Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Szkole Podstawowej Nr 9 w Łomży

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 04 marca 2020 roku (znak: RIO.IV.6002-1/20), o treści jak niżej:

Pani

Bożena Dziekońska

Dyrektor Szkoły Podstawowej Nr 9

w Łomży

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Szkoły Podstawowej Nr 9 w Łomży za 2019 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto zagadnienia organizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U z 2019 r. poz. 2215, ze zm.), zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem miasta.

Kontrola dokumentacji opisującej przyjęte w Szkole zasady rachunkowości wykazała, że wymieniono w jej treści, jako element ksiąg rachunkowych jednostki, wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz). Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, ze zm.) wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz) sporządzają jednostki, które uprzednio nie prowadziły ksiąg rachunkowych w sposób określony ustawą. W pozostałych jednostkach rolę inwentarza spełnia zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawienie sald kont ksiąg pomocniczych, sporządzane na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych – str. 6-7 protokołu kontroli.

Z kolei instrukcja kasowa zawierała informację, iż w jednostce funkcjonują dwie kasy obsługiwane przez wyznaczonych pracowników, podczas gdy z końcem stycznia 2019 r. jedna z nich uległa likwidacji w związku z przyjęciem bezgotówkowej formy pobierania odpłatności za wyżywienie. Zmiana ta powinna być powiązana z odpowiednią modyfikacją przepisów wewnętrznych Szkoły – str. 15-17 protokołu kontroli.

           Analiza zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911), wykazała, że:

a) Szkoła posiada rachunek bankowy, który nie był objęty ewidencją księgową i nie przewidziano dla niego konta w zakładowym planie kont. Według informacji przekazanych przez główną księgową Szkoły, na rachunku nie były dokonywane operacje, zaś został on założony „do obsługi wydatków w zakresie zamówienia publicznego dot. środków z ZFŚS (wycieczka), jednakże nie przeprowadzono postępowania w związku z czym nie był on wykorzystywany”. W świetle ustaleń kontroli i zasad prowadzenia ewidencji na kontach zespołu 1, rachunek ten powinien zostać objęty ewidencją w księdze głównej na koncie przewidzianym zakładowym planem kont (zgodnym z przeznaczeniem tego rachunku). Jeżeli zaś rachunek ten nie jest wykorzystywany, powinien zostać zlikwidowany – str. 15 protokołu kontroli,

b) zaniechano ujęcia w księgach jednostki na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” przypisu należności w wysokości 900 zł za wynajęcie hali sportowej oraz odsetek należnych na dzień 31 grudnia 2019 r. w wysokości 11,56 zł z tytułu nieuregulowania tego świadczenia przez dłużnika. W konsekwencji należności te nie zostały też wykazane w sprawozdawczości. Kwotą 900 zł obciążono najemcę wystawiając fakturę nr 2/10/2019/SP9 w dniu 15 października 2019 r. Stwierdzona nieprawidłowość narusza art. 20 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym do ksiąg rachunkowych okresu sprawozdawczego należy wprowadzić w postaci zapisu każde zdarzenie, które nastąpiło w tym okresie sprawozdawczym oraz art. 24 ust. 2 ustawy określający zasadę rzetelności ksiąg, tj. odzwierciedlenia stanu rzeczywistego poprzez dokonane w nich zapisy – str. 18 i 23-24 protokołu kontroli. Z wyjaśnienia złożonego przez główną księgową wynika, że faktura (…) nie została ujęta w ewidencji księgowej z uwagi na wypowiedzenie umowy najemcy. Należy wskazać, że podane uzasadnienie w żaden sposób nie usprawiedliwia zaniechania ujęcia należności w księgach. Faktura została wystawiona za 7,5 godziny korzystania z hali w październiku 2019 r., zaś umowę wypowiedziano w dniu 8 listopada 2019 r. Należy też podkreślić, że w treści oświadczenia woli o wypowiedzeniu umowy prawidłowo wskazano, że „(…) niniejsza decyzja nie zwalnia Najemcy z uregulowania należności za korzystanie z hali w miesiącu październiku 2019r”. Do dnia kontroli nie stwierdzono żadnej dokumentacji potwierdzającej podjęcie działań zmierzających do wyegzekwowania tej należności. Artykuł 42 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.) nakazuje aby jednostka sektora finansów publicznych ustalała wszystkie przypadające jej należności pieniężne, w tym o charakterze cywilnoprawnym oraz terminowo podejmowała w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzające do wykonania zobowiązania,

c) w okazanym kontrolującym zestawieniu obrotów i sald według stanu na koniec 2019 r. widniało saldo strony Ma konta 225 „Rozrachunki z budżetami” w wysokości 349,13 zł, które nie wykazywało rzeczywistych zobowiązań jednostki, bowiem związane było z rozliczeniem podatku VAT; jak wynika z ustaleń kontroli, kwotę tę przeksięgowano z subkonta dotyczącego podatku VAT (130-10-03) na subkonto dochodów (130-10-1) i odprowadzono jako dochody budżetu miasta w dniu 12 lutego 2019 r. W trakcie kontroli kwotę 349,13 zł przeksięgowano na konto 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” – str. 18-19 protokołu kontroli,

d) w księgach rachunkowych nie były uwidoczniane nadpłaty z tytułu opłat za żywienie w stołówce szkolnej ustalone na koniec 2017, 2018 i 2019 r. Wynosiły one odpowiednio 89 zł, 6 zł oraz 303,73 zł i powinny być wykazane po stronie Ma konta 221 w celu zapewnienia rzetelności danych ewidencyjnych – str. 35-41 protokołu kontroli.

Analiza dochodów z opłat za żywienie wykazała ponadto, że z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.) ewidencjonowano dochody pozyskiwane od dzieci uczęszczających do oddziału przedszkolnego. Nie ujmowano ich bowiem w par. 0670 „Wpływy z opłat za korzystanie z wyżywienia w jednostkach realizujących zadania z zakresu wychowania przedszkolnego”, lecz w par. 0830 „Wpływy z usług” razem z opłatami wnoszonymi przez uczniów i pracowników szkoły – str. 35 protokołu kontroli.

Analiza dochodów wykazanych w sprawozdaniu Rb-27S Szkoły w kontekście operacji ujętych na subkoncie dochodów prowadzonym do konta 130 „Rachunek bieżący jednostki” wykazała, że bezpodstawnie wykazano w tym sprawozdaniu nieujęte na koncie 130 odsetki w kwocie 1,03 zł, naliczone od środków na rachunku depozytowym (konto 139 „Inne rachunki bankowe”) i przekazane przez bank automatycznie na rachunek budżetu miasta. W związku z tym, że dochody te nie zostały ujęte na rachunku bieżącym, nie było podstaw do wykazania ich w sprawozdaniu Rb-27S w świetle zasad sporządzania tego sprawozdania określonych załącznikiem nr 36 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1393, ze zm.). Powinny być one wykazane w sprawozdaniu jednostkowym sporządzonym przez Prezydenta Miasta na podstawie danych ewidencji budżetu – str. 11 protokołu kontroli.

W ramach kontroli dochodów realizowanych z wynajmowania majątku znajdującego się w trwałym zarządzie Szkoły poddano analizie wewnętrzne regulacje odnoszące się do wynajmowania pomieszczeń szkolnych, w tym regulamin hali widowiskowo-sportowej, cennik opłat za wynajem sal sportowych oraz plan wykorzystania obiektów sportowych (aczkolwiek, jak wynika z ustaleń kontroli, plan taki przedstawiono tylko na rok szkolny 2018/2019). Z regulacji tych wynika, że niektóre obiekty szkolne oddawane w najem (sale lekcyjne, pomieszczenie pod sklepik szkolny, boisko) nie zostały nimi objęte – nie określiła Pani cennika za ich udostępnienie. W praktyce, jak wynika z ustaleń kontroli, opłata za sale lekcyjne i pomieszczenie pod sklepik była ustalana w oparciu o kalkulację kosztów.

Oprócz zawartych umów i wystawionych na ich podstawie faktur nie stwierdzono dokumentacji potwierdzającej faktyczne wykorzystywanie pomieszczeń przez poszczególne podmioty. Z przepisów wewnętrznych jednostki nie wynika obowiązek dokumentowania faktycznych wejść i czasu korzystania z obiektów. W praktyce zdarzenia te nie były rejestrowane, zaś faktury wystawiane są – jak wynika z ustaleń kontroli – m.in. w oparciu o ustne informacje przekazywane do księgowości przez pracowników szkoły – str. 25 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała, że obiekty sportowe udostępniane są nieodpłatnie stowarzyszeniu Klub Sportowy Perspektywa Spółdzielni Mieszkaniowej Perspektywa w Łomży. Według planu wykorzystania obiektów na rok szkolny 2018/2019 oraz umowy użyczenia na okres od 1 października 2019 r. do 27 marca 2020 r. – 3 razy w tygodniu. Jako podstawę zawarcia umowy użyczenia wskazano w jej treści „porozumienie o współpracy”. Ustalenia zawarte na str. 29-30 protokołu kontroli wskazują, że jest to porozumienie ustne (trwające od wielu lat), według którego hala i sala gimnastyczna szkoły udostępniane są klubowi nieodpłatnie w zamian za utrzymanie boiska szkolnego (koszenie, itp.). W pisemnym wyjaśnieniu Pani Dyrektor podaje, że umowa bezpłatnego użyczenia hali klubowi została zawarta (…) na zasadzie wzajemnych usług. Szkoła udostępnia w sezonie letnim boisko do treningów sekcji piłkarskiej klubu oraz halę w sezonie zimowym. W zamian Spółdzielnia zamontowała bramki, wykonała murawę na płycie boiska do piłki nożnej i konserwuje ją (nawożenie, koszenie, malowanie linii i inne zabiegi pielęgnacyjne), z czego korzystają na zajęciach wychowania fizycznego uczniowie naszej szkoły. (…) Ponadto SM Perspektywa wykonała i zamontowała na boisku trybuny dla widzów. (…) Z ustaleń kontroli wynika, że nie jest dokonywana analiza wartości przedstawionych w wyjaśnieniach świadczeń klubu wynikających z poniesionych nakładów na ulepszenie boiska i jego utrzymanie względem dochodów, z których rezygnuje Szkoła podpisując umowę bezpłatnego użyczenia. Według wyliczeń zawartych na str. 30 protokołu kontroli, tylko za okres październik-grudzień 2019 r. należność od KS Perspektywa wynosiłaby 7.920 zł przy uwzględnieniu ustalonych stawek za wynajęcie obiektów.

Stwierdzono również inne przypadki nieodpłatnego udostępniania (w oparciu o umowy użyczenia) hali sportowej i sali gimnastycznej. Generalnie były one poprzedzone pismami zainteresowanych podmiotów do Prezydenta Miasta w sprawie wyrażenia zgody na nieodpłatne korzystanie z obiektów znajdujących się w trwałym zarządzie Szkoły przez podmioty wnioskujące o taką formę udostępnienia obiektów do Prezydenta (a nie do Pani Dyrektor jako działającej w ramach uprawnień trwałego zarządcy). Wystąpiły ponadto przypadki nieodpłatnego udostępniania obiektów bez formalnych pism do Prezydenta Miasta, które dotyczyły:

- umowy z AZS PWSIiP w Łomży na zajęcia sekcji tenisa stołowego dla dzieci z SP Nr 9,

- umowy z Knockout Poland Sp. z o.o. na organizację gali boksu zawodowego. W tej sprawie wyjaśniła Pani, że (…) w ratuszu odbyło się spotkanie z Prezydentem Miasta Łomża (…) Pan Prezydent stwierdził, że hala sportowa będzie udostępniona nieodpłatnie, jako wkład miasta w ramach promocji Łomży w mediach ogólnopolskich. W związku z powyższym podpisana została umowa użyczenia. Przy zastosowaniu stawek ustalonych w Szkole należność za wynajęcie wynosiłaby 6.240 zł.

Na podstawie przedstawionych pism kierowanych do Prezydenta Miasta udostępniano nieodpłatnie obiekty m.in. miejskiej jednostce organizacyjnej (MOSIR w Łomży) czy uczniowskim klubom sportowym. Były one jednak udostępniane nieodpłatnie także innym podmiotom, np. na organizację: Gali Armia Fight Night 5, turniejów piłki nożnej, zawodów ogólnopolskich w boksie, zawodów ligowych w tenisie stołowym, turnieju tańca, Archidiecezjalnych Dni Jedności Wspólnot, treningów dzieci trenujących w MŁKS Łomża. Z wyjaśnień Pani Dyrektor w sprawie nieodpłatnego udostępniania obiektów tym podmiotom wynika, że (…) Podmioty wynajmujące zwracały się w formie pisemnej do Prezydenta Miasta Łomża z prośbą o nieodpłatne udostępnienie Hali (…) uzyskując zgodę. W/w zgody były następnie przesyłane do szkoły.

Zawarte w protokole kontroli szacunkowe wyliczenie należności z wynajęcia obiektów, które według przyjętych w Szkole stawek byłyby ustalone w 2019 r. podmiotom niestanowiącym jednostek organizacyjnych miasta, to kwota 70.590 zł. Z tego od uczniowskich klubów sportowych (co do których można przyjąć założenie o realizacji przez nie ogólnie pojętych zadań oświatowych miasta) kwota ta wynosiłaby 30.210 zł. Natomiast od pozostałych podmiotów nie ustalono na organizacje imprez wymienionych w poprzednim akapicie – według stawek ustalonych w Szkole – należności na kwotę ogółem 40.380 zł.

Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65) organy działające za jednostkę samorządu terytorialnego są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Zasadę tę należy odnieść także do trwałych zarządców nieruchomości, uprawnionych do udostępniania nieruchomości na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle stwierdzonego stanu faktycznego przywołania wymaga również regulacja art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, ze zm.), zgodnie z którą obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia oraz art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, nakazująca aby jednostka sektora finansów publicznych ustalała wszystkie przypadające jej należności pieniężne, w tym o charakterze cywilnoprawnym.

Ustalenie przez Panią Dyrektor cennika odpłatności za udostępnianie obiektów sportowych należy ogólnie ocenić jako właściwą realizację przywołanych zasad. Zastrzec jednakże należy w tym miejscu, że nie była przedmiotem badania podczas tej kontroli ewentualna formalna podstawa określenia przez Panią tych stawek, w zakresie której należałoby uwzględnić art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 712, ze zm.), przewidujący, że to organ stanowiący (Rada Miejska) postanawia m.in. o wysokości cen i opłat albo o sposobie ich ustalania za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W zakresie tych kompetencji Rady znajduje się m.in. powierzenie organowi wykonawczemu (Prezydentowi Miasta) prawa do ustalania cen i opłat – wyrok NSA z dnia 25 września 2019 r. (sygn. akt I OSK 258/18). Zagadnienie to będzie analizowane podczas kompleksowej kontroli gospodarki finansowej miasta, która będzie przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Łomży w 2020 r.

Niezależnie jednak od kwestii oceny formalnego umocowania dla faktu określenia stawek za korzystanie z obiektów przez Panią Dyrektor (nie określiła przy tym Pani przypadków, w których można odstępować od pobrania odpłatności), należy wskazać na brak w praktyce przejrzystych zasad ustalania odpłatności, ponieważ stosowane są nieprzewidziane regulacjami wewnętrznymi zwolnienia z opłat, zarządzane w indywidualnych przypadkach przez Prezydenta Miasta, czyli podmiot, który – jak wynika z ustaleń kontroli – nie był autorem wprowadzonych opłat.

Kontroli poddano prawidłowość ustalenia przez Szkołę Podstawową Nr 9 danych na potrzeby sporządzenia przez Prezydenta Miasta sprawozdania, o którym mowa w art. 30a ust. 4 Karty Nauczyciela, dotyczących przede wszystkim struktury zatrudnienia na poszczególnych stopniach awansu zawodowego nauczycieli oraz faktycznych wydatków na wynagrodzenia nauczycieli poniesionych w 2019 r. W wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości (szerzej opisane na str. 56-61 protokołu kontroli) w zakresie ustalenia średniej arytmetycznej liczby etatów, którą w przypadku:

- nauczycieli stażystów za okres styczeń-sierpień zawyżono o 0,02 etatu (wykazano 0,84 zamiast 0,82 etatu) a za okres wrzesień-grudzień zaniżono o 0,01 etatu (wykazano 2,46 zamiast 2,47 etatu),

- nauczycieli kontraktowych za okres styczeń-sierpień zawyżono o 0,48 etatu (wykazano 10,86 zamiast 10,38 etatu),

- nauczycieli mianowanych za okres styczeń-sierpień zawyżono o 0,46 etatu (wykazano 11,12 zamiast 10,66 etatu),

- nauczycieli dyplomowanych za okres styczeń-sierpień zawyżono o 2,57 etatu (wykazano 71,36 zamiast 68,79 etatu).

Wpływ na błędne ustalenie liczby etatów miało przede wszystkim ujmowanie w strukturze zatrudnienia w całości etatów nauczycieli biorących udział w strajku w kwietniu 2019 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 6-8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 6, poz. 35) średnioroczną strukturę zatrudnienia nauczycieli ustala się na podstawie średniorocznej liczby etatów nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego. Przy ustalaniu średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli uwzględnia się liczbę etatów nauczycieli w okresach, w których wypłacono im wynagrodzenie ze środków ujętych w planie finansowym szkoły, zgodnie z wymiarem zatrudnienia określonym w umowie o pracę lub w akcie mianowania. Przy ustalaniu średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli nie uwzględnia się – proporcjonalnie do okresów, w których nie wypłacono wynagrodzenia ze środków ujętych w planie finansowym szkoły – liczby etatów nauczycieli w okresach nieobecności w pracy, za czas których nie przysługuje wynagrodzenie.

Ponadto stwierdzono przypadki nieprawidłowego obliczania wymiaru etatów nauczycieli, których stosunek pracy był nawiązywany lub wygasł w trakcie miesiąca, oraz  nauczycieli przebywających na urlopach bezpłatnych, polegające na tym, że do wyliczenia wysokości etatu przyjmowano liczbę 30 dni, nie zaś liczbę dni roboczych w danym miesiącu. Zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Edukacji Narodowej, akceptowanym również przez RIO w Białymstoku w świetle obowiązujących przepisów, w przypadku nauczycieli, którzy nie przepracowali pełnego miesiąca, wynagrodzenie liczy się stosownie do treści § 12 ust. 1 i 2  rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 29 maja 1996 r. w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia w okresie niewykonywania pracy oraz wynagrodzenia stanowiącego podstawę obliczania odszkodowań, odpraw, dodatków wyrównawczych do wynagrodzenia oraz innych należności przewidzianych w Kodeksie pracy (Dz. U. z 2017 r. poz. 927). Oznacza to, że nauczyciel powinien mieć wyliczane wynagrodzenie proporcjonalnie do liczby przepracowanych godzin z uwzględnieniem, iż dla każdego miesiąca ustala się odrębną liczbę dni roboczych. Ustalając zatem średnioroczną strukturę zatrudnienia, wielkość etatu nauczyciela należy obliczyć proporcjonalnie do liczby dni roboczych w danym miesiącu. Przyjmowanie za miesiąc 30 dni ma zastosowanie tylko w przypadku ustalania okresu zatrudnienia nauczyciela, który przez część miesiąca pobierał zasiłek lub inne świadczenie z ZUS – wynika to z załącznika nr 1 do rozporządzenia MEN z dnia 13 stycznia 2010 r.

Po uwzględnieniu przedstawionych ustaleń, zaprezentowany przez kontrolowaną jednostkę iloczyn średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń za 2019 r. powinien być niższy w przypadku:

- nauczycieli stażystów o 353,73 zł,

- nauczycieli kontraktowych o 12.979,89 zł,

- nauczycieli mianowanych o 16.137,17 zł,

- nauczycieli dyplomowanych o 115.201,58 zł.

O wskazane kwoty powinna być zatem wyższa dodatnia różnica między wydatkami faktycznie poniesionymi na wynagrodzenia nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego a iloczynem średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń w sprawozdaniu sporządzonym przez Prezydenta Miasta.

W ramach kontroli prawidłowości stosowania przyjętych w Szkole Podstawowej Nr 9 w Łomży procedur wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości poniżej 30.000 euro sprawdzeniem objęto postępowania na dostawę owoców i warzyw oraz na dostawę wędlin i mięsa do stołówki szkolnej (str. 63-70 protokołu kontroli). Zgodnie z zarządzeniami Pani Dyrektor Nr 3/2015 z dnia 22 kwietnia 2015 r. w sprawie trybu postępowania przy udzielaniu zamówień publicznych w Szkole Podstawowej nr 9 w Łomży, oraz Nr 9A/2015 z dnia 8 września 2015 r. w sprawie wprowadzenia zmian w procedurze udzielania zamówień publicznych stosowanych w Szkole „Zamówienia publiczne nie podlegające ustawie Prawo zamówień publicznych ewidencjonowane są w jednolitym rejestrze zamówień publicznych (…) dotyczące wydatków w kwotach brutto przekraczających 60.000 zł” (§ 1 ust. 9 procedury). W okazanym kontrolującym rejestrze nie ujęto wymienionych zamówień na dostawę warzyw i owoców oraz na dostawę mięs i wędlin, pomimo tego, iż w planie zamówień publicznych na 2019 r. zostały one wycenione na 85.000 zł i 65.000 zł.

Analiza dokumentacji postępowań na wyłonienie dostawców warzyw i owoców oraz mięsa i wędlin wykazała, że w obu przypadkach w dniu 31 stycznia 2019 r. sporządzona została notatka służbowa na okoliczność wyboru wykonawców. Zgodnie z treścią notatek, w dniu 8 stycznia 2019 r. zwrócono się do trzech dostawców, od których uzyskano oferty cenowe. Na podstawie ofert dokonano wyboru dostawców, zaś uzasadnieniem wyboru była najniższa cena. Poza notatkami służbowymi okazano oferty cenowe oraz zestawienie wszystkich ofert. Zgodnie z § 3 pkt 1 obowiązującej w Szkole procedury udzielania zamówień publicznych, wydatki w kwotach brutto przekraczających 60.000 zł realizowane są po skompletowaniu wymaganych dokumentów, zgodnie z regulaminem udzielania zamówień publicznych w kwotach nie podlegających stosowaniu ustawy z dnia 21 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843). Z analizy dokumentacji wynika, iż procedura wyboru dostawcy warzyw i owoców oraz dostawcy mięs i wędlin nie została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi w Szkole regulacjami. Podkreślenia wymaga również fakt, że z wybranymi dostawcami nie zawarto pisemnej umowy wymaganej w § 5 ust. 1 regulaminu. Postanowienia regulaminu udzielania zamówień publicznych o wartości poniżej 30.000 euro stanowią między innymi, że:

a) upoważniony pracownik powinien wystąpić do Pani z wnioskiem o wszczęcie procedury zamówień publicznych a następnie przekazać Pani gotowe zaproszenie do złożenia oferty, w celu jego weryfikacji i zatwierdzenia treści (§ 3 ust. 1),

b) po upływie terminu składania ofert, powołana przez Panią komisja powinna przystąpić do badania złożonych ofert oraz sporządzić protokół z postępowania z rekomendacją wyboru najkorzystniejszej oferty (§ 3 ust. 6); protokół i wybór oferty powinien zostać przez Panią zatwierdzony,

c) członkowie komisji i pracownik biorący udział w postępowaniu zobowiązani są do złożenia oświadczenia o bezstronności według wzoru stanowiącego załącznik do regulaminu (§ 3 ust. 7),

d) informacja o wyborze najkorzystniejszej oferty według określonego wzoru powinna zostać umieszczona na stronie internetowej zamawiającego w zakładce dotyczącej wyników zamówień publicznych o wartości do 30.000 euro (w sytuacji, gdy zaproszenie do złożenia oferty opublikowane było na stronach BIP), bądź też powinna zostać przekazana pocztą elektroniczną na adres wykonawców biorących udział w postępowaniu (w sytuacji, gdy zaproszenie do złożenia oferty kierowane było do wykonawców za pomocą poczty elektronicznej),

e) pracownik występujący z wnioskiem o wszczęcie procedury, zobowiązany jest do przygotowania umowy, która powinna zostać zawarta z wybranym wykonawcą.

Według wyjaśnień złożonych przez pracownika zatrudnionego na stanowisku kierownika gospodarczego, dotyczących niezachowania części wymogów regulaminu (…) Powyższa sytuacja zaistniała w wyniku mojej błędnej interpretacji przepisów wewnętrznego regulaminu. (…), natomiast w zakresie nie zawarcia pisemnych umów pracownik ten wyjaśnił, że (…) brak zawarcia umowy jest tegoż następstwem.

Kontrolujący dokonali również analizy zawartych w fakturach cen za warzywa i owoce oraz mięso i wędliny, w celu ustalenia czy ceny poszczególnych produktów były zgodne z ofertą dostawców. Badanie wykazało, że ceny za niektóre produkty ujęte w fakturach były wyższe od cen w ofertach złożonych przez dostawców w styczniu 2019 r. Zgodnie z wyjaśnieniami złożonymi przez kierownika gospodarczego, który zatwierdzał faktury pod względem merytorycznym, Faktury wystawiane przez dostawców (…) zawierały ceny odpowiadające cenom oferowanym w danej hurtowni danego dnia. Oferty (…) zawierały ceny obowiązujące na dzień składania ofert. Każdorazowe kontrolne porównanie cen danego produktu z pozostałymi oferentami wskazywało na prawidłowość dokonanego wyboru ze względu na najkorzystniejsze warunki finansowe. Sytuacja ta nie stwarzała przeciwwskazań do zatwierdzania faktur pod względem merytorycznym.

W związku z brakiem pisemnych zasad modyfikowania cen zaproponowanych w ofertach (co należy wiązać z brakiem umów z dostawcami) oraz przyjmowaniem faktur zawierających inne ceny niż zawarte w ofercie należy stwierdzić, że przeprowadzone postępowania miało w istocie skutek polegający na wyłonieniu wykonawcy według danych oferty przedstawionej jako najkorzystniejsza na dzień jej złożenia. Nie zapewniało zaś w praktyce realizacji zamówienia na najkorzystniejszych warunkach przez okres objęty zamówieniem, ponieważ nie określono zasad ewentualnego modyfikowania cen.

Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Pani Dyrektor jako kierowniku jednostki sektora finansów publicznych, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości należą do głównego księgowego, stosownie do zakresu czynności i postanowień art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. W zakresie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości:

a) usunięcie postanowień przewidujących prowadzenie wykazu składników aktywów i pasywów (inwentarza) jako elementu ksiąg rachunkowych,

b) dostosowanie do stanu faktycznego podanej w instrukcji kasowej liczby kas prowadzonych w Szkole.

2. Wskazanie głównemu księgowemu na wyeliminowanie błędów w zakresie ewidencji operacji w księgach, poprzez:

a) objecie ewidencją księgową rachunku bankowego, o którym mowa w części opisowej wystąpienia albo dokonanie jego likwidacji, jeżeli jego posiadanie jest zbędne,

b) ujęcie w księgach należności w kwocie 900 zł za wynajęcie hali – wynikającej z faktury z dnia 15 października 2019 r. – wraz z odsetkami; podjęcie czynności zmierzających do wyegzekwowania tej należności,

c) usuwanie, co najmniej na dzień bilansowy, nierealnego salda powstającego na koncie 225 w następstwie operacji związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT, poprzez przenoszenie go na odpowiednie konto zespołu 4 albo zespołu 7,

d) ujmowanie na koncie 221 na koniec każdego kwartału nadpłat i zaległości dotyczących odpłatności za żywienie oraz wykazywanie ich w sporządzanej sprawozdawczości.

3. Klasyfikowanie dochodów z opłat za żywienie dzieci uczęszczających do oddziału przedszkolnego w par. 0670.

4. Zaniechanie wykazywania jako dochodów wykonanych w sprawozdaniu Rb-27S Szkoły kwot odsetek przelanych na rachunek budżetu miasta bezpośrednio z rachunku depozytowego (z konta 139), nie ujętych na rachunku bieżącym Szkoły ewidencjonowanym na koncie 130.

5. Objęcie procedurami określającymi zasady udostępniania obiektów sportowych podmiotom zewnętrznym wszystkich obiektów znajdujących się w trwałym zarządzie szkoły. Rozważenie określenia wymogu rejestrowania wejść na obiekty i czasu korzystania z nich, mając na uwadze zapewnienie dokumentacji stanowiącej podstawę obciążania podmiotów korzystających, za którą to podstawę – jak wynika z ustaleń kontroli – przyjmowane sa dotychczas ustne informacje pracowników Szkoły.

6. Uregulowanie w formie pisemnej umowy zasad ponoszenia nakładów na boisko szkolne przez Spółdzielnię Mieszkaniową Perspektywa (ich rodzaju i wartości), jako mającej stanowić – według Pani wyjaśnień – uzasadnienie dla niepobierania od KS Perspektywa opłat za korzystanie z obiektów sportowych Szkoły. Dokonanie rzetelnej analizy pod kątem ekwiwalentności kosztów prac wykonywanych przez SM Perspektywa w zakresie utrzymania boiska względem dochodów, z pobrania których – według stosowanych stawek – rezygnowała Pani dotychczas udostępniając KS Perspektywa nieodpłatnie obiekty szkolne.

7. W zakresie analizy osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli:

a) pomniejszanie wymiaru etatów – przy ustalaniu średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli na potrzeby analizy średnich wynagrodzeń – o wszystkie okresy, w których nie były ponoszone z planu finansowego szkoły wydatki na wynagrodzenia nauczycieli, stosując w tym zakresie zasady wynikające z § 12 ust. 1 i 2  rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 29 maja 1996 r. w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia w okresie niewykonywania pracy…, za wyjątkiem okresu zatrudnienia nauczyciela, który przez część miesiąca pobierał zasiłek lub inne świadczenie z ZUS, w którym to przypadku dla potrzeb pomniejszenia etatu za miesiąc należy przyjmować 30 dni,

b) przekazanie Prezydentowi Miasta skorygowanych danych dotyczących analizy za 2019 r. – wynikających z ustaleń kontroli zaprezentowanych w protokole i części opisowej niniejszego wystąpienia – celem sporządzenia korekty sprawozdania z osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli w szkołach prowadzonych przez miasto Łomża.

8. W zakresie udzielania zamówień publicznych o wartości poniżej 30.000 euro:

a) prowadzenie rejestru udzielonych zamówień, jak tego wymagają regulacje wewnętrzne,

b) przeprowadzanie oraz dokumentowanie postępowań prowadzonych w celu wyłonienia wykonawców zgodnie z ustalonymi w Szkole procedurami,

c) zawieranie z wykonawcami pisemnych umów, jak tego wymagają przepisy wewnętrzne,

d) realizowanie dostaw zgodnie z warunkami wynikającymi ze złożonych przez wykonawców ofert, z uwzględnieniem ewentualnych modyfikacji określonych w warunkach zamówienia i postanowieniach umowy.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

              Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

         w Białymstoku

Do wiadomości:

Prezydenta Miasta Łomża

           W wyniku kontroli w ww. jednostce skierowano pismo z dnia 04 marca 2020 roku, do organu wykonawczego:

Pan

Mariusz Chrzanowski

Prezydent Miasta Łomża

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku przeprowadziła w okresie styczeń-luty 2020 r. problemową kontrolę gospodarki finansowej Szkoły Podstawowej Nr 9 w Łomży. Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości i uchybienia zawarte zostały w wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym do dyrektora Szkoły, którego egzemplarz przekazuję Panu Prezydentowi w załączeniu.

Charakter nieprawidłowości dotyczących sposobu ustalenia przez Szkołę Podstawową Nr 9 danych na potrzeby sporządzenia przez Pana Prezydenta za 2019 r. sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli w szkołach prowadzonych przez miasto wskazuje, iż mogły być one powielone także w pozostałych szkołach prowadzonych przez miasto i spowodować istotne kwotowo błędy w treści sprawozdania. W ocenie Izby niezbędne jest podjęcie przez Pana Prezydenta działań zapewniających zweryfikowanie, czy w pozostałych szkołach prowadzonych przez miasto – w których nauczyciele brali udział w strajku w kwietniu 2019 r. i potrącono im prawidłowo wynagrodzenie za czas strajku – przy ustalaniu liczby etatów za kwiecień dokonano pomniejszenia jej o okres, za który nauczyciele nie pobierali wynagrodzenia z planu finansowego szkoły (przedszkola). Przyjęcie do analizy – jak to stwierdzono w Szkole Podstawowej Nr 9 – pełnego wymiaru etatu nauczyciela mimo niewypłacenia mu wynagrodzenia za czas strajku jest sprzeczne z przepisami § 3 ust. 1 i 6-8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 6, poz. 35). Błąd tego rodzaju może wywołać znaczące nieprawidłowości w otrzymanym rezultacie analizy. Na przykład korekta danych dotyczących SP Nr 9 po wyeliminowaniu błędu w ustaleniu liczby etatów nauczycieli dyplomowanych skutkuje zwiększeniem dodatniej różnicy wykazanej w sprawozdaniu między wydatkami faktycznie poniesionymi na wynagrodzenia a iloczynem średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń o 115.201,58 zł.

W związku z przedstawionymi okolicznościami w ocenie RIO w Białymstoku niezbędne jest podjęcie działań weryfikacyjnych w pozostałych jednostkach oświatowych prowadzonych przez miasto, celem złożenia korekty sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli za 2019 r. uwzględniającej także wyeliminowanie ewentualnych błędów w tym zakresie w pozostałych jednostkach oświatowych, oprócz błędów stwierdzonych przez Izbę w Szkole Podstawowej Nr 9.

           Podczas kontroli analizowane było także zagadnienie pobierania odpłatności za udostępnianie obiektów sportowych znajdujących się w trwałym zarządzie Szkoły Podstawowej Nr 9 w Łomży w świetle zasad ustalonych przez dyrektora Szkoły – ustalenia kontroli w tym zakresie zawarte są w treści wystąpienia skierowanego do dyrektora SP Nr 9. Stwierdzono przypadki nieodpłatnego udostępniania obiektów w następstwie decyzji podejmowanych w tej sprawie przez Pana Prezydenta, w związku z czym zagadnienie to będzie uwzględnione również w programie kompleksowej kontroli gospodarki finansowej miasta zaplanowanej na 2020 r.

               Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

          w Białymstoku