zł wyższa od wykazanej w sprawozdaniu,

- odbioru ścieków (konto 221-2) – wykazane w sprawozdaniu Rb-27S za 2019 r. należności w kwocie 32.637,96 zł były zgodne z ewidencją analityczną według podziałek klasyfikacji; z danych ewidencji analitycznej według kontrahentów wynikało zaś, iż kwota należności wynosiła 32.297,93 zł, tj. była o 340,03 zł niższa od wykazanej w sprawozdaniu,

- odbioru ścieków odsetki (konto 221-2-1) - wykazane w sprawozdaniu Rb-27S za 2019 r. należności w kwocie 15.266,42 zł były wyższe o 113,64 zł od danych ewidencji syntetycznej, a także wyższe o 130,46 zł od danych ewidencji analitycznej. Pomiędzy ewidencją analityczną według podziałek klasyfikacji i według dłużników a ewidencją syntetyczną wynikała niezgodność na kwotę 16,82 zł;

r) operację nabycia przez gminę lokalu mieszkalnego w zamian za zwolnienie z długu ujęto błędnym zapisem Wn 011 – Ma 800 na kwotę 31.350 zł. Zastosowany zapis byłby właściwy dla nieodpłatnego nabycia własności (np. w drodze darowizny). W sytuacji nabycia własności za zwolnienie z długu właściwym było zastosowanie zapisu Wn 011 – Ma 221 na kwotę 31.350 zł; natomiast zapisem Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne" – Ma 221 należało ująć pozostałą kwotę należności wynoszącą 55.531,77 zł, objętą zarzutem przedawnienia – str. 37-39 protokołu kontroli;

s) dochody z tytułu odsetek bankowych od środków na rachunkach bieżących Szkoły Podstawowej i GOPS w dalszym ciągu były automatycznie przenoszone przez bank (na stałe zlecenie Urzędu) na rachunek budżetu i ujmowane w ewidencji budżetu zapisem Wn 133 – Ma 901, tj. z pominięciem konta 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych”. W trakcie poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Nowy Dwór zwrócono uwagę, iż zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia konto 222 służy do ewidencji rozliczeń z jednostkami budżetowymi z tytułu zrealizowanych przez te jednostki dochodów budżetowych. Stwierdzono ponadto, iż podobnie jak przy ostatniej kontroli, dochody te nie zostały objęte przez Szkołę Podstawową i GOPS sprawozdaniami Rb-27S (nie były one bowiem w ogóle sporządzane, o czym będzie mowa w dalszej części niniejszego wystąpienia). Równolegle do zapisu Wn 133 – Ma 901 przychody z tych dochodów ujęto w ewidencji Urzędu zapisem Wn 130 „Rachunek bieżący jednostki” – Ma 750 „Przychody finansowe”, podczas gdy w przypadku prawidłowego wykazania dochodów przez Szkołę Podstawową i GOPS przychody finansowe powinny być wykazane w księgach tych jednostek, a nie w księgach Urzędu. W odpowiedzi na zalecenie z poprzedniej kontroli poinformował Pan, iż zobowiązano Skarbnika do ujmowania na koncie 222 w ewidencji budżetu wpłat od jednostek budżetowych z tytułu zrealizowanych dochodów oraz egzekwowania od kierowników tych jednostek obowiązku sporządzenia sprawozdania Rb-27S, na podstawie którego należy dokonać rozliczenia zrealizowanych dochodów na koncie 222 – str. 24 i 52-53 protokołu kontroli;

t) dochody ze zwrotu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych w dalszym ciągu nie wpływały na rachunek GOPS w Nowym Dworze, lecz bezpośrednio na rachunek budżetu, pomimo, że GOPS prowadzi egzekucję tych należności, wypłaca osobom uprawnionym świadczenia alimentacyjne oraz posiada w księgach należności stąd wynikające. Nieprawidłowość tę stwierdzono podczas poprzedniej kontroli RIO w Białymstoku, z tą różnicą, iż wpłaty należności od dłużników alimentacyjnych, wpływające na rachunek budżetu, w ewidencji księgowej GOPS ujmowano kwartalnie zapisem Wn 720 – Ma 221, zaś GOPS w ogóle nie sporządzał sprawozdań jednostkowych Rb-27ZZ. W okresie objętym obecną kontrolą wpłaty należności od dłużników alimentacyjnych dokonywane na rachunek budżetu (wyegzekwowane przez komornika), ujmowano zapisem Wn 133-2 – Ma 240 jako „mylna wpłata” i w tym samym dniu przekazywano na rachunek bankowy GOPS przy zastosowaniu zapisu odwrotnego. Następnie, według danych wyciągu z tego samego dnia, GOPS przekazywał tę kwotę z powrotem na rachunek budżetu, co ujmowano jako dochód budżetu w par. 2360 „Dochody jednostek samorządu terytorialnego związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej…”. Kontrola wykazała ponadto, iż dla GOPS – obsługiwanego przez Urząd Gminy – sporządzano jednostkowe sprawozdania Rb-27ZZ, lecz jednocześnie w ogóle nie sporządzano dla tej jednostki jednostkowego sprawozdania Rb-27S. Po poprzedniej kontroli zwrócono się do Pana Wójta m.in. o zaprzestanie przyjmowania bezpośrednio na rachunek budżetu wpłat dochodów z realizacji zadań zleconych, które powinny być uwidocznione na koncie 130 w księgach GOPS oraz zapewnienie sporządzania przez kierownika GOPS (w poprzednim stanie prawnym) jednostkowego sprawozdania Rb-27S, które będzie zawierało w swojej treści m.in. dane dotyczące realizacji dochodów w par. 2360. W udzielonej odpowiedzi poinformował Pan, że od dnia 1 stycznia 2017 r. zaprzestanie się przyjmowania bezpośrednio na rachunek budżetu wpłat dochodów z realizacji zadań zleconych; wpłaty te zostaną przekierowane na rachunek GOPS; wpłaty te uwidocznione będą na koncie 130. Opis zawarty powyżej wskazuje, iż pomimo zapewnień Pana Wójta zalecenia nie zostały właściwie wykonane. Zakwestionowania wymaga także fakt, iż dochody ze zwrotu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych w części stanowiącej dochód budżetu państwa ewidencjonowano za pośrednictwem konta 901 w momencie wpływu, zaś ich przekazanie do PUW księgowano po stronie Wn tego konta jako zmniejszenie uprzednio zaksięgowanych dochodów; prawidłowo do ewidencji rozrachunków z innymi budżetami, w szczególności rozrachunków z tytułu dochodów pobranych na rzecz budżetu państwa, służy konto 224 „Rozrachunki budżetu”. Za pośrednictwem konta 901 należy ujmować jedynie tę część zrealizowanych dochodów, która stanowi dochód budżetu gminy. Według danych zbiorczego sprawozdania Rb-27ZZ za okres 2019 r. suma dochodów przekazanych wyniosła 19.660,23 zł, co oznacza, iż błędnie zaewidencjonowano kwotę 11.796,13 zł (60%) – str. 24 i 58-59 protokołu kontroli;

u) nie zachowano czystości obrotów na koncie 130-1 na kwotę 71.539,90 zł oraz na koncie 130-2 na kwotę 484,99 zł, wbrew obowiązującym zasadom funkcjonowania konta 130 – str. 65 protokołu kontroli;

v) w 2019 r. nie wystąpiły obroty Wn na koncie 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)”, mimo występowania wydatków inwestycyjnych, które powinny być na nim ujęte; dotyczyło to wydatków na kwotę 32.210 zł na wykonanie dokumentacji projektowej przebudowy i rozbudowy drogi gminnej nr 103587B) i na kwotę 192.566 zł na zadanie pn. „Rozwój infrastruktury Nowodworskiego Domu Kultury” – str. 137-138 protokołu kontroli;

w) otrzymywane faktury zakupowe ujmowano na koncie rozrachunkowym 201 kwartalnie (tj. jedynie dla celów sprawozdawczych); konsekwencją takiego postępowania jest nieujęcie w księgach części faktur, stanowiących dowody księgowe dokumentujące powstanie zobowiązania – str. 30 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli sprawozdawczości za 2019 r. na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1564), rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów w sprawie rachunkowości oraz planów kont…, stwierdzono, że:

a) wystąpiła różnica na kwotę 1.749 zł pomiędzy danymi sprawozdania Rb-27S za okres 2019 r. w zakresie dochodów otrzymanych a danymi strony Ma konta 224-2/631 „Dochody realizowane przez urzędy skarbowe - US Bydgoszcz” (o tyle więcej w sprawozdawczości). Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 1 lit. c) załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, w kolumnie „Dochody otrzymane” w zakresie dochodów pobieranych przez urzędy skarbowe wykazuje się kwoty dochodów otrzymanych na rachunek bankowy jednostki w okresie sprawozdawczym, pomniejszone o dokonane zwroty. W związku z powyższym wykazaniu w sprawozdawczości podlegała kwota niższa o 1.749 zł. Z kolei w części odnoszącej się do udziałów gminy w podatku dochodowym od osób prawnych, w kolumnie „Dochody otrzymane” tego sprawozdania Rb-27S wykazano kwotę 5.007,99 zł, która była o 312,27 zł wyższa od danych strony Ma subkont 224-2/633, 636 i 639. Stanowiło to naruszenie § 3 ust. 2 pkt 2 lit. c) załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, określającego analogiczne do wyżej przywołanych zasad wykazywania w kolumnie „Dochody otrzymane” dochodów z udziału w podatku dochodowym od osób prawnych – str. 25-26 protokołu kontroli;

b) w zbiorczym sprawozdaniu Rb-27S sporządzonym przez Pana Wójta za okres 2019 r. w kolumnie „Dochody otrzymane” wykazano kwotę 13.620.235,42 zł (równą dochodom wykonanym), zamiast sumy 13.633.806,73 zł (różnica 13.571,31 zł) ustalonej przez kontrolującego na podstawie przepisów zawartych w § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 1a pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. c), ust. 3 pkt 4 i ust. 4 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej; szczegółowe wyliczenie różnicy zawarto na str. 53-55 protokołu kontroli. Analogiczną nieprawidłowość stwierdzono także podczas poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy. W zaleceniach pokontrolnych rekomendowano prawidłowe wykazywanie kwoty dochodów otrzymanych w sprawozdaniu Rb-27S, na co uzyskano odpowiedź: zwróci się większą uwagę, aby wykazywane dochody w sprawozdaniu Rb-27S były ujmowane w poszczególnych działach i rozdziałach zgodnie z klasyfikacją budżetową;

c) nie sporządzano miesięcznych jednostkowych sprawozdań Rb-27S jako Urzędu i organu, a także GOPS i Szkoły Podstawowej w Nowym Dworze. Zgodnie z brzmieniem § 6 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej sprawozdania jednostkowe są sporządzane przez kierowników jednostek organizacyjnych i kierowników jednostek obsługujących na podstawie ewidencji księgowej, zaś sprawozdania zbiorcze, w szczegółowości sprawozdań jednostkowych są sporządzane przez przewodniczących zarządów jednostek samorządu terytorialnego na podstawie sprawozdań jednostkowych jednostek im podległych oraz sprawozdania jednostkowego jednostki samorządu terytorialnego, jako jednostki budżetowej i jako organu. Urząd Gminy Nowy Dwór jest jednostką obsługującą dla GOPS i szkoły, zatem obowiązek sporządzenia jednostkowych sprawozdań tych jednostek spoczywa na Panu Wójcie – § 4 pkt 3 lit. f) i § 6 ust. 1 pkt 1 przywołanego rozporządzenia. W udzielonym w tej sprawie wyjaśnieniu wskazano, iż podległe jednostki nie realizowały żadnych dochodów [jak wynika z ustaleń kontroli jest to sformułowanie nieprawdziwe] natomiast sprawozdania Rb-27S Urzędu i organu przez niedopilnowanie; od 2020 r. stosujemy przepisy do tego nas zobowiązujące – str. 51-52 protokołu kontroli;

d) w sprawozdaniu Rb-28S za 2019 r. nie wykazano zobowiązania gminy z tytułu podlegającego przekazaniu urzędowi skarbowemu podatku VAT w kwocie 4.993 zł, wynikającego z deklaracji VAT-7 złożonej przez gminę grudzień 2019 r. (kwotę w tej wysokości faktycznie przelano do US w styczniu 2020 r.). W związku ze stosowaniem przez gminę Nowy Dwór metody „brutto” centralnego rozliczenia podatku VAT, przelewy do US stanowią wydatki budżetowe w par. 4530 „Podatek od towarów i usług (VAT)”, a zatem zobowiązania stąd wynikające są zobowiązaniami z tytułu wydatków i podlegają wykazaniu w sprawozdaniu Rb-28S na podstawie § 8 ust. 2 pkt 4 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej. W wyjaśnieniu poinformowano, iż przyczyną opisanej nieprawidłowości było przeoczenie – str. 55 protokołu kontroli;

e) dane wiersza N3. „Gotówka i depozyty” sprawozdania Rb-N za okres 2019 r. wskazywały sumę 2.398.581,15 zł. Według obliczeń kontrolującego, uwzględnieniu w tej pozycji powinna podlegać kwota 2.275.608,38 zł, tj. o 122.972,77 zł niższa od wykazanej. Zasady wypełniania tej pozycji sprawozdania określają przepisy § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych – str. 56 protokołu kontroli;

f) dane wierszy N4. „Należności wymagalne” i N5. „Pozostałe należności” sprawozdania Rb-N uwzględniały należności z tytułu odsetek tzw. „podatkowych” w kwocie 19.457,50 zł. Naruszało to przepisy § 13 ust. 1 pkt 5 i 6 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych, zgodnie z którymi kategoria należności wymagalne nie obejmuje należności wymagalnych z tytułu m.in. odsetek od wymagalnych należności czy też innych należności ubocznych, zaś kategoria pozostałe należności obejmuje bezsporne należności niewymagalne z tytułu dostaw towarów i usług, podatków i składek na ubezpieczenia społeczne oraz z wszelkich innych tytułów nieobjętych pozostałymi kategoriami przedmiotowego sprawozdania, wyłączając odsetki i inne należności uboczne – str. 56-57 protokołu kontroli;

g) w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27ZZ GOPS według stanu na koniec 2019 r. w kol. 7 „Dochody potrącone na rzecz jednostki samorządu terytorialnego” wykazano kwotę 9.586,42 zł. Zgodnie z zasadami sporządzania sprawozdań Rb-27ZZ zawartymi w § 6 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, jednostka realizująca zadanie podległa jednostce samorządu terytorialnego nie wypełnia w sporządzanym sprawozdaniu jednostkowym kolumny „Dochody potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego”; kolumna ta powinna być wypełniona tylko w zbiorczym sprawozdaniu Rb-27ZZ – str. 57 protokołu kontroli;

h) pomiędzy danymi kolumny „Potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego” zbiorczego sprawozdania Rb-27ZZ za okres 2019 r., a danymi kolumny „Dochody wykonane (wpływy minus zwroty)” w par. 2360 Dochody jednostek samorządu terytorialnego związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej…” zbiorczego sprawozdania Rb-27S za okres 2019 r. istniała różnica w kwocie 2,24 zł (o tyle mniej w Rb-27S). Zgodnie z § 6 ust. 4 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, wykazywane w sprawozdaniu Rb-27ZZ w kolumnie „Potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego” kwoty dochodów powinny być wykazywane w takiej samej wysokości w sprawozdaniu Rb-27S w kolumnie „Dochody wykonane (wpływy minus zwroty)”. Przedstawiony stan wynikał ze sporządzenia korekty do sprawozdania Rb-27ZZ, co nie skutkowało jednakże odpowiednim skorygowaniem danych sprawozdania Rb-27S – str. 59 protokołu kontroli;

i) jednostkowe sprawozdania budżetowe obsługiwanych przez Urząd Gminy jednostek, tj. Szkoły Podstawowej i GOPS, a także ich sprawozdania finansowe opatrzone były podpisami kierowników tych jednostek, co stanowiło naruszenie art. 10c ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowi on, iż w przypadku powierzenia jednostce obsługującej obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości jednostek obsługiwanych, są one przekazywane w całości. Dodatkowo w treści § 4 pkt 3 lit. f) rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej wskazano wprost, iż do sporządzania i przekazywania sprawozdań w imieniu jednostki w zakresie budżetów jednostek samorządu terytorialnego są obowiązani kierownicy jednostek obsługujących, odpowiednio do zakresu wykonywanych zadań wynikających z przepisów odrębnych – str. 60 protokołu kontroli;

j) wykazane w kwocie 30.292,43 zł w sprawozdaniu Rb-NDS za 2019 r. dane w zakresie wykonanych przychodów z tytułu wolnych środków zostały obliczone prawidłowo od strony formalnej, lecz odbiegały od stanu faktycznego, co było efektem nierzetelnych sald. Rzeczywista kwota wolnych środków była odmienna z uwagi na nierealne saldo Wn konta 224-2/631 „Urząd Skarbowy w Bydgoszczy” na początek 2019 r. w kwocie 1.607 zł (brak faktycznego wpływu w tej wysokości w trakcie roku). Podobnie, kwota wolnych środków wykazana po stronie przychodów sprawozdania Rb-NDS za I kwartał 2020 r. uwzględniała nierealne saldo Wn tego konta na koniec 2019 r. na sumę 3.356 zł. Dodatkowo, jako rzekomo posiadane wolne środki uwzględniono bezpodstawnie przy obliczeniach kwotę 4.493,48 zł z tytułu opisywanych już różnic kursowych. Z opisu zasad sporządzania sprawozdania Rb-NDS, zawartych w § 13 pkt 5 lit. d) załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej wynika, iż dane po stronie wykonania w zakresie przychodów z tytułu wolnych środków powinny odpowiadać wysokości wolnych środków, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 6 ustawy o finansach publicznych. Przy obliczeniu wolnych środków należy uwzględnić, że nie mogą być brane pod uwagę salda, które nie odpowiadają rzeczywiście posiadanym środkom pieniężnym. Warunkiem właściwego ustalenia wolnych środków jest wnikliwa analiza realności sald w ewidencji budżetu – str. 124 protokołu kontroli;

k) w bilansie budżetu za 2019 r. należności i rozliczenia w kwocie 19.595,77 zł wynikające z danych konta 224 błędnie wykazano w poz. II.1.1. „Należności finansowe, w tym krótkoterminowe (do 12 miesięcy)”, zamiast w poz. II.2 „Należności od budżetów”. Dodatkowo, w poz. III „Rozliczenia międzyokresowe” bilansu wykazano kwotę 4.493,48 zł składającą się na nierealne saldo Ma konta 240-7 (opisane we wcześniejszej części niniejszego wystąpienia różnice kursowe). Kwoty wykazane jako saldo Ma (realne) powinny być wykazywane jako pozostałe zobowiązania – str. 60-61 protokołu kontroli.

Analiza stanu zobowiązań na dzień 31 grudnia 2019 r. gminnych jednostek budżetowych wykazała istnienie zobowiązań w wysokości 165.996,24 zł w Szkole Podstawowej w Nowym Dworze. Figurowały one na stronie Ma konta 240-4 „Pozostałe rozrachunki” w księgach Szkoły i dotyczyły nieprzekazanego odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych za lata: 2017 – 86.547,59 zł, 2018 – 38.062,37 zł i 2019 – 41.386,28 zł. Sposób naliczania odpisu na ZFŚS dla nauczycieli został uregulowany w art. 53 Karty Nauczyciela. Zasady tworzenia przez pracodawców zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i zasady gospodarowania środkami tego Funduszu wynikają z przepisów ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2020 r. Nr 1070). Przepisami art. 12a ust. 1 ustawy określono zaś zasady odpowiedzialności pracodawcy za wykonywanie jej przepisów stanowiąc, iż kto, będąc pracodawcą lub będąc odpowiedzialnym, w imieniu pracodawcy, za wykonywanie przepisów ustawy, nie wykonuje przepisów ustawy albo podejmuje działania niezgodne z przepisami ustawy, podlega karze grzywny. Odnosząc się do tej kwestii wskazał Pan m.in., iż przekazana subwencja na oświatę nie w pełni zaspokaja potrzeby placówki oświatowej, dlatego też zwracano się do dyrektorów placówki o informacje dotyczące pierwszoplanowych wydatków. Pomimo tego gmina również przekazywała środki własne na funkcjonowanie Szkoły. W miarę możliwości środki finansowe na ZFŚS będą przekazywane Szkole, jednakże jest to ogromny wydatek dla naszego budżetu. Stwierdzono ponadto, iż odpisy za 2015 i 2016 r. zostały uregulowane odpowiednio w 2016 i 2017 r., tj. z opóźnieniem. Stosownie do art. 44 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wydatki powinny być dokonywane zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków – terminy odprowadzania odpisów na rachunek ZFŚS reguluje art. 6 ust. 2 ustawy o zakładowym funduszu… wskazując, że równowartość dokonanych odpisów i naliczonych zwiększeń na dany rok kalendarzowy pracodawca przekazuje na rachunek bankowy funduszu w terminie do dnia 30 września tego roku, z tym, że w terminie do dnia 31 maja tego roku przekazuje kwotę stanowiącą co najmniej 75% równowartości planowanych odpisów. Zaległości w regulowaniu odpisów, oprócz tych w ogóle nieprzekazanych, przedstawiały się następująco:

- 2015 r. – naliczenie 113.475,10 zł, z tego w tym roku przekazano 87.000 zł; nie przekazano 26.475,10 zł,

- 2016 r. – naliczenie 110.172,17 zł, z tego w tym roku łączne przelewy wyniosły 120.000 zł, tj. były wyższe od naliczenia o 9.827,83 zł; pozostało saldo 16.647,27 zł dotyczące odpisu za 2015 r.,

- 2017 r. – naliczenie 116.547,59 zł; łączne przelewy w trakcie roku wyniosły 46.647,27 zł, z tego w dniu 13 stycznia 2017 r. przekazano kwotę 16.647,27 zł, czyli składającą się na saldo Ma konta 240 na koniec 2016 r.

Kontrola wykazała także, iż dane wynikające z konta 240-4 wskazujące na istnienie zobowiązań z tytułu odpisu na ZFŚS za poszczególne lata budżetowe, nie zostały uwzględnione w sprawozdaniach Rb-28S Szkoły w kolumnach „Zobowiązania ogółem, w tym wymagalne: powstałe w latach ubiegłych i powstałe w roku bieżącym”. Naruszono tym samym wymóg zgodności danych wykazanych w sprawozdaniu z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej, określony w § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Z uwagi na fakt, iż Urząd Gminy prowadzi obsługę finansowo-księgową Szkoły, wykazanie w sprawozdawczości danych zgodnych z ewidencją, na podstawie art. § 4 pkt 3 lit. f) tego rozporządzenia oraz art. 10c ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, należy do obowiązków Pana Wójta. Dodania wymaga, iż fakt nieuwzględnienia w sprawozdawczości rzeczywistych kwot zobowiązań, miał związek z jednej strony z pierwotnym planowaniem limitów wydatków na odpis poniżej rzeczywistej kwoty zobowiązań – odpowiadających odpisowi na rok bieżący i zaległościom z lat ubiegłych – zaś z drugiej strony z nieuzasadnionym zmniejszaniem w trakcie poszczególnych lat tych limitów, czego dokonywał Pan w drodze zarządzeń. Prowadziło to do sytuacji, w których plan wydatków w danym roku finalnie co do zasady był równy wykonaniu, podczas gdy w rzeczywistości istniały nieuregulowane zobowiązania pominięte w sprawozdawczości. I tak:

- sprawozdanie za 2015 r. – plan 99.031 zł, wykonanie 99.030,47 zł (z tego na wykonanie składała się kwota 12.030,47 zł dotycząca odpisu za 2014 r. – saldo Ma konta 240-4 na początek 2015 r.). Z danych konta 240-4 wynikało zobowiązanie w wysokości 26.475,10 zł, którego nie uwzględniono zarówno w sprawozdaniu, jak i w planie wydatków na ten rok. Łączny plan wydatków na ten rok powinien był wynosić 125.505,57 zł, a faktycznie był o 26.475,57 zł niższy. Stwierdzono, iż plan wydatków w trakcie 2015 r. uległ zmniejszeniu. Według wydruku „dziennik planu” do par. 4440 „Odpisy na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych” za 2015 r. naliczenie odpisu dokonane w dniu 3 stycznia 2015 r. wynosiło 113.600 zł; dodatkowo w dniu 29 grudnia 2015 r. naliczenie zwiększono o 2.000 zł (do łącznej sumy 115.600 zł). Zmniejszeń dokonano zaś zarządzeniami Pana Wójta z 21 września, 23 października i 23 grudnia 2015 r. na łączną kwotę 16.569 zł, co skutkowało tym, iż w sprawozdaniu po stronie planu odpis stanowił 99.031 zł;

- sprawozdanie za 2016 r. – plan 120.000 zł i tyle samo jego wykonanie (z tego na wykonanie składała się kwota 9.827,83 zł dotycząca odpisu za 2015 r. – saldo Ma konta 240-4 na początek 2016 r.). Z danych konta 240-4 wynikało zobowiązanie w wysokości 16.647,27 zł, którego nie uwzględniono zarówno w sprawozdaniu, jak i w planie wydatków na ten rok. Łączny plan wydatków na ten rok powinien był wynosić 136.647,27 zł (26.475,10 zł – odpis za 2015 r. i 110.172,17 zł – odpis za 2016 r.), a faktycznie był o 16.647,27 zł niższy. Stwierdzono, iż plan wydatków w trakcie 2016 r. nie ulegał zmniejszeniom. Według wydruku „dziennik planu” do par. 4440 za 2016 r. łączne naliczenie odpisu wynosiło 120.000 zł (przy czym kwotę w wysokości 8.218 zł wprowadzono do planu w dniu 18 listopada 2016 r.) i nie uwzględniało ono zaległej kwoty w wysokości 16.647,27 zł za rok 2015 r.;

- sprawozdanie za 2017 r. – plan 51.956 zł, wykonanie 46.647,27 zł (z tego na wykonanie składała się kwota 16.647,27 zł dotycząca odpisu za 2016 r. – saldo Ma konta 240-7 na początek 2017 r.); niewykonane wydatki – 5.308,73 zł. Z danych konta 240-4 wynikało zobowiązanie w wysokości 86.547,59 zł, którego nie uwzględniono zarówno w sprawozdaniu, jak i w planie wydatków na ten rok. Łączny plan wydatków na ten rok powinien był wynosić 133.194,86 zł (16.647,27 zł – odpis za 2016 r. i 116.547,59 zł – odpis za 2017 r.), a faktycznie był o 81.238,86 zł niższy. Stwierdzono, iż plan wydatków w trakcie 2017 r. uległ zmniejszeniu. Według wydruku „dziennik planu” do par. 4440 za 2017 r. naliczenie odpisu dokonane w dniu 1 stycznia 2017 r. wynosiło 114.721 zł. Zmniejszeń dokonano zaś zarządzeniami Pana Wójta: z 21 września, 24 października, 10 listopada i 26 listopada 2017 r. na łączną kwotę 62.765 zł, co skutkowało tym, iż w sprawozdaniu po stronie planu odpis stanowił jedynie 51.956 zł;

- sprawozdanie za 2018 r. – plan 82.501 zł, wykonanie w tej samej wysokości. Z danych konta 240-4 wynikało zobowiązanie w wysokości 124.609,96 zł, którego nie uwzględniono zarówno w sprawozdaniu, jak i w planie wydatków na ten rok. Łączny plan wydatków na ten rok powinien był wynosić 207.109,96 zł (86.547,59 zł – odpis za 2017 r. i 120.562,37 zł – odpis za 2018 r.), a faktycznie był o 124.608,96 zł niższy. Stwierdzono, iż plan wydatków w trakcie 2018 r. uległ zmniejszeniu. Według wydruku „dziennik planu” do par. 4440 za 2018 r. naliczenie odpisu wynosiło 124.431 zł. Zmniejszeń dokonano zaś zarządzeniami Pana Wójta: z 28 września i 29 listopada 2018 r. na łączną kwotę 41.930 zł, co skutkowało tym, iż w sprawozdaniu po stronie planu odpis stanowił jedynie 82.501 zł;

- sprawozdanie za 2019 r. – plan 76.657 zł, wykonanie w tej samej wysokości. Z danych konta 240-4 wynikało zobowiązanie w wysokości 165.996,24 zł, którego nie uwzględniono zarówno w sprawozdaniu jak i w planie wydatków na ten rok. Łączny plan wydatków na ten rok powinien był wynosić 240.996,24 zł (86.547,59 zł – odpis za 2017 r., 38.062,37 zł – odpis za 2018 r. i 116.386,28 odpis za 2019 r.), a faktycznie był o 164.339,24 zł niższy. Stwierdzono, iż plan wydatków w trakcie 2019 r. uległ zmniejszeniu. Według wydruku „dziennik planu” do par. 4440 za 2019 r. naliczenie odpisu wynosiło 115.957 zł. Zmniejszeń dokonano zaś zarządzeniami Pana Wójta: z 28 czerwca, 6 września, 19 listopada i 13 grudnia 2017 r. na łączną kwotę 39.300 zł, co skutkowało tym, iż w sprawozdaniu po stronie planu odpis stanowił jedynie 76.657 zł.

Kontrola wykazała, iż nieterminowo regulowano także odpis na ZFŚŚ w Urzędzie Gminy. Do dnia 31 maja 2019 r. przekazano bowiem 18.000 zł dotyczące naliczenia Funduszu na 2019 r. (35,49% wartości odpisu). W toku kontroli stwierdzono ponadto błędne naliczenie odpisu, w świetle zasad określonych ustawą o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych, skutkujące przekazaniem na rachunek ZFŚS odpisu zawyżonego o 2.750,32 zł – str. 47-51 protokołu kontroli. 

W pierwotnej wersji WPF na lata 2019-2031, przyjętej uchwałą Nr III/13/18 Rady Gminy Nowy Dwór z dnia 28 grudnia 2018 r., uwzględniono zaniżoną o 205.000 zł kwotę rozchodów w latach 2020 i 2021 w stosunku do obowiązujących na ten dzień umów o emisję obligacji (łączne 410.000 zł). Stosowne aneksy do umów o emisję, wyrażające w sposób formalny zgodę na zmianę warunków emisji obligacji poprzez wydłużenie okresu spłaty o 10 lat zostały zawarte dopiero 4 października 2019 r. Jednocześnie przedmiotowa uchwała w sprawie WPF dotyczyła lat 2019-2031, pomimo, iż na dzień jego uchwalania ostatnim okresem spłat rat kredytów i wykupów obligacji według obowiązujących umów był rok 2029. Odnosząc się do tych kwestii wskazał Pan, iż W związku z planowaną realizacją inwestycji na 2019 r. podczas komisji Rady Gminy dyskutowano na temat możliwości przesunięcia terminu wykupu obligacji. Rada poleciła przeprowadzenie rozmów z Bankiem. Urząd Gminy wystosował pismo do Banku z prośbą o przesunięcie terminu wykupu obligacji. Wójt Gminy telefonicznie kontaktował się z przedstawicielami Banku, którzy pozytywnie przychylili się do naszej prośby. Natomiast pisemne podpisanie aneksu nastąpiło pod koniec 2019 r. z przyczyn niezależnych od naszego Urzędu. Spłata obligacji w 2019 r. spowodowałby brak możliwości zrealizowania inwestycji. Z treści art. 226 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wynika, iż wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna – str. 126-127 protokołu kontroli.

Ustalono ponadto, iż pomiędzy ostateczną wersją WPF na lata 2019-2031 w kol. 2.1.3. „Wydatki na obsługę długu” a sumą wydatków zaplanowanych w uchwale budżetowej na 2019 r. w par. 8110 „Odsetki do samorządowych papierów wartościowych lub zaciągniętych przez jst kredytów i pożyczek” istniała rozbieżność na kwotę 22.000 zł (o tle mniej wynikało z WPF). Powyższe wynikało z faktu, iż dokonane w trakcie 2019 r. zwiększenia wydatków na obsługę długu w treści uchwały budżetowej nie skutkowały stosownymi zmianami w uchwale w sprawie WPF. Ostatecznie wartości wynikające z obu tych aktów nie były sobie równe – str. 133 protokołu kontroli. 

Faktycznie osiągnięta nadwyżka budżetu gminy za 2019 r. wyniosła 2.609.216,97 zł i była wyższa od planowanej o 2.244.216,97 zł. Ustalono, iż wykonanie dochodów ogółem było niższe od planu o 2.797.818,58 zł, z tego wykonanie dochodów bieżących było wyższe od planu o 42.257,41 zł, zaś dochodów majątkowych było niższe od planu o sumę 2.840.075,99 zł. Wykonanie wydatków ogółem było natomiast niższe od planu o 5.042.035,55 zł, z tego wydatków bieżących niezrealizowano na kwotę 714.133,04 zł, zaś wydatków majątkowych na kwotę 4.684.969,03 zł. Z powyższego wynika, iż wpływ na faktyczny wynik budżetu za 2019 r. miało głównie niewykonanie wydatków majątkowych – na sześć zaplanowanych zadań inwestycyjnych w całości zrealizowano tylko jedno (rozdz. 60016 „Drogi publiczne gminne”) na kwotę 33.210 zł, obejmujące opracowanie dokumentacji na budowę i rozbudowę drogi gminnej nr 103577B.

Ustalenia kontroli wskazują, iż doszło do uchybień w kwestii planowania budżetu, przejawiających się ujęciem po stronie planu (zarówno w zakresie dochodów, jak i wydatków) założeń niemających uzasadnienia w świetle realnych podstaw planowania wydatków majątkowych, a przekładających się na konieczność formalnego zapewnienia ich finansowania. Powyższe dotyczyło następujących zadań inwestycyjnych ujętych w budżecie na 2019 r.:

a) „Budowa, przebudowa, modernizacja obiektów gospodarki wodno-ściekowej na terenie gminy Nowy Dwór” – plan dochodów 603.240 zł, wykonanie 21.147 zł i plan wydatków 603.497 zł, wykonanie 0 zł. Zadanie dofinasowane na kwotę 603.240 zł na podstawie umowy z dnia 10 lipca 2017 r. zawartej z Samorządem Województwa Podlaskiego; dofinansowanie płatne w dwóch transzach: I transza w wysokości 33.087 zł (termin złożenia wniosku o płatność ustalono na okres od 1 do 16 listopada 2018 r.) i II transza w wysokości 570.153 zł. W dniu z 17 czerwca 2019 r. zawarto aneks do umowy, na mocy którego przesunięto termin złożenia wniosku o płatność II etapu z lipca 2019 r. na 2020 r. Wynika stąd, że już w czerwcu 2019 r. było wiadomo, iż realizacja płatności II transzy nie jest możliwa do końca 2019 r. Pomimo tego w budżecie na 2019 r. nie wprowadzono zmian i przewidywano dochody i wydatki po 603.240 zł; następnie te same kwoty ujęto w budżecie na rok 2020. Odnosząc się do tej kwestii wskazał Pan, iż Gmina Nowy Dwór wychodziła z założenia, że pozyska środki na realizację inwestycji ze środków pochodzących ze sprzedaży mienia. Dla bezpieczeństwa wykonania inwestycji dokonano przesunięcia terminu realizacji inwestycji, gdyż gmina nie miałaby wystarczająco czasu na procedurę przetargową, wykonanie zadnia i jego rozliczenie. Planując tą samą kwotę dochodów omyłkowo nie skorygowano kwoty dokonanych wydatków;

b) „Przebudowa targowiska gminnego” – plan dochodów 299.987 zł, wykonanie 6.363 zł i plan wydatków 300.455 zł, wykonanie 0 zł. Zadanie dofinasowane na kwotę 299.987 zł na podstawie umowy z dnia 13 grudnia 2017 r. zawartej z Samorządem Województwa Podlaskiego; dofinansowanie płatne w dwóch transzach: I transza w wysokości 3.363 zł (termin złożenia wniosku o płatność ustalono na okres od 1 do 30 listopada 2018 r.) i II transza w wysokości 293.624 zł. W dniu z 8 października 2019 r. zawarto aneks do umowy, na mocy którego przesunięto termin złożenia wniosku o płatność II etapu z grudnia 2019 r. na 2020 r. Wynika stąd, iż w październiku 2019 r. było wiadomo, iż realizacja płatności II transzy nie jest możliwa do końca 2019 r. Pomimo tego w budżecie na 2019 r. nie wprowadzono zmian i przewidywano dochody i wydatki jak wyżej po 603.240 zł; następnie te same kwoty ujęto w budżecie na rok 2020. W wyjaśnieniu w tej sprawie zawarto analogiczne argumenty jak w przypadku wyżej opisanym;

c) „Poprawa dostępności i jakości przygranicznej infrastruktury drogowej poprzez przebudowę dróg na terenie gminy Nowy Dwór i drogi Svyatsk….” – plan dochodów 3.576.517 zł, wykonanie 2.047.362,87 zł i plan wydatków 3.683.307 zł, wykonanie 349,97 zł. Zadanie dofinansowane z Programu Transgranicznego Polska-Białoruś-Ukraina na lata 2014-2020 na podstawie umowy z dnia 2 września 2017 r. Zgodnie z umową I transza dofinansowania przewidziana była na 2019 r. w kwocie 480.856,18 euro (wpłynęła w dniu 16 maja 2019 r.), zaś realizację II transzy w wysokości 686.937,40 euro przewidziano na okres wrzesień-październik 2020 r. Wskazania wymaga, iż w budżecie na 2019 r. po stronie dochodów zaplanowano zawyżoną kwotę; brak bowiem uzasadnienia dla przyjęcia dochodów w wysokości 3.576.517 zł, przy możliwej do uzyskania sumy będącej odpowiednikiem oczekiwanej kwoty w euro. W budżecie na 2020 r. przewidziano natomiast sumę dochodów w kwocie aż 5.893.923 zł, podczas gdy realistyczna do uzyskania kwota wynosi 686.937,40 euro, co np. według kursu euro 4,3 zł stanowi 2.953.830,82 zł. W odpowiedzi na pytanie o powody zaplanowania takiej kwoty w budżecie na 2020 r. wskazał Pan: W 2020 r. na realizację zadania zaplanowano kwotę 5.893.923 zł, która stanowi 480.856,18 euro (2.067.681,57 zł) - I transzy otrzymanej w 2019 r., planowanej do otrzymania w kwocie 686.937,40 euro (2.953.830,82 zł) - II transzy oraz kwoty 206.081,22 euro (886.149,24 zł) refundacji w 2020 r. Sugerowano się tym, żeby mieć jasny obraz finansowania inwestycji po stronie dochodów i wydatków. Środki otrzymane w I transzy są zgromadzone na oddzielnym rachunku bankowym dedykowanym tej inwestycji. Przy planowaniu budżetu na 2020 r. przyjęto kurs euro wynoszący 4,29 zł. Z powyższego wynika, iż w budżecie na 2020 r. uwzględniono dochody zrealizowane już w 2019 r.;

d) „Budowa otwartej strefy aktywności - plac zabaw” – plan dochodów 65.100 zł, wykonanie 0 zł i plan wydatków 65.400 zł, wykonanie 0 zł. Zadanie dofinasowane na kwotę 65.100 zł na podstawie umowy z dnia 6 sierpnia 2019 r. zawartej z Ministrem Sportu i Turystyki. Na mocy aneksu do umowy z dnia 5 grudnia 2019 r. przesunięto termin zakończenia zadania na dzień 30 czerwca 2020 r. oraz termin złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania na dzień 31 lipca 2020 r. Zawarcie aneksu, pomimo jego podpisania na początku grudnia 2019 r., nie skutkowało zmianami w uchwale budżetowej na 2019 r.; następnie te same kwoty ujęto w budżecie na rok 2020;

e) „Rozwój infrastruktury Nowodworskiego Domu Kultury” - plan dochodów 180.000 zł, wykonanie 180.000 zł i plan wydatków 225.226 zł, wykonanie 192.566 zł. Pomimo wykonania w trakcie 2019 r. większości wydatków (pozostało 32.660 zł), w budżecie na 2020 r. ponownie na ten cel zaplanowano wydatki w wysokości 225.226 zł, co należy uznać za niemające uzasadnienia i niezgodne ze stanem rzeczywistym. Z przeprowadzonej analizy wynika, iż według obowiązujących umów w budżecie na 2020 r. po stronie wydatkowej należało uwzględnić kwotę 32.893 zł. W udzielonym wyjaśnieniu wskazał Pan, iż Projekt budżetu na 2020 r. sporządzano na początku listopada 2020 r., gdzie nie było pewności, że inwestycja zostanie zrealizowana w 2019 r., dlatego została ujęta w budżecie roku 2020.

Przedstawione dane wskazują, że zaplanowane na 2019 i 2020 r. sumy dochodów i wydatków nie pokrywały się z realnymi możliwościami uzyskiwania środków oraz z faktycznymi potrzebami wydatkowania środków – str. 127-131 protokołu kontroli.

Ustalenia kontroli w obrębie zagadnienia realizacji dochodów z gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy wykazały, iż w dalszym ciągu najemcy lokali mieszkalnych w Nowym Dworze (do 2019 r. wynajmowano 5 lokali, zaś w 2020 r. 3 lokale), są zwolnieni z obowiązku miesięcznych opłat czynszu najmu w zamian za ponoszenie wszelkich kosztów napraw i remontów, o których mowa w § 4 umowy najmu (wymieniono w nim: naprawę podłóg i dachu, naprawę drzwi i okien, malowanie drzwi i podłóg, naprawę instalacji i urządzeń technicznych zapewniających korzystanie ze światła, wody i ogrzewania, naprawę i konserwację przewodów odpływowych urządzeń), zaś obciążają ich inne opłaty związane z eksploatacją przedmiotu najmu, tj. dotyczące energii elektrycznej, ogrzewania, opłat telefonicznych i inne. W konsekwencji jednostka nadal nie nalicza czynszu. Z dokonanych wyliczeń wynika, iż w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 maja 2020 r. zaniechano ustalenia czynsz najmu na łączną kwotę 14.881,86 zł. Dodania wymaga, iż ustalenia stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych znajdujące się w zasobie mieszkaniowym gminy Nowy Dwór dokonuje Pan corocznie:

- zgodnie z zarządzeniem Nr 7/17 z dnia 19 stycznia 2017 r. stawka czynszu za 1 m² powierzchni lokalu mieszkalnego, mająca obowiązywać „od 1 stycznia 2017 r.”, wynosiła 1,121 zł/m²,

- zgodnie z zarządzeniem Nr 50/18 z dnia 29 czerwca 2018 r. stawka czynszu za 1 m² powierzchni lokalu mieszkalnego, mając obowiązywać „od 1 stycznia 2018 r.”, wynosiła 1,133 zł/m²,

- zgodnie z zarządzeniem Nr 10/19 z dnia 6 lutego 2019 r. stawka czynszu za 1 m² powierzchni lokalu mieszkalnego, mająca obowiązywać „od 1 stycznia 2019 r.”, wynosiła 1,133 zł/m²,

- zgodnie z zarządzeniem Nr 21/20 z dnia 2 kwietnia 2020 r. stawka czynszu za 1 m² powierzchni lokalu mieszkalnego, mająca obowiązywać „od 1 stycznia 2020 r.”, wynosi 1,136 zł/m².

Po poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy zwrócono się o określenie w umowach z lokatorami wysokości czynszu, ustalonego zgodnie z obowiązującymi przepisami wewnętrznymi, przypisywanie wynikającego z umów czynszu jako należności w księgach Urzędu oraz dokumentowanie nakładów poniesionych przez najemców na lokale w zakresie, w jakim dotyczą one sfinansowania robót obciążających gminę jako wynajmującego, stosownie do przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611), oraz zaliczanie ich wartości na poczet należnego czynszu. W odpowiedzi na zalecenia pokontrolne zobowiązał się Pan do przedłożenia najemcom nowych umów najmu lokali, w których zostaną określone stawki czynszu zgodnie z obowiązują w tej materii uchwałą Rady Gminy Nowy Dwór z dnia 29 grudnia 2015 r. w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na lata 2016-2022 oraz do przypisywania należności wynikających z umów najmu w księgach rachunkowych, co należy do obowiązków pani (…). Z okazanej w trakcie kontroli dokumentacji wynika, iż w celu wykonania zaleceń pokontrolnych, w dniu 3 lutego 2017 r. w budynku Urzędu odbyło się spotkanie pomiędzy Panem Wójtem a najemcami przy udziale podmiotu wykonującego obsługę prawną Urzędu Gminy. Na tę okoliczność została sporządzona notatka służbowa podpisana przez przedstawicieli kancelarii prawnej. W jej treści wskazano, iż spotkanie zorganizowano w celu dokonania zmian umów najmu, których przedmiotem jest najem lokali z zasobu komunalnego gminy, w celu wykonania zaleceń w wystąpienia pokontrolnego RIO. Dodano: przybyłym mieszkańcom zaproponowano nowe warunki najmu, jak w treści aneksów stanowiących załączniki do niniejszej notatki. Każdy z mieszkańców nie wyraził zgody na zaproponowane warunki najmu i odmówił podpisania aneksu. Stwierdzono, iż zaproponowane w aneksach brzmienie § 7 umowy wyglądało w następujący sposób:

1. Najemca zobowiązany jest płacić wynajmującemu czynsz z tytułu najmu zgodnie z obowiązującym zarządzeniem z dnia 19 stycznia 2017 r. Czynsz jest płatny miesięcznie do 30 dnia każdego miesiąca.

2. Najemca zobowiązuje się uiszczać podatek od nieruchomości, której umowa dotyczy do dnia 31 marca każdego roku. [Zapis ten wykazuje sprzeczność z art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170, ze zm.), według którego posiadanie przez osoby fizyczne lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy nie przenosi na posiadaczy obowiązku podatkowego; obowiązek ten nie może być przeniesiony w drodze postanowienia umowy].

3. Najemca zobowiązany jest terminowo uiszczać opłaty związane z eksploatacją nieruchomości, w szczególności koszty energii elektrycznej, wody, ogrzewania i inne.

Aneksy miały wejść w życie  z dniem ich podpisania.

Odnosząc się do kwestii dalszego nieokreślenia w umowach wysokości czynszu wskazał Pan: (…) Urząd Gminy w Nowym Dworze co roku nalicza stawki czynszu dla poszczególnych najemców. W związku z brakiem aneksów do umów najmu nie obciążaliśmy czynszem. Najemcy zgodnie z umową najmu sami przeprowadzają remonty mieszkań nie obciążając kosztami gminy. Sprawę przekazano kancelarii (…) która ma przygotować wypowiedzenie warunków umowy najmu oraz nowe aneksy do umów najmu lokali komunalnych. Na dzień dzisiejszy mamy 3 najemców, którym po przygotowaniu wyżej wymienionej dokumentacji zostanie ona dostarczona i po podpisaniu przez najemcę zostanie naliczany czynsz najmu, w razie odmowy podpisu zostanie rozwiązana umowa najmu.

Ponownie wskazania wymaga, że gmina nie ma prawa zaniechać ustalania należnego jej czynszu najmu, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej – wynika to z art. 5 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów…, art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych oraz art. 659 k.c. W treści art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów… jest mowa, iż umowa o odpłatne używanie lokalu może być zawarta na czas oznaczony lub nieoznaczony; wprost zaakcentowano zatem odpłatny charakter umowy najmu lokalu mieszkalnego. Z kolejnego z przywołanych przepisów tej ustawy wynika, iż w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu za 1 m² powierzchni użytkowej lokali; ustalenie czynszu na gruncie tego przepisu jest obligatoryjne. Natomiast art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych zobowiązuje jednostki sektora finansów publicznych do ustalania przypadających im należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny, oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania. Zgodnie zaś z art. 659 § 1 k.c. czynsz najmu jest wynagrodzeniem za oddanie rzeczy do używania, a nie za jej używanie; nie jest więc związany z używaniem rzeczy, co przejawia się m.in. w tym, że najemca zobowiązany jest do zapłaty czynszu niezależnie od tego, w jakim zakresie używa rzecz będącą przedmiotem najmu i czy jej w ogóle używa. W kontekście zaprezentowanego stanu prawnego należy uznać, iż ułożenie przez strony stosunku prawnego w drodze zwolnienia z obowiązku miesięcznych opłat czynszu najmu w zamian za ponoszenie kosztów napraw i remontów i trwanie w takim stosunku stanowi naruszenie zasady swobody umów wyrażonej w art. 353¹ k.c. Treść tak ukształtowanego stosunku sprzeciwia się bowiem właściwości (naturze) stosunku, ustawie oraz zasadom współżycia społecznego. Należy także podkreślić, że wymienione w umowach najmu lokali mieszkalnych rodzaje napraw i remontów, ze względu na które odstąpiono od naliczania czynszów, częściowo – stosownie do postanowień art. 6b ustawy o ochronie praw lokatorów…, wchodzą w skład katalogu obowiązków najemcy (np. naprawa podłóg, drzwi i okien, malowanie drzwi i podłóg, naprawa i konserwacja przewodów odpływowych urządzeń), zaś częściowo – zgodnie z art. 6a tej ustawy – w zakres obowiązków wynajmującego (np. naprawa dachu, naprawa instalacji i urządzeń technicznych zapewniających korzystanie ze światła, wody i ogrzewania). Nie wszystkie zatem nakłady, które mają być według umów ponoszone przez najemców stanowią podstawę zaliczenia na poczet czynszu. W przypadku wykonania przez najemców robót, których koszty powinny obciążać gminę jako wynajmującego, udokumentowane przez najemców koszty powinny stanowić podstawę rozliczeń, co może m.in. przybrać formę czasowego zaniechania wpłat ustalonego czynszu (do momentu rozliczenia poniesionych przez najemców nakładów, które powinny obciążać wynajmującego); nie mogą natomiast stanowić podstawy ogólnego odstąpienia przez gminę od obowiązku ustalania czynszu w umowach i przypisywania w księgach jako należności. W trakcie kontroli nie okazano żadnej dokumentacji poświadczającej ponoszenie przez najemców kosztów napraw i remontów; jej przedkładanie wynajmującemu nie było bowiem wymagane zarówno od strony formalnej (w umowach), jak i faktycznej. Dodatkowo zakwestionowania wymaga podana przez Pana w wyjaśnieniu teza, jakoby Urząd co roku naliczał stawki czynszu dla poszczególnych najemców; nie potwierdziły tego ani dane ewidencyjnej ani sprawozdawcze gminy.

Dodania wymaga także, iż w dalszym ciągu stosowana była praktyka wydawania przez Pana Wójta zarządzeń w sprawie określenia stawki czynszu z mocą wsteczną – wyżej wymieniono daty wydania zarządzeń i wskazywany czas rozpoczęcia ich obowiązywania. Ponownie wskazania wymaga, iż jest to sprzeczne z art. 8a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów…, ponieważ prawidłowo podwyższenie stawki czynszu powinno następować w drodze wypowiedzenia dotychczasowej stawki z zachowaniem terminu wypowiedzenia, który nie może być krótszy niż 3 miesiące; ustalona zarządzeniem stawka nie może zatem obowiązywać w okresie poprzedzającym wydanie zarządzenia. Na wydane w tej sprawie zalecenia po poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy odpowiedział Pan, iż zarządzenia określające stawki czynszu nie będą wydawane z mocą wsteczną. Odnosząc się do kwestii dalszego wydawania zarządzeń z mocą wsteczną wskazał Pan, że w dniu 30 czerwca 2020 r. zarządzeniem Nr 49/20 zostało zmienione zarządzenie Nr 21/20 Wójta Gminy Nowy Dwór z dnia 2 kwietnia w sprawie ustalenia stawek czynszu za lokale mieszkalne w zasobach mieszkaniowych Gminy Nowy Dwór, w paragrafie dotyczącym terminu obowiązywania zarządzenia. Zarządzenia ustalające nowe stawki czynszu będą ustalane w sposób nienaruszający przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów. Pracownikom odpowiedzialnym za przygotowanie prawidłowe projektów zarządzeń w tym zakresie została zwrócona uwaga o konieczności dokładnego wczytywania się i stosowania do otrzymanych zaleceń pokontrolnych – str. 75-79 protokołu kontroli.          

Na kontach 221-3 i 221-3-1 na koniec 2019 r. widniały należności z tytułu sprzedaży energii cieplnej dla mieszkańców bloków w Bobrze Wielkiej, spośród których szczegółowym badaniem, pod kątem prowadzenia czynności windykacyjnych i egzekucyjnych, objęto 5 dłużników zalegających z opłatami na łączną kwotę 215.476,34 zł (w tym 129.147,69 zł z tytułu należności głównej i 86.328,65 zł  tytułu odsetek). Przeprowadzona weryfikacja ujawniła:

- konto 221-3/136 (należność główna 27.755,64 zł i odsetki 19.342,96 zł); okazano nakaz zapłaty z 2012 r. (na sumę 14.279,36 zł) i 2 nakazy zapłaty z 2015 r. (na sumę 16.088,69 zł); łącznie nakazy opiewały na kwotę należności głównej 30.368,05 zł, tj. o 2.612,41 zł wyższą od danych ewidencyjnych. Z uwagi na to, iż w nakazach zapłaty nie był wskazywany konkretny tytuł należności (były to pierwsze strony bez uzasadnienia), prawdopodobnym jest, iż dotyczyły one także należności z innych tytułów, niż dostawy ciepła. Z przeprowadzonej analizy wynika, iż postępowanie egzekucyjne wszczęto jedynie do pierwszego z wymienionych wyżej tytułów wykonawczych, co miało miejsce w 2012 i 2013 r. (egzekucja bezskuteczna). Z informacji uzyskanych od kancelarii prawnej obsługującej gminę wynika m.in., iż dłużnik jest całkowicie niewypłacalny, tj. z każdego tytułu, toteż nie inicjowano dalszych postępowań; dodano, iż Pan (…) zalega wobec gminy już od 2011 r. (a może dłużej, jednakże kancelaria nie posiada dokumentów sprzed 2011 r.). W wyjaśnieniu udzielonym w tej sprawie przez Pana Wójta wskazano natomiast: Powodem niewszczynania postępowań egzekucyjnych na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 23 marca 2015 r. jest niewypłacalność dłużnika i brak środków gminy na inicjowanie postępowań egzekucyjnych z góry skazanych na umorzenie;

- konto 221-3/141 (należność główna 37.645,30 zł i odsetki 28.750,88 zł); z informacji uzyskanych w trakcie kontroli wynika, iż uzyskano łącznie 6 nakazów zapłaty (2 w 2013 r. na kwoty 34.397,28 zł i 5.186,86 zł oraz 4 w 2015 r., z których okazano 2 na kwoty: 1.045,01 zł i 8.445,98 zł); z uwagi na to, iż nie okazano wszystkich nakazów, niemożliwym było ustalenie łącznej kwoty zasądzonej należności głównej wynikającej z tych nakazów. Stwierdzono jednakże, iż łączna suma wynikająca z okazanych nakazów zapłaty, opiewająca na kwotę 49.075,13 zł, była o 11.429,83 zł wyższa od danych ewidencyjnych. Nakazy również zawierały pierwszą stronę bez uzasadnienia; prawdopodobnym zatem jest, iż mogły one dotyczyć zabezpieczenia należności z innych tytułów, niż dostawy ciepła. Z informacji uzyskanych od kancelarii wynika m.in. Pan (…) jest notorycznym dłużnikiem gminy; Kancelaria inicjuje postępowania zgodnie z uzyskaną od gminy dokumentacją. Obecnie Kancelaria posiada następujące tytuły wykonawcze (…). Zarówno gmina jak i Kancelaria posiadają wiedzę, że dłużnik jest całkowicie niewypłacalny, tj. z każdego tytułu, toteż nie inicjowano dalszych postępowań; pan (…) zalega wobec gminy już od 2007 r. (a może dłużej, jednakże kancelaria nie posiada dokumentów sprzed 2007 r.). W załączeniu do wyjaśnienia przesłano postanowienie komornika z dnia 16 czerwca 2011 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji wraz z tytułami wykonawczymi w tej sprawie, tj. nakazami zapłaty z dnia 23 marca 2007 r. na kwotę 6.567,38 zł i z dnia 28 sierpnia 2007 r. na kwotę 2.805,32 zł. W wyjaśnieniu udzielonym w tej sprawie przez Pana Wójta wskazano natomiast: (…) Organ posiada wiedzę, że dłużnik jest całkowicie niewypłacalny, tj. z każdego tytułu, toteż nie inicjowano dalszych postępowań. (…) Powodem niewszczynania postępowań na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 8 marca 2013 r., 3 marca 2015 r. oraz 22 i 25 marca 2015 r. jest niewypłacalność dłużnika i brak środków gminy na inicjowanie postępowań z góry skazanych na umorzenie (…). Z powyższego wynika, iż do żadnego z tytułów wykonawczych uzyskanych po 2007 r. egzekucji nie wszczynano;

- konto 221-3/152 (należność główna 23.328,11 zł i odsetki 14.329,42 zł); okazano nakaz zapłaty z 27 lutego 2015 r. na kwotę 25.557,91 zł, która jest o 2.229,80 zł wyższa od danych ewidencyjnych (powodów tej różnicy nie udało się wyjaśnić). W udzielonym wyjaśnieniu wskazał Pan, iż Zgodnie z wiedzą organu dłużnik nie posiada majątku, z którego mogłaby być prowadzona egzekucja. Powodem niewszczynania postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 3 marca 2015 r. jest niewypłacalność dłużnika i brak środków gminy na inicjowanie postępowań z góry skazanych na umorzenie (…). Stwierdzono całkowity brak działań egzekucyjnych do dnia kontroli.

Opisane przypadki rozbieżności pomiędzy kwotami zaległości wynikającymi z danych ewidencyjnych a kwotami zabezpieczonymi nakazami zapłaty mogą być wynikiem nieprawidłowości w ewidencjonowaniu należności od dłużników, a także efektem braku właściwego przepływu informacji pomiędzy Urzędem a kancelarią prawną obsługującą gminę. Podczas kontroli stwierdzono bowiem, że Urząd nie był w posiadaniu dokumentacji (w tym kserokopii) z prowadzonych postępowań sądowych i egzekucyjnych; całość dokumentacji znajdowała się w kancelarii. Wskazania wymaga, iż posiadanie przez Urząd takich danych jest niezbędne dla oceny realności ksiąg rachunkowych;

- konto 221-3/158 (należność główna 30.449,09 zł i odsetki 19.525,60 zł); należność główna dotyczyła lat 2009-2015, tj. zaległości w całości przedawnionych na dzień kontroli (z tego należności obejmujące okres od 20 października 2014 r. do 22 czerwca 2015 r. łącznie stanowiły kwotę 5.046,57 zł). W trakcie kontroli nie okazano żadnej dokumentacji świadczącej o podejmowaniu prawem przepisanych działań windykacyjnych. Odnosząc się do tej kwestii w udzielonym wyjaśnieniu wskazał Pan: Zgodnie z wiedzą organu, dłużnik (…) nie posiada majątku, z którego mogłaby być prowadzona egzekucja. Powodem niewszczynania postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 3 marca 2015 r. jest niewypłacalność dłużnika i brak środków gminy na inicjowanie postępowań z góry skazanych na umorzenie. W konfrontacji z danymi uzyskanymi od kancelarii, która stwierdziła, iż nie posiada akt spraw (…), gdyż prawdopodobnie nie przekazano kancelarii spraw dłużnika do prowadzenia, udzieloną przez Pana Wójta odpowiedź należy zatem uznać za niezgodną ze stanem faktycznym. Ustalenia kontroli (w szczególności nieuzyskanie nakazu zapłaty) świadczą o naruszeniu obowiązku wynikającego z art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym jednostki sektora finansów publicznych zobowiązane są do ustalania wszystkich przypadających im należności, w tym cywilnoprawnych, oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania – poprzez brak czynności windykacyjnych. Dopuszczenie do upływu okresu przedawnienia należności świadczy o naruszeniu tego przepisu. Zgodnie z art. 118 k.c. termin przedawnienia dla roszczeń o świadczenia okresowe wynosi 3 lata. Jak zaś stanowi art. 123 § 1 k.c., bieg terminu przedawnienia przerywa się m.in. przez każda czynność przed sądem przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia, a także w wyniku uznania roszczenia przez osobę, przeciwko której roszczenie przysługuje,

- konto 221-3/157 (należność główna 9.969,55 zł i odsetki 4.379,79 zł); należność główna dotyczyła lat 2013-2015. W trakcie kontroli okazano 2 tytuły wykonawcze wystawione na dłużnika w postępowaniu nakazowym (z 2015 i 2018 r.) na łączną sumę należności głównej 7.671,21 zł, która jest o 2.298,34 zł niższa od danych ewidencyjnych (na tę kwotę nie udokumentowano działań windykacyjnych, w związku z czym należy ją uznać za przedawnioną). Okazane nakazy zapłaty zawierały tylko pierwszą stronę bez uzasadnienia, stąd niemożliwym było ustalenie, jakich konkretnie zaległości dotyczą. W złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan: (…) jest notorycznym dłużnikiem gminy. Zgodnie z wiedzą organu, dłużnik nie posiada majątku, z którego mogłaby być prowadzona egzekucja. Zgodnie z informacjami uzyskanymi od Kancelarii wobec dłużnika uzyskano dwa tytuły wykonawcze: z dnia 19 lutego 2020 r. (nie okazano w trakcie kontroli) i z dnia 22 marca 2018 r. (okazano, o czym wyżej mowa). Powodem niewszczynania postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 19 lutego 2015 r. (okazanego, o czym wyżej mowa) jest niewypłacalność dłużnika i brak środków gminy na inicjowanie postępowań z góry skazanych na umorzenie. Z powyższego wynika, iż do żadnego z tytułów wykonawczych egzekucji nie wszczynano.

Należy zauważyć, iż na gruncie art. 125 § 1 k.c. w brzmieniu obowiązującym od 9 lipca 2018 r. roszczenie stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu powołanego do rozpoznawania spraw danego rodzaju albo orzeczeniem sądu polubownego, jak również roszczenie stwierdzone ugodą zawartą przed sądem albo sądem polubownym albo ugodą zawartą przed mediatorem i zatwierdzoną przez sąd przedawnia się z upływem sześciu lat; jeżeli stwierdzone w ten sposób roszczenie obejmuje świadczenia okresowe, roszczenie o świadczenie okresowe należne w przyszłości przedawnia się z upływem trzech lat. W stosunku do roszczeń powstałych przed wejściem w życie regulacji k.c. obowiązujących od 9 lipca 2018 r. uwzględnieniu podlegają przepisy przejściowe określające bieg terminu przedawnienia, zawarte w art. 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2018 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1104).

Wskazać należy także, że w świetle § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Nr XXIV/134/17 Rady Gminy Nowy Dwór z dnia 27 listopada 2017 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadających Gminie Nowy Dwór i jej jednostkom organizacyjnym… istnieje przesłanka umorzenia części opisywanych należności z urzędu. Z przywołanej regulacji wynika bowiem możliwość umorzenia całości lub części należności z urzędu w sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne lub zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności. Wskazany w wyjaśnieniu brak zasadności podejmowania czynności przez organami egzekucyjnymi powinien zatem skutkować umorzeniem należności z urzędu.

Kontrola wykazała ponadto, iż na żadną z opisanych zaległości nie dokonywano odpisu aktualizującego, mimo że większość z nich posiada cechy wypełniające przesłanki dokonania odpisu określone w art. 35b ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o rachunkowości, tj. są należnościami, z których zapłatą dłużnik zalega, a według oceny sytuacji majątkowej i finansowej dłużnika spłata należności w umownej kwocie nie jest prawdopodobna czy też należnościami przeterminowanymi lub nieprzeterminowanymi o znacznym stopniu prawdopodobieństwa nieściągalności, w przypadkach uzasadnionych rodzajem prowadzonej działalności lub strukturą odbiorców. Odpis aktualizujący powinien być zaksięgowany zapisem Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 290 „Odpisy aktualizujące należności” (należność główna) i Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290 (odsetki od należności głównej) – str. 39-45 protokołu kontroli. 

Kontrola stanu zaległości z tytułu sprzedaży wody i odprowadzania ścieków wykazała istnienie należności pozostałych do zapłaty w kwocie 103.727,65 zł, z tego 75.965,44 zł to należności główne a 27.762,21 zł odsetki. Z analizy przeprowadzonej na próbie obejmującej 5 odbiorców z największą kwotą zadłużenia na dzień 31 grudnia 2019 r. (dokonanej na podstawie dokumentacji okazanej przez kancelarię prawną, będącej jednakże tylko fragmentarycznym wycinkiem danej sprawy; analogicznie jak opisano już wyżej, Urząd Gminy nie był w posiadaniu dokumentacji z postępowań sądowych i egzekucyjnych) wynika, iż:

- w stosunku do kontrahenta o nr ewidencyjnym 50043 (należność główna 11.262,08 zł i odsetki 1.476,08 zł) uzyskano nakaz zapłaty w dniu 28 marca 2018 r. (nie został on okazany, stąd nie ustalono jaką kwotę zabezpieczał). Na skutek działań kontrolnych w dniu 7 lipca 2020 r. (w trakcie kontroli) złożono wniosek do Sądu Rejonowego w Sokółce I Wydział Cywilny o nadanie mu klauzuli wykonalności. Brak klauzuli wykonalności uniemożliwiał podejmowanie działań egzekucyjnych. Dodania wymaga, iż w okazanej dokumentacji znajdowało się przedsądowe wezwanie do zapłaty sporządzone w dniu 30 grudnia 2019 r. przez kancelarię prawną na łączną kwotę 12.268,02 zł (należność główna wraz z odsetkami), które wysłano do kontrahenta 11 lutego 2020 r.; wysyłanie wezwań przedsądowych w przypadku należności zabezpieczonych już nakazem zapłaty jest bezzasadne;

- w stosunku do kontrahenta o nr ewidencyjnym 20031 (należność główna 6.741,59 zł i odsetki 4.420,20 zł) uzyskano nakaz zapłaty w dniu 28 marca 2018 r. (nie został on okazany, stąd nie ustalono jaką kwotę zabezpieczał). W dniu 21 stycznia 2019 r. Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w Sokółce poinformował o konieczności uzyskania klauzuli wykonalności przeciwko współmałżonkowi dłużnika w celu dalszego prowadzenia egzekucji nakazu zapłaty, zaś w dniu 3 kwietnia 2020 r. wydał postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z powodu niedokonania przez wierzyciela w ciągu 6 miesięcy czynności niezbędnej do dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W omawianym przypadku brak reakcji gminy jako wierzyciela skutkował zatem umorzeniem postępowania egzekucyjnego. Podobnie jak wyżej, w okazanej dokumentacji znajdowało się przedsądowe wezwanie do zapłaty sporządzone przez kancelarię prawną w dniu 30 grudnia 2019 r. na łączną kwotę 11.000,96 zł (należność główna wraz z odsetkami na dzień 30 grudnia 2019 r.), które wysłano do kontrahenta 11 lutego 2020 r.;

- w stosunku do kontrahenta o nr ewidencyjnym 20014 (należność główna 7.155,73 zł i odsetki 4.367,61 zł) uzyskano nakaz zapłaty w dniu 4 kwietnia 2018 r. Zabezpiecza on jednakże jedynie kwotę 1.592,51 zł plus odsetki i obejmuje należności za okres od kwietnia 2015 r. do października 2017 r. W stosunku do pozostałej sumy należności głównej nie uzyskano informacji o zabezpieczeniu sądowym. Wskazania wymaga, iż dłużnikiem jest ten sam kontrahent, którego zaległość z tytułu dostaw ciepła wynika z opisanego wyżej konta 221-3/136 i w stosunku do którego stwierdzono, że okazane nakazy zapłaty przekraczały o 2.612,41 zł dane ewidencyjne (być może w tym zakresie dotyczą one należności z tytułu dostaw wody lub odprowadzania ścieków). W odpowiedzi na postępowanie egzekucyjne w sprawie uzyskanego nakazu zapłaty z dnia 4 kwietnia 2018 r wyjaśniono: W zakresie tytułu wykonawczego z dnia 3 kwietnia 2018 r. wskazuję, iż Kancelaria obsługująca gminę wszczęła postępowanie, jednakże został zwrócony z uwagi na omyłki pisarskie Sądu. Zgodnie z informacjami uzyskanymi od Kancelarii zostały podjęte już czynności celem sprostowana omyłek i ponownego wszczęcia egzekucji. Okazana dokumentacja także zawierała przedsądowe wezwanie do zapłaty na kwotę 11.415,85 zł wysłane 11 lutego 2020 r.;

- w stosunku do kontrahenta o nr ewidencyjnym 20021 (należność główna 6.950,81 zł i odsetki 4.661,90 zł) uzyskano nakaz zapłaty w dniu 22 marca 2018 r. Zabezpiecza on jednakże jedynie kwotę 867,84 zł plus odsetki i obejmuje należności za okres od kwietnia 2015 r. do października 2017 r. W stosunku do pozostałej sumy należności głównej nie uzyskano informacji o zabezpieczeniu sądowym. Dłużnikiem jest ten sam kontrahent, którego zaległość z tytułu dostaw ciepła wynika z opisanego wyżej konta 221-3/141 i w stosunku do którego stwierdzono, że okazane nakazy zapłaty przekraczały o 11.429,83 zł dane ewidencyjne (być może w tym zakresie dotyczą one należności z tytułu dostaw wody lub odprowadzania ścieków). W odpowiedzi o postępowanie egzekucyjne w sprawie uzyskanego nakazu zapłaty z dnia 22 marca 2018 r. wyjaśniono: W zakresie tytułu wykonawczego z dnia 3 kwietnia 2018 r. wskazuję, iż Kancelaria obsługująca gminę wszczęła postępowanie, jednakże został zwrócony z uwagi na omyłki pisarskie Sądu. Zgodnie z informacjami uzyskanymi od Kancelarii zostały podjęte już czynności celem sprostowana omyłek i ponownego wszczęcia egzekucji. Okazana dokumentacja także zawierała przedsądowe wezwanie do zapłaty na kwotę 11.415,85 zł wysłane 11 lutego 2020 r.

           Przedstawione dane, oprócz wniosków już wysuniętych, nakazują poddać w wątpliwość rzetelność i przejrzystość działań windykacyjnych i egzekucyjnych. Przede wszystkim nie uzyskano wyczerpujących informacji czy wszystkie kwoty zaległości zostały sądownie zabezpieczone oraz czy nie doszło do przedawnień w tym zakresie. W odniesieniu do kwot zabezpieczonych nakazami zapłaty zwrócenia uwagi wymagają przypadki nienadania nakazom klauzuli wykonalności, niedokonania przez wierzyciela czynności niezbędnej do dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego czy też zwrotów wniosków egzekucyjnych z powodu omyłek – str. 93-97 protokołu kontroli.

Brak należytych działań windykacyjnych stwierdzono także w stosunku do zaległości z opłat za użytkowanie wieczyste. Szczegółowa kontrola dochodzenia należności przez Urząd Gminy wykazała, iż w stosunku do należności na łączną kwotę 2.686,92 zł upłynął termin przedawnienia określony przepisami art. 118 Kodeksu cywilnego, wynoszący trzy lata. Bieg terminu przedawnienia przerywa się przez każdą czynność przed sądem przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia (art. 123 k.c.). Ustalenia kontroli wskazują zatem na naruszenie obowiązku wynikającego z art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym jednostki sektora finansów publicznych są obowiązane do terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania. Przedawnienia dotyczyły użytkowników zalegających z opłatami za lata:

- 2014-2017; należność główna bez odsetek na łączną kwotę 650,88 zł. Na dzień 31 grudnia 2019 r. łączne saldo z tytułu należności głównej od tego kontrahenta wynosiło 976,32 zł, zaś z tytułu odsetek 232,08 zł. W trakcie kontroli, w dniu 20 maja 2020 r., do dłużnika wysłano wezwanie do zapłaty na kwotę 1.397,67 zł obejmującą należności za lata 2014-2020 wraz z odsetkami wynoszącymi 258,63 zł. Skutkiem tego w dniu 16 czerwca 2020 r. dłużnik uiścił kwotę 1.402,32 zł,

- 2013-2015; należność główna bez odsetek na łączną kwotę 364,48 zł. Począwszy od 2016 r. użytkownik regularnie uiszcza opłatę roczną,

- 2007-2015 na łączną kwotę 1.671,56 zł. Począwszy od 2016 r. należności uiszczane są regularnie.

W wyjaśnieniu pracownik odpowiedzialny za windykację wskazał: Zaległości z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste powstały już wiele lat temu. Czynności zmierzające do wyegzekwowania należności z tego tytułu były stosowane, ale najwyraźniej nieskutecznie, gdyż dłużnik od samego początku nie wywiązywał się ze swego obowiązku. Zaległości powstały podczas wieloletniej pracy mojej poprzedniczki, która z końcem miesiąca listopada odeszła na emeryturę. W chwili obecnej nie jest mi znany powód zaprzestania przez nią dalszego egzekwowania tychże należności przed odejściem na emeryturę (…) – str. 83-85 protokołu kontroli. 

Badając prawidłowość dochodów z najmu i dzierżawy gruntów i lokali użytkowych stwierdzono niezgodność wystawianych faktur VAT z postanowieniami zawartej umowy. W umowie z 24 sierpnia 2001 r. z PTK Centertel sp. z o.o. na dzierżawę części działki 174/8 o pow. 400 m² określono płatność z góry w okresach kwartalnych, w terminie 30 dni od daty doręczenia najemcy faktury. Kontrolowana jednostka wystawiała faktury za okresy kwartalne z terminem płatności 14 dni od dnia wystawienia faktury, tj. niezgodnym z zawartą umową. Wskazania wymaga, iż o przestrzeganie umów zawartych z dzierżawcami i najemcami w zakresie terminu płatności czynszu, w tym w szczególności o określanie w fakturach zasad płatności zgodnych z umową, zwrócono się do Pana Wójta także po poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy.

Dodatkowo stwierdzono, iż w związku z nieterminowym regulowaniem w trakcie 2019 r. należności przez dzierżawcę jednostka dokonała w dniu 31 grudnia tego roku przypisu należności z tytułu odsetek za opóźnienie w kwotach 172,28 zł (PK 528/19) i 8,57 zł (PK 527/19). Kwotę 8,57 zł prawidłowy zaewidencjonowano zapisem Wn 221-8 – Ma 750 zaliczając ja do należności w par. 0920 „Wpływy z pozostałych odsetek”. W zakresie sumy 172,28 zł dokonano natomiast następujących błędnych księgowań: ujemnego zapisu Wn 130-1 – Ma 221 w par. 0750 „Wpływy z najmu i dzierżawy…” (zmniejszenie dochodów z tytułu czynszu dzierżawnego) i jednocześnie Wn 130-1 - Ma 221 w par. 0920 (zapis sugerujący wpływ odsetek w tej kwocie) – obu zapisów dokonano bez wyciągu bankowego – oraz Wn 221 – Ma 750 w par. 0920. Zastosowane księgowania nie znajdowały odzwierciedlenia w stanie faktycznym; w ich wyniku dokonano nieuzasadnionego zmniejszenia dochodów z czynszu w par. 0750 i zwiększenia dochodów w par. 0920, co następnie uwzględniono w sprawozdawczości budżetowej. W wyjaśnieniu o powody przerachowania wpłat czynszu na odsetki wskazano na błędną interpretacji przepisów prawa; dodano jednocześnie: Pobrane niesłusznie odsetki zostaną przeksięgowane na wpłatę należności wynikającej z faktury wystawionej dla kontrahenta. Nie będziemy na przyszłość stosować tego typu praktyki – str. 81-82 protokołu kontroli.

Ewidencja księgowa należności z opłat za zajęcie pasa drogowego, wynikających z wydanych decyzji, nie była prowadzona przy wykorzystaniu konta 221. Dochody z tego tytułu w momencie wpłaty ujmowano zapisem Wn 130 – Ma 720, co dotyczyło także decyzji zezwalających na wieloletnie umieszczenie urządzeń w pasie drogowym. Dokonywanie przypisu należności z chwilą wydania decyzji lub na początku roku – w przypadku decyzji wieloletnich posiadających termin płatności opłaty rocznej do 15 stycznia, ma znaczenie dla kontroli terminowości realizacji zobowiązań oraz realizacji obowiązków windykacyjnych.

Dodatkowo analiza wpływów z opłat zajęcia pasa drogowego wykazała, iż w dwóch decyzjach zastosowano stawkę 1 zł/m² za zajęcie pozostałych elementów pasa drogowego przewidzianą w § 2 ust. 1 pkt 4 uchwały Nr XXVII/150/18 Rady Gminy Nowy Dwór z dnia 23 marca 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. W trakcie kontroli zwrócono uwagę, iż § 2 ust. 1 pkt 3 tej uchwały przewidziano stawkę w wysokości 2 zł/m² za zajęcie enumeratywnie wymienionych elementów pasa drogi takich jak: chodnik, plac, zatoka postojowa i autobusowa, ścieżka rowerowa i ciąg pieszy – a więc w sposób wyczerpujący ujęto poszczególne elementy pasa drogowego. Wskazana okoliczność, przy jednoczesnym braku zdefiniowania pojęcia pozostałe elementy pasa drogowego skutkuje kolizją obu regulacji, co potwierdziła także praktyka. Z uwagi na nieopracowanie własnego wzoru wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej, w składanych wnioskach przy opisie zajmowanego elementu drogi wskazywano pozostałe elementy pasa drogowego (chodnik, pobocze, zatoka, itp.), tj. elementy objęte różnymi stawkami. W trakcie kontroli zwrócono się o wyjaśnienie, co należy rozumieć przez pozostałe elementy pasa, o których mowa w uchwale. Podzielając uwagi kontrolujących poinformowano, że Rada Gminy uchwałą Nr XII/100/20 z dnia 22 czerwca 2020 r. dokonała skreślenia pkt 4, czyli usunęła zapis o stawce 1 zł za zajęcie pozostałych elementów pasa drogowego – str. 88-89 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów budżetowych wykazała nieprawidłowe stosowanie klasyfikacji w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.). Dochody z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego klasyfikowano w rozdz. 75616 „Wpływy z podatku rolnego, podatku leśnego, podatku od spadków i darowizn, podatku od czynności cywilnoprawnych oraz podatków i opłat lokalnych od osób fizycznych”, podczas gdy powinny one być ujmowane w rozdz. 60016 „Drogi publiczne gminne”; ich suma w trakcie 2019 r. wyniosła 5.818,45 zł. Poza tym, wpływy z tytułu sprzedaży przyczepy rolniczej w kwocie 3.600 zł ujęto w par. 0770 „Wpłaty z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości”, zamiast w par. 0870 „Wpływy ze sprzedaży składników majątkowych” – str. 68 i 86 protokołu kontroli.

Przyznawanie dodatków specjalnych, stanowiących składnik wynagrodzenia, w kontrolowanej jednostce normuje regulamin wynagradzania pracowników Urzędu Gminy w Nowym Dworze wprowadzony zarządzeniem Nr 8/18 Pana Wójta z dnia 6 sierpnia 2018 r. Stanowi on, że dodatek specjalny przyznaje się na czas określony nie dłuższy niż rok, a w sprawach indywidualnych na czas nieokreślony. Wskazana regulacja narusza przepis art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282). Możliwość przyznawania dodatku specjalnego ze względu na charakter pracy lub warunki wykonywania pracy oraz na czas nieoznaczony przewidywał § 8 ust. 1 i 2 nieobowiązującego od 1 kwietnia 2009 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.). Według art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi (poza pracownikami wymienionymi w art. 36 ust. 3 ustawy) z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Nie stwierdzono, aby zakwestionowane postanowienia regulaminu wynagradzania były wykorzystywane w praktyce – str. 99 protokołu kontroli.

Analiza wypłaty wynagrodzeń wykazała, że pracownikowi wskazanemu w protokole kontroli przyznał Pan podwyżkę wynagrodzenia zasadniczego w wysokości 420 zł brutto miesięcznie począwszy od dnia 1 maja 2019 r. W praktyce zaniechano wypłaty zwiększonego wynagrodzenia należnego za maj 2019 r. (wraz ze zwiększonym dodatkiem za wysługę lat zaniżenie wyniosło 504 zł brutto). W wyniku ustaleń kontroli w dniu 17 czerwca 2020 r. dokonano stosownego wyrównania wynagrodzenia – str. 101 protokołu kontroli.

W gminie Nowy Dwór obowiązywała do czasu kontroli uchwała Nr XIII/75/12 z dnia 27 kwietnia 2012 r. Rady Gminy Nowy Dwór w sprawie określenia szczegółowych zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze… W protokole kontroli wskazano na konieczność dostosowania postanowień uchwały do stanu faktycznego polegającego na tym, iż na terenie gminy z jednej strony nie funkcjonuje zespół szkół – na mocy uchwały Nr XXIV/133/17 Rady Gminy Nowy Dwór z dnia 27 listopada 2017 r. dotychczasowy Zespół Szkół został przekształcony ośmioletnią Szkołę Podstawową – zaś z drugiej istniejąca Szkoła Podstawowa w Nowym Dworze liczy powyżej 8 oddziałów (odpowiednio 9 i 11 oddziałów w roku szkolnym 2018/2019 i 2019/2020). Obowiązujące w przywołanej uchwale z dnia 27 kwietnia 2012 r. regulacje przewidywały natomiast, że „dyrektorowi zespołu szkół ustala się tygodniowy wymiar zajęć w ilości 8 godzin, zaś dyrektorowi szkoły liczącej do 8 oddziałów w ilości 12 godzin.” Dodatkowo wskazano, że uchwała ta w ogóle nie odnosiła się w swej treści do wicedyrektora szkoły – nie przewidziano w niej zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla tego stanowiska. Pomimo tego, jak wynikało z okazanych arkuszy organizacyjnych na rok szkolny 2018/2019 i 2019/2020, wicedyrektorowi Szkoły Podstawowej w Nowym Dworze przydzielił Pan odpowiednio od 1 września 2018 r. i 2019 r. tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć w liczbie 12 godzin; jest to wymiar, który na podstawie uchwały przysługuje dyrektorowi szkoły liczącej do 8 oddziałów. Odnosząc się do kwestii udzielania obniżek wicedyrektorowi stwierdził Pan, iż: (…) Obniżenie tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć wicedyrektorowi odbywa się na wniosek dyrektora szkoły. Fakt ten ujęty jest w projekcie arkusza organizacyjnego szkoły zaakceptowanym moim podpisem. Prawdą jest to, że uchwała Nr XII/73/12 Rady Gminy Nowy Dwór  z 27 kwietnia 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad udzielania i rozmiaru obniżek… w swoim zapisie nie dotyczy stanowiska wicedyrektora. W związku z powyższym, aby zapobiec dalszemu niewłaściwemu postępowaniu w zakresie udzielania zniżek w obowiązkowym tygodniowym wymiarze godzin dydaktycznych wicedyrektorowi przygotowałem na najbliższą sesję Rady Gminy w miesiącu sierpniu projekt stosownej uchwały, która takowy wymiar będzie określać.

Na podstawie Dziennika Urzędowego Województwa Podlaskiego ustalono, że Rada Gminy Nowy Dwór podjęła w dniu 29 października 2020 r. uchwałę Nr XIII/105/20 w sprawie określenia zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze…, w której treści usunięto przedstawione wyżej błędy.

Zwrócenia uwagi w zakresie tego zagadnienia wymaga ponadto, iż w roku szkolnym 2018/2019 i 2019/2020 arkuszami organizacyjnymi ustalił Pan wymiar godzin dyrektora Szkoły Podstawowej na 5 godzin. Ustalenie niższego wymiaru od przewidzianego uchwałą z 2012 r. nastąpiło na podstawie regulacji zawartej w § 2 i 3 tej uchwały. Przewidziano tymi przepisami, że dyrektor szkoły lub placówki może być zwolniony w części lub w całości z realizacji tygodniowego wymiaru godzin określonego w tabeli, tytułem wykonywania prac zleconych przez organ prowadzący; zwolnienia z części lub całości dokonuje Wójt na wniosek zainteresowanego dyrektora szkoły lub placówki, złożony razem z projektami arkuszy organizacji szkół i placówek. Jako udokumentowanie tej kwestii okazano wnioski osób pełniących w poszczególnych latach szkolnych funkcję dyrektora Szkoły Podstawowej (z dnia 21 sierpnia 2018 r. i 21 sierpnia 2019 r.) o analogicznej treści, które następne zostały przez Pana zaakceptowane. Dyrektorzy wnioskowali w nich o obniżenie obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć do 5 godzin tygodniowo argumentując to praktycznie w identyczny sposób, a mianowicie poprzez wskazanie następujących przesłanek: nie posiadam sekretarki, wszelkie sprawy kancelaryjne i biurowe będę musiała prowadzić samodzielnie, organizacja i prowadzenie egzaminów, dokonywanie w ciągu roku szkolnego oceny pracy nauczycieli, zamawianie i kontrola wykorzystania podręczników dotowanych przez MEN, promowanie szkoły poprzez reprezentowanie placówki w wydarzeniach kulturalnych, oświatowych na terenie województwa (również w dni wolne od pracy), udział w szkoleniach ze względu na często zmieniające się przepisy dotyczące funkcjonowania placówek oświatowych, uaktualnianie dokumentacji pracy szkoły w związku z reformą oświatową. Jak już wyżej wskazano, na gruncie uchwały dodatkowe obniżenie wymiaru godzin miało mieć umocowanie w zleceniu przez organ prowadzący dyrektorowi prac, czego jednakże w przywołanych pismach nie udokumentowano w sposób należyty. W złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan bowiem zupełnie odmienne przesłanki, niż zawarte we wnioskach Dyrektorów, a mianowicie: Rok szkolny 2018/2019 oraz 2019/2020 był okresem dużych zmian zachodzących w systemie oświaty, m.in. likwidacja gimnazjów, przekształcenie zespołów szkół w szkoły podstawowe. Zmiany te powodowały zwiększenie obowiązków urzędującym dyrektorom Szkoły. Zleciłem nadzór nad remontami przeprowadzonymi w latach 2018-2020 w zakresie: remont i wymiana więźby dachowej i dachu na Szkole Podstawowej, remont w szatni (siłowni) w budynku sali gimnastycznej, remont sali gimnastycznej, wymiana parkietu, oświetlenia , malowanie oraz wymiana drzwi, budowa placu zabaw na zapleczu budynku Szkoły Podstawowej, wymiana całej instalacji elektrycznej w Szkole Podstawowej, odnowienie korytarzy, sal lekcyjnych i montaż pozyskanych tablic interaktywnych i rzutników z ekranami, instalacja internetu OSE. Na rok szkolny 2019/20 zaplanowany był remont c.o. i budowa nowej kotłowni szkolnej. Zadania nie udało się zrealizować z uwagi na panującą pandemię. W roku szkolnym 2019-2020 po rezygnacji złożonej na piśmie nastąpiła zamiana na stanowisku Dyrektora Szkoły. Odnosząc się do treści wyjaśnienia Pana Wójta należy wskazać, że skoro zakres obowiązków dyrektora uzasadnia coroczne obniżanie pensum przez Pana Wójta ponad liczbę godzin wynikającą z § 1 uchwały, racjonalnym jest odpowiednie dostosowanie postanowień uchwały w zakresie rozmiaru obniżek do faktycznych potrzeb. W praktyce bowiem notorycznie dochodzi do sytuacji, w której liczba godzin realizowanych przez dyrektora w roku szkolnym wynika z jego corocznych wniosków a nie z liczby godzin, którą Rada Gminy określiła w uchwale w ramach kompetencji zawartej w art. 42 ust. 6 Karty Nauczyciela – str. 105-108 protokołu kontroli. Uchwałą z dnia 29 października 2020 r. Rada Gminy Nowy Dwór utrzymała możliwość dodatkowego obniżenia liczby godzin dyrektora przez Pana Wójta, zatem powyższa uwaga zachowuje swoją aktualność. Dokonano jednakże prawidłowej – w ocenie Izby – modyfikacji trybu stwierdzania podstawy dodatkowej obniżki, którą ma stanowić obecnie wniosek dyrektora mający umotywowanie w warunkach funkcjonowania szkoły a nie, jak dotychczas, „wykonywanie prac zleconych przez organ prowadzący”.

Analiza wydatków zakwalifikowanych jako poniesione w na realizację Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Narkomanii, omówiona na str. 111-113 protokołu kontroli, wykazała, że część faktur (na łączną sumę 2.469,53 zł) została opisana lub zatwierdzona pod względem merytorycznym przez pracowników Szkoły Podstawowej w Nowym Dworze (dyrektora, nauczyciela, księdza), tj. osoby nie będące pracownikami Urzędu Gminy, a zatem osoby, które nie mogą być upoważnione do wykonywania obowiązków w zakresie zatwierdzania i kontroli dokumentów księgowych Urzędu. Według wyjaśnienia złożonego w tej sprawie Opisu faktur dokonywały osoby, które wnioskowały wcześniej do Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i również dokonywały zakupu. Nie mają one co do tego podstaw, dlatego też będziemy się wnikliwiej przyglądać dokumentom; merytorycznie odpowiedzialny pracownik dokonuje i będzie dokonywał opisu faktur.

Ustalono również, iż zdecydowaną większość środków, które powinny być przeznaczone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2277) na zadania określone Programem – 71% uzyskanych dochodów z zezwoleń na sprzedaż alkoholu – pochłonęły w 2019 r. wydatki na wynagrodzenia członków GKPIRPA. Jednocześnie nie podjęto działań w celu realizacji takich zadań przewidzianych w Programie na 2019 r. jak np.: zorganizowanie pozalekcyjnych zajęć rozrywkowo-sportowych, doposażenie w sprzęt sportowo-rekreacyjny oraz dożywianie dzieci uczestniczących w takich zajęciach (zadanie III pkt 2 Programu), organizowanie i prowadzenie na terenie szkół spektakli i programów profilaktycznych o tematyce szkodliwości spożywania alkoholowych i narkotyków (zadanie III pkt 4 Programu) czy organizacja zajęć pozalekcyjnych we współpracy z NOK dla dzieci z rodzin patologicznych (zadanie III pkt 5 Programu).

Z ustaleń kontroli wynikają przekroczenia limitów wydatków budżetu na 2019 r. na łączną kwotę 58.310,58 zł, które nastąpiły do dnia 29 grudnia 2019 r. w następujących podziałkach klasyfikacji budżetowej:

- w rozdz. 75023 „Urzędy gmin (miast i miast na prawach powiatu)” par. 4010 „Wynagrodzenia osobowe pracowników” – 52.748,10 zł,

- w rozdz. 75412 „Ochotnicze straże pożarne” par. 4260 „Zakup energii”– 189,82 zł,

- w rozdz. 90015 „Oświetlenie ulic, placów i dróg” par. 4260 – 5.372,66 zł.

W związku ze zmianami dokonanymi uchwałą Nr XI/91/10 Rady Gminy Nowy Dwór z dnia 30 grudnia 2019 r. oraz zarządzeniem Nr 92/19 Pana Wójta z dnia 30 grudnia 2019 r. kwoty wydatków wykonanych we wszystkich wymienionych podziałkach klasyfikacji mieściły się w ustalonych limitach.

Przedstawiona nieprawidłowość narusza zasadę nieprzekraczalności limitów określonych w planie finansowym wydatków wynikającą z art. 44 ust. 1 pkt 2, art. 52 ust.1 pkt 2 i art. 254 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Dowody źródłowe składające się na opisane przekroczenia planu wydatków opatrzone zostały podpisami zatwierdzającymi do wypłaty złożonymi przez Pana Wójta. Stwierdzone przekroczenia planu wydatków świadczą także o niewłaściwym wykonywaniu obowiązków przez Skarbnika, który opatrywał podpisami dowody księgowe skutkujące przekroczeniem planu wydatków. Stosownie do art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych złożenie podpisu na dokumencie przez głównego księgowego oznacza m.in., że zobowiązania wynikające z operacji mieszczą się w planie finansowym jednostki. Czynności skutkujące przekroczeniem limitu wydatków we wskazanych podziałkach klasyfikacji budżetowej opisano szczegółowo w protokole kontroli. Według wyjaśnienia w tej sprawie: Z uwagi na termin wypłaty wynagrodzeń oraz przypadający termin płatności za energię elektryczną musieliśmy dokonać wypłaty. Brak planu w rozdziale 75023 wynikał z wcześniejszych wypłat odpraw emerytalnych dwóch pracownic (które nie zostały ujęte w planie wydatków) oraz zmniejszenia planu wydatków w ciągu roku, bez ponownego jego zwiększenia. Natomiast brak wystarczającego planu w rozdziale 90015 wynikał z opłaty nieplanowanego wydatku dotyczącego przygotowania projektu związanego z oświetleniem ulicznym, co spowodowało zmniejszenie planu wydatków dotyczącego zakupu energii elektrycznej. Z uwagi na przeoczenie tego faktu nie miałem możliwości, by w miesiącu grudniu dokonać zmian między działami bez zgody Rady Gminy, a wydatki w ramach danego działu osiągały już plan. Skarbnik Gminy dodała: Nie jest to wystarczające wyjaśnienie, aczkolwiek to były moje początki pracy na stanowisku Skarbnika, takie sytuacje nie mają miejsca w roku 2020 – str. 122-123 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała, że nie zostały opublikowane plany zamówień publicznych na 2019 i 2020 r., o których mowa w art. 13a ust. 1 Prawa zamówień publicznych. Zgodnie z ustawą zamawiający nie później niż 30 dni od dnia przyjęcia budżetu lub planu finansowego przez uprawniony organ, sporządzają plany postępowań o udzielenie zamówień, jakie przewidują przeprowadzić w danym roku finansowym oraz zamieszczają je na stronie internetowej. Wymaganą treść planu określają przepisy art. 13 ust. 2 ustawy. Od 1 stycznia 2021 r. obowiązki w zakresie sporządzania planu postępowań o udzielenie zamówień określały będą przepisy art. 23 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2019, ze zm.) – str. 113 protokołu kontroli.

Kontrola zamówień publicznych o wartości powyżej 30.000 euro, tj. udzielanych w trybie przepisów Prawa zamówień publicznych, wykazała, że w zamówieniu na „Dostawy oleju opałowego na potrzeby gminy Nowy Dwór w okresie 2018/2019, 2019/2020, 2020/2021” zamawiający określił jako kryteria oceny ofert cenę (waga 60%) i termin dostawy oleju napędowego (waga 40%), przy czym zasady punktacji w zakresie kryterium terminu dostawy przyjęto w sposób skutkujący otrzymaniem następującej liczby punktów: za dostawę w ciągu 24 godz. od momentu złożenia zamówienia – 40 pkt, w ciągu 48 godz. – 20 pkt i powyżej 48 godz. – 0 pkt. Kryterium terminu dostawy nie miało w praktyce wpływu na wynik postępowania bowiem wszyscy oferenci zaoferowali dostawy w terminie do 24 godzin. Z przeprowadzonej w trakcie kontroli analizy procesu realizacji zamówienia wynika, iż jednostka w praktyce nie dokumentowała faktu (momentu) zgłoszenia dostawcy zapotrzebowania na dostawę oleju, co uniemożliwiało ocenę realizowania przez dostawcę warunków oferty w zakresie przestrzegania terminu dostaw. Powyższe świadczy o tym, że w rzeczywistości kryterium to nie miało istotnego znaczenia dla zamawiającego, mimo że przyznano mu wagę aż 40%. Odnosząc się do tej kwestii wskazał Pan, iż Dostawy oleju napędowego były dostarczane na bieżąco po złożonym zamówieniu telefonicznym. W związku z powyższym nigdy nie było opóźnień czy braku dostaw oleju napędowego. Zamawiający olej napędowy nie został poinformowany o prowadzeniu dokumentacji zamówienia w wersji papierowej. W przyszłości przy opracowywaniu przetargu na zakup oleju napędowego w/w punkt zostanie wykreślony i nie będzie brany pod uwagę do oceny ofert.

Podsumowując opisany stan faktyczny i tezy zawarte w wyjaśnieniach należy podkreślić, że podstawowym celem prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jest dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty w rozumieniu art. 2 pkt 5 Prawa zamówień publicznych. Zgodnie z art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych zamawiający będący jednostką sektora finansów publicznych może zastosować kryterium ceny jako jedyne kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60%, jeżeli określi w opisie przedmiotu zamówienia standardy jakościowe odnoszące się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia oraz wykaże w załączniku do protokołu, w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty cyklu życia. W ocenie kontroli w specyfikacji istotnych warunków zamówienia określono przedmiot zamówienia dostatecznie precyzyjnie. Z kolei cykl życia Prawo zamówień publicznych definiuje w art. 2 pkt 1a jako wszelkie możliwe kolejne lub powiązane fazy istnienia przedmiotu dostawy, usługi lub roboty budowlanej, w szczególności badanie, rozwój, projektowanie przemysłowe, testowanie, produkcję, transport, używanie, naprawę, modernizację, zmianę, utrzymanie przez okres istnienia, logistykę, szkolenie, zużycie, wyburzenie, wycofanie i usuwanie. Zagadnienie cyklu życia nie może mieć zatem wpływu na określenie kryteriów oceny ofert w postępowaniu, którego przedmiotem jest dostawa oleju opałowego.

Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wydatków, które będą poniesione na realizację zamówienia. Zarówno rodzaj, jak i waga kryterium pozacenowego nie mogą choćby potencjalnie prowadzić do wyboru oferty istotnie droższej przy braku korzyści, które obiektywnie można uznać za adekwatnie rekompensujące potencjalnie wyższe wydatki. W ocenie Izby samo stworzenie takiej możliwości świadczy o niewłaściwym przygotowaniu postępowania. Usprawiedliwieniem dla tego stanu nie jest wskazanie w art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych, że zamawiający „może” ukształtować wagę kryterium ceny w dowolny sposób. Prawo zamówień publicznych nie znosi obowiązku przestrzegania art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

           W kwestii realizacji opisywanego zamówienia stwierdzono ponadto, iż termin zapłaty wynikający z faktur wystawianych przez dostawcę wynosił 14 dni od dnia jej wystawienia, podczas zgodnie z umową winien on wynosić 30 dni od dnia dostarczenia faktury.

Dodatkowo ustalono, że nie sporządzono pisemnego protokołu z przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia, czym naruszono art. 96 ust. 1 Prawa zamówień publicznych – str. 114-119 protokołu kontroli.

Z ustaleń zawartych na str. 121 protokołu kontroli wynika, iż wbrew postanowieniom regulaminu wewnętrznego wprowadzonego zarządzeniem Nr 46/16 Pana Wójta z dnia 22 czerwca 2016 r., jednostka nie prowadzi rejestru udzielonych zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro, którego wzór zawarto w załączniku Nr 7 do regulaminu.

           Kontrolą zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro objęto dwa zamówienia na zadanie „Rozwój Nowodoworskiego Domu Kultury”, które realizowano w oparciu o umowy zawarte z następującymi wykonawcami:

- Trans-Kop Usługi Transportowe i Drogowe z Sokółki; umowa z dnia 18 listopada 2019 r., której przedmiotem było doposażenie Nowodworskiego Domu Kultury w zakresie: montażu oświetlenia i gablot, robót instalacyjnych, wyposażenia w sprzęt biurowy, meble, sprzęt nagłaśniający, projektora z ekranem, zestaw komputerowy. Łączna wartość przedmiotu zamówienia wynosiła 76.290 zł;

- P.P.H.U. Elektor sp. cywilna z Bogusz; umowa z dnia 18 listopada 2019 r., której przedmiotem było „doposażenie Nowodworskiego Domu Kultury w zakresie remontu i wyposażenia zewnętrznej przestrzeni” w postaci nawierzchni i ogrodzenia (wartość 22.140 zł) oraz robót remontowych i montażowych wewnętrznych, tj. robót rozbiórkowych i wykończeniowych. Łączna wartość przedmiotu zamówienia to 148.830 zł.

Na obu umowach stwierdzono brak kontrasygnaty Skarbnika Gminy. Obowiązek uzyskania kontrasygnaty Skarbnika, jako warunku skuteczności czynności prawnej powodującej powstanie zobowiązań pieniężnych, wynika z art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

W zastosowanych procedurach, pod kątem ich zgodności z regulaminem udzielania przez gminę Nowy Dwór zamówień, których wartość nie przekracza kwoty 30.000 euro wprowadzonym zarządzeniem Pana Wójta z dnia 22 czerwca 2016 r., stwierdzono nieprawidłowości polegające na:

- braku udokumentowania oszacowania wartości obu zamówień. Zgodnie z § 3 regulaminu przystępując do udzielenia zamówienia należy ustalić jego wartość szacunkową z należytą starannością; wartość szacunkową zamówień ustala się zgodnie z postanowieniami art. 32-35 Prawa zamówień publicznych. Należyte oszacowanie wartości zamówienia w tym przypadku miało znaczenie, gdyż kwoty netto z zawartych umów wynosiły odpowiednio 62.300 zł i 121.000 zł, co w przeliczeniu na euro według kursu obowiązującego na dzień udzielania zamówień stanowiło odpowiednio 14.450 euro i 28.063 euro. Dodatkowo w regulaminie przewidziano zróżnicowanie procedur wyboru wykonawców, w zależności od wartości zamówienia, na: zamówienia o wartości nie przekraczającej 6.000 euro, o wartości przekraczającej 6.000 euro, lecz nieprzekraczającej 10.000 euro, o wartości przekraczającej 10.000 euro, lecz nieprzekraczającej 20.000 euro oraz o wartości przekraczającej 20.000 euro, lecz nieprzekraczającej 30.000 euro,

- braku zatwierdzonych przez kierownika zamawiającego wniosków o dokonanie zamówienia po uprzednim złożeniu kontrasygnaty Skarbnika,

- zastosowaniu w stosunku do wyboru obu wykonawców analogicznej procedury, pomimo zróżnicowania procedur w regulaminie, co należy uznać za efekt ich wstępnego nieoszacowania,

- wyznaczeniu w zapytaniach skierowanych do wykonawców w dnu 13 listopada 2019 r. terminu złożenia ofert na dzień 15 listopada 2019 r. godz. 10.10, podczas gdy zgodnie z obowiązującymi procedurami przy zamówieniach od 20.000 do 30.000 euro termin na złożenie oferty nie może być krótszy niż 7 dni,

- nieudokumentowaniu realizacji obowiązku zawartego w regulaminie, zgodne z którym w celu zapewnienia konkurencji zapytanie ofertowe zamieszcza się na stronie internetowej zamawiającego oraz na tablicy ogłoszeń w siedzibie zamawiającego,

- niesporządzeniu protokołów z postępowań o udzielenie tych zamówień.

           Dodania wymaga, iż w postępowaniu, w wyniku którego na wykonawcę zadania wyłoniono P.P.H.U. Elektor sp. cywilna z Bogusz (był to jedyny oferent), przyjęto metodę opisania przedmiotu zamówienia za pomocą programu funkcjonalno-użytkowego, o którym stanowi art. 31 ust. 2 i 3 Prawa zamówień publicznych (stosowny dokument został sporządzony w listopadzie 2019 r. przez byłego pracownika Urzędu Gminy). Zastosowano ją przy braku formalnego obowiązku, gdyż przyjęta dla potrzeb wyłonienia wykonawcy wartość zamówienia nie przekraczała 30.000 euro. Zgodnie z art. 31 ust. 2 przywołanej ustawy program funkcjonalno-użytkowy jest konieczny w sytuacji gdy przedmiotem zamówienia publicznego jest zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych. Z § 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1129, ze zm.) wynika zaś, program funkcjonalno-użytkowy służy do ustalenia planowanych kosztów prac projektowych i robót budowlanych, przygotowania oferty szczególnie w zakresie obliczenia ceny oferty oraz wykonania prac projektowych. W treści okazanego w trakcie kontroli programu funkcjonalno-użytkowego wskazano, iż przedmiotem zamówienia jest zamierzenie budowlane polegające na wykonaniu kompleksowej dokumentacji technicznej na potrzeby inwestycji oraz wykonanie remontu zewnętrznej i wewnętrznej przestrzeni NDK wraz z wyposażeniem (system „zaprojektuj-wybuduj”); dodano jednocześnie, iż w zakres dokumentacji projektowej wchodzi m.in. sporządzenie projektu technicznego i specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót, zaś w zakres przebudowy m.in. realizacja robót w oparciu o zatwierdzony przez inwestora projekt techniczny. W trakcie kontroli nie okazano takiej dokumentacji, co poddaje w wątpliwość fakt jej opracowania przez wyłonionego wykonawcę, tym bardziej, iż wymogu jej opracowania nie zawarto także w umowie na realizację zadania. Zastosowanie formy opisu przedmiotu zamówienia za pomocą programu funkcjonalno-użytkowego przy jednoczesnym braku zobowiązania wykonawcy umową do opracowania stosownej dokumentacji projektowej stanowi zaprzeczenie tej formy.

Kontrola wykazała ponadto, że sprzęt i wyposażenie zakupione w ramach realizacji zadania (w oparciu o umowę z Trans-Kop Usługi Transportowe i Drogowe) protokołem z dnia 21 maja 2020 r. zostało nieodpłatnie przekazane przez Pana Wójta dla NOK. Stwierdzono, iż z protokołu wynikały inne wartości poszczególnych składników będących przedmiotem dostawy, niż wskazane w okazanej w trakcie kontroli ofercie, umowie i protokole odbioru robót:

- sprzęt biurowy – przekazano wartość 6.150 zł, zaś z dokumentacji wynikała wartość 6.200 zł (o 50 zł wyższa),

- meble – przekazano wartość 7.011 zł, zaś z dokumentacji wynikała wartość 5.300 zł (o 1.711 zł niższa),

- sprzęt nagłaśniający – przekazano wartość 4.920 zł, zaś z dokumentacji wynikała wartość 4.800 zł (o 120 zł niższa),

- projektor – przekazano wartość 2.091 zł, zaś z dokumentacji wynikała wartość 2.000 zł (o 91 zł niższa),

- zestaw komputerowy – przekazano wartość 3.075 zł, zaś z dokumentacji wynikała wartość 3.000 zł (o 75 zł niższa).

Łącznie przekazano sprzęt o wartości 23.247 zł, podczas gdy z dokumentacji wynikała wartość 21.300 zł (o 1.947 zł niższa).

           Jak ustalono, przekazania dokonano w oparciu o inną, niż początkowo okazana (a także przesłana do Funduszu Promocji Kultury w ramach rozliczenia dotacji na dofinansowanie zadania), wersję umowy z dostawcą, która, jak wyjaśniono, była w posiadaniu księgowości Urzędu Gminy. Wynikające z niej wartości dostaw odpowiadały danym zawartym w protokole przekazania. Z tej wersji umowy wynikały ponadto inne wartości odnoszące się do pozycji „montaż oświetlenia i gablot” oraz „roboty instalacyjne” - były one o 1.947 zł niższe od wyceny tej pozycji dokonanej w umowie zgodnej z ofertą i w oparciu o którą dokonano rozliczenia z Funduszem. Wynika z tego, iż do dnia czynności kontrolnych, księgowość była w posiadaniu innej, niż formalnie obowiązująca, wersji umowy z dostawcą, który to fakt nie został wyjaśniony przez jednostkę kontrolowaną. W trakcie kontroli dokonano stosownej korekty w zakresie wartości przyjętych na stan w ewidencji Urzędu oraz NOK. Dodania wymaga, iż do dnia zakończenia kontroli, pomimo ostatecznego odbioru w dniu 11 lutego 2020 r., na stan księgowy nie ujęto wartości lamp solarnych wraz z montażem wycenionych na 32.893 zł i 5 gablot wystawienniczych wycenionych na 22.436 zł.

Na zadane w trakcie kontroli pytania odnoszące się do niestosowania wewnętrznych procedur wyboru wykonawców, braku zobowiązania wykonawcy do opracowania dokumentacji technicznej (projektowej), w tym w postaci projektu technicznego i specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót oraz sposobu dokonania przez niego wyceny oferty uzyskano odpowiedź: Pracownik, który zajmował się daną inwestycją z dniem 30 czerwca 2020 r. rozwiązał stosunek pracy z Urzędem Gminy. W dalszej pracy Urzędu będziemy stosować wymagane procedury przy realizowaniu inwestycji. Odpowiedź nie stanowi zatem wyczerpującego odniesienia się do poruszonych kwestii – str. 137-146 protokołu kontroli.

Kontrola dokumentacji dotyczącej eksploatacji samochodów służbowych (str. 147-152 protokołu kontroli) wykazała, że:

a) nie przewidziano w regulacjach wewnętrznych oraz nie stosowano w praktyce prowadzenia kart drogowych dla części samochodów będących na stanie gminy, w tym Opla Insignia użytkowanego przez Pana Wójta oraz Forda Focus użytkowanego w okresie objętym kontrolą przez kierownika Referatu Komunalnego; w 2020 r. pracownik ten wykorzystuje natomiast w taki sam sposób pojazd Opel Vectra; wymóg prowadzenia karty drogowej obowiązuje natomiast dla wszystkich innych pojazdów. Nieprowadzenie kart drogowych powoduje brak jawności i przejrzystości w zakresie korzystania z samochodów służbowych oraz uniemożliwia zweryfikowanie celowości wyjazdów w zakresie ich związku z wykonywaniem czynności służbowych, a tym samym celowości wydatku poniesionego w związku z zakupem paliwa. Prowadzenie kart drogowych (lub dokumentowanie w inny należyty sposób eksploatacji pojazdu) stanowi wewnętrzną procedurę kontroli zarządczej, której celami są m.in. efektywność działania i ochrona zasobów – art. 68 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o finansach publicznych. Ponadto art. 50 ustawy o samorządzie gminnym nakłada na osoby uczestniczące w zarządzaniu mieniem komunalnym obowiązek zachowania szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochrony. Odnosząc się do tej kwestii wskazał Pan, iż Nie wprowadzono obowiązku i nie stosowano w praktyce kart drogowych dla samochodów Opel Insygnia i Ford Focus, ponieważ, na w/w samochody nie ma zatrudnionych kierowców na etacie. Samochodem Opel jeździłem osobiście wykonując zadania Wójta Gminy, samochodem Ford jeździł kierownik Referatu Komunalnego, który w rozliczeniu miesięcznym w uwagach wpisywał wyjazdy służbowe z potrzebami i zakresem obowiązków służbowych. W najbliższym czasie zostaną wprowadzone nowe procedury, które pozwolą wyeliminować nieprawidłowości wskazane w w/w punktach. Na podstawie okazanej w trakcie kontroli dokumentacji miesięcznych rozliczeń zużycia paliwa stwierdzono, iż samochodem Opel Insignia w trakcie roku łącznie przejechano 24.076 km i zużyto 2.648 l benzyny (przyjmując dla potrzeb wyliczenia łącznego kosztu poniesionego na zakup paliwa w trakcie roku uśrednioną cenę 5 zł/1 koszty zakupu benzyny wyniosły ok. 13.240 zł), zaś samochodem Ford Focus przejechano 7.927 km, co przełożyło się na zużycie benzyny w ilości 793 l (przy przyjęciu uśrednionej ceny benzyny na poziomie 5 zł stanowi to ok. 3.965 zł). Dodania wymaga, iż w przypadku samochodu Ford Focus rozliczenia te zawierały dodatkowo pozycję „uwagi, wnioski”, w której wskazywano do jakich celów pojazd użytkowano poprzez sformułowania: wyjazdy służbowe - teren gminy (objazdy dróg, awarie itd.) oraz zakupy części do pojazdów będących na stanie Urzędu (np. Dąbrowa B-cka (w 12 miesiącach), Sokółka (w 10 miesiącach) i Białystok (w 11 miesiącach).

b) nie stosowano procedury określonej regulacjami wewnętrznymi wskazującej, iż rozliczenie miesięczne zużycia paliwa następuje na koniec miesiąca przez zatankowanie samochodu do maksymalnej ilości i porównaniu ilości materiałów pędnych zużytych w okresie rozliczeniowym, a ilością, którą samochód winien zużyć w tym okresie zgodnie z normą; zatwierdzenia rozliczenia paliwa dokonuje Wójt lub osoba upoważniona. Powyższe dotyczyło samochodów zasilanych benzyną (cały rok) i pojazdów zasilanych olejem napędowym (w okresie od stycznia do listopada; wyjątkiem był grudzień, w którym procedurę tę zastosowano, w szczególności dla celów inwentaryzacji). Skutkiem tego, wymienione wyżej samochody osobowe, według dokumentacji w sprawie inwentaryzacji przeprowadzonej na dzień 31 grudnia 2019 r., nie wykazywały żadnych stanów paliwa, podczas gdy inne pojazdy zatankowano do pełna i podano stany według pojemności zbiorników. W udzielonym wyjaśnieniu argumentował Pan, iż samochody marki Opel Insygnia i Ford Focus wyposażone są w silnik benzynowe, na terenie gminy Nowy Dwór brak stacji paliw, najbliższa stacja znajduje się w sąsiedniej gminie w odległości ok. 20 km. Urząd gminy na własne potrzeby posada tylko zbiornik paliwa na olej napędowy, dlatego samochody z silnikami benzynowymi nie były tankowane do pełnego zbiornika. Stan ilościowy wynosił 0 zł, to zwykły przypadek.

Dla celów miesięcznych rozliczeń zużycia paliwa, zarówno w pozycji zużycie paliwa faktyczne, jak i zużycie paliwa według przyjętych norm wpisywana była ta sama wartość wyliczana na podstawie ustalonych norm; przykładowo w grudniu 2019 r. przejechano 1.746 km, więc 1.746 dzielono na 100 = 17,46; następnie liczbę 17,46 mnożono razy 11 (norma) = 192 l (liczbę zużycia paliwa w ilości 192 l. wpisywano w obu tych rubrykach). Każdorazowo zatem do ustalania stanu paliwa stosowano jego zużycie normatywne, zamiast rzeczywistego. W sposób prawidłowy, przy ustalania stanu paliwa należy stosować jego rzeczywiste zużycie. Przyjęta norma nie powinna służyć do ustalania zużycia paliwa, a jedynie do weryfikacji prawidłowości poziomu rzeczywistego zużycia paliwa, które można stwierdzić tylko po zatankowaniu do pełna i podawaniu stanu licznika przy każdym tankowaniu. 

Kontrola prawidłowości przeprowadzenia inwentaryzacji środków trwałych w 2019 r. wykazała, że część arkuszy spisu z natury ujmowała m.in. grunty czy sieci wodociągowe, ciepłownicze i kanalizacyjne, tj. składniki, które winny być zinwentaryzowane drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników, stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości; ujęcie ich na arkuszach spisu z natury sugeruje zastosowanie metody spisu dla przeprowadzenia ich inwentaryzacji, wbrew przepisom ustawy i realnym możliwościom zastosowania takiej metody – str. 157 protokołu kontroli.

Okazany plan finansowy instytucji kultury w podziale na NOK i Bibliotekę sporządzono w zakresie wydatków i według podziałek klasyfikacji budżetowej w rozdziałach 92109 „Domy i ośrodki kultury, świetlice i kluby” i 92116 „Biblioteki” (w kwocie przyznanej dotacji podmiotowej). Zgodnie z art. 30 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych podstawą gospodarki finansowej państwowych i samorządowych osób prawnych jest plan finansowy a plany finansowe państwowych i samorządowych osób prawnych są sporządzane zgodnie z ustawami o ich utworzeniu, z uwzględnieniem przepisów ustawy o finansach publicznych. W myśl art. 31 ustawy jednostki te wyodrębniają w planach finansowych m.in. przychody z prowadzonej działalności, dotacje z budżetu, koszty, w tym: wynagrodzenia i składki od nich naliczane, płatności odsetkowe wynikające z zaciągniętych zobowiązań, zakup towarów i usług, stan należności i zobowiązań oraz środków pieniężnych na początek i koniec roku. Okazany plan finansowy instytucji kultury nie odpowiadał zatem wymogom ustawy o finansach publicznych. Analogiczną nieprawidłowość stwierdzono także podczas poprzedniej kompleksowej kontroli RIO. W udzielonej odpowiedzi zadeklarował Pan, iż przy sporządzaniu planów finansowych i sprawozdań instytucji kultury będą zawarte dane, o których mowa w art. 31 i 265 ustawy o finansach publicznych.

Stwierdzono ponadto, iż sprawozdanie z wykonania planu finansowego instytucji kultury za 2019 r. nie zostało opatrzone datą, stąd niemożliwym jest stwierdzenie, czy zostało przedstawione Panu Wójtowi w wymaganym terminie, tj. do 28 lutego roku następującego po roku budżetowym. W treści sprawozdania jako sumę planowanych kosztów podano kwotę 302.100 zł, podczas gdy plan po zmianach wprowadzonych w trakcie roku wynosił 304.750 zł (tj. był wyższy o 2.650 zł). Dodatkowo przedmiotowe sprawozdanie nie zawierało wszystkich danych wymaganych przepisem art. 265 pkt 2 w zw. z art. 31 ustawy o finansach publicznych, w szczególności, podobnie jak plan, nie odnosiło się do stanu należności i zobowiązań na początek i koniec roku oraz stanu środków pieniężnych na początek i koniec roku. Ustalono, iż stan należności na początek i koniec 2019 r. wynosił 0 zł, stan zobowiązań na początek roku wynosił 14.927,96 zł i koniec roku 16.241,93 zł, zaś stan środków pieniężnych na początek roku stanowił kwotę 112,42 zł i koniec roku 73,40 zł – str. 160-161 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Wójt ponosi ponadto ogólną odpowiedzialność, jako kierownik zamawiającego (Urzędu), za przygotowanie i przeprowadzenie postępowań o udzielenie zamówień publicznych – art. 18 ust. 1 Prawa zamówień publicznych.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zapewnienie rzetelnego realizowania wniosków pokontrolnych, stosownie do udzielonej odpowiedzi o sposobie ich wykonania, mając na uwadze, że niezgodne z prawdą informowanie o wykonaniu wniosków pokontrolnych stanowi czyn zagrożony karą grzywny, stosownie do art. 27 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, a także, iż powtarzające się naruszanie przepisów ustaw może stanowić podstawę wystąpienia Izby do Wojewody Podlaskiego o wezwanie Wójta do zaprzestania naruszeń w trybie art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

2. Formalne uchylenie pełnomocnictwa udzielonego dyrektorowi NOK na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jako bezprzedmiotowego.

3. Wprowadzenie przez Pana Wójta przepisów wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości jednostek obsługiwanych przez Urząd Gminy.

4. Dokonanie zmian w treści przepisów wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości oraz procedury kontroli zarządczej, poprzez:

a) uregulowanie stosowanych zasad ewidencjonowania operacji związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT,

b) precyzyjne wskazanie ksiąg pomocniczych prowadzonych bez wykorzystania komputera,

c) jednoznaczne określenie metody prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla poszczególnych (jasno sprecyzowanych) grup rzeczowych składników aktywów obrotowych oraz zapewnienie przestrzegania przyjętych rozwiązań,

d) usunięcie postanowień przewidujących zaniechanie występowania o pisemne potwierdzanie stanu należności i zobowiązań uregulowanych do dnia sporządzenia sprawozdania finansowego oraz nieprzekraczających wartości dolnej granicy zaliczenia rzeczowych składników majątkowych do środków trwałych,

e) usunięcie postanowień przewidujących odpisywanie „niewielkich sald należności”, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia,

f) wyeliminowanie przedstawionego w części opisowej wystąpienia błędu polegającego na nieokreśleniu wzoru protokołu z weryfikacji sald.

5. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w ewidencjonowaniu operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) ewidencjonowanie obrotów i sald na rachunku „split payment” na subkoncie utworzonym w ramach konta 133, z zastosowaniem zapisów podanych w protokole kontroli,

b) zaliczanie otrzymanych refundacji wynagrodzeń z PUP do dochodów budżetowych,

c) zaprzestanie ewidencjonowania zapisami ujemnymi na koncie 130 zwrotów dochodów, stanowiących powielenie w ewidencji Urzędu operacji na rachunku bankowym budżetu,

d) dokonywanie zapisów na koncie 133 wyłącznie na podstawie danych wyciągów bankowych; zaniechanie dokonywania na tym koncie zapisów ujemnych,

e) wyksięgowanie z konta 013 pozostałych środków trwałych ujętych w księgach w 2019 r., których wartość nie przekraczała 1.000 zł; przestrzeganie przyjętych zasad kwalifikowania pozostałych środków trwałych do ujęcia na koncie 013,

f) ewidencjonowanie w księgach danego roku wszystkich należności i zobowiązań dotyczących tego roku, mając na względzie zachowanie zasady rzetelności ksiąg i zasady memoriału,

g) zaniechanie wyksięgowywania wartości początkowej umorzonych środków trwałych i kwoty umorzenia z wykorzystaniem konta 800; stosowanie zapisu Wn 071 – Ma 011 dla wartości umorzonej oraz zapisu Wn 800 – Ma 011 dla nieumorzonej wartości podstawowych środków trwałych, mając na uwadze zapewnienie prawidłowych danych ewidencyjnych na potrzeby sporządzenia zestawienia zmian w funduszu jednostki,

h) bezwzględne zaniechanie bezpodstawnego przelewania środków budżetu na odrębny rachunek, mając na uwadze brak uzasadnienia takich transferów oraz wypaczanie danych o stanie środków na rachunku budżetu,

i) przenoszenie kwot dotacji ujętych na koncie 224 na konto 810 po uznaniu ich za wykorzystane i rozliczone, z uwzględnieniem terminu realizacji umowy stanowiącej podstawę przekazania środków,

j) ujmowanie operacji dotyczących obrotów na rachunku walutowym (także tych dokonanych w obecnym roku budżetowym) z uwzględnieniem uwag zawartych w części opisowej wystąpienia, w szczególności dotyczących stosowania tzw. kursu historycznego oraz księgowania różnic kursowych w ewidencji budżetu z jednoczesnym uregulowaniem metody dokonywania wyceny rozchodu walut obcych w polityce rachunkowości; wyksięgowanie salda Ma konta 240-7 w kwocie 4.493,48 zł na stronę Ma konta  960,

k) ewidencjonowanie na koncie 224 w księgach budżetu rozliczeń dochodów budżetowych realizowanych przez organy podatkowe na rzecz budżetu gminy przy zachowaniu realności sald na koniec poszczególnych okresów sprawozdawczych. W tym celu uwzględnienie w szczególności, że saldo Wn konta 224 powinno na koniec roku obrazować (w wyniku zapisów korespondujących z kontem 901) wyłącznie należności odpowiadające środkom, które gmina w wyniku ich rozliczenia otrzymała faktycznie w styczniu następnego roku; wyksięgowanie z kontem 960 należności w kwocie 3.356 zł składającej się na saldo Wn konta 224, która według ustaleń kontroli nie wykazuje realności,

l) ewidencjonowanie operacji związanych z kosztami egzekucyjnymi potrąconymi z wyegzekwowanych przez organ egzekucyjny należności w sposób wskazany w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia,

ł) ewidencjonowanie rozliczenia przez organ dotujący wszystkich udzielonych z budżetu gminy dotacji przy wykorzystaniu konta 224,

m) zwracanie wykonawcom kwot wadiów i zabezpieczeń należytego wykonania umów wraz z odsetkami naliczonymi przez bank od tych środków, po pomniejszeniu o koszty prowadzenia rachunku oraz o koszt prowizji za przelew; rozliczenie z wykonawcami kwoty odsetek wykazanych na koncie 139, wynoszącej 1.998,36 zł na dzień 31 grudnia 2019 r.; w przypadku braku możliwości ustalenia podmiotów, którym odsetki są należne lub braku możliwości dokonania ich zwrotu – przekazanie odsetek na rachunek budżetu,

n) prowadzenie ewidencji analitycznej do konta 240 w sposób umożliwiający powiązanie naliczonych odsetek z odpowiednimi kwotami przechowywanych depozytów,

o) ujmowanie w księgach rachunkowych odsetek od nieopłaconych w terminie należności gminy w wysokości odsetek należnych na koniec każdego kwartału; zaksięgowanie zapisem Wn 221 – Ma 750 „Przychody finansowe” odsetek pominiętych w księgach według ustaleń kontroli oraz jednoczesne dokonanie odpisu aktualizującego doksięgowane należności z tytułu odsetek zapisem Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290,

p) ustalanie na koncie syntetycznym 221 rzetelnych, dwustronnych sald należności i nadpłat wynikających z ewidencji analitycznej,

q) zapewnienie zgodności między danymi poszczególnych ewidencji prowadzonych w ramach konta 221; w tym celu okresowe uzgadnianie stanów tych ewidencji,

r) ewidencjonowanie operacji nabycia przez gminę aktywów trwałych w zamian za zwolnienie z długu w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia,

s) ujmowanie na koncie 222 w ewidencji budżetu wpływów stanowiących dochody zrealizowane przez jednostki budżetowe, przekazane na rachunek budżetu z rachunków bieżących tych jednostek; sporządzanie dla każdej obsługiwanej jednostki budżetowej sprawozdania Rb-27S obrazującego dochody zrealizowane na jej rachunku bieżącym oraz dokonywanie na podstawie tego sprawozdania zapisu Wn 222 – Ma 901 w ewidencji budżetu,

t) zaprzestanie przyjmowania bezpośrednio na rachunek budżetu wpłat dochodów z realizacji zadań zleconych, a następnie ich przelewania na rachunek GOPS,

u) ujmowanie wpływów na rachunek budżetu ze zwrotu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych w części stanowiącej dochód budżetu państwa wyłącznie w korespondencji z kontem 224,

v) przestrzeganie zasady czystości obrotów na koncie 130,

w) ujmowanie na koncie 080 kosztów środków trwałych w budowie,

x) ujmowanie na koncie 201 wszystkich otrzymanych faktur zakupowych dokumentujących powstanie zobowiązań jednostki,

y) zobowiązanie Skarbnika do ewidencjonowania na koncie 290 odpisów aktualizujących należności spełniających którąś z przesłanek, spośród wymienionych przepisami art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości oraz stosowania przy ewidencji odpisów aktualizujących zapisów księgowych wskazanych w części opisowej wystąpienia,

z) zaniechanie przerachowywania zrealizowanych dochodów z tytułu czynszu na odsetki naliczone dłużnikowi za nieterminowe płatności,

za) dokonywanie na początku danego roku budżetowego przypisu na koncie 221 należnych w tym roku opłat za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym,

zb) ujęcie w ewidencji księgowej rzeczowych aktywów trwałych w postaci lamp solarnych o łącznej wartości 32.893 zł i 5 gablot wystawienniczych o łącznej wartości 22.436 zł.

6. Zapewnienie kompletności i rzetelności sporządzanej sprawozdawczości budżetowej i finansowej, poprzez:

a) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S kwoty dochodów otrzymanych ustalonej zgodnie z przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli,

b) sporządzanie miesięcznych sprawozdań jednostkowych Rb-27S GOPS i Szkoły Podstawowej oraz własnego jednostkowego sprawozdania Rb-27S zawierającego dane wynikające z ewidencji księgowej Urzędu jako jednostki budżetowej oraz ewidencji budżetu, jak tego wymagają zasady sporządzania tego sprawozdania wskazane w części opisowej wystąpienia, mając na uwadze m.in., że podstawą wykazania danych w sprawozdaniach zbiorczych są dane sprawozdań jednostkowych a także, że to jednostkowe sprawozdanie Rb-27S sporządzone przez kierownika GOPS ma zawierać w swojej treści dane dotyczące realizacji w par. 2360 dochodów z zadań zleconych wykonywanych przez tę jednostkę,

c) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-28S zobowiązań wobec urzędu skarbowego z tytułu rozliczeń podatku VAT, których uregulowanie stanowić będzie wydatek budżetu,

d) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-N rzetelnych danych w wierszu „gotówka i depozyty”,

e) zaprzestanie wykazywania w sprawozdaniu Rb-N należności z tytułu odsetek,

f) zaprzestanie wypełniania w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27ZZ GOPS kolumny 7 „Dochody potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego”, podlegającej wypełnieniu wyłącznie w sprawozdaniu zbiorczym,

g) zachowanie zgodności między danymi w zakresie dochodów potrąconych wykazywanymi w sprawozdaniu zbiorczym Rb-27ZZ i dochodów wykonanych w par. 2360 wykazywanymi w sprawozdaniu zbiorczym Rb-27S,

h) podpisywanie przez Pana Wójta – jako kierownika jednostki obsługującej – sprawozdań wszystkich jednostek obsługiwanych,

i) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-NDS po stronie wykonania prawidłowych danych dotyczących przychodów z tytułu wolnych środków,

j) prezentowanie w sprawozdaniu Rb-28S Szkoły Podstawowej w Nowym Dworze wszystkich zobowiązań z tytułu wydatków wynikających z ksiąg rachunkowych,

k) prezentowanie w bilansie z wykonania budżetu należności z tytułu rozrachunków z innymi budżetami oraz rozliczeń międzyokresowych zgodnie z zasadami wskazanymi w części opisowej wystąpienia.

7. W zakresie odpisów na rachunek Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych:

a) zapewnienie terminowego przekazywania równowartości odpisów na rachunek Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych Urzędu Gminy i Szkoły Podstawowej w Nowym Dworze;

b) kształtowanie planu wydatków z tytułu odpisu na ZFŚS Szkoły Podstawowej w Nowym Dworze w sposób zapewniający limity wydatków na sfinansowanie odpisu w wysokości wymaganej przepisami prawa; bezwzględne zaniechanie praktyki zmniejszania limitów w trakcie roku budżetowego poniżej wysokości wymaganej dla określonych prawem wydatków z tego tytułu,

c) niezwłoczne zapewnienie limitu w planie wydatków na przekazanie na rachunek ZFŚS Szkoły Podstawowej w Nowym Dworze kwot odpisów należnych za lata 2017-2019, wynoszących według ustaleń kontroli 165.996,24 zł,

e) zmniejszenie odpisu na ZFŚS Urzędu Gminy za 2020 r. o kwotę 2.750,32 zł odpowiadającą jego zawyżeniu w 2019 r.

8. Ujmowanie w WPF danych dotyczących rozchodów w poszczególnych latach z tytułu wykupu obligacji zgodnych z kwotami wykupu w poszczególnych latach wynikającymi z harmonogramów zawartych w obowiązujących gminę umowach o emisję obligacji.

9. Zachowywanie zgodności między limitem wydatków na obsługę długu zaplanowanym w uchwale budżetowej i WPF.

10. Dołożenie należytej staranności w zakresie planowania dochodów i wydatków budżetu gminy (głównie majątkowych) oraz monitorowania faktycznej realizacji budżetu pod kątem realności przyjętych założeń dotyczących wysokości planowanych dochodów i wydatków i wynikającego stąd wyniku budżetu, wiążącego się z koniecznością zapewnienia jego finansowania. Urealnienie budżetu na 2020 r., mając na względzie uwagi zawarte w części opisowej niniejszego wystąpienia.

11. W zakresie najmu lokali mieszkalnych:

a) bezwzględne określenie w umowach z lokatorami wysokości czynszu ustalonego zgodnie z uchwałą Rady Gminy Nowy Dwór z dnia 29 grudnia 2015 r. w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na lata 2016-2022 i aktualnym zarządzeniem Pana Wójta ustalającym stawki czynszu za lokale mieszkalne w zasobach mieszkaniowych gminy Nowy Dwór, mając na uwadze w szczególności, iż obciążanie przez gminę najemcy należnościami czynszowymi określonymi prawem nie zależy od zgody najemcy,

b) przypisywanie ustalonego w umowach czynszu jako należności w księgach Urzędu i prowadzenie jego egzekucji w razie nieregulowania przez najemcę,

c) usunięcie z umów z najemcami postanowień odnoszących się do rodzajów napraw i remontów, które miałyby uzasadniać niepobieranie czynszu, mając na uwadze, że obowiązki w tym zakresie określają precyzyjnie przywołane w części opisowej wystąpienia przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów…, zaś postanowienia umów są z nimi sprzeczne,

d) zapewnienie dokumentowania nakładów poniesionych przez najemców na lokale w zakresie, w jakim dotyczą one sfinansowania robót obciążających gminę jako wynajmującego, stosownie do przepisów art. 6a ustawy o ochronie praw lokatorów…, oraz rozliczanie ich z najemcami na podstawie otrzymanej dokumentacji (w tym w formie zaliczenia na poczet należnego czynszu),

e) zaprzestanie wydawania zarządzeń w sprawie określenia stawki czynszu z mocą wsteczną, mając na uwadze, że wprowadzona przez Pana stawka czynszu może być stosowana w rozliczeniach z najemcami po wypowiedzeniu dotychczasowej stawki, zaś termin wypowiedzenia nie może być krótszy niż 3 miesiące.

12. W zakresie egzekwowania należności cywilnoprawnych z tytułu dochodów budżetowych:

a) zapewnienie właściwego przepływu informacji i dokumentacji między kancelarią prawną obsługującą gminę a komórką księgowości, mając na uwadze konieczność bieżącego dostarczania danych o działaniach egzekucyjnych, niezbędnych dla urealniania wartości należności w księgach rachunkowych,

b) zweryfikowanie sald kont rozrachunkowych należności z tytułu opłat za ogrzewanie, za wodę i odprowadzanie ścieków pod kątem ich realności, mając na uwadze stwierdzone rozbieżności pomiędzy kwotami należności figurującymi w ewidencji księgowej a uzyskanymi tytułami wykonawczymi; w tym celu dokonanie rzetelnego przeglądu dokumentacji w celu ustalenia źródeł tych rozbieżności,

c) podejmowanie systematycznych czynności windykacyjnych przed sądem w terminach zapewniających niedopuszczenie do upływu okresu przedawnienia,

d) podjęcie działań skierowanych na umorzenie nieściągalnych należności spełniających przesłanki umorzenia z urzędu na podstawie przepisów uchwały Rady Gminy z dnia 27 listopada 2017 r.

13. Zapewnienie zgodności terminu płatności wskazywanego w wystawianych fakturach z terminem płatności wynikającym z umów dzierżawy.

14. Zapewnienie prawidłowego klasyfikowania dochodów budżetowych.

15. W zakresie wydatków na wynagrodzenia:

a) usunięcie z regulaminu wynagradzania postanowień przewidujących przyznawanie dodatków specjalnych na czas nieoznaczony,

b) wypłacanie pracownikom podwyżek wynagrodzeń zgodnie z dokumentacją ich przyznania.

16. W zakresie zagadnień związanych z realizacją Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Narkomanii:

a) przestrzeganie, aby obowiązki w zakresie zatwierdzania i kontroli dokumentów księgowych Urzędu Gminy wykonywane były jedynie przez upoważnionych do tego pracowników Urzędu,

b) zapewnienie realizacji wszystkich zadań merytorycznych przyjętych w Programie; w celu zapewnienia środków na ich realizację podjęcie działań ograniczających zjawisko wydatkowania większości rocznych dochodów z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu na wynagrodzenia członków Gminnej Komisji.

17. Dokonywanie wydatków do wysokości limitów określonych w planie wydatków aktualnym na dzień poniesienia wydatku.

18. W zakresie zamówień publicznych udzielanych na podstawie przepisów Prawa zamówień publicznych:

a) zamieszczenie w BIP planów postępowań o udzielenie zamówień publicznych w terminie określonym przez Prawo zamówień publicznych,

b) ustalanie kryteriów oceny ofert w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych o wartości powyżej 30.000 euro w sposób zapewniający wybór oferty rzeczywiście najkorzystniejszej w rozumieniu przepisów Prawa zamówień publicznych, czego warunkiem jest adekwatne do istotności określenie wagi kryterium ceny i innych przyjętych kryteriów oceny ofert. Uwzględnienie przy określaniu kryteriów oceny ofert, że przepisy Prawa zamówień publicznych nie nakazują ustalania we wszystkich postępowaniach innych kryteriów oceny ofert oprócz ceny, jak również nie ograniczają wagi kryterium ceny do maksymalnie 60%, zaś oczekiwany przez zamawiającego sposób (warunki) wykonywania zamówienia może być sformułowany jako jeden z warunków zamówienia, który musi spełnić wykonawca,

c) egzekwowanie od wykonawcy stosowania w wystawianych fakturach zaoferowanego terminu płatności faktury,

d) sporządzanie pisemnego protokołu z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

19. Przestrzeganie przepisów wewnętrznych w zakresie sposobu dokumentowania postępowania o udzielenie zamówień publicznych o wartości poniżej 30.000 euro oraz prowadzenia rejestru tych zamówień.

20. Każdorazowe przedkładanie Skarbnikowi lub osobie przez niego upoważnionej, celem kontrasygnowania, dokumentów poświadczających dokonanie czynności prawnych powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych.

21. Stosowanie metody opisu przedmiotu zamówienia za pomocą programu funkcjonalno-użytkowego przy jednoczesnym należytym zabezpieczeniu w umowie i egzekwowaniu na etapie realizacji obowiązków wykonawcy dotyczących opracowania stosownej dokumentacji projektowej.

22. Wzmożenie nadzoru nad rzetelnością dokumentacji dotyczącej udzielania i realizacji zamówień publicznych, mając na uwadze stwierdzony przypadek istnienia dwóch wersji umowy zawartej z tym samym wykonawcą.

23. W zakresie ewidencjonowania przebiegu pojazdów i rozliczania paliwa:

a) stosowanie przyjętych w Urzędu Gminy kart drogowych dla wszystkich pojazdów znajdujących się na stanie Urzędu, mając na względzie postulat przejrzystości i rzetelności udokumentowania procesów ich eksploatacji oraz wynikających stąd wydatków budżetu; wprowadzenie w tym zakresie stosownych procedur wewnętrznych,

b) przestrzeganie regulacji wewnętrznych w zakresie sporządzania miesięcznych rozliczeń zużycia paliwa, które powinno następować przez zatankowanie samochodu na koniec miesiąca do maksymalnej ilości i porównaniu ilości materiałów pędnych zużytych w okresie rozliczeniowym z ilością, którą samochód winien zużyć w tym okresie zgodnie z normą, czyli według rzeczywistego a nie normatywnego zużycia paliwa w pojazdach.

24. Dokumentowanie inwentaryzacji gruntów, środków trwałych, do których dostęp jest znacznie utrudniony oraz wartości niematerialnych i prawnych w sposób właściwy dla przewidzianej ustawą metody ich inwentaryzacji, tj. metody weryfikacji.

25. Zapewnienie zawierania w planach finansowych oraz sprawozdaniach instytucji kultury wszystkich danych, o których mowa w przepisach art. 31 i art. 265 ustawy o finansach publicznych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

    Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku