Kontrola doraźna gospodarki finansowej

przeprowadzona w Przedszkolu Samorządowym Nr 4 w Białymstoku

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 27 marca 2020 roku (znak: RIO.I.6003-2/20), o treści jak niżej:

Pani

Jolanta Kalinowska

Dyrektor

Przedszkola Samorządowego Nr 4

w Białymstoku

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku przeprowadziła, na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137), doraźną kontrolę gospodarki finansowej w Przedszkolu Samorządowym Nr 4 Białymstoku, obejmując jej zakresem zagadnienia związane z osiąganiem przez miasto Białystok wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215, ze zm.) oraz przeznaczaniem opłat pobranych za żywienie dzieci uczęszczających do Przedszkola.

W trakcie kontroli ustalono, że badana jednostka nie przeprowadzała weryfikacji danych o wydatkach poniesionych w 2019 r. na wynagrodzenia nauczycieli oraz o strukturze zatrudnienia na poszczególnych stopniach awansu zawodowego na potrzeby sporządzenia sprawozdania z osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli. Dane dotyczące Przedszkola Nr 4, podlegające ujęciu w sprawozdaniu z osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli w szkołach prowadzonych przez miasto Białystok, zostały automatycznie obliczone przez stosowany program płacowy, z którego wyeksportowano do Urzędu Miejskiego w Białymstoku dokument o nazwie „Dane źródłowe do aplikacji Artykuł 30 za rok 2019”.

W ramach czynności kontrolnych dokonano szczegółowego zbadania danych przekazanych do Urzędu Miejskiego, stwierdzając rozbieżności tych danych ze stanem faktycznym. Ustalono, że średnioroczna struktura zatrudnienia powinna wynieść w przypadku:

a) nauczycieli stażystów – od września do grudnia 4,72 etatu (według danych przekazanych 3,96). Stwierdzona różnica w liczbie etatów odpowiada nieuwzględnieniu nauczyciela zatrudnionego od 18 września 2019 r. na 0,88 etatu (nauczyciela wpisano w systemie omyłkowo jako zatrudnionego na okres próbny, przez co prawdopodobne jest pominięcie go w analizie). Okoliczność ta mogła mieć wpływ także na pominięcie w przekazanych danych wydatków na wynagrodzenie tego nauczyciela, które wyniosły 8.444,27 zł. W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu główna księgowa stwierdziła m.in., że (…) nie mam wiedzy odnośnie pytanej różnicy a także dotyczącej ujmowania (bądź nieujmowania przez program) w strukturze zatrudnienia (…) program płacowy uniemożliwia nie tylko podgląd poniesionych wydatków na wynagrodzenia ale także podgląd przyjętej struktury w rozbiciu na poszczególnych nauczycieli. Zapewniam, iż w przyszłości podobne różnice nie będą miały miejsca, z uwagi na dodatkową analizę i porównanie z danymi wyeksportowanymi z programu płacowego. Jeśli takie powstaną to przed wysłaniem do Urzędu Miasta zostaną skorygowane,

b) nauczycieli kontraktowych – od września do grudnia 5,95 etatu (według danych przekazanych 6,27). Ustalenia kontroli wskazują, że różnica za okres od września do grudnia odpowiadałaby pominięciu w analizie faktu przebywania nauczyciela na zasiłku ZUS 6 dni w listopadzie i 30 dni w grudniu. Pomniejszenie wymiaru etatu o te okresy daje wynik zbliżony do obliczonego przez kontrolującego. Według wyjaśnienia głównej księgowej Moim zdaniem prawidłowo ujęłam dane dotyczące przebywania (…) na zasiłku ZUS. Dlatego nie mam wiedzy odnośnie pytanej różnicy (…) program płacowy uniemożliwia nie tylko podgląd poniesionych wydatków na wynagrodzenia ale także podgląd przyjętej struktury w rozbiciu na poszczególnych nauczycieli. (…) – str. 3-6 protokołu kontroli.

Z dokumentu „Dane źródłowe do aplikacji…” wynikają poniesione wydatki na wynagrodzenia nauczycieli w rozbiciu na 4 składniki, tj. zasadnicze, dodatki, godziny i inne oraz wydatki łączne. Wydatki łączne w kategorii nauczycieli stażystów wyniosły 129.655,17zł, kontraktowych 318.843,51 zł, mianowanych 120.582,60 zł i dyplomowanych 627.912,64 zł. Program płacowy uniemożliwia podgląd poniesionych wydatków na wynagrodzenia nauczycieli w składnikach, o których mowa w art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela, w rozbiciu na poszczególnych nauczycieli. Znacząco utrudnia to kontrolę prawidłowości zakwalifikowania poszczególnych wydatków w tym zestawieniu. W protokole kontroli przedstawiono czynności weryfikacyjne wykonane przez inspektora RIO w celu potwierdzenia danych przesłanych do Urzędu Miejskiego oraz wyniki tych działań. Na podstawie m.in. kart wynagrodzeń stwierdzono różnicę pomiędzy wynikiem obliczeń a wydatkami zaprezentowanymi w „Danych źródłowych…”. Wynosi ona w zakresie całej sumy wynagrodzeń (ogółem we wszystkich grupach awansu zawodowego) 27.440,90 zł – o tyle niższą kwotę wydatków ustalił kontrolujący, jednakże bez stwierdzenia przyczyny tego stanu. Możliwym jest, że do wydatków na wynagrodzenia nauczycieli za 2019 r. mogły być przyjęte składniki, które nie powinny być do nich zaliczane w świetle zasad przeprowadzania analizy osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli albo część wydatków została zdublowana. Główna księgowa wyjaśniła, że Mimo dogłębnej analizy przyczyn różnicy nie mam wiedzy odnośnie jej powstania. Program płacowy uniemożliwia podgląd poniesionych wydatków na wynagrodzenia nauczycieli w składnikach o których mowa w art. 30 KN. W innym przypadku ustalenie różnic byłoby łatwiejsze. W celu wyeliminowania podobnych różnic w przyszłości pragnę poinformować, iż od stycznia 2020 r. dokonuję samodzielnie analizy wydatków poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli i struktury nauczycieli poprzez porównanie z danymi wyeksportowanymi z programu płacowego. Jednocześnie nie wnoszę innych (poza wniesionymi w trakcie kontroli) uwag do analizy dokonanej przez kontrolującego zawartej w protokole kontroli i zgadzam się z tymi ustaleniami.

Ponadto kontrola wydatków przyjętych do analizy osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli wykazała, iż w styczniu 2019 r. opłacono część składek ZUS i pochodnych od wynagrodzeń za grudzień 2018 r. (obciążających nauczycieli) w kwocie 10.831,73 zł. Jak wynika z ustaleń kontroli, nie było możliwe jednoznaczne stwierdzenie, czy składki te – dotyczące 2018 r. a opłacone w 2019 r. – w kwocie 10.831,73 zł zostały przez program płacowy zaliczone do wydatków na wynagrodzenia 2019 r. Wskazać jednakże należy, że w innym przedszkolu prowadzonym przez miasto Białystok kontrola RIO wykazała jednoznacznie, iż takie wydatki ze stycznia 2019 r. zostały bezpodstawnie pominięte w analizie, natomiast bezpodstawnie zaliczono w tym przedszkolu do wydatków na wynagrodzenia za 2019 r. pochodne wypłacone w styczniu 2020 r. związane z wynagrodzeniami za grudzień 2019 r. W myśl art. 30a ust. 1 Karty Nauczyciela w terminie do dnia 20 stycznia każdego roku organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego przeprowadza analizę „poniesionych w poprzednim roku kalendarzowym” wydatków na wynagrodzenia nauczycieli w odniesieniu do wysokości średnich wynagrodzeń, o których mowa w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela, oraz średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego. Zatem do wydatków na potrzeby sporządzenia sprawozdania należy zaliczać wyłącznie wydatki kasowo zrealizowane w roku, za który przeprowadzana jest analiza, co jest zgodne z zasadą ustalania wydatków wykonanych budżetu jednostki samorządu terytorialnego za dany rok określoną m.in. w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.) – str. 6-11 protokołu kontroli.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Przekazanie do Urzędu Miejskiego korekty dokumentu „Dane źródłowe do aplikacji…” w zakresie ustalonym w protokole kontroli i przedstawionym w niniejszym wystąpieniu.

2. Prowadzenie bieżącej analizy prawidłowości danych eksportowanych z programu płacowego do Urzędu Miejskiego na potrzeby sporządzenia sprawozdania z osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli, w tym w zakresie uwzględniania w kwocie wydatków poniesionych na wynagrodzenia w danym roku wyłącznie wydatków kasowo zrealizowanych w tym roku.

           O sposobie wykonania wniosków pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku, w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartego w wystąpieniu wniosku, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie wówczas zawieszeniu.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

    Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Prezydent Miasta Białegostoku

           W wyniku kontroli w ww. jednostce skierowano pismo z dnia 27 marca 2020 roku (znak: RIO.I.6003-2/4/8/2020), do organu wykonawczego:

Pan

Tadeusz Truskolaski

Prezydent Miasta Białegostoku

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku przeprowadziła w I kwartale 2020 r. doraźne kontrole w Szkole Podstawowej Nr 9 w Białymstoku, Przedszkolu Samorządowym Nr 4 w Białymstoku i Przedszkolu Samorządowym Nr 22 w Białymstoku. Zakresem kontroli objęto zagadnienia związane z osiąganiem przez miasto Białystok wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215, ze zm.) oraz przeznaczaniem opłat pobranych za żywienie uczniów i przedszkolaków. Stwierdzone podczas tych kontroli nieprawidłowości i uchybienia zawarte zostały w wystąpieniach pokontrolnych wystosowanych do dyrektorów wymienionych jednostek oświatowych, których egzemplarze przekazuję Panu Prezydentowi. Z ustaleń kontroli wynika, że wyeliminowanie niektórych ze stwierdzonych nieprawidłowości wymaga podjęcia stosownych czynności przez Pana Prezydenta.

           W kontrolowanych jednostkach stwierdzono błędne ustalanie kwoty wydatków poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli na potrzeby analizy osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli. Polega ono na tym, że na potrzeby analizy za 2019 r. wydatki ze stycznia 2019 r. dotyczące pochodnych od wynagrodzeń za grudzień 2018 r. były bezpodstawnie pominięte w sumie wydatków, natomiast bezpodstawnie zaliczano do wydatków na wynagrodzenia poniesionych w 2019 r. pochodne wypłacone w styczniu 2020 r. związane z wynagrodzeniami za grudzień 2019 r. W myśl art. 30a ust. 1 Karty Nauczyciela w terminie do dnia 20 stycznia każdego roku organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego przeprowadza analizę „poniesionych w poprzednim roku kalendarzowym” wydatków na wynagrodzenia nauczycieli w odniesieniu do wysokości średnich wynagrodzeń, o których mowa w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela, oraz średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego. Zatem do wydatków na potrzeby sporządzenia sprawozdania należy zaliczać wyłącznie wydatki kasowo zrealizowane w roku, za który przeprowadzana jest analiza, co jest zgodne z zasadą ustalania kwoty wydatków wykonanych budżetu jednostki samorządu terytorialnego za dany rok, określoną m.in. w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.).

Ustalenia kontroli wskazują, że przyczyną powstawania tego błędu jest program płacowy stosowany przez jednostki oświatowe, ponieważ posiada on funkcję automatycznego generowania i transferowania do Urzędu Miejskiego danych na potrzeby analizy osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli, z której to funkcji korzystała każda z badanych jednostek. Zaprezentowany sposób ustalania wydatków za dany rok wynika z ustawień programu.

Podczas kontroli zagadnień organizacyjnych w Przedszkolu Samorządowym Nr 22 stwierdzono, że zarządzeniem Nr 9/2018 z dnia 30 sierpnia 2018 r. dyrektor Przedszkola wyznaczyła nauczyciela Przedszkola do jej zastępowania w czasie nieobecności. Według ustaleń kontroli, o zgłoszeniu kandydatury nauczyciela, który ma zastępować dyrektora Przedszkola, dyrektor poinformowała organ prowadzący pismem z dnia 28 sierpnia 2017 r. Kontrolującemu nie okazano jednakże formalnego stanowiska organu prowadzącego w sprawie wyznaczenia nauczyciela zastępującego. W Przedszkolu Nr 22 nie ma obowiązku zatrudniania wicedyrektora w świetle przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148, ze zm.). W związku z tym, zgodnie z art. 68 ust. 9 Prawa oświatowego, w przypadku nieobecności dyrektora szkoły w szkołach i placówkach, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora, zastępuje go inny nauczyciel tej szkoły lub placówki, wyznaczony przez organ prowadzący. Z ustaleń kontroli i wyjaśnienia dyrektora wynika, że w praktyce ma miejsce dorozumiewanie zgody na zastępowanie dyrektora przez wskazanego nauczyciela przy każdym zgłaszaniu do organu prowadzącego nieobecności dyrektora. W ocenie Izby praktyka ta nie czyni jednakże zadość ustawowej dyspozycji przewidującej ogólne wyznaczenie takiego nauczyciela przez organ prowadzący, mające zastosowanie w przypadku każdorazowej nieobecności dyrektora.

           W Szkole Podstawowej Nr 9 stwierdzono realizację przez dyrektora i wicedyrektora tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć niewynikającego z uchwały Nr XLVIII/566/05 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 24 października 2005 r. określającej zasady udzielania i rozmiar obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dyrektorom, wicedyrektorom oraz nauczycielom pełniącym inne stanowiska kierownicze w szkole. Szczegółowe rozbieżności w zakresie ilości godzin opisane są w wystąpieniu pokontrolnym skierowanym do dyrektora SP Nr 9, które przekazuję do Pana wiadomości.

           Według wyjaśnień dyrektora SP Nr 9 przy ustalaniu wymiaru godzin zajęć dyrektora po obniżce stosowano – nieprzewidziane uchwałą Rady – zasady w związku z tym, że podstawowy wymiar godzin zajęć dyrektora (bez obniżki) jest łączony dla stanowisk o różnym tygodniowym wymiarze. Należy jednak podkreślić, że według § 1 uchwały tygodniowy wymiar godzin zajęć dyrektora oraz innego nauczyciela zatrudnionego na stanowisku kierowniczym obniża się do wymiaru określonego w załączniku do uchwały (tj. odpowiednio do 5 i 3 godzin w zależności od liczby oddziałów). Brak w uchwale postanowień, które różnicowałyby te zasady ze względu na fakt, iż nauczyciel pełniący funkcję dyrektora w ramach stosunku pracy realizuje obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin. Uchwała organu stanowiącego jest jedynym źródłem prawa określającym wymiar godzin nauczyciela po obniżce. Jeżeli ustala ten wymiar w sposób jednoznaczny i ogólny dla wszystkich nauczycieli, to nie ma uzasadnienia prawnego domniemywanie przez dyrektora szkoły (sporządzającego projekt arkusza organizacji szkoły) czy Prezydenta Miasta (zatwierdzającego organizację) odrębnych rozwiązań, tylko z tego względu, że podstawowy wymiar godzin danego nauczyciela jest inny niż 18 tygodniowo. Z treści uchwały Rady nie wynika, aby ustalone w jej treści pensum po obniżce miało mieć zastosowanie tylko do nauczycieli z podstawowym tygodniowym wymiarem na poziomie 18 godzin.

           Odmienne ustalanie tygodniowego wymiaru godzin po obniżce tylko z tego powodu, że nauczyciel zajmujący stanowisko dyrektora w ramach stosunku pracy realizuje obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin nie ma umocowania także w świetle przepisów podjętej w dniu 4 marca 2020 r. przez Radę Miasta Białegostoku uchwały Nr XXII/345/20 w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych dyrektorów i wicedyrektorów oraz nauczycieli, pełniących inne stanowiska kierownicze w przedszkolach, szkołach oraz placówkach prowadzonych przez Miasto Białystok, która wejdzie w życie z dniem 1 września 2020 r.

Z kolei tygodniowy wymiar godzin zajęć wicedyrektora SP Nr 9 powinien zgodnie z uchwałą z 2005 r. wynosić 9 godzin w roku szkolnym 2018/2019 i 7 godzin w roku szkolnym 2019/2020, natomiast w praktyce wynosił odpowiednio 10 i 9 godzin. Według wyjaśnień dyrektora wymiar taki stosowano, ponieważ został zatwierdzony w arkuszu organizacyjnym przez organ prowadzący. Należy wskazać, że zarówno z uchwały z dnia 24 października 2005 r., jak i z uchwały z dnia 4 marca 2020 r. nie wynika kompetencja dla Prezydenta Miasta do podwyższania uchwalonego przez Radę Miejską pensum po obniżce, obowiązującego nauczyciela na stanowisku kierowniczym. Zatem wskazywana przez dyrektora okoliczność zatwierdzenia przez organ prowadzący arkusza organizacyjnego zawierającego wyższą liczbę godzin pensum wicedyrektora nie świadczy o prawidłowości realizowanego pensum.

W ocenie Regionalnej Izby Obrachunkowej, dla usunięcia części nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie kontroli – których charakter wskazuje na prawdopodobieństwo powielania także w innych jednostkach oświatowych prowadzonych przez miasto Białystok – niezbędne jest podjęcie przez Pana Prezydenta stosownych działań, polegających na:

a) zapewnieniu zmodyfikowania ustawień programu płacowego stosowanego przez jednostki oświatowe miasta w taki sposób, aby do wydatków poniesionych na potrzeby analizy osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli w danym roku były zaliczane wyłącznie wydatki faktycznie zrealizowane w tym roku;

b) formalnym wyznaczeniu nauczyciela zastępującego dyrektora Przedszkola Samorządowego Nr 22, jak tego wymaga art. 68 ust. 9 Prawa oświatowego oraz zapewnienie przeprowadzenia analizy przestrzegania tego przepisu w odniesieniu do wszystkich szkół i przedszkoli prowadzonych przez miasto, w których nie zostało utworzone stanowisko wicedyrektora;

c) zapewnieniu w arkuszach organizacyjnych jednostek oświatowych zgodności pensum nauczycieli na stanowiskach kierowniczych z obowiązującą uchwałą organu stanowiącego w tym zakresie, mając na uwadze, że uchwała ta stanowi jedyne źródło prawa określające wysokość pensum tych nauczycieli w szkołach prowadzonych przez miasto; ewentualnie rozważenie przedłożenia Radzie Miasta projektu zmiany uchwały z dnia 4 marca 2020 r., określającego:

- odrębne zasady ustalania obniżonego pensum nauczycielom na stanowiskach kierowniczych, którzy w ramach stosunku pracy realizują obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin – jeżeli wolą jednostki jest odmienne traktowanie takich przypadków,

- kompetencję dla Prezydenta Miasta do podwyższania pensum uchwalonego przez Radę w uzasadnionych przypadkach.

   Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku