Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Grabowo

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

 Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 22 czerwca 2020 roku (znak: RIO.IV.6001-1/20), o treści jak niżej:

Pan

Andrzej Piętka

Wójt Gminy Grabowo

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Grabowo za 2019 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Grabowo na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Kontrola zagadnień dotyczących organizacji i funkcjonowania jednostek organizacyjnych gminy wykazała, że nie została opracowana przez Pana Wójta dokumentacja opisująca przyjęte zasady rachunkowości dla jednostek obsługiwanych przez Urząd Gminy. Na podstawie uchwały Nr XI/79/16 Rady Gminy Grabowo z dnia 17 czerwca 2016 r. Urząd Gminy jest jednostką obsługującą szkoły, w tym w zakresie rachunkowości. Z kolei na podstawie porozumień z dnia 1 marca 2017 r. Urząd pełni funkcję jednostki obsługującej również dla instytucji kultury. Stosownie do art. 10c ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) na Urzędzie Gminy spoczywa zatem realizacja wszystkich obowiązków dotyczących rachunkowości i sprawozdawczości jednostek obsługiwanych, w tym opracowanie dokumentacji opisującej przyjęte w tych jednostkach zasady rachunkowości, stanowiącej element rachunkowości na podstawie art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, ze zm.) – str. 3 protokołu kontroli.

Analiza regulacji wewnętrznych opisujących zasady rachunkowości przyjęte dla budżetu gminy i Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej – w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 342) – wykazała, że:

a) w zakresie ewidencji pozabilansowej postanowiono, iż w tej formie ewidencjonowane są  środki trwałe w likwidacji. Nie określono bliżej, na jakiej podstawie. Zasady funkcjonowania kont bilansowych 011 „Środki trwałe” oraz 013 „Pozostałe środki trwałe” przewidują, że na stronie Ma tych kont ujmuje się „wycofanie środków trwałych z używania na skutek likwidacji”. Zakończenie i udokumentowanie likwidacji środka trwałego stanowi więc podstawę usunięcia go z ewidencji bilansowej, natomiast przebieg procesu likwidacji nie jest zdarzeniem pozwalającym na usunięcie składnika z ewidencji bilansowej (przeniesienia go do pozabilansowej) – str. 5 protokołu kontroli;

b) w zakresie zasad sporządzania sprawozdania Rb-27S zawarto błędne, niestosowane w praktyce postanowienie, że „przy wykazywaniu subwencji oświatowej do poz. „wykonane” dodaje się subwencję, która wpłynęła w grudniu danego roku sprawozdawczego i dotyczyła stycznia roku kolejnego i odejmuje się subwencję, która wpłynęła w grudniu roku poprzedniego i dotyczyła roku sprawozdawczego.” Postanowienie to dotyczy faktycznie sposobu ustalania wielkości dochodów otrzymanych  z tytułu części oświatowej subwencji ogólnej. Skarbnik wyjaśniła, że zapis ten jest efektem omyłki pisarskiej – str. 5-6 protokołu kontroli;

c) w zasadach prowadzenia ewidencji analitycznej do konta 011 wskazano możliwe do zastosowania warianty a nie faktyczny sposób prowadzenia ewidencji: „w specjalnych księgach lub na luźnych kartach ręcznie lub komputerowo”. W praktyce ewidencja prowadzona jest w  księdze inwentarzowej – str.  6  protokołu kontroli;

d) w zakładowym planie kont Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej bezpodstawnie przewidziano prowadzenie konta 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych”, ponieważ w praktyce stosowane jest rozwiązanie polegające na realizacji wszystkich dochodów bezpośrednio na rachunku budżetu, w którym konto 222 w ewidencji Urzędu nie może mieć zastosowania. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 6-7 protokołu kontroli, mimo wprowadzenia do ZPK konta 222, zawarto zapis, że w związku z wpływem dochodów bezpośrednio na rachunek budżetu, konto 222 nie występuje;

e) w opisie konta 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” wskazano błędnie, iż miałyby być na nim ujmowane również operacje dotyczące środków (przekazanych lub otrzymanych) na rachunki dysponentów niższego i wyższego stopnia.  Podział na dysponentów środków (główny, drugiego i trzeciego stopnia) nie występuje w gospodarce finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Jednostki budżetowe gminy realizują wydatki ze środków otrzymanych bezpośrednio z rachunku budżetu, poprawnie rozliczanych za pośrednictwem konta 223 w ewidencji budżetu, a nie w ewidencji Urzędu. Oprócz tego – mimo postanowień dostosowanych do faktycznego sposobu zorganizowania obsługi bankowej w zakresie wydatków, tj. prowadzenia odrębnego rachunku bankowego dla wydatków księgowanego na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostki” – zawarto sformułowanie niezgodne z rzeczywistością, w myśl którego „W Urzędzie Gminy nie występuje wyodrębniony rachunek jednostki w związku z tym konto 223 zastępuje się kontem Ma 130, które przeksięgowuje się na koniec roku na konto 800” – str.  7 protokołu kontroli;

f) opis operacji związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT nie odzwierciedla rzeczywistego sposobu dokonywania rozliczeń. Nieprawidłowe postanowienia szczegółowo zaprezentowano w protokole kontroli. Między innymi przewidziano, że zapis Wn 222 – Ma 130/subkonto dochodów ma odzwierciedlać operację odprowadzenia dochodów do budżetu w kwocie zawierającej wpływy z VAT. Jak wyżej wskazano, dochody gromadzone są bezpośrednio na rachunku budżetu, zatem nie może następować ich odprowadzenie na rachunek budżetu. Przewidziano ponadto – wbrew stosowanej, właściwej, praktyce – transfery środków (z i do jednostek budżetowych) w przypadkach, jeżeli w danym okresie rozliczeniowym z cząstkowych deklaracji VAT-7 wynika obowiązek przekazania środków pieniężnych celem uregulowania zobowiązania VAT do US lub gdy w danym okresie rozliczeniowym z cząstkowej deklaracji jednostki wynika kwota nadwyżki VAT naliczonego nad VAT należnym. Postanowienia te nie mają zastosowania w praktyce, gdyż jednostki ujmują dochody w ewidencji i sprawozdawczości w kwotach brutto, przekazując je do budżetu razem z VAT należnym. Ewentualne zwroty VAT przypadające gminie jako podatnikowi VAT z urzędu skarbowego zarachowywane są do dochodów w ewidencji Urzędu, natomiast przelewy VAT do zapłacenia do US są wydatkami Urzędu Gminy w par. 4530 „Podatek od towarów i usług (VAT)” – str.  8-9 i 23-24 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont …, stwierdzono, że:

a) na koncie 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” prowadzono rozliczenia dotyczące rozrachunków, które nie powinny być na nim ujmowane w świetle załącznika nr 3 do rozporządzenia. Na koniec 2019 r. na koncie tym ujęte były zobowiązania określone jako „odpis na Izbę Rolniczą” – 113,74 zł  i „zwrot za dowóz dziecka” – 4.733,50 zł. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia, rozrachunki te powinny być ujęte na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” – str. 22 protokołu kontroli;

b) nie dokonywano bieżącej analizy rozliczeń ujętych na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” w ewidencji Urzędu, wynikających z odsetek dopisanych przez bank w latach ubiegłych do rachunku sum depozytowych – według stanu na 31 grudnia 2019 r. konto to wykazywało odsetki naliczone od depozytów w wysokości 165,23 zł (odpowiadało naliczonym odsetkom pomniejszonym o koszty obsługi rachunku). Z ksiąg nie wynika, od jakich depozytów odsetki zostały naliczone, gdyż ujmowane były w ewidencji analitycznej na jednym koncie zbiorczym. Uchybiono więc zasadom funkcjonowania kont zespołu 2 zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia, zgodnie z którymi ewidencja szczegółowa powinna umożliwić ustalenie przebiegu rozliczeń oraz stanu należności, rozliczeń, roszczeń spornych. Skarbnik Gminy poinformowała, że odsetki oraz koszty obsługi rachunku naliczane są (proporcjonalnie) w odniesieniu do poszczególnych depozytów i rozliczane z danym kontrahentem w momencie zwrotu depozytu  – str. 27 protokołu kontroli;

c) nie jest prowadzone konto 290 „Odpisy aktualizujące należności”, mimo że kontrola wykazała istnienie należności posiadających cechy uzasadniające dokonanie odpisu na podstawie przepisów art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości – str. 27 protokołu kontroli; dotyczy to w szczególności należności za dostarczanie wody od dłużnika wskazanego na str. 62-63 protokołu kontroli, wobec którego stwierdzona była już bezskuteczność egzekucji;

d) na koncie 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)” ujęto m.in. kwotę 15.538,53 zł, która stanowiła wartość utwardzenia wjazdów (zjazdów) oraz wykonania przepustów pod zjazdami. W kwocie tej nie uwzględniono kosztów robocizny wykonanej przez pracowników Urzędu Gminy, które należało wycenić i uwzględnić w poniesionych nakładach. Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 080 zawartymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia, do inwestycji należy zaliczyć poniesione koszty dotyczące środków trwałych w budowie w ramach prowadzonych inwestycji zarówno przez obcych wykonawców, jak i we własnym zakresie. Przepisy zawarte w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowią zaś, iż środki trwałe w budowie wycenia się w wysokości ogółu kosztów pozostających w bezpośrednim związku z ich nabyciem lub wytworzeniem, co w stwierdzonym stanie faktycznym oznacza powinność uwzględnienia w wycenie kosztów zatrudnienia pracowników wykonujących pracę przy realizacji zadania i przeniesienia ich odpowiedniej kwoty z kont zespołu 4 na konto 080 – str. 116 protokołu kontroli.

Kontrola sprawozdawczości budżetowej sporządzonej za 2018 r. (str.  19-23 protokołu kontroli) w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1393) wykazała, że:

a) w sprawozdaniu Rb-27S za 2019 r. w kol. 8 „Dochody otrzymane” wykazano kwotę 20.527.201,96 zł, podczas gdy zgodnie z przepisami § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 4 pkt 4 i ust. 5 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, należało wykazać kwotę 20.759.300,96 zł, a więc o 232.099 zł wyższą. Szczegółowe wyliczenie różnicy zaprezentowano na str. 13 protokołu kontroli. W trakcie kontroli sporządzono korektę sprawozdania,

b) kwota 3,10 zł dotycząca dochodów przypadających gminie w związku z realizacją przez Urząd Gminy dochodów z zadań zleconych, wykazana w sprawozdaniu Rb-27ZZ jako „dochody potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego” została błędnie wykazana w sprawozdaniu Rb-27S jako dochody wykonane w par. 0690 „Wpływy z różnych opłat”, zamiast w par. 2360 „Dochody jednostek samorządu terytorialnego związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami”. W trakcie kontroli sporządzono odpowiednią korektę sprawozdania – str. 14 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli prawidłowości rozliczenia z wykonawcami wniesionego przez nich zabezpieczenia należytego wykonania umowy w świetle postanowień art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843, ze zm.) i zawartych umów, stwierdzono przetrzymywanie niektórych kwot ponad ustalone terminy:

a) kwota 2.410 zł wniesiona przez wykonawcę zadania „Modernizacja oświetlenia”, stanowiąca 30%  z kwoty  zabezpieczania w wysokości 8.031 zł wniesionej w 2005 r., powinna być zwrócona w 2008 r. Skarbnik poinformowała, że nie dokonano zwrotu tej kwoty, ponieważ próby kontaktu z firmą nie odniosły skutku. Ustalono na podstawie publikacji na stronie internetowej, iż firma z dniem 1 lipca 2015 r. zawiesiła działalność. Zważywszy na tę okoliczność, a także na treść art. 118 k.c., w trakcie kontroli przekazano tę kwotę na rachunek budżetu i zaliczono do dochodów budżetu – str. 25 protokołu kontroli;

b) kwota 3.250,30 zł wniesiona przez wykonawcę zadania „Remont świetlicy wiejskiej w Ciemiance i remont świetlicy wiejskiej w Surałach”, stanowiąca 30% z kwoty zabezpieczania w wysokości 10.834,34 zł, powinna być zwrócona w 2017 r. Skarbnik poinformowała, że zwroty zabezpieczeń dokonywane są na podstawie informacji od merytorycznego pracownika o upływie terminu jego przechowywania. Sprawy z zakresu inwestycji, w tym rozliczeń z wykonawcami, należały do obowiązków byłego Sekretarza, w związku z czym nie uzyskano wyjaśnienia odnośnie powodu nieprzekazania informacji o obowiązku zwrotu tego zabezpieczenia. Zwrotu dokonano w trakcie kontroli – str. 26 protokołu kontroli.

Analiza danych zamieszczonych w Wieloletniej Prognozie Finansowej Gminy Grabowo na lata 2020-2029, w wersji obowiązującej na dzień kontroli, wykazała, że prognozowane  w latach 2020-2022 sumy prezentowane w  kolumnie „Dochody majątkowe” były wyższe od sum tych dochodów prezentowanych w uszczegółowiających ją kolumnach „ze sprzedaży majątku” i „z tytułu z dotacji”. Różnica na 2020 r. wynosiła kwotę 1.342 zł i wynikała z planowanych na 2020 r. dochodów w par. 0760 „Wpływy z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego…”. Natomiast na 2021 r. wynosiła ona kwotę 73.042 zł a na 2022 r. – 75.000 zł. Z dokumentacji dostępnej w RIO w Białymstoku wynika, że w wyniku zmiany WPF dokonanej uchwałą Rady Gminy Grabowo z dnia 29 maja 2020 r. rozbieżność ta w zakresie 2022 r. została usunięta, natomiast na rok 2021 występuje nadal we wskazanej wyżej kwocie.

Z kolei prognozowane w WPF dotacje na inwestycje miałyby prawie w całości pokrywać planowane wydatki inwestycyjne, zaś w latach 2027-2028 miałyby być większe od planowanych wydatków inwestycyjnych po 42.545 zł. Skarbnik Gminy nie potrafiła wyjaśnić przyjęcia takich proporcji między dochodami a wydatkami – str. 31 protokołu kontroli.

Kontrola zagadnień dotyczących funduszu sołeckiego (str. 32-37 protokołu kontroli),  regulowanego przepisami ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.) wykazała, że uchwałą Nr III/12/15 z dnia 30 stycznia 2015 r. Rada Gminy Grabowo wyraziła zgodę na wyodrębnienie funduszu sołeckiego. W 2019 r. nie zrealizowano żadnych wydatków w ramach funduszu sołeckiego, mimo, że w 2018 r. poinformowano sołtysów o wysokości środków, zaś na podstawie złożonych przez sołectwa wniosków wskazano w uchwale budżetowej na 2019 r., że w ramach funduszu sołeckiego wydatkowana będzie kwota 487.960,03 zł. Z tabeli zawartej w protokole kontroli wynika, że 27 sołectw na 33, które złożyły pierwotne wnioski, złożyło w 2019 r. wnioski o ich zmianę, polegające na rezygnacji ze wszystkich przedsięwzięć. W przypadku pozostałych sołectw pozostały jednak aktualne wnioski, z których wynikały przedsięwzięcia na łączną kwotę 113.256,70 zł. Według złożonego przez Pana Wójta wyjaśnienia Niezrealizowanie w 2019 roku wydatków w zakresie Funduszu Sołeckiego wyniknęło z trudnej sytuacji finansowej gminy (…) Gmina realizując politykę zmniejszenia wydatków budżetowych w 2019 r. ograniczyła je do wydatków niezbędnych do funkcjonowania gminy i wynikających z zawartych umów (…).

Przedstawiona przez Pana argumentacja nie w pełni znajduje uzasadnienie w danych o wykonaniu budżetu za 2019 r. W pierwotnej wersji uchwały budżetowej na 2019 r. planowano deficyt w wysokości 1.000.000 zł. Po zmianach dokonanych w trakcie roku zaplanowano nadwyżkę w wysokości 244.056,14 zł, zaś faktyczne wykonanie budżetu skutkowało wygenerowaniem nadwyżki w wysokości 719.673,84 zł. Była ona wyższa od planowanej o kwotę zbliżoną do sumy wydatków pierwotnie przewidzianych we wnioskach sołectw i znacznie wyższa od kwoty przewidzianej na realizację tych przedsięwzięć, które zawarte były we wnioskach sołectw, które przed 31 października 2019 r. nie złożyły wniosków w sprawie rezygnacji z realizacji wcześniej zgłoszonych przedsięwzięć.

Analiza realizacji obowiązków określonych ustawą o funduszu sołeckim wykazała natomiast, że informację o wysokości przypadających danym sołectwom środków, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy oraz o wysokości kwoty bazowej (Kb) przekazał Pan Wojewodzie Podlaskiemu dopiero w dniu 30 sierpnia 2018 r. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o funduszu sołeckim informacja ta powinna być przekazana w terminie do dnia 31 lipca roku poprzedzającego rok budżetowy (w tym przypadku do 31 lipca 2018 r.). Artykuł 3 ust. 5 ustawy stanowi zaś, że nieprzekazanie przez wójta informacji w terminie skutkuje utratą przez gminę prawa do zwrotu części wydatków wykonanych w ramach funduszu w danym roku budżetowym. Pismem z dnia 3 października 2018 r. PUW poinformował Pana, że „zwrot  Gminie Grabowo w 2020 roku z budżetu Państwa części wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego w 2019 roku byłby niezgodny z obowiązującym stanem prawnym.” Poziom należnego gminie zwrotu z budżetu państwa wydatków wykonanych w 2019 r. w ramach funduszu sołeckiego wynosiłby 19,653%, co w przypadku poniesienia całości wydatków na realizację wniosków w ich pierwotnej treści skutkowałoby utratą dochodów w wysokości około 95.000 zł, natomiast po uwzględnieniu tylko tych wniosków, co do których sołectwa nie zrezygnowały formalnie w trakcie roku z realizacji przedsięwzięć, skutkowałoby to utratą dochodów w wysokości około 22.200 zł. Okoliczności te uprawdopodobniają ich związek z powszechnym zaniechaniem realizacji przedsięwzięć w ramach funduszu sołeckiego. Na rok 2020 fundusz sołecki nie został wyodrębniony, stosownie do uchwały Rady Gminy Grabowo z dnia 29 marca 2019 r. niewyrażającej zgody na jego wyodrębnienie w 2020 r.

Analiza dochodów z najmu i dzierżawy nieruchomości wykazała, że stawki czynszu nie były waloryzowane:

a) w przypadku dzierżawy działki pod punkt skupu żywca zaniechano waloryzacji czynszu w latach 2016-2020 pomimo, że postanowienia obowiązujących w tym okresie umów (zawieranych na okres 3 lat) przewidywały prawo do corocznej aktualizacji czynszu dzierżawnego o 3% w stosunku do wysokości obowiązującego czynszu;

b) od kontrahenta ORANGE Polska S.A. wynajmującego lokal użytkowy w budynku Urzędu Gminy nie aktualizowano czynszu od 2011 do 2020 r. Podstawą najmu jest umowa z dnia 1 czerwca 1996 r. (z aneksem z dnia 28 grudnia 2010 r.), która – mimo zawarcia jej na czas nieoznaczony – nie zawiera w swojej treści postanowień odnoszących się do waloryzacji czynszu. Spadek siły nabywczej pieniądza za lata 2011-2020 wyniósł ok. 9,20%.

           Zaniechanie waloryzacji czynszu w związku ze spadkiem siły nabywczej pieniądza i niezabezpieczenie w umowie odpowiednich postanowień dotyczących waloryzacji czynszu pozostaje w sprzeczności m.in. z art. 50 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącym, że obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu, art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.) zobowiązującym organy działające za jednostkę samorządu terytorialnego do gospodarowania nieruchomościami zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki, a także art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.) zobowiązującym jednostki sektora finansów publicznych do ustalania wszystkich przypadających im należności, w tym cywilnoprawnych. Zagadnienie to było już przedmiotem zaleceń pokontrolnych RIO w Białymstoku po poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Grabowo. Izba wnioskowała wówczas o modyfikację umów z najemcami lokali użytkowych w ten sposób, by określały one zasady waloryzacji czynszu. W niektórych przypadkach nie zastosowano się do zalecenia w ogóle, w innych zaś częściowo, wskazując w umowach wymienionych w protokole kontroli, że „Po upływie roku kalendarzowego wysokość czynszu dzierżawnego może być renegocjowana bez obowiązku wypowiedzenia.” W praktyce również i ten zapis nie stanowił podstawy do waloryzacji najemcom stawek czynszu w okresie od 2017 do 2020 r. Wskaźnik inflacji w tym okresie wyniósł łącznie 3,9% – str. 42 i 47-50 protokołu kontroli.

           Kontrola terminowości uiszczania czynszu za dzierżawę działki pod punkt skupu żywca wykazała, że nie naliczano i nie ujmowano w księgach odsetek za opóźnienie w zapłacie, czym naruszono art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych oraz § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont…, zgodnie z którym należne jednostce odsetki powinny być przypisane w księgach w momencie zapłaty lub w wysokości należnej na koniec kwartału. W trakcie kontroli przypisano odsetki należne za 2019 r. w kwocie 22,43 zł, które zostały uregulowane – str. 42-43 protokołu kontroli. Odsetki nie były naliczane i ewidencjonowane również w przypadku najemcy lokalu biurowego w budynku Urzędu Gminy. W trakcie kontroli najemca wpłacił 0,93 zł tytułem odsetek za 2019 r. – str. 49 protokołu kontroli.

           W zakresie przestrzegania obowiązków związanych ze sporządzaniem i podawaniem do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do najmu i dzierżawy, określonych przepisami art. 35 ust. 1 i 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdzono brak dowodów na ich realizację w przypadku zawarcia kolejnej umowy dzierżawy na okres 3 lat z T-MOBILE oraz umowy najmu, na taki sam, okres lokalu użytkowego w budynku Urzędu Gminy – str. 44 i 48 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów z najmu lokali mieszkalnych wykazała przypadek bezumownego zajmowania lokalu socjalnego i garażu. Umowa najmu lokalu socjalnego wygasła z dniem 1 stycznia 2013 r. a umowa najmu garażu z dniem 1 listopada 2015 r. Do dnia kontroli nie podejmowano żadnych czynności zmierzających do opróżnienia tych pomieszczeń, poprzestając tylko na naliczaniu wartości dotychczasowych miesięcznych opłat w ramach odszkodowań za „bezumowne korzystanie”, które to należności nie były regulowane przez dłużników. Ze złożonych w tej sprawie wyjaśnień nie wynika, aby podejmowano czynności egzekucyjne w celu wydania obiektów wykorzystywanych bezumownie, ani też dlaczego czynności takie nie są podejmowane. Jedynie w przypadku garażu wystosowano w dniu 1 lutego 2016 r. pismo wzywające do opuszczenia i wydania lokalu. Kwestie dotyczące czynności egzekucyjnych podejmowanych w celu opróżnienia lokalu regulują przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611). Ponadto jak stanowi art. 18 ust. 1 tej ustawy, osoby zajmujące lokal bez tytułu prawnego są obowiązane do dnia opróżnienia lokalu co miesiąc uiszczać odszkodowanie. Redakcja tego przepisu wyraźnie wskazuje, że zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego może mieć postać wyłącznie stanu przejściowego a nie permanentnego – str. 45-46 protokołu kontroli.

W wyniku analizy prawidłowości stawek czynszu stosowanych wobec najemców lokali mieszkalnych wskazanych na str. 46-47 protokołu kontroli stwierdzono stosowanie od dnia 17 lipca 2019 r. zawyżonej stawki czynszu za 1m² powierzchni użytkowej, czego przyczyną było niedostosowanie naliczenia czynszu do wysokości czynników zwiększających stawkę podstawową czynszu zmienionych uchwałą Nr VIII/50/19 Rady Gminy Grabowo z dnia 26 czerwca 2019 r. w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na lata 2019-2023. W załączniku nr 2 do uchwały „Zasady polityki czynszowej” dokonano zmniejszenia z 10% do 5% czynnika podwyższającego „za położenie budynku mieszkalnego w zabudowie wolnostojącej liczącego do 4 lokali mieszkalnych”, co jednak nie miało odzwierciedlenia w odpowiednich zmianach naliczenia czynszu. Skutkiem tego za okres do końca 2019 r. najemcy 2 lokali zapłacili nienależny czynsz na łączna kwotę odpowiednio 10,35 zł i 7,85 zł – str. 46-47 protokołu kontroli.

Kontrola procedury zbywania nieruchomości wykazała, że we wszystkich zbadanych postepowaniach w sprawie zbycia 6 nieruchomości w drodze przetargowej nie okazano dowodów świadczących o spełnieniu obowiązku podania do publicznej wiadomości informacji o wyniku przetargu. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1490) właściwy organ podaje do publicznej wiadomości, wywieszając w siedzibie właściwego urzędu, na okres 7 dni, informację o wyniku przetargu – str. 55 protokołu kontroli.

Ponadto nie wykonano obowiązku z art. 41 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym organizator przetargu jest obowiązany zawiadomić osobę ustaloną jako nabywca nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży, najpóźniej w ciągu 21 dni od dnia rozstrzygnięcia przetargu – wyznaczony termin nie może być krótszy niż 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, co przesądza o jego pisemnej formie. Z informacji uzyskanej od pracownika prowadzącego zagadnienia sprzedaży nieruchomości wynika, że na długo przed zawarciem aktów notarialnych nabywcy uregulowali całość należności za nabyte nieruchomości i w związku z tym przyjęto, że nie ma zagrożenia dla dokonania czynności sprzedaży nieruchomości. W ocenie Izby fakt ten nie znosi jednak obowiązku formalnego powiadomienia – str. 56 protokołu kontroli.

Analiza dochodów z opłat za zajęcie pasa drogowego wykazała w przypadku decyzji z dnia 23 lipca 2019 r. zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia przez Podlaską Sieć Internetową Sp. z o.o. zawyżenie wysokości opłaty za 2019 r. o 0,30 zł. Przyczyną było przyjęcie do wyliczenia opłaty błędnej liczby dni – 179, podczas gdy proporcjonalne ustalenie opłaty w 2019 r. obliczone przy uwzględnieniu faktycznej liczby dni zajęcia pasa powinno skutkować naliczeniem jej za 175 dni – str. 57-58 protokołu kontroli.

W wyniku badania windykacji należności z tytułu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdzono, że w przypadku dłużnika wskazanego w protokole kontroli dopuszczono do przedawnienia należności głównej za wodę w łącznej kwocie 1.322,76 zł. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 63 protokołu kontroli, przedawnienie stwierdził Sąd Rejonowy w Łomży w wyniku rozpatrzenia pozwu złożonego przez gminę 17 maja 2019 r. o zapłatę należności głównej w wysokości 2.123,95 zł za okres od grudnia 2014 r., oddalając powództwo w części objętej upływem terminu przedawnienia. Dopuszczając do upływu terminu przedawnienia naruszono art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych zobowiązujący jednostkę sektora finansów publicznych do terminowego podejmowania wobec dłużników czynności zmierzających do wyegzekwowania zobowiązania – str. 63 protokołu kontroli.

Kontroli poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru podatków i opłat, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

           Zbadano 4 decyzje w sprawie zmiany wymiaru podatku rolnego, na podstawie których dokonano przypisu w wysokości 114 zł oraz odpisu na kwotę 972 zł. Analizując zgromadzone materiały stwierdzono, że wydane decyzje nie uwzględniają wszystkich elementów uzasadnienia oraz nie powołano w nich art. 254 Ordynacji podatkowej jako podstawę prawną dokonania zmiany decyzji. Ponadto nie uwzględniają one wszystkich elementów uzasadnienia. Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu podatkowego, datę jej wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o trybie odwoławczym – jeżeli od decyzji służy odwołanie oraz podpis osoby upoważnionej, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego (art. 210 § 1 Ordynacji). Natomiast zgodnie z brzmieniem HYPERLINK "http://sip.lex.pl/"pktHYPERLINK "http://sip.lex.pl/" 6 w art. 210 § 1, integralną częścią każdej decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Przytoczenie przepisów prawa to również wskazanie ich treści i relacji do stanu faktycznego sprawy i zasad prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. Decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają, którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie, co nie zostało dopełnione przez organ podatkowy. Kompletność materiału zgromadzonego w sprawie jest zupełnie podstawowym, niejako pierwotnym warunkiem uznania, że po pierwsze została zrealizowana zasada prawdy obiektywnej, a po drugie, że ocena dowodów dokonana przez organ podatkowy jest oceną korzystającą z ochrony art. 191 Ordynacji. Natomiast z treści art. 210 § 4 ustawy nie wynika, aby uzasadnienie decyzji musiało przedstawiać stanowisko organu we wszystkich najdrobniejszych kwestiach proceduralnych. Uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia organu powinno odnosić się do okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy – str. 67-68 protokołu kontroli.

           Sprawdzeniu poddano ewidencję podatkową nieruchomości, przewidzianą treścią art. 7a ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170, ze zm.), której zasady prowadzenia określone zostały w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107, poz. 1138). Kontrola pozwoliła ustalić, że system informatyczny obsługujący w jednostce przedmiotową ewidencję nie spełnia warunków przewidzianych w § 2 rozporządzenia, zgodnie z którymi powinien umożliwiać:

- tworzenie raportów i zbiorczych zestawień według kryteriów definiowanych przez użytkownika;

- eksport danych zawartych w ewidencji do pliku w formacie rozszerzalnego języka znaczników (XML), w celu ich porównywania z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

           Struktura i zasady budowy pliku w formacie XML zostały określone w załączniku do rozporządzenia. Stwierdzono, że użytkowany przez kontrolowaną jednostkę program komputerowy nie odpowiada wymogom określonym w załączniku do rozporządzenia w zakresie struktur i zasad budowy pliku w formacie Rozszerzalnego Znacznika Języków XML po wygenerowaniu. Jednocześnie ustalono, że kontrolowana jednostka nie prowadząc ewidencji w wymaganym formacie (powinna zawierać dane dotyczące przedmiotów opodatkowania), narusza dodatkowo wskazania § 5 rozporządzenia – str. 74-75 protokołu kontroli.

           W wyniku analizy uchwały Rady Gminy Grabowo Nr IX/39/2011 z dnia 28 listopada 2011 r. w sprawie zwolnień w podatku od nieruchomości, stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 pkt 1-3 uchwały z treścią art. 7 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez zwolnienie od podatku budynków i gruntów pozostałych wymienionych tymi przepisami grup podatników. Przywołany art. 7 ust. 3 ustawy, stanowiący delegację do stanowienia prawa miejscowego, ma jednoznacznie charakter normy ograniczającej rady gmin co do charakteru zwolnień, jakie może ona wprowadzić na terenie swojego działania. Przepis ten dopuszcza możliwość wprowadzenia zwolnień od podatku od nieruchomości jedynie o charakterze przedmiotowym. Zwolnienie podatkowe, jakie zastosowała w § 1 ust. 1 pkt 1-3 wymienionej uchwały Rada Gminy Grabowo, tj. o charakterze przedmiotowo-podmiotowym, oznacza obecnie – w aktualnym stanie interpretacji tego przepisu, wynikającym także z orzeczeń WSA – przekroczenie ustawowej delegacji określonej w przywołanych przepisach – str. 75-76 protokołu kontroli.

           Badanie zagadnień dotyczących prawidłowości realizacji dochodów z tytułu podatku od nieruchomości doprowadziło do stwierdzenia, że podatnikom wskazanym na str. 76 protokołu kontroli, decyzją z dnia 21 stycznia 2020 r. wadliwie dokonano wymiaru podatku w kwocie 863,10 zł za grunty pozostałe. Z ustaleń kontroli wynika, że podatnik prowadzi działalność gospodarczą, zatem prawidłowo należało wymierzyć podatek od nieruchomości za związane z prowadzoną działalnością gospodarczą grunty o powierzchni 6.887 m² w kwocie 6.060,56 zł.

           Również w przypadku podatnika opisanego na str. 77 protokołu kontroli stwierdzono nieprawidłowości w deklarowaniu przedmiotów opodatkowania związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Podatnik zadeklarował w deklaracji za 2020 r. budowle o wartości początkowej 255.762,33 zł, a tym samym podatek w kwocie 5.115 zł. W czasie kontroli wezwany do złożenia wyjaśnień podatnik zmienił deklarację i zadeklarował podatek za budowle o wartości 885.028 zł w kwocie 17.701 zł. Różnica to kwota 12.586 zł. Jednocześnie do wyjaśnienia pozostaje kwestia wartości innego rodzaju budowli wymienionych w protokole kontroli. Stwierdzono również, że nie wyegzekwowano prawidłowych deklaracji za rok 2019 i lata wcześniejsze.

 Kontrolą objęto także zagadnienia dotyczące windykacji zaległości podatkowych. Ustalono, że zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na dzień 31 grudnia 2019 r. wynosiły 20.202,97  zł (w tym zaległości z lat ubiegłych 1.726,01 zł). W 2019 r. wystawiono 52 upomnienia w tej należności na kwotę 9.558,56 zł (w tym koszty upomnień w kwocie 603,20 zł). Wystawiono też 7 tytułów wykonawczych na ogólną kwotę 2.097,21 zł. Zaległość na dzień kontroli nieobjęta tytułami wykonawczymi to 15.391,47 zł (w tym z 2019 r. 1.305,27 zł). W stosunku do tych zaległości nie wszczęto egzekucji oraz nie podjęto działań windykacyjnych zmierzających do ich wyegzekwowania. Ustalenia wskazują na niedopełnienie przez wierzyciela obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1483) – str. 80 i 81-82 protokołu kontroli.

W zakresie wydatków ponoszonych na system gospodarowania odpadami komunalnymi ustalono, że w rozdziale 90002 „Gospodarka odpadami komunalnymi” zaniechano wykazania kosztów wynagrodzeń pracowników obsługujących system. Nieujęcie wydatków stanowiących koszty funkcjonowania systemu w rozdziale 90002 stanowi naruszenie przepisów załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.), zgodnie z którymi w rozdziale 90002 ujmuje się wszystkie wydatki gmin związane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010), tj. m.in. dotyczące obsługi administracyjnej systemu (art. 6r ust. 2 pkt 3 ustawy). Należy wskazać, że niewłaściwe sklasyfikowanie tych wydatków, poprzez pominięcie ich w rozdziale 90002, zniekształca dane sprawozdawcze w zakresie stosunku dochodów z opłat za gospodarowanie odpadami do wydatków na funkcjonowanie systemu – str. 61-62 protokołu kontroli.

Niewłaściwą klasyfikację budżetową zastosowano również w przypadku wydatków ponoszonych na przeprowadzanie badań i wydawanie opinii w zakresie uzależnienia od alkoholu – zamiast do par. 4300 „Zakup usług pozostałych” należało je zakwalifikować do par. 4390 „Zakup usług obejmujących wykonanie ekspertyz, analiz i opinii…” – str. 100 protokołu kontroli.

           Z ustaleń kontroli wynika, że środki Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych przeznaczono m.in. na prowizję bankową od wypłaty świadczeń dla emerytów i operację tę zaliczono w ciężar Funduszu. Jest to niezgodne z art. 1 ust. 1, art. 2 pkt 1 i art. 10 ustawy z dnia 4 września 1996 r. o Zakładowym Funduszu Świadczeń Socjalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1352), według których środki Funduszu przeznacza się na działalność socjalną, zaś pracodawca administruje środkami Funduszu, co wiąże się z obowiązkiem ponoszenia kosztów związanych z funkcjonowaniem ZFŚS, w tym również opłat związanych z dokonywanymi operacjami bankowymi. Podczas kontroli na rachunek Funduszu przekazano wymienioną kwotę – str. 104-105 protokołu kontroli.

Analiza prawidłowości sporządzania arkuszy organizacyjnych szkół prowadzonych przez gminę Grabowo, pod kątem przestrzegania przepisów art. 35 ust. 1 i 2 w zw. z art. 42 ust. 6, 6a i 7 Karty Nauczyciela oraz uchwały Nr XXV/153/06 Rady Gminy Grabowo z dnia 13 marca 2006 r. w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach prowadzonych przez Gminę Grabowo, ujawniła istnienie błędu w treści uchwały, polegającego na niewłaściwym umiejscowieniu (zamienieniu) liczby godzin tygodniowego wymiaru zajęć po obniżce dla dyrektora szkoły posiadającej do 14 oddziałów oraz 15 i więcej oddziałów. Według uchwały dyrektor szkoły z większą liczbą oddziałów ma realizować wyższy wymiar godzin niż dyrektor szkoły o mniejszej liczbie oddziałów, co sprzeciwia się celowi instytucji obniżania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć. W praktyce, pomimo błędu w uchwale, stosowano – niewynikającą co prawda literalnie z uchwały, lecz zgodną z celem obniżki – zasadę, że wraz ze wzrostem liczby oddziałów w szkole zmniejsza się wysokość pensum – str. 86-89 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków ponoszonych z tytułu wynagrodzeń nauczycieli pełniących funkcje kierownicze wykazała, że decyzją Pana Wójta dyrektorowi Szkoły Podstawowej w Surałach do 31 sierpnia 2019 r. przyznany został dodatek z tytułu pełnienia funkcji opiekuna stażu nad nauczycielem kontraktowym. Jest to niezgodne z art. 9c ust. 4 Karty Nauczyciela określającym, że nauczycielowi stażyście i nauczycielowi kontraktowemu odbywającemu staż dyrektor szkoły przydziela spośród nauczycieli mianowanych lub dyplomowanych opiekuna, z tym że w przedszkolach, szkołach i placówkach, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy, opiekunem nauczyciela stażysty i nauczyciela kontraktowego może być również nauczyciel zajmujący stanowisko kierownicze, a w szkołach, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1a ustawy, opiekunem nauczyciela stażysty i nauczyciela kontraktowego może być również nauczyciel kontraktowy, w tym zajmujący stanowisko kierownicze – str. 89 protokołu kontroli.

W wyniku analizy prawidłowości danych wykazanych przez Pana Wójta w sprawozdaniu z osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli w 2019 r. stwierdzono następujące błędy:

a) do wydatków poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli stażystów zaliczono wypłacone w listopadzie 2019 r. stażyście tzw. „świadczenie na start” w wysokości 1.000 zł. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 4 Karty Nauczyciela, do wynagrodzeń nauczycieli nie zalicza się świadczenia, o którym mowa w art. 53a ustawy. Zawyżono zatem wydatki na wynagrodzenia nauczycieli stażystów o 1.000 zł – str. 91 protokołu kontroli,

b) w stosunku do jednego nauczyciela stażysty, zatrudnionego w okresie od 1 do 31 października 2019 r. na 0,22 etatu, w wyniku błędu rachunkowego wykazano strukturę okresu wrzesień-grudzień jako 0,02 etatu zamiast 0,06 etatu – str. 91 protokołu kontroli,

c) w przypadku nawiązania lub rozwiązania stosunku pracy z nauczycielem w trakcie miesiąca do wymiaru etatu bezpodstawnie przyjmowano za każdy dzień nieświadczenia 1/30 wymiaru, podczas gdy zgodnie z zasadami wynikającymi z § 3 ust. 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 6, poz. 35 ze zm.) oraz z pkt 2 załącznika nr 2 do rozporządzenia zawierającego objaśnienia, przy ustalaniu średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli nie uwzględnia się liczby etatów nauczycieli przyjmując za miesiąc 30 dni w sytuacjach, w których pobierali zasiłek chorobowy, świadczenie rehabilitacyjne lub zasiłek opiekuńczy. Z przepisów tych wynika zatem, że w innych przypadkach nieświadczenia pracy i niepobierania wynagrodzenia za część miesiąca zasada ta nie ma zastosowania. Wymiar etatu w przypadkach, w których m.in. stosunek pracy rozpoczął się (zakończył) w trakcie miesiąca, powinien następować według zasad ogólnych, z zastosowaniem uregulowań zawartych w § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 29 maja 1996 r. w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia w okresie niewykonywania pracy oraz wynagrodzenia stanowiącego podstawę obliczania odszkodowań, odpraw, dodatków wyrównawczych do wynagrodzenia oraz innych należności przewidzianych w Kodeksie pracy (Dz. U. z 2017 r., poz. 927) stanowiących, że w celu obliczenia wynagrodzenia, ustalonego w stawce miesięcznej w stałej wysokości, za przepracowaną część miesiąca, jeżeli pracownik w tym miesiącu był nieobecny w pracy z innych przyczyn niż niezdolność do pracy spowodowana chorobą, i za czas tej nieobecności nie zachowuje prawa do wynagrodzenia  miesięczną stawkę wynagrodzenia dzieli się przez liczbę godzin przypadających do przepracowania w danym miesiącu i otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę godzin nieobecności pracownika w pracy z tych przyczyn. Tak obliczoną kwotę wynagrodzenia odejmuje się od wynagrodzenia przysługującego za cały miesiąc – zasadę tę stosuje się także w przypadku obliczania wynagrodzenia pracownika, ustalonego w stawce miesięcznej w stałej wysokości, gdy okres pozostawania pracownika w stosunku pracy nie obejmuje pełnego miesiąca. W efekcie błędnego ustalania wymiaru etatów z opisanej wyżej przyczyny zaniżenie struktury zatrudnienia nauczycieli dyplomowanych w okresie styczeń-sierpień 2019 r. wyniosło 0,01 etatu – str. 91-94 protokołu kontroli.

           W trakcie kontroli została sporządzona korekta sprawozdania z osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli w 2019 r. uwzględniająca przedstawione ustalenia. W ich wyniku dodatnia różnica między wydatkami faktycznie poniesionymi na wynagrodzenia nauczycieli a średnioroczną liczbą etatów i średnich wynagrodzeń w przypadku nauczyciel stażystów zmniejszyła się o 1.534,01 zł, natomiast w przypadku nauczycieli dyplomowanych zmniejszyła się o 448,26 zł. Ustalenia kontroli nie spowodowały powstania obowiązku wypłaty jednorazowych dodatków uzupełniających.

Kontrola zagadnień związanych z udzielaniem zamówień publicznych w pierwszej kolejności wykazała, że plan zamówień publicznych, o którym mowa w art. 13 a ust. 1 Prawa zamówień publicznych sporządzony na 2019 r. nie był opublikowany na stronie BIP Urzędu Gminy. Obowiązku w tym zakresie dochowano natomiast na 2020 r. – str. 106 protokołu kontroli.

Badając dokumentację powykonawczą przebudowy drogi w miejscowości Ciemianka stwierdzono, że kierownik budowy złożył oświadczenie, według którego pełni funkcję kierownika przebudowy drogi w miejscowości Czachy. Miejscowość taka nie znajduje się w gminie Grabowo (znajduje się w gminie Radziłów) – str. 115 protokołu kontroli.

W przedmiarach robót dotyczących przebudowy drogi w miejscowości Ciemianka nie wskazano numerów specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót zawierających wymagania dla danej pozycji przedmiaru. Wymóg tego wskazania wynika z § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1129) wydanego na podstawie art. 31 ust. 4 Prawa zamówień publicznych – str. 112 protokołu kontroli.

Dokumentację zrealizowanych robót budowlanych poddano kontroli także na okoliczność jej zgodności ze stanem faktycznym ustalonym podczas oględzin efektów wykonanych zadań, stwierdzając, że w kosztorysie powykonawczym przebudowy drogi w miejscowości Bagińskie ujęto pozycję ,,regulacja pionowa studzienek do zaworów wodociągowych sztuk 6 o wartości 720,00 zł netto’’. Faktycznie okazano 3 zawory. Nie stwierdzono 3 zaworów o wartości 360 zł netto (442,80 zł brutto). Świadczy to o nierzetelnym wykonawstwie, takim samym nadzorze i odbiorze.

           Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

           Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

           Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Opracowanie przez Pana Wójta dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości dla każdej z jednostek obsługiwanych przez Urząd Gminy.

2. Zmodyfikowanie przepisów wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości, poprzez:

a) usunięcie zapisu przewidującego obejmowanie ewidencją pozabilansową „środków trwałych w likwidacji”, stosownie do uwag zawartych w części opisowej wystąpienia,

b) wyeliminowanie przedstawionego w części opisowej wystąpienia błędu w opisie zasad ustalania dochodów otrzymanych w sprawozdaniu Rb-27S,

c) uregulowanie techniki prowadzenia ewidencji analitycznej do konta 011 zgodnie ze stosowaną praktyką,

d) wykreślenie z zakładowego planu kont Urzędu konta 222, niemającego zastosowania w związku z realizacją wszystkich dochodów bezpośrednio na rachunku budżetu,

e) usunięcie z opisu konta 223 w ewidencji Urzędu postanowień przewidujących księgowanie na nim rozliczenia środków z dysponentami niższego i wyższego stopnia oraz błędnego zwrotu o niewystępowaniu w Urzędzie Gminy rachunku wydatków, zacytowanego w części opisowej wystąpienia,

f) doprowadzenie do zgodności ze stosowaną praktyką przyjętego opisu ewidencji operacji dotyczących centralnego rozliczenia podatku VAT.

3. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania uchybień w ewidencjonowaniu operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) ujmowanie na koncie 240 rozrachunków dotyczących zobowiązań z tytułów wskazanych w części opisowej wystąpienia, błędnie dotychczas ujmowanych za pośrednictwem konta 201,

b) prowadzenie ewidencji analitycznej do konta 240 w sposób umożliwiający powiązanie naliczonych odsetek z odpowiednimi kwotami przechowywanych depozytów,

c) dokonywanie na koncie 290 odpisów aktualizujących należności posiadające cechy wypełniające którąś z przesłanek określonych przepisami art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości; stosowanie zapisów Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 290 dla odpisu należności głównej i Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290 dla odpisu naliczonych od niej odsetek,

d) zaliczanie do kosztów inwestycji wartości robocizny pracowników, poprzez przeniesienie odpowiednio wycenionych kwot z kont zespołu 4 na konto 080,

e) naliczanie i ujmowanie w księgach na koniec każdego kwartału przypadających gminie odsetek od nieuregulowanych w terminie należności.

4. W zakresie sprawozdawczości budżetowej:

a) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S kwoty dochodów otrzymanych w wysokości ustalonej zgodnie z przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia,

b) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S wszystkich dochodów stanowiących udział gminy w realizacji dochodów z zadań zleconych w par. 2360.

5. Zapewnienie, aby informacje dotyczące okoliczności stanowiących podstawę zwrotu wykonawcy zamówienia publicznego zabezpieczenia należytego wykonania umowy były niezwłocznie przekazywane do księgowości przez pracownika prowadzącego sprawy związane z realizacją zamówień publicznych.

6. Dokonanie analizy zasadności występujących w dalszym ciągu rozbieżności w treści WPF między danymi w kolumnie „Dochody majątkowe” i w uszczegółowiających ją kolumnach „ze sprzedaży majątku” i „z tytułu z dotacji” oraz między prognozowanymi do pozyskania kwotami dotacji majątkowych a wydatkami inwestycyjnymi. Wprowadzenie stosownych zmian w WPF eliminujących te rozbieżności lub poinformowanie w odpowiedzi o sposobie wykonania zaleceń o zasadności ich występowania, jeżeli ich przyczyna jest uzasadniona.

7. W przypadku ponownego wyrażenia przez Radę Gminy zgody na wyodrębnienie funduszu sołeckiego:

a) przestrzeganie obowiązku terminowego przekazywania Wojewodzie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o funduszu sołeckim, co jest warunkiem uzyskania przez gminę prawa do zwrotu z budżetu państwa części wydatków wykonanych w ramach funduszu,

b) realizowanie wszystkich przedsięwzięć zawartych we wnioskach złożonych przez sołectwa zgodnie z przepisami ustawy o funduszu sołeckim.

8. Waloryzowanie czynszów za dzierżawę gruntów i najem lokali użytkowych w związku ze spadkiem siły nabywczej pieniądza. W tym celu wprowadzenie odpowiednich postanowień do obowiązujących umów najmu i dzierżawy.

9. Przestrzeganie obowiązków w zakresie sporządzania i podawania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem i dzierżawę.

10. Niezwłoczne podjęcie działań zmierzających do wyegzekwowania opróżnienia lokalu socjalnego oraz garażu, zajmowanych przez dłużników bez tytułu prawnego.

11. Zmniejszenie czynszu najemcom dwóch lokali mieszkalnych, którym został on zawyżony z powodu niezastosowania uchwalonej przez Radę Gminy nowej, niższej wysokości czynnika „za położenie budynku mieszkalnego w zabudowie wolnostojącej liczącego do 4 lokali mieszkalnych”. Rozliczenie z najemcami czynszu pobranego dotychczas w zawyżonej wysokości.

12. W zakresie procedury sprzedaży nieruchomości:

a) zapewnienie dokumentacji świadczącej o realizacji obowiązku podania do publicznej wiadomości informacji o wyniku przetargu,

b) pisemne powiadamianie osoby ustalonej w przetargu jako nabywca nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży.

13. Wskazanie odpowiedzialnemu pracownikowi na dołożenie większej staranności przy ustalaniu liczby dni zajęcia pasa drogowego na potrzeby obliczenia proporcjonalnej opłaty za niepełny rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym.

14. Podejmowanie działań egzekucyjnych wobec dłużników należności cywilnoprawnych w czasie zapewniającym uniknięcie sytuacji upływu terminu przedawnienia.

15. Przestrzeganie wskazanych w części opisowej wystąpienia przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie wymogów stawianych decyzjom podatkowym.

16. Dostosowanie programu komputerowego obsługującego ewidencję podatkową nieruchomości do wymogów określonych w przepisach rozporządzenia przywołanego w części opisowej wystąpienia oraz właściwe prowadzenie ewidencji podatkowej.

17. Rozważenie przedłożenia Radzie Gminy projektu uchwały dotyczącej zwolnień w podatku od nieruchomości, kierując się obowiązującymi zasadami kreowania zwolnień o charakterze przedmiotowym przy stanowieniu aktów prawa miejscowego.

18. Zachowanie prawidłowości opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Wyegzekwowanie kompletnych i prawidłowych deklaracji w przypadkach opisanych w protokole kontroli.

19. Przestrzeganie obowiązujących przepisów w zakresie kompletności i terminowości prowadzenia działań windykacyjnych w stosunku do zaległości podatkowych.

20. Prawidłowe stosowanie klasyfikacji budżetowej, w szczególności ujmowanie wydatków na wynagrodzenia pracowników obsługujących system gospodarowania odpadami w rozdz. 90002.

21. Pokrywanie ze środków budżetu kosztów obsługi bankowej ZFŚS.

22. Przedłożenie Radzie Gminy projektu zmiany uchwały Nr XXV/153/06 z dnia 13 marca 2006 r., polegającej na usunięciu błędu w jej postanowieniach przedstawionego w części opisowej wystąpienia, dotyczącego obniżania wymiaru godzin dyrektorom szkół.

23. Zaniechanie powierzania funkcji opiekuna stażu nauczycielom na stanowiskach kierowniczych.

24. W zakresie analizy osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli:

a) zaniechanie zaliczania „świadczenia na start” wypłacanego nauczycielom stażystom na podstawie art. 53a Karty Nauczyciela do wydatków poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli, mając na uwadze, że nie stanowi ono składnika wynagrodzenia,

b) zobowiązanie pracownika odpowiedzialnego za przygotowanie danych o średniorocznej liczbie etatów nauczycieli do uwzględnienia zwartych w części opisowej wystąpienia uwag dotyczących ustalania wymiaru etatu w przypadku nawiązania lub rozwiązania stosunku pracy w trakcie miesiąca.

25. Dołożenie większej staranności przy weryfikacji prawidłowości treści dokumentacji stanowiącej podstawę wykonania robót budowlanych lub potwierdzającej ich wykonanie, mając na uwadze ustalenia zawarte w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli.

26. Zobowiązanie osób biorących udział w nadzorowaniu i odbiorze robót budowlanych do dołożenia większej staranności przy weryfikacji ich wykonania zgodnie z dokumentacją. Wyegzekwowanie od wykonawcy zwrotu kwoty 442,80 zł odpowiadającej wynagrodzeniu wypłaconemu za roboty, których realizacji nie stwierdzono podczas oględzin.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

           Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.          

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku