Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zespole Szkół Technicznych w Augustowie

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 14 kwietnia 2020 roku (znak: RIO.V.6002-1/20), o treści jak niżej:

Pan

Maciej Oleksy

Dyrektor

Zespołu Szkół Technicznych

w Augustowie

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Zespołu Szkół Technicznych w Augustowie za 2019 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto zagadnienia organizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215, ze zm.), gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem gminy.

Kontrola dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 342), wykazała, że:

a) w zakresie ewidencji rzeczowych składników aktywów obrotowych w polityce rachunkowości przewidziano metodę wskazaną w art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy, polegającą na odpisywaniu w koszty wartości materiałów na dzień ich zakupu. W praktyce jednak – jak wykazała kontrola – stosowanie tej metody nie było połączone z ustalaniem stanu tych składników aktywów i ich wyceną oraz korektą kosztów o wartość tego stanu, nie później niż na dzień bilansowy. Wynikało to m.in. z pominięcia w obowiązującym zakładowym planie kont ZST konta 310 „Materiały” i zaniechania prowadzenia tego konta w księdze głównej. Stwierdzony stan faktyczny pozostaje w sprzeczności z przywołanym art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy oraz regulacjami zawartymi w załącznikach nr 1 (pkt 3), nr 2 (§ 1 pkt 26) i nr 4 do zarządzenia z dnia 28 grudnia 2010 r. w sprawie zasad (polityki) rachunkowości stosowanych w ZST – str. 10 protokołu kontroli,

b) jako element prowadzonych ksiąg rachunkowych wymieniono wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz). Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz) sporządzają jednostki, które uprzednio nie prowadziły ksiąg rachunkowych w sposób określony ustawą. W pozostałych jednostkach rolę inwentarza spełnia zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawienie sald kont ksiąg pomocniczych, sporządzane na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych – str. 11 protokołu kontroli,

c) badana jednostka nie dokonała stosownych modyfikacji w regulacjach wewnętrznych, wynikających ze zmiany stanu prawnego od dnia 1 stycznia 2018 r., na mocy której nastąpiło podwyższenie z 3.500 zł do 10.000 zł wartości środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, poniżej której podlegają one jednorazowemu umorzeniu, a w konsekwencji także poniżej której wydatki ponoszone z budżetu na zakup tych składników majątkowych (podlegających umorzeniu) nie stanowią wydatków majątkowych. Zmiana nastąpiła ustawą z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych oraz ustawy o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2175) – str. 46-47 protokołu kontroli.

           Badanie poprawności zapisów w ewidencji księgowej, w świetle postanowień ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów w sprawie rachunkowości oraz planów kont… wykazało, że:

a) okazane kontrolującemu zestawienia obrotów i sald za styczeń i luty 2019 r. nie wykazywały sald kont na dzień otwarcia. Stwierdzono, iż kwoty składające się na salda aktywów i pasywów wynikające z bilansu zamknięcia ksiąg na dzień 31 grudnia 2018 r. (wynoszące 9.134.123,26 zł) wprowadzono do ksiąg jednostki dowodem PK z dnia 1 marca 2019 r. jako zwiększenie obrotów tego miesiąca. Zgodnie z zasadą ciągłości wyrażoną w treści art. 5 ust. 1 ustawy, wykazane w księgach rachunkowych na dzień ich zamknięcia stany aktywów i pasywów należy ująć w tej samej wysokości w księgach otwartych na następny rok obrotowy. Prawidłowo zatem, bilans otwarcia powinien być automatycznie przenoszony z bilansu zamknięcia. Saldo bilansu otwarcia na dzień 1 stycznia 2020 r. skorygowano w trakcie kontroli, wprowadzając stan aktywów i pasywów jednostki w kwocie 9.446.690,83 zł – str. 11-12 protokołu kontroli,

b) operacje dopisywania przez bank odsetek do rachunku bankowego wydatków (konto 130/2), które bank automatycznie przekazywał na rachunek bankowy dochodów (nazywany przez jednostkę jako „rachunek podatku VAT” – konto 130/1), ujmowano zapisem Wn 130/2 – Ma 750 „Przychody finansowe” z jednoczesnym zapisem ujemnym Wn 130/2 – Ma 750, pomimo, że faktyczne pomniejszenie salda rachunku bankowego wydatków o kwotę odsetek następowało w dniu następnym. W efekcie, stosowany zapis ujemny nie był dokonywany na podstawie danych wyciągu bankowego, jak tego wymaga opis zasad funkcjonowania konta 130 zawarty w załączniku nr 3 do rozporządzenia, a zatem nie zachodziła pełna zgodność zapisów między jednostką a bankiem – str. 15 protokołu kontroli,

c) w księgach rachunkowych nie ujmowano operacji naliczania odpisu za Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych, która powinna skutkować ujęciem w księgach na początku roku zobowiązania działalności podstawowej wobec działalności socjalnej. Zapisu księgowego dokonywano dopiero w momencie przekazywania środków z rachunku bieżącego na rachunek ZFŚS: Wn 240-3 „Pozostałe rozrachunki” – Ma 130-2 oraz Wn 135 „Rachunek środków funduszy specjalnego przeznaczenia” – Ma 851 „Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych”. Prawidłowo, przelewy równowartości odpisu na rachunek ZFŚS powinny zaś być ujmowane jako zmniejszenie zobowiązania – str. 16 protokołu kontroli,

d) na koniec 2018 r. nie ujęto w ewidencji księgowej zobowiązań na łączną kwotę 2.865,48 zł (za dzierżawę pojemnika – 75,02 zł, za energię elektryczną – 2.175,67 zł i za wodę – 614,79 zł). Z uwagi na rok sprzedaży (2018 r.) faktury należało ująć w kosztach 2018 r. i wykazać jako zobowiązanie tego roku w ewidencji i sprawozdawczości, niezależnie od terminu płatności. Zasada memoriału stanowiąca, iż w księgach rachunkowych jednostki należy ująć wszystkie osiągnięte, przypadające na jej rzecz przychody i obciążające ją koszty związane z tymi przychodami dotyczące danego roku obrotowego, niezależnie od terminu ich zapłaty, została określona w art. 6 ust. 1 ustawy – str. 16-17 protokołu kontroli,

e) nie ewidencjonowano na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” rozliczeń należności z tytułu dochodów budżetowych dotyczących wynajmu pomieszczeń szkoły (sala gimnastyczna, sala laboratoryjna, pracownia), realizowanych na podstawie zawartych umów. Obowiązek ewidencji należności z tytułu dochodów budżetowych wynika z zasad funkcjonowania tego konta określnych w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Ponadto do konta 221 należy prowadzić ewidencję szczegółową według dłużników i podziałek klasyfikacji budżetowej – str. 17 protokołu kontroli,

f) rozrachunki dotyczące refundacji wynagrodzenia nauczycieli uzupełniających etat w innej szkole ujmowano za pośrednictwem konta 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami”. W świetle zasad funkcjonowania kont zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia właściwszym kontem do ewidencji tego typu zobowiązań jest konto 240 „Pozostałe rozrachunki”, ponieważ konto 201 służy do rozrachunków z tytułu dostaw, robót i usług – str. 17-18 protokołu kontroli,

g) konto 760 „Pozostałe przychody operacyjne” służyło w badanej jednostce do ewidencji „przychodów z tytułu pokrycia amortyzacji” odpowiadających równowartości kosztów amortyzacji ujętych na koncie 400 „Amortyzacja”. Pod datą 31 grudnia 2019 r. zapisem Wn 760 – Ma 860 „Wynik finansowy” oraz Wn 800 „Fundusz jednostki” Ma 760 ujęto z tego tytułu kwotę 45.358,33 zł. Przychody z tytułu pokrycia amortyzacji w jednostkach budżetowych występowały w okresie obowiązywania rozporządzeń Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. i z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… W obowiązującym od 2011 r. stanie prawnym przychody z tytułu pokrycia amortyzacji w jednostkach budżetowych nie występują. Prawidłowym zapisem winien być: Wn 400 – Ma 071 „Umorzenie środków trwałych…” i Wn 860 – Ma 400 – str. 19 protokołu kontroli.

           Kontrola gospodarki kasowej, której ustalenia przedstawiono na str. 21-22 protokołu kontroli, wykazała nieprawidłowości polegające na:

a) braku dat odbioru gotówki z kasy; obowiązek wskazania daty dokonania operacji gospodarczej na dowodzie księgowym został nałożony przepisem art. 21 ust. 1 pkt 4 ustawy o rachunkowości, a także postanowieniami pkt 1b obowiązującej w jednostce instrukcji kasowej,

b) naruszeniu postanowienia art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy o rachunkowości, według którego ujęcie wpłat i wypłat gotówką następuje w tym samym dniu, w którym zostały dokonane. Stwierdzono, iż faktura opiewająca na kwotę 70 zł będąca podstawą wypłaty gotówki z kasy, nosząca datę pokwitowania jej odbioru w dniu 9 grudnia 2019 r., w raporcie kasowym została ujęta pod datą 11 grudnia 2019 r.

           W zakresie inwentaryzacji należności stwierdzono, że kontrolowana jednostka nie wystąpiła o potwierdzenie salda do Innogy Polska S.A., tj. podmiotu prowadzącego księgi rachunkowe, co naruszało art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o rachunkowości. Kwota niepotwierdzonych na dzień 31 grudnia 2019 r. należności wynosiła 5.265,48 zł. Należność ta została objęta protokołem weryfikacji sald aktywów i pasywów. W złożonym wyjaśnieniu główna księgowa wskazała: Specjalna procedura nie wymagająca potwierdzenia salda. Otrzymaliśmy kwotę 5.265,48 zł dnia 28.01.2020 r., a 30.01.2020 r. odprowadzono na rachunek starostwa powiatowego w Augustowie – str. 25 protokołu kontroli. Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, że w świetle art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości o potwierdzenie salda należało wystąpić do dnia 15 stycznia 2020 r., a więc przed datą uregulowania należności przez kontrahenta

           Badając prawidłowość ustalania i pobierania dochodów realizowanych na rzecz budżetu powiatu z tytułu najmu stwierdzono, że zaniechano wykonania obowiązku zawiadomienia organów powiatu o oddaniu w najem części nieruchomości (co dotyczyło umów najmu sali laboratoryjnej i sali gimnastycznej), a także uzyskania zgody organów powiatu, w przypadkach, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość (co odnosiło się do najmu pomieszczeń przez SSP „Stopka”). Zaniechania te naruszają art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.), zgodnie z którym zarządca ma prawo do oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony, jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd; zgoda jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość – str. 27-30 protokołu kontroli.

Obwiązujący w Zespole regulamin wynagradzania pracowników administracji i obsługi, wprowadzony zarządzeniem Nr 4/2009 Dyrektora ZST z dnia  27 czerwca 2009 r., stanowi m.in., że:

a) nagrody są przyznawane z okazji Dnia Edukacji Narodowej oraz Święta Szkoły (§ 16 pkt 3). Stosownie do treści art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282), podstawą przyznania nagród mogą być wyłącznie szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej,

b) wynagrodzenie zasadnicze podlega corocznemu podwyższeniu o wskaźnik inflacji ustalony w ustawie budżetowej powiększony o liczbę punktów procentowych uzgodnionych przez dyrektora szkoły z zakładowymi organizacjami związkowymi; podwyższenie wynagrodzeń następuje w ciągu trzech miesięcy po ogłoszeniu ustawy budżetowej z wyrównaniem od 1 stycznia. Należy wskazać, iż kwestia „waloryzacji” wynagrodzeń pracowników samorządowych nie stanowi elementu podlegającego uregulowaniu przez pracodawcę w regulaminie wynagradzania w świetle przepisów art. 39 ustawy o pracownikach samorządowych. Nadto możliwość stosowania zapisu przewidującego coroczną waloryzację wynagrodzenia zasadniczego o wskaźnik inflacji budzi zastrzeżenia wynikające z faktu uzależnienia posiadanych w planie finansowym Zespołu środków na wynagrodzenia pracowników od wysokości środków zaplanowanych na ten cel w budżecie powiatu augustowskiego. Jak ustalono, w praktyce nie dokonywano „waloryzacji” wynagrodzeń zasadniczych.

Z ustaleń kontroli wynika ponadto, iż określony w regulaminie minimalny poziom wynagrodzenia zasadniczego dla części stanowisk odbiega od regulacji wynikających z załącznika nr 3, tabeli I rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 936, ze zm.), co dotyczyło:

- głównego księgowego, dla którego przewidziano XVI kategorię zaszeregowania z minimalnym wynagrodzeniem według regulaminu na poziomie 1.550 zł, podczas gdy zgodnie z rozporządzeniem wynosi ono 2.000 zł,

- sekretarza Zespołu, dla którego przewidziano XII kategorię zaszeregowania z wynagrodzeniem 1.350 zł, podczas gdy zgodnie z rozporządzeniem wynosi ono 1.920 zł,

- samodzielnego referenta, dla którego przewidziano VII kategorię zaszeregowania z wynagrodzeniem 1.350 zł, podczas gdy zgodnie z rozporządzeniem wynosi ono 1.820 zł,

- robotnika pracy lekkiej dla którego przewidziano IV kategorię zaszeregowania z wynagrodzeniem 1.160 zł, podczas gdy zgodnie z rozporządzeniem wynosi ono 1.760 zł.

Przepisy powszechnie obowiązujące określają minimalny poziom wynagrodzenia zasadniczego pracowników zatrudnionych na poszczególnych stanowiskach na podstawie umowy o pracę. Pracodawcom samorządowym pozostawiono zaś miarkowanie ich wysokości w regulaminach wynagradzania, w tym określenie w szczególności maksymalnego poziomu wynagrodzeń zasadniczych, z zachowaniem ustalonego przez prawodawcę poziomu minimalnego – str. 31-33 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli wydatków na wynagrodzenia stwierdzono ponadto naruszenie postanowień wskazanego wyżej regulaminu wynagradzania pracowników administracji i obsługi, polegające na przekroczeniu maksymalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego względem określonych w załączniku nr 1 do regulaminu w przypadku 3 pracowników wymienionych w protokole kontroli. Nieprawidłowości polegały na tym, że:

- przyznał Pan pracownikowi wynagrodzenie zasadnicze w wysokości 2.730 zł (w okresie styczeń-listopad 2019 r.) i 2.850 zł (za grudzień 2019 r.) w grupie zaszeregowania XVI, podczas gdy regulaminem maksymalna kwota wynagrodzenia zasadniczego w tej kategorii została ustalona na 2.652 zł (przy zatrudnieniu na 0,75 etatu). Skutkowało to przyznaniem pracownikowi wynagrodzenia zawyżonego względem regulaminu łącznie o 1.056 zł,

- przyznał Pan pracownikowi wynagrodzenie zasadnicze w wysokości 3.310 zł (w okresie styczeń-listopad 2019 r.) i 3.400 zł (za grudzień 2019 r.) w grupie zaszeregowania XII, podczas gdy regulaminem maksymalna kwota wynagrodzenia zasadniczego w tej kategorii została ustalona na 2.500 zł. Skutkowało to przyznaniem pracownikowi wynagrodzenia zawyżonego względem regulaminu łącznie o 9.810 zł,

- przyznał Pan pracownikowi wynagrodzenie zasadnicze w wysokości 2.000 zł (w okresie styczeń-listopad 2019 r.) i 2.400 zł (za grudzień 2019 r.) w grupie zaszeregowania IV, podczas gdy regulaminem maksymalna kwota wynagrodzenia zasadniczego w tej kategorii została ustalona na 1.400 zł. Skutkowało to przyznaniem pracownikowi wynagrodzenia zawyżonego względem regulaminu łącznie o 7.600 zł.

Zgodnie z wyjaśnieniem złożonym przez Pana Dyrektora w regulaminie nie dokonano zmian, a wynagrodzenia są wypłacane zgodnie z rozporządzeniem w tym zakresie – str. 32-33 protokołu kontroli.

           Kontroli poddano także zagadnienie dotyczące potrącenia nauczycielom Zespołu wynagrodzenia za czas strajku. Stwierdzono, iż w kontrolowanej jednostce mimo udziału nauczycieli w strajku nie dokonano żadnych potrąceń z wynagrodzeń za okres strajku, wypłacając nauczycielom wynagrodzenie w pełnej wysokości. W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu wskazał Pan, iż Szkoła podpisała porozumienie ze związkami, na mocy, których zostały wypłacone wynagrodzenia nauczycielom. Jak ustalono, nauczyciele zatrudnieni w Zespole w dniu 26 kwietnia 2019 r. zwrócili się z prośbą do Dyrektora o zawarcie porozumienia dotyczącego zachowania prawa do wynagrodzenia przez pracowników uczestniczących w dniach od 8 do 27 kwietnia 2019 r. w strajku, wskazując jako podstawę prawną jego zawarcia art. 9 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1040, ze zm.). Porozumienie zostało podpisane w dniu 2 maja 2019 r. pomiędzy Panem Dyrektorem a Zarządem Oddziału ZNP w Augustowie reprezentowanym przez Prezesa J. Dziądziaka. W treści § 1 porozumienia zawarto stwierdzenie, iż z uwagi na zbliżające się egzaminy maturalne organizacja związkowa zobowiązuje się zawiesić strajk. W związku z tym pracodawca postanawia, że pracownicy zatrudnieni w Zespole Szkół Technicznych w Augustowie, którzy brali udział w strajku zorganizowanym u pracodawcy, począwszy od dnia 8 kwietnia 2019 r. do zawieszenia strajku w dniu 27 kwietnia 2019 r., zachowują prawo do wynagrodzenia za cały okres tego strajku. Pracodawca zobowiązuje się do wypłaty tego wynagrodzenia.

           Wskazania wymaga, iż art. 80 Kodeksu pracy stanowi, że za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia tylko wówczas, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią. Z kolei art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 123) stanowi wprost, że prawo do wynagrodzenia za czas strajku nie przysługuje. Wszystkie elementy składające się, w stawkach miesięcznych, na wynagrodzenie nauczycieli należne za przepracowanie całego miesiąca, powinny były zatem zostać proporcjonalnie pomniejszone za okres niewykonywania pracy z powodu strajku. Pan Dyrektor pełni funkcję kierownika jednostki sektora finansów publicznych, zatem spoczywa na Panu obowiązek dokonywania wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków, określony w art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.). W ocenie Izby art. 9 § 2 k.p. – w kontekście jednoznacznej regulacji art. 23 ust. 2 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych oraz art. 80 k.p. – nie może stanowić podstawy do wydatkowania przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych środków publicznych na wynagrodzenia za czas strajku.

           W trakcie kontroli sporządzona została lista strajkujących nauczycieli wraz z wyliczeniem należnych potrąceń. Wynika z niej, że łączna suma wynagrodzeń, która powinna zostać potrącona nauczycielom, stanowi kwotę 35.869,82 zł – str. 36-38 protokołu kontroli.

           Kontrola prawidłowości ustalenia przez Zespół danych na potrzeby sporządzenia przez Zarząd Powiatu Augustowskiego sprawozdania, o którym mowa w art. 30a ust. 4 Karty Nauczyciela, dotyczących przede wszystkim struktury zatrudnienia na poszczególnych stopniach awansu zawodowego nauczycieli oraz faktycznych wydatków na wynagrodzenia nauczycieli poniesionych w 2019 r. wykazała, że błędnie ustalono średnioroczną strukturę zatrudnienia nauczycieli mianowanych i dyplomowanych. Według danych przedstawionych przez kontrolowaną jednostkę średnia liczba etatów nauczycieli mianowanych wynosiła w okresie od stycznia do sierpnia 2019 r. 8,92 etatu, zaś od września do grudnia 2019 r. 8,08 etatu, od podczas gdy prawidłowo powinna wynosić odpowiednio 7,19 etatu i 5,31 etatu. W przypadku zaś nauczycieli dyplomowanych według danych przedstawionych przez kontrolowaną jednostkę średnia liczba tych etatów wynosiła w okresie od stycznia do sierpnia 2019 r. 19,34 etatu, zaś od września do grudnia 2019 r. 18,57 etatu, podczas gdy prawidłowo powinna wynosić odpowiednio 19,46 etatu i 18,48 etatu.

W wyjaśnieniu udzielonym w sprawie tak znaczących nieprawidłowości w średniorocznej strukturze zatrudnienia nauczycieli mianowanych wskazał Pan, iż zawyżenie struktury wynikało z faktu, iż system doliczył do etatów w poszczególnych miesiącach osoby, które pobierały jednorazowe świadczenia – odprawę emerytalną, nagrodę jubileuszową – i zostały omyłkowo wliczone do struktury zatrudnienia. Stwierdzono również, iż przyczyną błędów w zakresie średniorocznej liczby etatów było pomniejszanie etatu wynikającego z faktu przebywania nauczyciela w danym miesiącu na zasiłku finansowanym przez ZUS w miesiącu następującym po miesiącu, w którym miała miejsce nieobecność, tj. w miesiącu, w którym następowało rozliczenie zasiłku przez ZUS za poprzedni miesiąc. Naruszono tym samym § 3 ust. 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 6, poz. 35 ze zm.), zgodnie z którym przy ustalaniu średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli nie uwzględnia się liczby etatów nauczycieli, proporcjonalnie do okresów, w których pobierali zasiłek chorobowy, świadczenie rehabilitacyjne lub zasiłek opiekuńczy.

           Zwrócenia uwagi wymaga ponadto, że kontrolowana jednostka sporządzała i przekazywała do Starostwa Powiatowego w Augustowie co kwartał informacje o średniej strukturze zatrudnienia na poszczególnych stopniach awansu zawodowego nauczycieli oraz faktycznych wydatkach na wynagrodzenia nauczycieli. Z przeprowadzonej analizy wynika, iż w zakresie danych odnoszących się do nauczycieli mianowanych i dyplomowanych przedmiotowe informacje każdorazowo zawierały inne, różniące się z poprzedzającą informacją dane za poszczególne miesiące. Wynika stąd, że przynajmniej część z nich nie może być uznana za rzetelne i wiarygodne. Należy wskazać, że z przepisów prawa nie wynika obowiązek sporządzania takich informacji w trakcie roku.

W związku z ustaleniami kontroli korekcie podlega różnica między wydatkami poniesionymi w 2019 r. na wynagrodzenia nauczycieli mianowanych a iloczynem średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń, o których mowa w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela. Błędne ustalenie średniorocznej liczby etatów nauczycieli nie wpłynęło na powstanie obowiązku wypłaty dodatków uzupełniających dla nauczycieli mianowanych i dyplomowanych. Jak wynika z ustaleń kontroli, dodatnia różnica między poniesionymi wydatkami a iloczynem liczby etatów i średnich wynagrodzeń wykazana w sprawozdaniu sporządzonym przez Starostę Powiatu Augustowskiego powinna być wyższa o 96.490,42 zł.

Kontrola wykazała ponadto, iż ustalaniem danych na potrzeby sporządzenia sprawozdania z osiągania wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli w Zespole zajmuje się pracownik, któremu nie przydzielono wprost tych obowiązków zakresem czynności. Pisemnego powierzenia pracownikowi obowiązków w tym zakresie dokonano w trakcie kontroli – str. 40-45 protokołu kontroli.

Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej (w szczególności w zakresie wynagrodzeń pracowników) i rachunkowości jednostek budżetowych oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Dyrektorze jako kierowniku jednostki sektora finansów publicznych, stosownie do  art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości należą do głównego księgowego, stosownie do zakresu czynności i postanowień art. 54 ustawy o finansach publicznych.

           Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dokonanie zmian w treści przepisów wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości, poprzez:

a) uwzględnienie w zakładowym planie kont konta 310, jako niezbędnego dla stosowania przyjętej metody ewidencji rzeczowych składników aktywów obrotowych,

b) usunięcie postanowień przewidujących prowadzenie wykazu składników aktywów i pasywów (inwentarza), jako elementu ksiąg rachunkowych,

c) uwzględnienie faktu podwyższenia w przepisach powszechnie obowiązujących z 3.500 zł do 10.000 zł wartości środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, powyżej której nie podlegają one jednorazowemu umorzeniu (za wyjątkiem rodzajowo wskazanych przepisami § 7 ust. 2 pkt 1-5 rozporządzenia w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont…).

2. Wskazanie głównemu księgowemu na wyeliminowanie nieprawidłowości i uchybień w zakresie ewidencji operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) zapewnienie automatycznego przenoszenia z datą styczniową sald bilansu zamknięcia do bilansu otwarcia następnego roku obrotowego,

b) dokonywanie zapisów na koncie 130 wyłącznie na podstawie danych wyciągów bankowych oraz zgodnie z danymi tych wyciągów, w celu zachowania pełnej zgodności między księgowaniami jednostki i księgowaniami banku,

c) ujmowanie w księgach rachunkowych zobowiązania z tytułu naliczonego na początek roku odpisu na ZFŚS,

d) ewidencjonowanie operacji w zakresie zobowiązań i kosztów na koniec roku budżetowego zgodnie z zasadą memoriału,

e) ewidencjonowanie rozrachunków z tytułu najmu na koncie syntetycznym 221,

f) ujmowanie na koncie 240 rozrachunków dotyczących refundacji wynagrodzenia nauczycieli zatrudnionych w innej szkole,

g) zaprzestanie księgowania przychodów z tytułu pokrycia amortyzacji.

3. Zobowiązanie kasjera do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie gospodarki kasowej, poprzez:

a) zapewnienie opatrywania dowodów rozchodowych datami odbioru gotówki z kasy,

b) ujmowanie w raporcie kasowym operacji wpłat i wypłat gotówki w tym samym dniu, w którym zostały dokonane, jak tego wymaga art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy o rachunkowości.

4. Występowanie do podmiotów prowadzących księgi rachunkowe o potwierdzenie salda należności w terminie określonym w art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości.

5. Zawieranie umów najmu pomieszczeń szkolnych po zawiadomieniu albo uzyskaniu zgody organów powiatu, mając na uwadze postanowienia art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami określające zakres obowiązków trwałego zarządcy uzależniony od czasu trwania najmu.

6. Odnośnie regulacji zawartych w regulaminie wynagradzania pracowników administracji i obsługi:

a) wyeliminowanie sprzeczności między postanowieniami regulaminu a obowiązującymi przepisami w zakresie podstaw przyznawania nagród,

b) usunięcie postanowień przewidujących coroczną waloryzację wynagrodzeń zasadniczych pracowników w oparciu o wskaźnik inflacji, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia,

c) określenie w regulaminie wynagradzania minimalnego poziomu wynagrodzenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach w sposób zgodny z przepisami powszechnie obowiązującymi,

d) wyeliminowanie rozbieżności między postanowieniami regulaminu w zakresie maksymalnego poziomu wynagrodzenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach a treścią obowiązujących angaży.

7. Przestrzeganie zgodności przyznawanego pracownikom administracji i obsługi wynagrodzenia zasadniczego z postanowieniami regulaminu wynagradzania pracowników.

8. Wystąpienie do nauczycieli Zespołu o zwrot kwot wynagrodzenia nienależnie wypłaconego im za czas strajku w łącznej wysokości 35.869,82 zł. W przypadku niedokonania przez nauczycieli zwrotu wyrównanie przez Pana Dyrektora szkody wynikłej z wypłacenia nauczycielom wynagrodzenia wbrew przepisom przywołanym w części opisowej wystąpienia.

9. W zakresie analizy osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli:

a) zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do dołożenia należytej staranności przy ustalaniu średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli,

b) pomniejszanie przy ustalaniu średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli wymiaru etatów za te miesiące, w których wystąpiła nieobecność w pracy skutkująca finalnie nieponiesieniem wydatków z planu finansowego szkoły,

c) przekazanie skorygowanych w wyniku kontroli danych dotyczących osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli za 2019 r Staroście Powiatu Augustowskiego, celem umożliwienia sporządzenia korekty sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli za 2019 r.

d) rozważenie zasadności sporządzania i przekazywania do Starostwa Powiatowego w Augustowie kwartalnych informacji o strukturze zatrudnienia oraz faktycznych wydatkach na wynagrodzenia nauczycieli, mając na uwadze ich nierzetelność wykazaną podczas kontroli oraz brak prawnego obowiązku sporządzania tego rodzaju dokumentu w trakcie roku.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartego w wystąpieniu wniosku, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30 - dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosku objętego zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

 Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Zarząd Powiatu Augustowskiego