Kontrola doraźna gospodarki finansowej

przeprowadzona w Przedszkolu Samorządowym Nr 22 w Białymstoku

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 27 marca 2020 roku (znak: RIO.I.6003-4/20), o treści jak niżej:

Pani

Jolanta Bogumiła Bohojło

Dyrektor

Przedszkola Samorządowego Nr 22

w Białymstoku

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku przeprowadziła, na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137), doraźną kontrolę gospodarki finansowej w Przedszkolu Samorządowym Nr 22 w Białymstoku, obejmując jej zakresem zagadnienia związane z osiąganiem przez miasto Białystok wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215, ze zm.) oraz przeznaczaniem opłat pobranych za żywienie dzieci uczęszczających do Przedszkola.

W zakresie zagadnień organizacyjnych kontrola wykazała, że zarządzeniem Nr 9/2018 z dnia 30 sierpnia 2018 r. Pani Dyrektor wyznaczyła wskazanego w protokole kontroli nauczyciela Przedszkola do zastępowania Pani Dyrektor w czasie Pani nieobecności (w Przedszkolu nie jest zatrudniony wicedyrektor). O zgłoszeniu kandydatury tego nauczyciela, jako mającego zastępować Panią Dyrektor, poinformowała Pani organ prowadzący pismem z dnia 28 sierpnia 2017 r. Kontrolującemu nie okazano formalnego stanowiska organu prowadzącego w tej sprawie. Zgodnie z art. 68 ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148, ze zm.) w przypadku nieobecności dyrektora szkoły zastępuje go wicedyrektor, a w szkołach i placówkach, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora – inny nauczyciel tej szkoły lub placówki, wyznaczony przez organ prowadzący.

Na pytanie, dlaczego Pani Dyrektor wyznaczyła nauczyciela do zastępowania w czasie nieobecności – mimo, że jest to kompetencja Prezydenta Miasta zgodnie z art. 68 ust. 9 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego – wyjaśniła Pani, iż pismem z dnia 24 kwietnia 2017 r. organ prowadzący zwrócił się o wskazanie kandydatur spośród nauczycieli, którzy mogliby zostać wyznaczeni do zastępowania dyrektora w czasie jego nieobecności, co uczyniono w piśmie z 28 sierpnia 2017 r. Dalej wskazuje Pani, że (…) o każdej planowanej nieobecności informuję pisemnie organ prowadzący z odpowiednim wyprzedzeniem oraz każdorazowo wskazuję w nim nauczycielkę (…) jako nauczyciela zastępującego dyrektora. Zgoda organu prowadzącego na nieobecność dyrektora, w tym karta urlopowa jest zarazem zgodą na kandydaturę nauczycielki wskazanej jako zastępującej – str. 1-2 protokołu kontroli. Z ustaleń kontroli i wyjaśnienia wynika zatem, że w praktyce ma miejsce dorozumiewanie zgody na zastępowanie Pani Dyrektor przez nauczyciela wskazanego przez Panią. W ocenie Izby stan ten nie wyczerpuje jednakże ustawowej dyspozycji przewidującej ogólne wyznaczenie tego nauczyciela przez organ prowadzący, mające zastosowanie w przypadku każdorazowej nieobecności dyrektora. Zagadnienie to będzie przedmiotem odrębnego pisma skierowanego do Prezydenta Miasta.

W zakresie osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli kontroli poddano prawidłowość ustalenia danych na potrzeby sporządzenia przez Prezydenta Miasta sprawozdania, o którym mowa w art. 30a ust. 4 Karty Nauczyciela, dotyczących przede wszystkim struktury zatrudnienia na poszczególnych stopniach awansu zawodowego nauczycieli oraz faktycznych wydatków na wynagrodzenia nauczycieli poniesionych w 2019 r. W wyniku kontroli danych przekazanych z Przedszkola Nr 22 do Urzędu Miejskiego nie stwierdzono błędów w ustaleniu liczby etatów. Natomiast w zakresie ustalania wydatków poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli stwierdzono, że do wydatków 2019 r. nie ujęto składek ZUS i innych wydatków związanych z wynagrodzeniami za grudzień 2018 r., wypłaconych w styczniu 2019 r. w kwocie 15.280,74 zł (które – jak należy wnioskować – ujęto w wydatkach na potrzeby analizy za 2018 r.), z czego nauczycieli stażystów dotyczy 798,62 zł, kontraktowych 985,36 zł, mianowanych 3.027,01 zł i dyplomowanych 10.469,75 zł. Z kolei w wydatkach 2019 r. ujęto pochodne od wynagrodzeń za grudzień 2019 r. faktycznie wypłacone w 2020 r. w kwocie 17.156,68 zł, z czego nauczycieli stażystów dotyczy 37,31 zł, kontraktowych 2.121,08 zł, mianowanych 649,87 zł i dyplomowanych 14.348,42 zł.

W myśl art. 30a ust. 1 Karty Nauczyciela w terminie do dnia 20 stycznia każdego roku organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego przeprowadza analizę „poniesionych w poprzednim roku kalendarzowym” wydatków na wynagrodzenia nauczycieli w odniesieniu do wysokości średnich wynagrodzeń, o których mowa w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela, oraz średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego. Zatem do wydatków na potrzeby sporządzenia sprawozdania należy zaliczać tylko kasowo zrealizowane w danym roku kalendarzowym (w tym przypadku w 2019 r.) wydatki na wynagrodzenia nauczycieli, w tym także składki ZUS i inne pochodne. Jest to zgodne z zasadą ustalania wydatków wykonanych budżetu jednostki samorządu terytorialnego za dany rok, określoną m.in. w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.). Stwierdzony błąd wynikał ze sposobu  ustawienia programu, który automatycznie generował dane do przekazania do Urzędu Miejskiego, uwzględniając je w przypadku wynagrodzeń w wysokości brutto należnej nauczycielowi za dany rok, bez względu na faktyczny termin płatności wynikających z nich składek ZUS i pochodnych obciążających pracownika, tj. termin dokonania wydatku z tego tytułu.

W związku z ustaleniami kontroli kwotę wydatków na wynagrodzenia nauczycieli poniesionych w 2019 r. należy zwiększyć w kategorii nauczycieli stażystów i mianowanych odpowiednio o 761,31 zł i 2.377,14 zł a w przypadku nauczycieli kontraktowych i mianowanych zmniejszyć odpowiednio o 1.135,72 zł i 3.878,67 zł – str. 5-6 protokołu kontroli.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zaniechanie wyznaczania przez Panią Dyrektor nauczyciela zastępującego Panią podczas Pani nieobecności, mając na uwadze, że jest to kompetencja organu prowadzącego.

2. W zakresie ustalania danych na potrzeby analizy osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli:

a) uwzględnianie w kwocie wydatków poniesionych na wynagrodzenia w danym roku wyłącznie wydatków kasowo zrealizowanych w tym roku,

b) skorygowanie o ustalenia kontroli i przekazanie do Urzędu Miejskiego danych o wydatkach poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli w 2019 r.

           O sposobie wykonania wniosków pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku, w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartego w wystąpieniu wniosku, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie wówczas zawieszeniu.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

  Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Prezydent Miasta Białegostoku

           W wyniku kontroli w ww. jednostce skierowano pismo z dnia 27 marca 2020 roku (znak: RIO.I.6003-2/4/8/2020), do organu wykonawczego:

Pan

Tadeusz Truskolaski

Prezydent Miasta Białegostoku

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku przeprowadziła w I kwartale 2020 r. doraźne kontrole w Szkole Podstawowej Nr 9 w Białymstoku, Przedszkolu Samorządowym Nr 4 w Białymstoku i Przedszkolu Samorządowym Nr 22 w Białymstoku. Zakresem kontroli objęto zagadnienia związane z osiąganiem przez miasto Białystok wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215, ze zm.) oraz przeznaczaniem opłat pobranych za żywienie uczniów i przedszkolaków. Stwierdzone podczas tych kontroli nieprawidłowości i uchybienia zawarte zostały w wystąpieniach pokontrolnych wystosowanych do dyrektorów wymienionych jednostek oświatowych, których egzemplarze przekazuję Panu Prezydentowi. Z ustaleń kontroli wynika, że wyeliminowanie niektórych ze stwierdzonych nieprawidłowości wymaga podjęcia stosownych czynności przez Pana Prezydenta.

           W kontrolowanych jednostkach stwierdzono błędne ustalanie kwoty wydatków poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli na potrzeby analizy osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli. Polega ono na tym, że na potrzeby analizy za 2019 r. wydatki ze stycznia 2019 r. dotyczące pochodnych od wynagrodzeń za grudzień 2018 r. były bezpodstawnie pominięte w sumie wydatków, natomiast bezpodstawnie zaliczano do wydatków na wynagrodzenia poniesionych w 2019 r. pochodne wypłacone w styczniu 2020 r. związane z wynagrodzeniami za grudzień 2019 r. W myśl art. 30a ust. 1 Karty Nauczyciela w terminie do dnia 20 stycznia każdego roku organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego przeprowadza analizę „poniesionych w poprzednim roku kalendarzowym” wydatków na wynagrodzenia nauczycieli w odniesieniu do wysokości średnich wynagrodzeń, o których mowa w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela, oraz średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego. Zatem do wydatków na potrzeby sporządzenia sprawozdania należy zaliczać wyłącznie wydatki kasowo zrealizowane w roku, za który przeprowadzana jest analiza, co jest zgodne z zasadą ustalania kwoty wydatków wykonanych budżetu jednostki samorządu terytorialnego za dany rok, określoną m.in. w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.).

Ustalenia kontroli wskazują, że przyczyną powstawania tego błędu jest program płacowy stosowany przez jednostki oświatowe, ponieważ posiada on funkcję automatycznego generowania i transferowania do Urzędu Miejskiego danych na potrzeby analizy osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli, z której to funkcji korzystała każda z badanych jednostek. Zaprezentowany sposób ustalania wydatków za dany rok wynika z ustawień programu.

Podczas kontroli zagadnień organizacyjnych w Przedszkolu Samorządowym Nr 22 stwierdzono, że zarządzeniem Nr 9/2018 z dnia 30 sierpnia 2018 r. dyrektor Przedszkola wyznaczyła nauczyciela Przedszkola do jej zastępowania w czasie nieobecności. Według ustaleń kontroli, o zgłoszeniu kandydatury nauczyciela, który ma zastępować dyrektora Przedszkola, dyrektor poinformowała organ prowadzący pismem z dnia 28 sierpnia 2017 r. Kontrolującemu nie okazano jednakże formalnego stanowiska organu prowadzącego w sprawie wyznaczenia nauczyciela zastępującego. W Przedszkolu Nr 22 nie ma obowiązku zatrudniania wicedyrektora w świetle przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148, ze zm.). W związku z tym, zgodnie z art. 68 ust. 9 Prawa oświatowego, w przypadku nieobecności dyrektora szkoły w szkołach i placówkach, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora, zastępuje go inny nauczyciel tej szkoły lub placówki, wyznaczony przez organ prowadzący. Z ustaleń kontroli i wyjaśnienia dyrektora wynika, że w praktyce ma miejsce dorozumiewanie zgody na zastępowanie dyrektora przez wskazanego nauczyciela przy każdym zgłaszaniu do organu prowadzącego nieobecności dyrektora. W ocenie Izby praktyka ta nie czyni jednakże zadość ustawowej dyspozycji przewidującej ogólne wyznaczenie takiego nauczyciela przez organ prowadzący, mające zastosowanie w przypadku każdorazowej nieobecności dyrektora.

           W Szkole Podstawowej Nr 9 stwierdzono realizację przez dyrektora i wicedyrektora tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć niewynikającego z uchwały Nr XLVIII/566/05 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 24 października 2005 r. określającej zasady udzielania i rozmiar obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dyrektorom, wicedyrektorom oraz nauczycielom pełniącym inne stanowiska kierownicze w szkole. Szczegółowe rozbieżności w zakresie ilości godzin opisane są w wystąpieniu pokontrolnym skierowanym do dyrektora SP Nr 9, które przekazuję do Pana wiadomości.

           Według wyjaśnień dyrektora SP Nr 9 przy ustalaniu wymiaru godzin zajęć dyrektora po obniżce stosowano – nieprzewidziane uchwałą Rady – zasady w związku z tym, że podstawowy wymiar godzin zajęć dyrektora (bez obniżki) jest łączony dla stanowisk o różnym tygodniowym wymiarze. Należy jednak podkreślić, że według § 1 uchwały tygodniowy wymiar godzin zajęć dyrektora oraz innego nauczyciela zatrudnionego na stanowisku kierowniczym obniża się do wymiaru określonego w załączniku do uchwały (tj. odpowiednio do 5 i 3 godzin w zależności od liczby oddziałów). Brak w uchwale postanowień, które różnicowałyby te zasady ze względu na fakt, iż nauczyciel pełniący funkcję dyrektora w ramach stosunku pracy realizuje obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin. Uchwała organu stanowiącego jest jedynym źródłem prawa określającym wymiar godzin nauczyciela po obniżce. Jeżeli ustala ten wymiar w sposób jednoznaczny i ogólny dla wszystkich nauczycieli, to nie ma uzasadnienia prawnego domniemywanie przez dyrektora szkoły (sporządzającego projekt arkusza organizacji szkoły) czy Prezydenta Miasta (zatwierdzającego organizację) odrębnych rozwiązań, tylko z tego względu, że podstawowy wymiar godzin danego nauczyciela jest inny niż 18 tygodniowo. Z treści uchwały Rady nie wynika, aby ustalone w jej treści pensum po obniżce miało mieć zastosowanie tylko do nauczycieli z podstawowym tygodniowym wymiarem na poziomie 18 godzin.

           Odmienne ustalanie tygodniowego wymiaru godzin po obniżce tylko z tego powodu, że nauczyciel zajmujący stanowisko dyrektora w ramach stosunku pracy realizuje obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin nie ma umocowania także w świetle przepisów podjętej w dniu 4 marca 2020 r. przez Radę Miasta Białegostoku uchwały Nr XXII/345/20 w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych dyrektorów i wicedyrektorów oraz nauczycieli, pełniących inne stanowiska kierownicze w przedszkolach, szkołach oraz placówkach prowadzonych przez Miasto Białystok, która wejdzie w życie z dniem 1 września 2020 r.

Z kolei tygodniowy wymiar godzin zajęć wicedyrektora SP Nr 9 powinien zgodnie z uchwałą z 2005 r. wynosić 9 godzin w roku szkolnym 2018/2019 i 7 godzin w roku szkolnym 2019/2020, natomiast w praktyce wynosił odpowiednio 10 i 9 godzin. Według wyjaśnień dyrektora wymiar taki stosowano, ponieważ został zatwierdzony w arkuszu organizacyjnym przez organ prowadzący. Należy wskazać, że zarówno z uchwały z dnia 24 października 2005 r., jak i z uchwały z dnia 4 marca 2020 r. nie wynika kompetencja dla Prezydenta Miasta do podwyższania uchwalonego przez Radę Miejską pensum po obniżce, obowiązującego nauczyciela na stanowisku kierowniczym. Zatem wskazywana przez dyrektora okoliczność zatwierdzenia przez organ prowadzący arkusza organizacyjnego zawierającego wyższą liczbę godzin pensum wicedyrektora nie świadczy o prawidłowości realizowanego pensum.

W ocenie Regionalnej Izby Obrachunkowej, dla usunięcia części nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie kontroli – których charakter wskazuje na prawdopodobieństwo powielania także w innych jednostkach oświatowych prowadzonych przez miasto Białystok – niezbędne jest podjęcie przez Pana Prezydenta stosownych działań, polegających na:

a) zapewnieniu zmodyfikowania ustawień programu płacowego stosowanego przez jednostki oświatowe miasta w taki sposób, aby do wydatków poniesionych na potrzeby analizy osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli w danym roku były zaliczane wyłącznie wydatki faktycznie zrealizowane w tym roku;

b) formalnym wyznaczeniu nauczyciela zastępującego dyrektora Przedszkola Samorządowego Nr 22, jak tego wymaga art. 68 ust. 9 Prawa oświatowego oraz zapewnienie przeprowadzenia analizy przestrzegania tego przepisu w odniesieniu do wszystkich szkół i przedszkoli prowadzonych przez miasto, w których nie zostało utworzone stanowisko wicedyrektora;

c) zapewnieniu w arkuszach organizacyjnych jednostek oświatowych zgodności pensum nauczycieli na stanowiskach kierowniczych z obowiązującą uchwałą organu stanowiącego w tym zakresie, mając na uwadze, że uchwała ta stanowi jedyne źródło prawa określające wysokość pensum tych nauczycieli w szkołach prowadzonych przez miasto; ewentualnie rozważenie przedłożenia Radzie Miasta projektu zmiany uchwały z dnia 4 marca 2020 r., określającego:

- odrębne zasady ustalania obniżonego pensum nauczycielom na stanowiskach kierowniczych, którzy w ramach stosunku pracy realizują obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin – jeżeli wolą jednostki jest odmienne traktowanie takich przypadków,

- kompetencję dla Prezydenta Miasta do podwyższania pensum uchwalonego przez Radę w uzasadnionych przypadkach.

   Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku