Kontrola doraźna gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w Krypnie

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 13 marca 2020 roku (znak: RIO.I.6003-6/20), o treści jak niżej:

Pani

Alina Radziwonowska

Dyrektor

Zespołu Szkolno-Przedszkolnego

w Krypnie

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku przeprowadziła, na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137), doraźną kontrolę gospodarki finansowej w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w Krypnie, obejmując jej zakresem zagadnienia związane z osiąganiem przez gminę Krypno wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215, ze zm.), a także przeznaczaniem opłat pobranych za żywienie dzieci.

W wyniku kontroli wydatków na wynagrodzenia nauczycieli poniesionych w 2019 r. oraz sposobu ustalenia średniorocznej liczby etatów stwierdzono, że w dniach od 8 kwietnia do 17 kwietnia 2019 r. część nauczycieli Zespołu brała udziału w strajku. Za czas strajku potrącono nauczycielom wynagrodzenie zasadnicze i dodatek stażowy, a także dodatek wiejski, który nie jest składnikiem wynagrodzenia nauczycieli w rozumieniu przepisów art. 30 ust. 1 i art. 54 ust. 5 Karty Nauczyciela. Łącznie nauczycielom potrącono dodatek wiejski za czas strajku w kwocie 2.487,19 zł. Zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 174, ze zm.), w okresie strajku zorganizowanego zgodnie z przepisami ustawy pracownik zachowuje prawo do świadczeń z ubezpieczenia społecznego oraz uprawnień ze stosunku pracy, z wyjątkiem prawa do wynagrodzenia. Otrzymywanie dodatku wiejskiego jest uprawnieniem nauczyciela związanym z zatrudnieniem go na terenie wsi lub w mieście do 5.000 mieszkańców.

Ustalono także, iż nie zostały potrącone za czas strajku takie składniki wynagrodzenia jak dodatek za wychowawstwo, dodatek motywacyjny i dodatek za pełnienie funkcji opiekuna stażu. Naruszono tym samym przywołany wyżej art. 23 ust. 2 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych, zgodnie z którym w okresie strajku pracownik nie zachowuje prawa do wynagrodzenia. Zarówno art. 80 Kodeksu pracy, jak i § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 29 maja 1996 r. w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia w okresie niewykonywania pracy… (Dz. U. z 2017 r. poz. 927) odwołują się do ogólnego pojęcia wynagrodzenia – jako należnego za pracę wykonaną – a nie tylko wynagrodzenia zasadniczego. Artykuł 80 k.p. przewiduje ponadto, że za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia tylko wówczas, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią. Brak natomiast regulacji przewidujących, że za czas strajku przysługują pracownikowi określone składniki wynagrodzenia; przeciwnie – art. 23 ust. 2 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych stanowi wprost, że prawo do wynagrodzenia za czas strajku nie przysługuje. Wszystkie elementy składające się, w stawkach miesięcznych, na wynagrodzenie nauczyciela należne za przepracowanie całego miesiąca, powinny zatem zostać proporcjonalnie pomniejszone za okres niewykonywania pracy, w tym z powodu strajku.

Jako podstawę przyjętej praktyki okazano w trakcie kontroli pismo Prezesa Zarządu Międzygminnego Oddziału ZNP skierowane do Pani Dyrektor w dniu 28 czerwca 2019 r.

Z wyliczenia sporządzonego przez główną księgową wynika, że łącznie nie dokonano potrącenia dodatku motywacyjnego w kwocie 992,31 zł, dodatku za wychowawstwo w kwocie 549,12 zł i dodatku za pełnienie funkcji opiekuna stażu w kwocie 16,40 zł. W sumie bezpodstawnie wypłacono składniki wynagrodzenia w wysokości 1.557,83 zł – str. 4-5 protokołu kontroli.

Analiza wydatków poniesionych w 2019 r. na wynagrodzenia nauczycieli wykazała, że pominięto w ich kwocie składki ZUS i składki na ubezpieczenie zdrowotne naliczone od wynagrodzeń za grudzień 2018 r. w kwocie 36.809,13 zł, które zostały opłacone w styczniu 2019 r. Zostały one uwzględnione na potrzeby analizy średnich wynagrodzeń nauczycieli jako wydatki rzekomo poniesione w 2018 r. Z kolei w wydatkach 2019 r. ujęto pochodne od wynagrodzeń za grudzień 2019 r. opłacone w 2020 r. w kwocie 34.239,42 zł. W myśl art. 30a ust. 1 Karty Nauczyciela w terminie do dnia 20 stycznia każdego roku organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego przeprowadza analizę „poniesionych w poprzednim roku kalendarzowym” wydatków na wynagrodzenia nauczycieli w odniesieniu do wysokości średnich wynagrodzeń, o których mowa w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela, oraz średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego. Zatem do wydatków na potrzeby sporządzenia sprawozdania należy zaliczać wyłącznie kasowo zrealizowane w roku, za który przeprowadzana jest analiza.

Przedstawione uchybienie skutkuje tym, że wykazane w sprawozdaniu za 2019 r. wydatki na wynagrodzenia nauczycieli należy zmniejszyć o: 176,91 zł dla nauczycieli stażystów, 11,57 zł dla nauczycieli kontraktowych, 1.240,28 zł dla nauczycieli mianowanych. Z kolei w przypadku nauczycieli dyplomowanych należy je zwiększyć o 3.998,47 zł. W efekcie zwiększy się o 176,91 zł ujemna różnica między wydatkami faktycznie poniesionymi w 2019 r. na wynagrodzenia nauczycieli stażystów a iloczynem średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń, co oznacza konieczność dodatkowej wypłaty tej kwoty w formie dodatku uzupełniającego dla nauczyciela stażysty zatrudnionego w 2019 r. Na pozostałych stopniach awansu zawodowego ustalenia kontroli nie powodują powstania obowiązku wypłaty dodatków uzupełniających – str. 6-7 protokołu kontroli.

Kontrola ustalenia średniorocznej liczby etatów nauczycieli wykazała, że stosowany w ZSP program komputerowy nieprawidłowo obliczył strukturę zatrudnienia za kwiecień 2019 r. w związku z udziałem części nauczycieli w strajku i nieponoszeniem w tym okresie wydatków na wynagrodzenia z planu finansowego ZSP. Na przykład wymiar etatu nauczyciela zatrudnionego na pełnym etacie w kwietniu 2019 r. powinien wynosić 0,76 etatu przy 5 dniach udziału w strajku, 0,71 przy 6 dniach, 0,67 przy 7 dniach i 0,62 przy 8 dniach. Natomiast z ustaleń kontroli wynika, że przy 6 i 7 dniach udziału w strajku wymiar etatu ustalano jako 0,76 etatu, zaś przy 8 dniach jako 0,71 etatu. W efekcie stwierdzono, że struktura zatrudnienia nauczycieli dyplomowanych w okresie styczeń-sierpień powinna wynosić 19,67 etatu zamiast 19,76 etatu, natomiast w przypadku nauczycieli mianowanych 6,96 etatu zamiast 7,00 etatów.

Ponadto jeden z nauczycieli mianowanych zatrudniony na 18/26 etatu w grudniu pobierał przez 15 dni zasiłek finansowany przez ZUS. Jako wymiar jego etatu w tym miesiącu przyjęto 0,38 etatu, zaś prawidłowo należało przyjąć 0,35 etatu. W efekcie strukturę zatrudnienia nauczycieli mianowanych w okresie wrzesień-grudzień wykazano jako 7,96 etatu, natomiast prawidłowo powinna ona wynieść 7,95 etatu.

Zgodnie z załącznikiem Nr 1 do  rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 6, poz. 35 ze zm.) ustalając średnioroczną liczbę etatów, w przypadku nauczyciela, który przez część miesiąca pobierał zasiłek lub inne świadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, za miesiąc przyjmuje się 30 dni. W przypadku zaś wystąpienia innych okresów niewykonywania pracy, za które nie było wypłacane wynagrodzenie z planu finansowego szkoły, do ustalenia wymiaru etatu za dany miesiąc należy stosować przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 29 maja 1996 r. w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia w okresie niewykonywania pracy… (Dz. U. z 2017 r. poz. 927), zgodnie z którymi liczbę dni nieobecności należy odnosić do ilości dni roboczych w danym miesiącu.

Po uwzględnieniu wszystkich ustaleń przedstawionych w niniejszym wystąpieniu w odniesieniu do nauczycieli zatrudnionych w ZSP w Krypnie (jedynej jednostce oświatowej prowadzonej przez gminę Krypno), zmianie podlegają wykazane w sprawozdaniu sporządzonym przez Wójta Gminy Krypno różnice między wydatkami faktycznie poniesionymi w 2019 r. na wynagrodzenia nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego a średnioroczną liczbą etatów i średnich wynagrodzeń:

a) w przypadku nauczycieli stażystów ujemna różnica zwiększy się o 176,91 zł,

b) w przypadku nauczycieli kontraktowych kwota dodatniej różnicy zmniejszy się o 11,57 zł,

c) w przypadku nauczycieli mianowanych kwota dodatniej różnicy zwiększy się o 355,20 zł,

d) w przypadku nauczycieli dyplomowanych kwota dodatniej różnicy zwiększy się o 8.032,77 zł – str. 9 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli wykazała także nieprawidłowości w zakresie ustalenia wysokości wynagrodzeń. Istotne kwotowo nieprawidłowości stwierdzono w dwóch przypadkach:

a) nauczyciela mianowanego, któremu  zaniżono w marcu 2019 r. o 407,88 zł kwotę wyrównania wynagrodzenia w związku z podwyżką obowiązującą od stycznia 2019 r. W trakcie kontroli nauczycielowi wypłacono kwotę zaniżenia wyrównania,

b) nauczyciela kontraktowego, który w styczniu i lutym 2019 r. otrzymywał wynagrodzenie zasadnicze 1.539,57 zł, dodatek wiejski 153,96 zł i dodatek stażowy odpowiednio 184,75 zł i 149,23 zł (pomniejszony bez uzasadnienia). Mimo wypłacenia w marcu 2019 r. wyrównania wynagrodzenia zasadniczego, dodatku stażowego i dodatku wiejskiego za styczeń i luty (w związku z jego podwyżką), od marca do sierpnia nadal w karcie wynagrodzenia widnieje wynagrodzenie zasadnicze w wysokości 1.539,57 zł i dodatek wiejski w kwocie 153,96 zł. Ponadto za maj i czerwiec w ogóle nie wypłacono należnego dodatku stażowego a za lipiec i sierpień bez uzasadnienia zmniejszono go do 200,14 zł. Po podwyżce wynagrodzenia od marca nauczycieli powinien otrzymywać 1.616,29 zł wynagrodzenia zasadniczego, 161,63 zł dodatku wiejskiego i 193,95 zł dodatku stażowego (od kwietnia 210,12 zł). Ujęcie w karcie wynagrodzeń wymienionych składników w nieprawidłowej wysokości skutkowało naliczeniem wynagrodzenia w okresie od marzec-sierpień w wysokości zaniżonej o łączną kwotę 932,68 zł (w obliczeniu sporządzonym przez kontrolującego uwzględniono pomniejszenie wynagrodzenia o czas udziału w strajku i urlop bezpłatny). Przy rozliczeniu zaniżenia wynagrodzenia tego nauczyciela należy uwzględnić także niesłusznie potrącony dodatek wiejski za strajk (38,48 zł) oraz niepotrącony za okres strajku dodatek motywacyjny (19,05 zł). Ponadto sama kwota wyrównania wynagrodzenia zasadniczego i stażowego za styczeń i luty powinna być wyższe o 41,51 zł.

Oprócz tego w protokole kontroli przedstawiono nieznaczne różnice w wyrównaniu dodatku wiejskiego za styczeń i luty dla innych nauczycieli (zaniżenie o 1,60 zł w jednym przypadku i po 0,60 zł w dwóch przypadkach oraz zaniżenie o 0,02 zł w jednym przypadku – str. 9-11 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli prawidłowości wykorzystania opłat pobranych za żywienie dzieci stwierdzono, że nie posiada Pani udokumentowanego potwierdzenia, że pobierane od uczniów opłaty za posiłki zostały ustalone w porozumieniu z organem prowadzącym. Okazano jedynie porozumienie z GOPS w Krypnie zawarte przez Panią w dniu 29 sierpnia 2018 r., w którym uregulowane są zasady finansowania posiłków opłacanych ze środków GOPS. Ustalona w nim wysokość opłat od GOPS była inna niż pobierana od uczniów na podstawie regulaminu stołówki. W roku szkolnym 2019/2020 obowiązują zaś inne stawki opłat za posiłki pobierane od uczniów niż w roku szkolnym 2018/2019 – wprowadzone przez Panią zarządzeniem z dnia 13 sierpnia 2019 r. Pani Dyrektor wyjaśniła, że Wójt Gminy Krypno został ustnie poinformowany o wysokości opłat za posiłki, następnie zaś polecił zawarcie stosownego porozumienia z GOPS w Krypnie. Zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148) warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym. Zasady finansowania przez OPS posiłków w ramach realizacji programu dożywiania nie są przedmiotem regulacji przywołanego wyżej przepisu Prawa oświatowego. W świetle stanu faktycznego  przedstawionego na str. 12-13 protokołu kontroli oraz zobrazowanego załącznikami do protokołu kontroli należy stwierdzić, że dyspozycja art. 106 ust. 3 Prawa oświatowego nie została zrealizowana.

Analiza przeznaczania pobranych od uczniów opłat na zakup artykułów żywnościowych nie wykazała nieprawidłowości. Stwierdzono natomiast błędy w zakresie ewidencji operacji związanych z tym zagadnieniem. W 2018 r. w ewidencji analitycznej wydatków w par. 4220 „Zakup środków żywności” ujęto bezpodstawnie kwotę 34,64 zł odpowiadającą odsetkom naliczonym na koniec roku od środków pozostających na wyodrębnionym rachunku dochodów i odprowadzonym na rachunek budżetu. Wykazano ją następnie – prawidłowo, lecz niezgodnie z ewidencją – w par. 2400 „Wpłata do budżetu pozostałości środków finansowych gromadzonych na wydzielonym rachunki jednostki budżetowej” w sprawozdaniu Rb-34S według stanu na koniec IV kwartału 2018 r.

Z kolei kontrola danych ewidencji i sprawozdania Rb-34S według stanu na koniec IV kwartału 2019 r. wykazała, że ani po stronie dochodów ani po stronie wydatków nie została ujęta kwota odsetek w wysokości 31,09 zł dopisanych przez bank do wyodrębnionego rachunku, mimo że były one objęte wyciągiem bankowym. Stwierdzono też, że kwota wydatków w par. 4220 została zawyżona o 487,12 zł z powodu błędnego zaliczenia do wydatków (zamiast jako zmniejszenie dochodów) dokonanego 31 grudnia 2019 r. zwrotu nadpłaty za żywienie w wysokości 445,12 zł oraz przekazania na rachunek bieżący wpłaconej mylnie na wyodrębniony rachunek opłaty stałej w wysokości 42 zł.

Analiza dochodów z opłat za żywienie wykazała ponadto, że z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.) ewidencjonowano dochody pozyskiwane od dzieci korzystających z wychowania przedszkolnego. Nie ujmowano ich bowiem w par. 0670 „Wpływy z opłat za korzystanie z wyżywienia w jednostkach realizujących zadania z zakresu wychowania przedszkolnego”, lecz w par. 0830 „Wpływy z usług” razem z opłatami wnoszonymi przez uczniów i pracowników szkoły – str. 13-15 protokołu kontroli.

Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych określających zasady przeprowadzania analizy osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli oraz ustalania wynagrodzeń nauczycieli, a także nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Pani Dyrektor jako kierowniku jednostki sektora finansów publicznych, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.)

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości należą do głównego księgowego, stosownie do zakresu czynności i postanowień art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Usunięcie skutków nieprawidłowości w zakresie potrącenia wynagrodzenia za czas strajku, poprzez rozliczenie z poszczególnymi nauczycielami biorącymi udział w strajku:

a) bezpodstawnie potrąconego im za czas strajku dodatku wiejskiego, wynoszącego łącznie 2.487,19 zł,

b) bezpodstawnie wypłaconych im za czas strajku dodatków: motywacyjnego, za wychowawstwo i za pełnienie funkcji opiekuna stażu, które wynosiły łącznie 1.557,83 zł.

2. W zakresie ustalania danych na potrzeby analizy osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli:

a) uwzględnianie w kwocie wydatków poniesionych na wynagrodzenia w danym roku wyłącznie wydatków kasowo zrealizowanych w tym roku,

b) ustalanie struktury zatrudnienia nauczycieli przy uwzględnieniu przedstawionych w części opisowej wystąpienia zasad pomniejszania liczby etatów w związku z poszczególnymi okolicznościami skutkującymi niepobieraniem wynagrodzenia z planu finansowego ZSP,

c) przekazanie Wójtowi Gminy Krypno danych skorygowanych o ustalenia kontroli, celem sporządzenia korekty sprawozdania za 2019 r.,

d) wypłacenie nauczycielowi stażyście zatrudnionemu w 2019 r. kwoty 176,91 zł odpowiadającej zaniżeniu dodatku uzupełniającego za 2019 r.

3. Zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do dołożenia należytej staranności przy ustalaniu wysokości wynagrodzeń dla nauczycieli, mając na uwadze nieprawidłowości przedstawione w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli.

4. Wypłacenie nauczycielowi kontraktowemu wskazanemu w protokole kontroli równowartości wynagrodzenia zaniżonego z przyczyn podanych w części opisowej wystąpienia. Poinformowanie w odpowiedzi o sposobie wykonania zaleceń o wysokości rozliczonego z nauczycielem wynagrodzenia.

5. Ustalanie warunków korzystania ze stołówki, w tym wysokości opłat za posiłki, po udokumentowaniu porozumienia w tej sprawie z Wójtem Gminy Krypno.

6. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie ewidencji operacji i przygotowywania danych sprawozdawczych dotyczących wyodrębnionego rachunku dochodów i wydatków nimi finansowanych, poprzez:

a) obejmowanie ewidencją i sprawozdawczością uwidocznionego na wyciągu do tego rachunku wpływu i przekazania na rachunek budżetu gminy naliczonych przez bank odsetek,

b) zapewnienie zgodności danych wykazywanych w sprawozdaniu Rb-34S z danymi ewidencji analitycznej wydatków,

c) ujmowanie w par. 4220 ewidencji wydatków wyłącznie kwot wydatkowanych na zakup artykułów żywnościowych,

d) klasyfikowanie dochodów z opłat za żywienie dzieci uczęszczających do oddziału przedszkolnego w par. 0670.

           O sposobie wykonania wniosków pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku, w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartego w wystąpieniu wniosku, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie wówczas zawieszeniu.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

               Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

         w Białymstoku

Do wiadomości:

Wójt Gminy Krypno