Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Starostwie Powiatowym w Hajnówce

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 16 listopada 2020 roku (znak: RIO.I.6001-7/20), o treści jak niżej:

Pan

Andrzej Skiepko

Starosta Hajnowski

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej powiatu hajnowskiego za 2019 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w Hajnówce na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

           Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania powiatu oraz jego jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W wyniku kontroli realizacji obowiązków w zakresie prowadzenia audytu wewnętrznego, spoczywających na powiecie  hajnowskim na podstawie art. 274 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.), stwierdzono, że w dniu 11 marca 2019 r. została zawarta umowa na prowadzenie audytu wewnętrznego w powiecie hajnowskim przez usługodawcę w rozumieniu art. 279 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Analiza umowy wykazała, że nie zawiera ona elementów wymienionych w art. 279 ust. 2 ustawy, według którego umowa z usługodawcą powinna zawierać postanowienia gwarantujące prowadzenie audytu wewnętrznego zgodnie z przepisami ustawy. W umowie należy także określić sposób postępowania z dokumentami, w tym także w formie elektronicznej, wytworzonymi dla celów prowadzenia audytu wewnętrznego, tak aby zapewnić ich dostępność, ochronę przed nieupoważnionym rozpowszechnianiem, uszkodzeniem lub zniszczeniem. Ponadto na podstawie art. 279 ust. 3 ustawy umowę z usługodawcą zawiera się na okres co najmniej roku, natomiast w okazanej umowie termin wykonania jej przedmiotu określono na okres od 15 marca 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r.

Kontrola realizacji przewidzianych ustawą zadań dotyczących audytu w 2019 r. wykazała, że nie został sporządzony plan audytu; należy to wiązać z faktem wskazania w treści umowy bezpośrednio zadań audytowych, które ma przeprowadzić usługodawca. Zgodnie z art. 283 ust. 1-3 ustawy o finansach publicznych audyt wewnętrzny przeprowadza się na podstawie rocznego planu audytu wewnętrznego przygotowanego do końca roku poprzedzającego na podstawie analizy ryzyka; w uzasadnionych przypadkach audyt wewnętrzny przeprowadza się poza planem audytu. Plan audytu powinien zawierać elementy wymagane przepisami § 9 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 września 2015 r. w sprawie audytu wewnętrznego oraz informacji o pracy i wynikach tego audytu (Dz. U. z 2018 r. poz. 506). Plan audytu podpisuje kierownik komórki audytu wewnętrznego oraz kierownik jednostki – § 9 ust. 2 rozporządzenia.

Sprawozdanie z wykonania rocznego planu audytu sporządza się do końca stycznia następnego roku – art. 283 ust. 5 ustawy o finansach publicznych. Z powodu braku planu sprawozdanie takie nie zostało sporządzone, natomiast w dniu 16 sierpnia 2019 r. do Starostwa wpłynął raport z realizacji zadań przewidzianych umową. Jak wynika z ustaleń kontroli, nie zawierał on wszystkich elementów wymaganych dla sprawozdania z zadania na podstawie § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 4 września 2015 r. – str. 9-12 protokołu kontroli.

Badając dokumentację opisującą przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 342), stwierdzono, że:

a) w zakresie ewidencji materiałów w polityce rachunkowości przyjęto, że Starostwo ewidencjonuje materiały na koncie 310 „Materiały” według kartotek ilościowo-wartościowych poszczególnych materiałów, w tym opakowań i odpadków, z podziałem na materiały znaj­dujące się w magazynach własnych i obcych oraz we własnym i obcym przerobie. Dalej postanowiono, że jednostka prowadzi ewidencję materiałów: ilościowo-wartościową i ilościową; wykaz takich materiałów ustala kierownik jednostki w zakładowym planie kont, określając jednocześnie sposób pozaksięgowej kontroli ich stanu i zużycia. Kontrola wykazała, że nie sporządzono wykazu materiałów oraz zasad ich ewidencji. Przywołane rozwiązania nie mają związku ze stosowaną praktyką. Starostwo nie posiada bowiem magazynu a nabywane materiały odnoszone są w koszty w momencie zakupu (nie jest zatem prowadzona ich ewidencja ilościowo-wartościowa). Z ustaleń kontroli wynika też, że według innych postanowień przepisów wewnętrznych konto 310 służy do ewidencji materiałów ujętych w koszty w momencie zakupu ale nie zużytych do końca roku obrotowego. W praktyce zaś na koncie 310 ani w 2019 ani w 2020 r. nie wystąpiły żadne zapisy. Na koniec 2019 r. inwentaryzowano m.in. paliwo w agregacie prądotwórczym i w samochodach, które było jednak zaewidencjonowane w nierzetelnej wysokości i błędnie z wykorzystaniem konta 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami”, o czym będzie mowa w dalszej części wystąpienia. Wnioskiem z ustaleń kontroli w tym zakresie jest z jednej strony brak regulacji umożliwiających stwierdzenie, jakie metody ewidencji zostały przewidziane dla poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych (wbrew art. 17 ust. 2 ustawy) – co wynika z braku ich spójności oraz braku odniesienia się do poszczególnych grup aktywów – a z drugiej brak powiązania między stosowaną praktyką a przywołanymi przepisami wewnętrznymi – str. 132-134 protokołu kontroli;

b) instrukcja inwentaryzacyjna wprowadzona zarządzeniem z dnia 30 grudnia 2016 r. wskazuje m.in., że przedmiotem inwentaryzacji są materiały podstawowe, materiały pomocnicze, wyposażenie na składzie, które zostały poukładane według ustalonych grup materiałów zgodnie z indeksem materiałowym w sposób przejrzysty umożliwiający łatwy dostęp oraz łatwe i szybkie ich przeliczenie lub przeważenie; przy każdym artykule znajdującym się w magazynie winna być umieszczona wywieszka zawierająca nazwę artykułu; materiały zakupione ze środków inwestycyjnych winne być składowane oddzielnie od pozostałych materiałów. Jak wyżej wskazano, Starostwo nie posiada magazynu a zakup materiałów jest odnoszony w koszty w momencie zakupu. Podobnie instrukcja odnosi się do inwentaryzacji kasy, która nie jest prowadzona w Starostwie. Nie zawiera natomiast postanowień dotyczących inwentaryzacji obcych środków trwałych – str. 133-142 protokołu kontroli;

c) zarządzeniem Nr 10/17 Starosty Hajnowskiego z dnia 17 marca 2017 r. wprowadzono do zakładowego planu kont konto 300 „Rozliczenie zakupu” dla potrzeb ewidencji centralnych rozrachunków z tytułu VAT. Ogólne zasady ewidencji na koncie 300 powielono z załącznika nr 3 do rozporządzenia; należy jednak wskazać, że według rozporządzenia wykazywane salda tego konta nie odnoszą się do stanu rozliczeń z tytułu podatku VAT a do stanu dostaw w drodze lub niefakturowanych. W praktyce zatem wykorzystywano je w inny sposób niż to wynika z rozporządzenia. Przy użyciu konta 300 ewidencjonowany był podatek VAT wynikający z cząstkowych danych Starostwa i pozostałych jednostek organizacyjnych. Przyjęty sposób ewidencji centralnego rozliczenia podatku VAT powodował brak odzwierciedlenia w księgach na dzień 31 grudnia 2019 r. rzeczywistych rozrachunków powiatu – jako podatnika VAT – z urzędem skarbowym. Na dzień ten po stronie Ma konta 300-2 ujęta była kwota 1.062,64 zł oznaczająca środki z tytułu VAT wpłacone przez jednostki organizacyjne. Z ksiąg 2019 r. nie wynikało natomiast zobowiązanie powiatu z tytułu podatku VAT podlegającego odprowadzeniu do US według deklaracji VAT-7 za grudzień 2019 r., wynoszące 11.087 zł – str. 12 i 65-66 protokołu kontroli.

Badając zapisy w księgach rachunkowych, w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont…, stwierdzono, że:

a) niezgodnie z treścią ekonomiczną konta 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami” ujmowano na tym koncie operacje polegające na zakupie paliwa i rozliczaniu jego zużycia w ciężar kosztów. Na koniec 2019 r. konto 234 wykazywało z tego tytułu saldo Wn w wysokości 235,54 zł, które miało oznaczać ilość paliwa niezużytego do końca roku. Nie istniały zatem żadne należności od pracowników z tytułu niedoborów materiałowych. Wykazane na koncie 234 saldo, jako obrazujące wartość posiadanych materiałów, powinno być ujęte na koniec roku na koncie 310. Konto 234 byłoby właściwe dla ewidencji ewentualnych należności Starostwa od pracowników, wynikających z wyceny niedoborów materiałów powierzonych danemu pracownikowi, którymi pracownik został obciążony – str. 111-112 protokołu kontroli;

b) na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” w ewidencji Starostwa jako jednostki budżetowej nie były ujęte należności pozostałe do zapłaty (zaległości) z tytułu udziałów w PIT i CIT, wykazane w sprawozdaniu Rb-27S za 2019 r. w łącznej wysokości 1.412 zł, co jest niezgodne z zasadami funkcjonowania konta 221 zawartymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Pomimo nieujęcia zaległości w ewidencji Starostwa zostały one wykazane w sprawozdawczości za 2019 r. – bezpośrednio na podstawie dokumentu pn. „Informacja o dochodach budżetowych pobieranych przez urzędy skarbowe na rzecz jst w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2019 r.” Było to sprzeczne z zasadą wykazywania danych w sprawozdawczości zgodnie z ewidencją księgową, określoną w § 6 ust. 1 pkt 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1564) – str. 50 protokołu kontroli. W trakcie kontroli zostało złożone wyjaśnienie, zgodnie z którym (…) uwzględniono Informację o udziałach jednostek samorządu terytorialnego w podatku PIT za rok budżetowy 2019 sporządzane przez Ministerstwo Finansów m.in. wykazując zaległości w kwocie 1412 zł. Jest to pewien rodzaj prowadzonej ewidencji księgowej, na podstawie wiążącej jednostki samorządu terytorialnego informacji i jest przez nas traktowane jako ewidencja księgowa w szerszym pojęciu; w świetle przywołanych zasad ewidencji na koncie 221 stanowisko zaprezentowane w wyjaśnieniu nie ma uzasadnienia;

c) wydatki objęte planem finansowym Starostwa poniesione bezpośrednio z rachunków ujętych w księgach budżetu powiatu (w ramach konta 133 „Rachunek budżetu”) były księgowane wyłącznie w ewidencji budżetu, bez powielenia na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostki” w korespondencji z odpowiednimi kontami; z opisu konta 130 zamieszczonego w załączniku nr 3 do rozporządzenia jednoznacznie wynika, że konto to służy również do ewidencji dochodów i wydatków realizowanych bezpośrednio z rachunku bieżącego budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W 2019 r. wydatki poniesione bezpośrednio z rachunków ewidencjonowanych w ramach konta 133 (głównie otwartych dla obsługi projektów; poza nimi zaewidencjonowano tak również wydatki poniesione z rachunku budżetu na prowizje od kredytu) i pominięte w ewidencji Starostwa wyniosły łącznie 6.444.176,69 zł. Uniemożliwiło to sporządzenie jednostkowego sprawozdania Rb-28S Starostwa zgodnie z obowiązującymi zasadami – na podstawie danych księgowości analitycznej do rachunku bieżącego jednostki budżetowej, jak stanowi § 8 ust. 2 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Z ustaleń kontroli wynika, że sporządzano na odrębnym druku „sprawozdanie Rb-28S dla Organu”, w którym ujęto wydatki w wysokości 6.444.176,69 zł. Należy wskazać, że praktyka sporządzania sprawozdania Rb-28S z pominięciem danych strony Ma konta 130 w ewidencji jednostki budżetowej nie ma uzasadnienia w obowiązujących zasadach gospodarki finansowej j.s.t., prowadzenia ksiąg rachunkowych oraz sporządzania sprawozdań. Wszystkie wydatki budżetu muszą być ujęte w planach finansowych jednostek budżetowych (art. 249 ust. 3 ustawy o finansach publicznych), zatem nie może wystąpić pojęcie „wydatków organu”, ani też sporządzenie sprawozdania, które nie obrazuje realizacji wydatków w ewidencji jednostki budżetowej – str. 28 i 32-35 protokołu kontroli. W wyniku poprzedniej kontroli przeprowadzonej przez Izbę w powiecie hajnowskim zalecono powielanie na koncie 130 w ewidencji Starostwa wydatków objętych planem finansowym Starostwa poniesionych bezpośrednio z rachunków ewidencjonowanych w ramach konta 133 w księgach budżetu powiatu, mając na uwadze obowiązujące zasady funkcjonowania konta 130 oraz sporządzania sprawozdania Rb-28S. Zalecenia nie wykonano. Jak wyjaśnił główny księgowy Starostwa W obecnym stanie podziału na rejestry oraz odrębnych kont bankowych prowadzonych dla potrzeb jednostki oraz budżetu księgowe nie było możliwe powielanie wydatków poniesionych na kontach 133. Na dzień dzisiejszy funkcjonuje rejestr Projekty na którym będą ujmowane wszystkie wydatki dotyczące realizowanych projektów z odzwierciedleniem ich na koncie 130. W związku z przedstawioną nieprawidłowością pozostaje sposób ujęcia w księgach Starostwa kosztów dotyczących realizowanych projektów, które ujęto – w korespondencji z kontem 800 „Fundusz jednostki” – pod datą 31 grudnia 2019 r. a nie w momencie ich powstania – str. 20 protokołu kontroli;

d) należności długoterminowe przeniesiono do krótkoterminowych, stosując zapisy Wn 840 „Rezerwy i rozliczenia międzyokresowe przychodów” – Ma 226 „Długoterminowe należności budżetowe” oraz Wn 221 – Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych. Uwzględniając przepisy załącznika nr 3 do rozporządzenia należy wskazać, że przeniesienie z długoterminowych do krótkoterminowych, podlegających zapłaceniu przez dłużnika, należności z tytułu rat za zbycie własności nieruchomości (nieujętych na przychody w latach wcześniejszych) powinno następować zapisami Wn 226 – Ma 221 i Wn 840 – Ma 760 „Pozostałe przychody operacyjne”, co zalecano podczas poprzedniej kontroli kompleksowej. Ponadto należy wskazać, że przeniesienia rat należności podlegających opłaceniu w 2019 r. dokonano 31 marca 2019 r. a podlegających opłaceniu w 2020 r. – w dniu 29 lutego 2020 r. Od 2018 r. w załączniku nr 3 do rozporządzenia został zmieniony opis konta 226 w zakresie operacji ujmowanych po stronie Ma, poprzez usunięcie sformułowania „w wysokości raty należnej na dany rok”. Zmiana miała na celu dostosowanie zasad ewidencji prowadzonej na tym koncie do ogólnej definicji należności krótkoterminowych i długoterminowych wynikającej z art. 3 ust. 1 pkt 18 lit. c) ustawy o rachunkowości, tj. krótkoterminowy charakter posiadają należności, które stają się wymagalne w ciągu 12 miesięcy od dnia bilansowego. Zapisy przenoszące należności z długoterminowych do krótkoterminowych dotyczące rat wymagalnych w 2019 r. powinny mieć miejsce pod datą 31 grudnia 2018 r. a rat

wymagalnych w 2020 r. pod datą 31 grudnia 2019 r. – str. 62-63 protokołu kontroli;

e) wpływ na rachunek budżetu dochodów z zadań zleconych realizowanych przez jednostki organizacyjne powiatu był księgowany w całości z kontem 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych”. Następnie wpływy należne z tej kwoty powiatowi przenoszono na konto 901 „Dochody budżetu” a część stanowiącą dochody budżetu państwa na konto 224 „Rozrachunki budżetu”. Konto 222 wykorzystywano do przelewu na rachunek budżetu także całości środków stanowiących dochody z zadań zleconych w ewidencji Starostwa. W konsekwencji obroty konta 222 w ewidencji budżetu i ewidencji Starostwa były bezpodstawnie – wbrew treści ekonomicznej tego konta – zawyżone o środki obrazujące dochody należne Skarbowi Państwa. Prawidłowo wpływy stanowiące dochody z zadań zleconych należy ujmować w ewidencji budżetu w następujący sposób: wpływ na rachunek budżetu Wn 133 – Ma 222 (w części stanowiącej dochód powiatu) i Wn 133 – Ma 224 (w części stanowiącej dochód Skarbu Państwa); przelew dochodów budżetu państwa na rachunek PUW Wn 224 – Ma 133. Natomiast zobowiązanie Starostwa do przekazania na rachunek budżetu powiatu środków stanowiących dochody Skarbu Państwa powinno wynikać z konta 225 „Rozrachunki z budżetami” – str. 17 protokołu kontroli;

f) Konto 222 w ewidencji budżetu wykazuje nierealne saldo w kwocie 0,35 zł opisane jako kwota odsetek z lat ubiegłych od PUP. Saldo to należy wyksięgować z kontem 960 „Skumulowane wyniki budżetu” – str. 23-24 i 145 protokołu kontroli;

g) należności budżetu na koncie 224 w ewidencji budżetu wynoszące 210.811,96 zł i zobowiązania w kwocie 6.309,32 zł zostały pokazane w zestawieniu obrotów i sald per saldem jako należności w kwocie 204.502,64 zł. Zgodnie z rozporządzeniem konto to w takim przypadku powinno wykazywać saldo dwustronne – str. 24 protokołu kontroli;

h) do wydatków faktycznie poniesionych wykazanych w sprawozdaniu Rb-28S zaliczono kwotę 26.656,38 zł, która była sumą wypadkową dodatnich i ujemnych zapisów dokonanych na stronie Ma konta 130-3 mającego związek z rachunkiem dochodów Starostwa – str. 29-30 i 36-37 protokołu kontroli. Na koncie tym dokonywano zapisów na podstawie wyciągów bankowych do rachunku dochodów oraz na podstawie poleceń księgowania, tj. niezgodnie z zasadami funkcjonowania konta 130. Obroty strony Ma konta 130-3 zaliczone następnie do wydatków budżetu dotyczyły np. rzekomo poniesionych wydatków w wysokości równowartości wynagrodzenia płatnika składek, która to operacja faktycznie nie miała miejsca na wyciągach bankowych, ponieważ wydatki z tytułu opłacenia składek były niższe o kwotę należnego wynagrodzenia (jednocześnie zapisami bez wyciągów bankowych na kwotę wynagrodzenia ujmowano rzekome dochody budżetu). Natomiast zapisami ujemnymi po stronie Ma konta 130-3 księgowano np. wpłaty za zastępstwo procesowe czy refundację wynagrodzeń opiekuna stażu. W ten sposób dokonywano zmniejszenia wydatków dokonywanych wcześniej z konta 130-9 „Rachunek bieżący wydatki”. Wydatek, który został poniesiony z rachunku dla wydatków bieżących, następnie był korygowany poprzez zapis na innym koncie czyli 130-3. Na koncie 130-3 istniało na dzień 1 stycznia 2019 r. saldo Wn w kwocie 28.996,60 zł. Jak ustalono, miało ono oznaczać środki na wydatki z lat ubiegłych, które nie zostały odprowadzone do budżetu, z czego w 2019 r. wykazano sfinansowanie wydatków w kwocie 26.656,38 zł zaś pozostałe na koniec roku saldo wynosiło 2.340,22 zł i składało się na saldo konta 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych”, mimo że dotyczyło środków znajdujących się na rachunku dochodów – str. 29-31 i 39 protokołu kontroli;

i) szeregiem nieprawidłowości obarczona była ewidencja inwestycji rozpoczętych na koncie 080. Kontrola wykazała:

- utrzymywanie nierealnego salda na koncie 080-2 w kwocie 152.865 zł. Stwierdzono, że nakłady dotyczą inwestycji już zakończonej, ujętej na koncie 011 „Środki trwałe” w ewidencji Starostwa, polegającej na termomodernizacji budynku Zespołu Szkół. Jak wynika z ustaleń kontroli, wartość efektów inwestycyjnych powinna być wyższa o część salda konta 080-2 wynoszącą 82.755 zł, ponieważ w zakresie kwoty 70.110 zł saldo było nierealne – kwota ta wchodziła już w nakłady ujęte na koncie 011 (została wcześniej wyksięgowana z konta 080-12); ponadto całość nakładów dotyczących tej inwestycji powinna być przeniesiona z ksiąg Starostwa do ksiąg Zespołu Szkół, który włada nieruchomością będącą przedmiotem termomodernizacji na podstawie trwałego zarządu – str. 135-136 protokołu kontroli;

- nieprzyjęcie na stan nakładów inwestycyjnych w kwocie 61.239,95 zł poniesionych na oznakowanie tras rowerowych (konto 080-3) – str. 136-137 protokołu kontroli. Protokół ostatecznego odbioru robót, tj. oznakowania szlakowego tras rowerowych wytyczonych w ciągu dróg powiatowych został sporządzony w dniu 27 stycznia 2015 r. W wyjaśnieniu w sprawie nieprzyjęcia na stan środków trwałych tych nakładów wskazano, że (…) Po zakończeniu okresu trwałości projektu tj. po 27 maja 2021 poniesione nakłady zostaną przekazane do Zarządu Dróg Powiatowych w Hajnówce, który posiada na swoim stanie  wszystkie drogi powiatowe  na których zostało zamontowane w/w oznaczenie tras rowerowych”. Stosownie do opisu zasad funkcjonowania konta 080 ujętego w załączniku nr 3 do rozporządzenia konto to może wykazywać saldo Wn, które oznacza wartość kosztów środków trwałych w budowie i ulepszeń. Okoliczności związane z okresem trwałości projektu nie są uzasadnieniem dla pozostawiania na koncie 080 nierealnego salda, czyli wartości zakończonego zadania, która powinna być w 2015 r. przeniesiona na konto 011;

- przyjęcie na stan środków trwałych Starostwa nakładów inwestycyjnych w kwocie 574.682  zł dotyczących montażu ogniw fotowoltaicznych na budynkach, którymi władają: DPS ROKITNIK w Białowieży, ZSZ w Hajnówce, Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w Hajnówce oraz Środowiskowy Dom Samopomocy w Hajnówce – zamiast przekazania ich do ksiąg podmiotów władających budynkami – oraz pozostawieniu na koncie 080-4 nakładów dotyczących przygotowania dokumentacji aplikacyjnej w kwocie 10.000 zł, które powinny być uwzględnione proporcjonalnie na poszczególne obiekty w wartości zakończonej inwestycji; ponadto na koncie 080-11 pozostawały nadal nakłady poniesione na dokumentację projektową tego zadania w kwocie 16.482 zł, przy czym kwota ta była już uwzględniona w wartości inwestycji na koncie 011 (zatem saldo konta 080-11 jest nierealne) – str. 135-136 i 140 protokołu kontroli. Według złożonego w tej sprawie wyjaśnienia głównego księgowego Po konsultacji z koordynatorem realizowanego projektu, nakłady inwestycyjne poniesione na instalacje fotowoltaiczne nie zostały przekazane do podległych jednostek ze względu na zapis w umowie o dofinansowaniu, iż do końca trwałości projektu za przyjęte na stan środków trwałych odpowiedzialne jest Starostwo Powiatowe w Hajnówce. Nie jest możliwe przekazywanie wytworzonej instalacji innym podmiotom. (…) Niektóre wydatki jak wspomniana powyżej dokumentacja, a w zasadzie kwota 10.000,- dotyczyła wniosku aplikacyjnego o dofinansowanie, była opłacona wyłącznie ze środków własnych powiatu, czyli poza projektem. Jednym z elementów rozliczeniowych projektu było sporządzenie dokumentu OT czyli przyjęcia na stan środków trwałych zainstalowanych urządzeń. Kwota 10.000,- nie wchodziła do powyższego rozliczenia i nie została wyksięgowana z konta 080.  W dniu 30.06.2020 r. dokonano wyksięgowania kwoty 10.000,- z konta 080 i skorygowano OT z dnia 30.09.2019 r. zwiększając wartość środków trwałych”;

- utrzymywanie na koncie 080 kwoty 5.623.720,56 zł wskazującej na poniesienie nakładów na niezakończone inwestycje, która to kwota dotyczyła w rzeczywistości wydatków poniesionych w związku z postępowaniem scaleniowym gruntów w gminach Narewka, Narew oraz Dubicze Cerkiewne. Poszczególne konta analityczne były nazwane w sposób niewskazujący na proces wytworzenia jakiegokolwiek środka trwałego, np. „Prace scaleniowe Dubicze i Istok” – str. 138-140 protokołu kontroli. Jak wynika z ustaleń kontroli, wydatki ujęte jako koszty inwestycyjne na koncie 080 ponoszono na takie cele jak „klasyfikacja gruntów”, wznowienie osnowy, ustalenie granic zewnętrznych, sporządzenie wykazu uczestników szkolenia, analiza materiałów archiwalnych. W trakcie kontroli poproszono o złożenie wyjaśnienia, jakie środki trwałe miałyby powstać w wyniku ponoszenia tego rodzaju nakładów. Według odpowiedzi głównego księgowego Starostwa Wydatki związane ze scaleniem gruntów były w części finansowane z paragrafów bieżących oraz inwestycyjnych dotacji celowej i dlatego wartość tych drugich nakładów została ujęta na koncie 080. W wyniku scaleń były prowadzone nie tylko prace geodezyjne, ale również poniesiono nakłady inwestycyjne na modernizację i przebudowę dróg dojazdowych, które zostaną przekazane jako nakłady dla Urzędu Gminy Narewka jako właściciela dróg gminnych. Z okazanej w trakcie kontroli dokumentacji w istocie wynika, że powiat hajnowski otrzymał środki zewnętrzne na realizacji prac scaleniowych, które przez podmioty przyznające określane były jako środki na inwestycje. Do protokołu kontroli załączono umowę z Samorządem Województwa Podlaskiego z dnia 10 sierpnia 2018 r., którą przyznano powiatowi środki na realizację projektu scalenia gruntów wraz z zagospodarowaniem poscaleniowym obiektu „Eliaszuki i inne”. W załącznikach do umowy wskazano m.in. na koszty inwestycyjne „realizacja scalenia” w wysokości 4.900.501,26 zł oraz koszty inwestycyjne „Budowa i przebudowa dróg dojazdowych do pól” w wysokości 13.044.740,40 zł. Okazano też pismo Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 25 października 2018 r., według którego na 2019 r. powiat hajnowski otrzymuje środki w paragrafach majątkowych (6258 i 6259) na zadania w rozdz. 01005 „Prace geodezyjno-urządzeniowe na potrzeby rolnictwa”. Pomijając w tym miejscu kwestię oceny zasadności przyjmowania przez podmioty dofinansowujące te zadania kwalifikacji do wydatków majątkowych celów określonych jako np. „realizacja scalenia” (co budzi uzasadnione wątpliwości) należy wskazać, że zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 080 służy ono do ewidencji kosztów środków trwałych w budowie oraz do rozliczenia kosztów środków trwałych w budowie na efekty inwestycyjne. Jeżeli w związku z realizacją scalenia dojdzie do powstania środków trwałych, to wydatki z tym związane powinny być odniesione na konto 080 i następnie np. przekazane gminom, które nabędą własność powstałej drogi lub są już właścicielem drogi modernizowanej w tym postępowaniu. Wówczas otwarte w ramach konta 080 konta powinny wskazywać, którego konkretnie środka trwałego dotyczą poszczególne nakłady, tak aby można było ustalić jego wartość i dokonać ewentualnego przekazania właściwemu podmiotowi. Nie można jednakże przyjąć za prawidłowe odnoszenia na konto 080 wszelkich wydatków z projektu tylko z tego powodu, że podmiot dofinansowujący zadanie wymaga klasyfikacji właściwej wydatkom majątkowym. W drodze umowy czy pisma nie mogą być zmienione zasady ewidencji księgowej czy ustawowe pojęcie środka trwałego.

           Z ustaleń kontroli wynika brak należytego udokumentowania przeprowadzenia inwentaryzacji środków trwałych w budowie na dzień 31 grudnia 2019 r. Z informacji zawartych na str. 141 protokołu kontroli wynika, że inwentaryzacji nie przeprowadzono, natomiast według wyjaśnienia podpisanego przez Pana Starostę Na dzień 31.12.2019 roku odnośnie środków trwałych w budowie (konto 080) przeprowadzono inwentaryzację w drodze weryfikacji, polegającą na rozpisaniu i wyszczególnieniu do konta 080 poszczególnych inwestycji, do każdego projektu oddzielnie (od 080-2 do 080-12). Stanowiło to również załącznik do Bilansu na koniec roku (…). W dokumentacji kontroli znajduje się załącznik do bilansu wskazany w wyjaśnieniu, którego treść to wyszczególnienie kont z nazwami inwestycji rozpoczętych, podaniem salda oraz podanymi latami, w których ponoszone były nakłady; załącznik nie jest podpisany. W stosunku do tylko 2 kont (na 10) zamieszczono opis wskazujący na ocenę salda. Niezależnie od oceny sposobu przeprowadzenia i udokumentowania inwentaryzacji należy wskazać, że zakres przedstawionych wyżej nieprawidłowości w saldach konta 080 pozwala na przyjęcie tezy, że czynności mające stanowić inwentaryzację zostały przeprowadzone nierzetelnie, ponieważ nie skutkowały ustaleniem stanu inwestycji rozpoczętych, zgodnego z rzeczywistością i przepisami prawa.

Kontrola prawidłowości prowadzenia ksiąg wykazała ponadto, że Starostwo Powiatowe jako jednostka budżetowa prowadzi ewidencję księgową w podziale na dwa rejestry, tj. „rejestr geodezja” oraz „rejestr Starostwo”. Podział ten skutkuje szeregiem nieprawidłowości w zakresie ewidencji na kontach zespołu 0 „Majątek trwały”. Badając zapisy  na koncie 011 „Środki trwale” stwierdzono, że wszystkie zapisy na stronie Wn tego konta korespondują wyłącznie ze stroną Ma konta 800, a zapisy na stronie Ma tego konta wyłącznie ze stroną Wn konta 800. Na koncie 011 nie występują operacje księgowane na podstawie faktur dostawców i wykonawców (Wn 011 – Ma 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami”), ani operacje księgowane na podstawie wyciągów bankowych w zakresie zapłaty zobowiązań nieujętych na koncie 201, związanych z nabyciem środków trwałych (Wn 011 – Ma 130). W wyniku poprzednio przeprowadzonej kontroli kompleksowej stwierdzono te same nieprawidłowości w obszarze ewidencji majątku trwałego. W wystąpieniu pokontrolnym wskazano ówczesnemu Staroście Hajnowskiemu Mirosławowi Romaniukowi na „podjęcie zdecydowanych działań dyscyplinujących wobec Skarbnika Powiatu, mających na celu zapewnienie wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych oraz nadanie księgom przymiotu rzetelności poprzez zaprzestanie księgowania przychodów środków trwałych z zakupu lub działalności inwestycyjnej w korespondencji z kontem 800; stosowanie w tym zakresie zapisów – w zależności od przebiegu operacji gospodarczej i wcześniejszych księgowań – z kontami 080, 130 lub 201”. Podobnie zapisy na koncie 020 „Wartości niematerialne i prawne” oraz 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)” związane z ewidencją kosztów inwestycji rozpoczętych nieprawidłowo księgowane były wyłącznie w korespondencji z kontem 800 jako równowartość opłaconych faktur wykonawców – str. 20 protokołu kontroli. W kwestii niewykonania zalecenia wyjaśnienie złożył główny księgowy Starostwa: ze wglądu na specyfikę księgowania wydatków majątkowych w dwóch rejestrach nie jest możliwe ujęcie jednym zapisem 011/130 dokonanego zakupu. Konto 800 pełniło tutaj jedynie funkcję rozrachunkową wiążącą oba rejestry. Obroty z tego tytułu nie miały wpływu na sporządzane na koniec roku zestawienie zmian w funduszu. Może bardziej odpowiednie byłoby zastąpienie go  kontem 240. Reasumując prowadzone zapisy w obu rejestrach ujęto zdarzenie na właściwych kontach – str. 18-19 protokołu kontroli. Wyjaśnienia głównego księgowego Starostwa skupiają się na prowadzeniu dwóch różnych rejestrów księgowych (przez różne osoby) jako przyczynę dokonywanych zapisów.

Odnosząc się do wyjaśnień należy wskazać, że obowiązujące przepisy prawa nie wskazują ani na obowiązek dzielenia ksiąg rachunkowych na rejestry, ani nie określają sposobu podziału, w przypadku gdy jednostka na taki podział się decyduje. Stworzenie takiego czy innego podziału na rejestry nie stanowi zatem usprawiedliwienia dla wynikających stąd nieprawidłowości ewidencyjnych w świetle obowiązujących przepisów. Należy stworzyć taki podział, który będzie umożliwiał dokonanie właściwych zapisów lub zrezygnować z podziału na rejestry.

W wyniku kontroli sprawozdawczości budżetowej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) oraz sprawozdawczości finansowej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont…, stwierdzono, że:

a) w sprawozdaniu Rb-27S za 2019 r. w kolumnie 8 „Dochody otrzymane” wykazano kwotę 55.215.240,93 zł a należało wykazać kwotę 55.473.390,18 zł, tj. wyższą od wykazanej o 258.149,25 zł. Zasady wypełniania kolumny „Dochody otrzymane” określają przepisy § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 2 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. c), ust. 4 pkt 4, ust. 5 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Szczegółowy opis sposobu obliczenia prawidłowej kwoty dochodów otrzymanych został zawarty na str. 43 protokołu kontroli;

b) wiersz N3. „Gotówka i depozyty” własnego jednostkowego sprawozdania Rb-N według stanu na koniec 2019 r. wykazywał sumę 164.063,96 zł. Według obliczeń kontrolującego, przy założeniu poprawności danych wynikających z ewidencji księgowej, uwzględnieniu w tej pozycji powinna podlegać kwota 137.047,35 zł, tj. o 27.016,61 zł niższa od wykazanej. Zasady wypełniania tej pozycji sprawozdania określają przepisy § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych... W świetle tych regulacji w zaprezentowanych danych nieprawidłowo uwzględniono kwotę 27.016,61 zł, która odpowiadała posiadanym środkom podlegającym odprowadzeniu na rzecz innych jednostek (CEPIK, dzierżawa obwodów łowieckich, scalenie gruntów). W dniu 23 czerwca 2020 r. została sporządzona korekta sprawozdania Rb-N – str. 49 protokołu kontroli;

c) w jednostkowym sprawozdaniu Rb-N Komendy Powiatowej Straży Pożarnej wykazano jako gotówkę i depozyty kwotę 5.984,51 zł stanowiącą zabezpieczenie należytego wykonania robót. Zgodnie z § 12 ust. 8 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych... sprawozdanie Rb-N nie dotyczy środków zgromadzonych na rachunku sum depozytowych. W dniu 8 czerwca 2020 r. została sporządzona korekta sprawozdania Rb-N tej jednostki. Sporządzona została również korekta sprawozdania Rb-N Powiatowego Urzędu Pracy, w którym pierwotnie wykazano jako gotówkę i depozyty kwotę 210 zł, niemającą uzasadnienia – str. 49-50 protokołu kontroli;

d) we własnym jednostkowym sprawozdaniu Rb-N nie wykazano w ogóle należności z konta 226 w kwocie 10.847 zł (kara administracyjna za wycinkę drzew nałożona na gminę Czeremcha rozłożona na raty) oraz w kwocie 75.831,30 zł, stanowiącej 25% dochodów należnych powiatowi z tytułu udziału w dochodach Skarbu Państwa z opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności rozłożonej na raty. Zgodnie z § 12 ust. 2 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych, w sprawozdaniu Rb-N, w pozycjach odnoszących się do należności według poszczególnych tytułów, wykazuje m.in. należności długoterminowe; przez pojęcie „należności długoterminowe” rozumie się należności, których pierwotny termin spłaty czy też wykupu jest dłuższy niż rok. Przez pierwotny termin zapadalności należy rozumieć termin, wynikający z umowy, do końca którego dłużnik zobowiązał się spłacić dane zobowiązanie, niezależnie od harmonogramu spłat. Nie rozstrzygając w tym miejscu kwestii, czy należności te powinny być wykazane jako długoterminowe czy pozostałe – wynikały bowiem z decyzji administracyjnych a przywołany przepis stanowi, że długoterminowe należności należy ustalać przy pomocy pierwotnego terminu zapadalności, przez który należy rozumieć „termin, wynikający z umowy” – w świetle zasad sporządzania sprawozdania Rb-N nie ma uzasadnienia całkowite pominięcie tych należności – str. 51 protokołu kontroli. Według wyjaśnienia głównego księgowego Starostwa pominięcie tych należności w sprawozdaniu Rb-N wystąpiło przez nieuwagę;

e) do sporządzania sprawozdań jednostkowych Rb-27ZZ za 2019 rok zobowiązane były – oprócz Starostwa – Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego, Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej, Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie oraz Środowiskowy Dom Samopomocy. Żadna z podległych jednostek realizujących zadania z zakresu administracji rządowej nie wykazała w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S danych o dochodach z tych zadań w części należnej powiatowi. Dochody te ujmowane były bezpośrednio w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S sporządzonym przez Pana Starostę (w części dotyczącej dochodów „organu”). Zgodnie z § 6 ust. 5 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, wykazywane w sprawozdaniu Rb-27ZZ w części B danych uzupełniających należności, zaległości i nadpłaty z tytułu dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami powinny być w takiej samej wysokości wykazywane w sprawozdaniu Rb-27S. Z przepisów rozporządzenia nie wynika aby ta zgodność miała dotyczyć tylko sprawozdania zbiorczego, ponieważ obowiązek sporządzania części B dotyczy także sprawozdań jednostkowych Rb-27ZZ. Wykazanie w sprawozdaniu Rb-27S danych np. o należnościach pozostałych do zapłaty – niezbędnych dla zapewnienia tej zgodności – musi mieć miejsce w sprawozdaniu jednostki podległej, która posiada te dane w swoich księgach rachunkowych. Jest to zgodne z ogólną zasadą wykazywania danych w sprawozdaniach jednostkowym na podstawie ewidencji księgowej – str. 43-46 protokołu kontroli;

f) w sprawozdaniu Rb-27ZZ sporządzonym przez PINB nie wykazano należności z tytułu dochodów związanych z realizacją zadań zleconych w części należnej powiatowi – niewypełniona pozostała część B tego sprawozdania. Natomiast na podstawie ogólnych danych zawartych w sprawozdaniu Rb-27ZZ PINB wstawiono do jednostkowego sprawozdania Rb-27S sporządzonego przez Pana Starostę należności powiatu w par. 2360 w wysokości 278,06 zł (5% sumy należności pozostałych do zapłaty ze sprawozdania Rb-27ZZ). Kwota 278,06 zł powinna zostać wykazana w części B sprawozdania Rb-27ZZ PINB oraz w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S PINB – str. 44 protokołu kontroli;

g) w bilansie z wykonania budżetu powiatu według stanu na koniec 2019 r. saldo konta 224-13 w kwocie 315,73 zł stanowiące zobowiązanie z tytułu podlegających zwrotowi odsetek od środków projektu zgromadzonych na rachunku ewidencjonowanym na koncie 133-33 „Pałacowa w Białowieży” wykazane zostało jako pozostałe zobowiązania, zamiast jako zobowiązania wobec budżetów – str. 53 protokołu kontroli.

W 2019 r. wystąpiły dwa przypadki zakupu środków trwałych, które sklasyfikowano jako wydatek majątkowy w par. 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych”, zamiast w par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia – dotyczyło to zakupu klimatyzatorów o wartości 4.674 zł i 6.580 zł. W świetle rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów (Dz.U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.) do wydatków na zakupy inwestycyjne należy zakwalifikować zakupy środków trwałych, których wartość początkowa jest wyższa od kwoty określonej w art. 16f ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, a odpisy amortyzacyjne od tych środków trwałych nie są dokonywane jednorazowo lub gdy od nich nie dokonuje się odpisów amortyzacyjnych w przypadkach określonych w tej ustawie. W związku z powyższym od 1 stycznia 2018 r. jako wydatki majątkowe mogą być klasyfikowane wydatki na zakup środków trwałych podlegających umorzeniu o wartości początkowej powyżej 10.000 zł. Z przywołanych na str. 130-131 protokołu kontroli przepisów wewnętrznych jednostki (wprowadzonych zarządzeniem z 30 grudnia 2016 r.) wynika obecnie wewnętrzna sprzeczność, ponieważ z jednej strony stanowią one, że podstawowe środki trwałe finansuje się ze środków na inwestycje w rozumieniu rozporządzenia w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków… (a zatem, jak wyżej wskazano nie mogą to być wydatki o wartości niższej niż 10.000 zł), zaś z drugiej, że pod pojęciem środków trwałych należy rozumieć środki trwałe o wartości co najmniej 3.500 zł.

W wystąpieniu pokontrolnym skierowanym do jednostki w wyniku poprzednio przeprowadzonej kontroli wskazano na zaprzestanie klasyfikowania jako wydatków majątkowych wydatków o charakterze bieżącym w rozumieniu przepisów regulujących klasyfikację budżetową, mając na uwadze zapewnienie rzetelnych danych o wyniku operacyjnym budżetu (różnicy między dochodami bieżącymi i wydatkami bieżącymi) oraz rzetelnych danych stanowiących podstawę obliczenia wskaźnika, o którym mowa w art. 243 ustawy o finansach publicznych. Zalecenie nie jest zatem przestrzegane. Jak wyjaśnił główny księgowy Starostwa Ponieważ w opisanych zasadach (polityce) rachunkowości występuje kwota 3.500,- warunkująca zaklasyfikowanie wydatku jako środek trwały, toteż tak była prowadzona ewidencja. Zobowiązujemy się do zmiany istniejącego zapisu o zakwalifikowaniu do środków trwałych kwotą progową  w wysokości 10.000,- poprzez wprowadzenie zmiany do zarządzenia”. Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, że przepisy prawa nie uprawniają jednostki do samodzielnego modyfikowania kwoty, od której wydatki na zakupy środków trwałych mają być zaliczane do wydatków majątkowych. Kwota ta wynosi od 2018 r. 10.000 zł. Natomiast § 7 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia z 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont… umożliwia jednorazowe umarzanie środków trwałych o wartości nieprzekraczającej kwoty określonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych. Stwarza to teoretycznie możliwość przyjęcia przez jednostkę wartości środków trwałych podlegających jednorazowemu umorzeniu na poziomie niższym niż 10.000 zł, jednakże skorzystanie z tej możliwości nie ma wpływu na określone przepisami prawa, przedstawione wyżej zasady stosowania klasyfikacji budżetowej wydatków majątkowych.

Sprawdzono prawidłowość – w tym pod względem realności – wybranych danych zamieszczonych w Wieloletniej Prognozie Finansowej Powiatu Hajnowskiego na lata 2020-2030, przyjętej uchwałą Nr IX/86/19 Rady Powiatu Hajnowskiego z dnia 19 grudnia 2019  r. Stwierdzono, że kwoty spłaty zobowiązań finansowych oraz kwota długu wykazane w badanej wersji WPF w poszczególnych latach różnią się od harmonogramu spłat określonych umowami. Różnice te wynikają z faktu, że w WPF  przyjętej uchwałą Nr IX/86/19 wstawiono odmienne dane w zakresie wykupu obligacji oraz dane w zakresie spłat rat kredytu. Przy czym aneks zmieniający harmonogram spłaty rat kredytu zawarto w trakcie kontroli – w dniu 5 maja 2020 r. Kontrolujący porównał dane zamieszczone w WPF aktualnej na dzień kontroli (przyjętej uchwałą Nr IX/86/19) w dacie jej podjęcia oraz w czasie trwania czynności kontrolnych. Na różnicę danych w tych dwóch momentach wpłynął wspomniany wyżej aneks do umowy kredytu zawarty w dniu 5 maja 2020 r. Zgodnie z harmonogramem kredyt miał być spłacany w 120 ratach miesięcznych po 18.625 zł (rocznie 223.500 zł); po zawarciu aneksu zawieszono spłaty rat w 2023 r., zaś w okresie od 31 stycznia 2024 r. do 31 grudnia 2024 r. raty miesięczne miały wynieść po 37.250 zł (447.000 w skali roku).

Wśród tytułów dłużnych powiatu znajdują się również obligacje wyemitowane w 2013 r. na kwotę 9.500.000 zł. Jak podano w objaśnieniach do WPF, w wersji z dnia 19 grudnia 2019 r., rozchody tytułem wykupu wyemitowanych obligacji mają nastąpić w latach 2023-2029; w roku 2023 i 2024 w kwotach po 750.000 zł i w latach 2025-2029 w kwotach po 1.600.00 zł. Natomiast według obowiązującego wówczas harmonogramu, ustalonego uchwałą Nr XXVI/248/17 Rady Powiatu Hajnowskiego z dnia 26 października 2017 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXIX/198/13 Rady Powiatu Hajnowskiego z dnia 31 października 2013 r. w sprawie emisji obligacji, wykup obligacji miał nastąpić w latach 2022-2027 (w 2022 r. – 1.500.000 zł i w latach 2023-2027 po 1.600.000 zł).

Na dzień 19 grudnia 2019 r., tj. dzień podjęcia uchwały Nr IX/86/19, kwoty spłat i wykupów zobowiązań oraz kwota długu wykazane w WPF różniły się od harmonogramu spłat określonego obowiązującymi umowami. Przyjęcie rzetelnych danych skutkowałoby tym, że powiat nie zachowałby wskaźnika spłaty zadłużenia, o którym mowa w art. 243 ustawy o finansach publicznych w latach 2022 i 2023. I tak, spłaty rat kapitałowych pokazane w WPF stanowiły w poszczególnych latach:

- 2022 – 773.500 zł, zaś według dokumentacji źródłowej 2.273.500 zł; różnica 1.500.000 zł – zaniżono wykup obligacji o kwotę 1.500.000 zł,

- 2023 – 980.867 zł, zaś według dokumentacji źródłowej 2.054.367 zł; różnica 1.073.500 zł – zaniżono wykup obligacji o kwotę 850.000 zł oraz nie przewidziano spłat rat kredytu, podczas gdy zgodnie z obowiązującym w dacie uchwały harmonogramem spłacie podlegała kwota 223.500 zł; aneks do umowy kredytu zmieniający harmonogram i usuwający sprzeczność w tym zakresie zawarto 5 maja 2020 r.,

- 2024 – 1.197.000 zł, zaś według dokumentacji źródłowej 1.823.500 zł; różnica 626.500 zł – zaniżono wykup obligacji o kwotę 850.000 zł oraz planowano spłaty rat kredytu w kwocie 454.367 zł, podczas gdy zgodnie z obowiązującym wówczas harmonogramem winno być 223.500 zł aneks do umowy kredytu zmieniający harmonogram i usuwający sprzeczność w tym zakresie zawarto 5 maja 2020 r.

Według Wieloletniej Prognozy Finansowej w wersji ustalonej uchwałą Rady Powiatu z dnia 19 grudnia 2019 r. (obowiązującej podczas kontroli) roczny wskaźnik spłaty zadłużenia, o którym mowa w art. 243 ustawy o finansach publicznych (lewa strona wzoru) na rok 2022 według WPF wynosił 3,07 podczas gdy przy uwzględnieniu rzeczywistych spłat stanowiłby 7,17 wobec skorygowanego wskaźnika dopuszczalnej spłaty w wysokości 6,48. Natomiast na 2023 r. wynikający z WPF wskaźnik spłat wynosiłby 3,45, podczas gdy w rzeczywistości według umów obowiązujących na dzień podjęcia uchwały powinien wynosić 6,26 wobec skorygowanego wskaźnika spłaty na poziomie 5,46. W WPF Starostwo uwzględniało również spłaty rat kredytu planowanego do zaciągnięcia w 2020 r., którego spłaty prognozowano na lata 2021-2025; kontrolujący nie uwzględniał tych wartości przy korekcie wskaźników.

           Po uwzględnieniu zmiany umowy z dnia 5 maja 2020 r., eliminującej sprzeczność między WPF a obowiązującym harmonogramem spłaty kredytu, dane dotyczące kształtowania się relacji z art. 243 ustawy o finansach publicznych – przy uwzględnieniu rzeczywistych, obowiązujących rozchodów z tytułu wykupu obligacji – nadal wykazywały niezachowanie wymogu ustawowego dla lat 2022 i 2023, co przedstawiono w treści protokołu kontroli.

Na niepodjęcie uchwały zmieniającej postanowienia uchwały w sprawie emisji obligacji wskazywała uchwała Nr II-00312-58/2020 Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku z dnia 20 stycznia 2020 r. w sprawie wyrażenia opinii…, zgodnie z którą, wydając opinię „pozytywną z zastrzeżeniami” Skład przyjął założenie, że Rada Powiatu niezwłocznie podejmie stosowną uchwałę zmieniającą postanowienia uchwały o emisji obligacji – str. 72-77 protokołu kontroli.

           Rada Powiatu Hajnowskiego uchwałą Nr XIII/126/2020 z dnia 27 sierpnia 2020 r. dokonała w uchwale z dnia 31 października 2013 r. zmian okresów wykupu obligacji, upoważniając Zarząd Powiatu do zmiany warunków umowy z bankiem zgodnie z postanowieniami tej uchwały. Jednocześnie wprowadziła w WPF zmiany dostosowujące rozchody w poszczególnych latach do postanowień tej uchwały.

Analiza dochodów budżetu powiatu z opłat za udostępnianie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego wykazała, że w księgach Starostwa ujęte są z tego tytułu należności w kwocie 33.326,11 zł, z której kwota 31.582,51 zł została wykazana w sprawozdaniu Rb-27S jako zaległości. Ponadto od zaległości tych zostały naliczone w księgach odsetki, które na dzień 31 grudnia 2019 r. stanowiły kwotę 19.238,45 zł (były one wykazane w sprawozdaniu Rb-27S jako należności pozostałe do zapłaty ale już nie jako zaległości – czyli w sposób właściwy odsetkom od zaległości podatkowych). Wskazać należy, że respektując przepisy obowiązującego od 12 lipca 2014 r. art. 40d ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 poz. 276) – według których opłatę pobiera się przed udostępnieniem materiałów zasobu lub przed wykonaniem czynności, o których mowa w art. 40b ust. 1 ustawy – powiat nie powinien posiadać należności z tego tytułu powstałych po 12 lipca 2014 r. a tym bardziej należności o charakterze niewymagalnym. Tymczasem z ustaleń kontroli wynika, że z kwoty należności około 9.300 zł odpowiadało na 31 grudnia 2019 r. zaległościom powstałym po 1 stycznia 2015 r. Na uwagę zasługuje także fakt, że nie wszystkie należności z tytułu tych opłat były wykazywane jako zaległości. Taki sposób prezentacji danych nie ma uzasadnienia w zasadach wnoszenia opłaty. W złożonym wyjaśnieniu Naczelnik Wydziału Geodezji poinformowała, że Należności pozostałe do zapłaty z tytułu opłat geodezyjnych na dzień 31 grudnia 2019 r. to głównie należności powstałe przed dniem 12 lipca 2014 r. (…) od dnia 12 lipca 2014 r. za wykonanie czynności geodezyjnych nie został zapłacona kwota 7181,70 zł (…) Niezapłacone należności, które powstały po 12 lipca 2014 r. wynikały z przeoczenia osób które udostępniały materiały geodezyjne bez ich opłacenia. Ponadto informuje się, że na chwilę obecną większa część należności została już opłacona.

           Kolejną nieprawidłowością w badanym obszarze było stwierdzenie, że nie w każdym przypadku wystawiany był „dokument obliczenia opłaty”, co stanowi naruszenie art. 40e Prawa geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie z którym wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty. Jak wykazała kontrola, część opłat przyjmowana była na tzw. „kwitek”, który nie stanowił druku ścisłego zarachowania (inaczej niż w przypadku DOO) i Starostwo nie posiada rejestru tego typu wpłat (w odróżnieniu od opłat wnoszonych na podstawie DOO). Opłaty wnoszone na podstawie „kwitków” ujmowano w ewidencji w momencie wpłaty, a więc nie ma możliwości ustalenia, czy z tego tytułu istnieją nieopłacone należności. Taki sposób przyjmowania i dokumentowania opłat nie upoważnia do racjonalnego zapewnienia, że w obszarze tym nie dochodzi do nadużyć. Dokumentu Obliczenia Opłaty nie wystawiono dla 44,6% wszystkich opłat wnoszonych na rachunek sum geodezyjnych. W złożonym wyjaśnieniu wskazano, że opłatę można uiszczać na rachunek starostwa przelewem, kartą płatniczą poprzez terminal płatniczy znajdujący się w starostwie bądź gotówką w banku PEKAO SA. Fakt wniesienia opłaty odnotowywany jest na wniosku o wykonanie czynności geodezyjnej. Dokument obliczenia opłaty nie był wystawiany w przypadkach gdy po odbiór wykonanej czynności geodezyjnej zwracał się wnioskodawca z potwierdzeniem opłacenia wskazanej poprzednio mu kwoty.

Wyjaśnienie zostało złożone również w sprawie podstawy stwierdzonego naliczania odsetek ustawowych (regulowanych przepisami k.c.) od zaległości z tytułu tych opłat oraz naliczania ich wybiórczo. Wskazać należy, że opłaty te stanowią należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12), zatem przepisy prawa cywilnego nie mają do nich zastosowania. Natomiast począwszy od 12 lipca 2014 r. opłata ma być wniesiona przed udostępnieniem materiałów z zasobu, zatem fakt braku opłaty, stanowiący ewentualną podstawę naliczania odsetek, może być wynikiem wyłącznie bezprawnego (mimo braku opłaty) udostępnienia materiałów przez powiat. W złożonym wyjaśnieniu wskazano: w celu  zmotywowania  niektórych kontrahentów do zapłacenia należności głównej naliczano odsetki ustawowe. Mylnie zinterpretowano przepis odnośnie odsetek od zaległości z tytułu opłat geodezyjnych. Naliczano odsetki ustawowe od większych kwot, natomiast od niskich kwot, odsetki były minimalne i dlatego nie naliczaliśmy w/w odsetek. – str. 39-42 protokołu kontroli.

W zakresie stosowania klasyfikacji budżetowej stwierdzono, że nieprawidłowo w par. 0870 „Wpływy ze sprzedaży składników majątkowych” zostały sklasyfikowane dochody w wysokości 62.939,10 zł z tytułu sprzedaży nieruchomości, które powinny być ujęte w par. 0770 „Wpłaty z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości” – str. 80 protokołu kontroli.

W  trakcie badania realizacji dochodów z majątku stwierdzono, że zadania związane z  tymi dochodami nie zostały przypisane zakresem czynności żadnemu pracownikowi Starostwa. Sprawy związane z  najmem, dzierżawą, użytkowaniem wieczystym oraz sprzedażą nieruchomości w praktyce prowadzone są przez podinspektora w Wydziale Geodezji, Katastru i Nieruchomości, jednakże nie znajduje to odzwierciedlenia w zadaniach wymienionych w zakresie obowiązków tego pracownika z dnia 10 kwietnia 2013 r. – str. 80 protokołu kontroli.

Kontrola zagadnień dotyczących dochodów z dzierżawy nieruchomości wykazała, że jeden z dzierżawców posiadał na dzień 31 grudnia 2019 r. zaległości w kwocie 165.213,18 zł z tytułu umowy dzierżawy zawartej w dniu 27 stycznia 2011 r. na czas nieoznaczony. Składały się one z czynszu za 2018 (od marca) i 2019 r. oraz z nieopłaconych odsetek od uregulowanego z opóźnieniem czynszu za 2017 r., wynoszących 5.687,55 zł. Do dnia zakończenia czynności kontrolnych sprawa nie została skierowana na drogę postępowania sądowego. Jedynie w dniu 28 stycznia 2020 r. wezwano dłużnika do uregulowania należnych powiatowi kwot – str. 62 i 83-84 protokołu kontroli. Wskazać należy, że zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych zobowiązane są do terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania. W stwierdzonym stanie faktycznym prawem przepisane działania windykacyjne powinny być już podjęte ze względu na wynikający z Kodeksu cywilnego termin przedawnienia należności z tytułu odsetek naliczonych od wniesionego z opóźnieniem czynszu za 2017 r.

           Kontrola dochodów z użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wykazała, że wskazany w protokole kontroli podmiot prowadzący działalność gospodarczą jest użytkownikiem wieczystym działek należących do Skarbu Państwa o pow. 11,8746 ha położonych na terenie miasta Hajnówka. Opłata za użytkowanie wieczyste jest naliczana według stawki wynoszącej 2,5% wartości nieruchomości. Kontrola wykazała, że stawka opłaty rocznej w wysokości 2,5% została ustalona decyzją Naczelnika Miasta Hajnówka z dnia 27 maja 1986 r. Pismem z dnia 20 czerwca 1997 r. Urząd Rejonowy w Hajnówce pozostawił stawkę opłaty rocznej na poziomie 2,5%. Ostatnia aktualizacja wartości nieruchomości miała miejsce 25 maja 2017 r. Pobierana na jej podstawie opłata roczna w wysokości 2,5% stanowi 74.231,45 zł – str. 90 protokołu kontroli.

Stosownie do przepisów art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.), wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego jest uzależniona od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana. Ustawowe stawki to 0,3%, 1% , 2%  oraz 3% wartości gruntu. W przypadku gruntów wykorzystywanych na prowadzenie działalności gospodarczej stawka wynosi co do zasady 3% wartości gruntu. Jak stanowi art. 221 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy art. 72 ust. 3 stosuje się odpowiednio do nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste przez 1 stycznia 1998 r., z wyjątkiem nieruchomości, dla których stawki zostały ustalone w wysokości powyżej 3%. Zmiany wysokości stawek opłat rocznych dokonują właściwe organy stosując tryb postępowania określony w art. 78-81 ustawy. W świetle przywołanych przepisów przejściowych, podniesienie w tym trybie stawki opłaty rocznej z 2,5% do 3% było obowiązkiem każdej z osób pełniących od 1998 r. funkcję Starosty Powiatu Hajnowskiego jako gospodarującego nieruchomościami Skarbu Państwa na podstawie art. 11 ust. 1, art. 12 i art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odniesieniu do wartości gruntu ustalonej ostatnią aktualizacją z 2017 r., przyjęcie prawidłowej stawki 3% skutkowałoby zwiększeniem wpływów z opłaty rocznej o 14.846,29 zł, z czego 11.134,72 zł (75%) powinno stanowić w 2018 oraz 2019 r. dochody Skarbu Państwa, zaś 3.711,57 zł (25%) dochody budżetu powiatu w każdym z tych lat. W okresie od 24 czerwca do 31 grudnia 2020 r. podział dochodu z tego tytułu wynosi po 50% – art. 15zzzga ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19… (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).  

Analizie poddano prawidłowość rozliczania paliwa w samochodach służbowych – str. 110-112 protokołu kontroli. Starostwo Powiatowe w Hajnówce posiada 2 samochody, które wykorzystywane są do celów służbowych. Zarządzeniem Nr 22/2016 Starosty Hajnowskiego z dnia 27 lipca 2016 r. określone zostały zasady użytkowania samochodu służbowego w Starostwie. Zgodnie z zarządzeniem, gospodarkę środkiem transportu prowadzi Wydział Organizacyjno-Administracyjny (w tym m.in. zakup i rozliczanie zużycia paliwa). Paragraf 6 zarządzenia stanowi, że rozliczenia paliwa zakupionego do samochodu służbowego dokonuje się na koniec każdego miesiąca na druku miesięcznej karty przebiegu samochodu i rozliczenia paliwa. W praktyce na koniec każdego miesiąca główny księgowy Starostwa na podstawie polecenia księgowania dokonywał rozchodu zużytego paliwa mnożąc ilość zużytego paliwa wykazaną w karcie drogowej, obliczoną przy zastosowaniu normy zużycia, przez cenę 1 litra paliwa. Nie stwierdzono, aby przy tankowaniu pojazdu był wpisywany stan licznika, co w praktyce uniemożliwia ustalenie faktycznego zużycia. W sposób prawidłowy, przy ustalaniu rozchodu paliwa i jego stanu należy odnosić się do rzeczywistego zużycia. Przyjęta norma nie powinna służyć do ustalania zużycia paliwa, a jedynie do weryfikacji prawidłowości poziomu rzeczywistego zużycia paliwa, które można stwierdzić tylko po zatankowaniu do pełna i podawaniu stanu licznika przy każdym tankowaniu.

Analiza okazanych kart drogowych wykazała ponadto, że wystąpiły przypadki braku podpisu kierującego w pozycji dokumentującej stan licznika oraz czas i miejsce wyjazdu (przypadki te dotyczyły innych osób kierujących pojazdem niż pracownik zatrudniony na stanowisku kierowcy). Wszystkie karty przebiegu samochodu posiadają naniesioną pieczątkę „zatwierdzono do wypłaty” dla czynności wyksięgowania zużycia paliwa. Wskazać należy, że dane o zużyciu paliwa (należycie obliczonym) powinny być sprawdzone pod względem formalno-rachunkowym oraz merytorycznym (co zostało uczynione), natomiast rozliczenie zużycia paliwa nie stanowi wydatku, w związku z czym zamieszczanie adnotacji o zatwierdzeniu do wypłaty jest bezpodstawne.

           Kontrolą objęto rozliczenie zużycia paliwa dla samochodu Citroen za okres od 1 stycznia do 30 czerwca 2019 r. oraz za grudzień 2019 r. W rozliczeniu za grudzień w karcie przebiegu podano, że w ciągu miesiąca zużyto 70,32 l paliwa. Na podstawie polecenia księgowania z dnia 31 grudnia 2019 r. główny księgowy Starostwa dokonał „rozliczenia paliwa” na kwotę 619,70 zł, w wyniku czego saldo w ewidencji mające obrazować wartość paliwa wykazywało na ten dzień kwotę 29,58 zł (co odpowiadało ok. 5,5 litra paliwa) – rozliczenia błędnie prowadzono na koncie 234, o czym była mowa wyżej. Zgodnie z kartą przebiegu na koniec roku pozostało w zbiorniku 58,81 l paliwa. W dniu 31 grudnia 2019 r. sporządzono protokół z „przeprowadzenia inwentaryzacji stanu licznika przejechanych kilometrów w samochodzie (…) oraz stanu paliwa w agregacie prądotwórczym”. Zgodnie z okazanym protokołem w samochodzie Citroen pozostawał zapas paliwa w ilości 58,77 l. Wystąpiła zatem niezgodność między ewidencja księgową a dokumentacją mająca obrazować ustalenia stanu rzeczywistego, której nie rozliczono w księgach 2019 r. (z zastrzeżeniem wątpliwości co do rzetelności czynności inwentaryzacyjnych, które według dokumentacji miały dotyczyć „inwentaryzacji stanu licznika przejechanych kilometrów”).

           W dniu 31 marca 2020 r. sporządzone zostało przez głównego księgowego Starostwa polecenie księgowania, zgodnie z którym skorygowano błędne zużycie paliwa ustalone na dzień 31 grudnia 2019 r. Na tej podstawie dokonano ujęcia kwoty 293,29 zł na koncie 234 w księgach 2020 r. Naruszono w ten sposób art. 27 ust. 2 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którym ujawnione w toku inwentaryzacji różnice między stanem rzeczywistym a stanem wykazanym w księgach należy wyjaśnić i rozliczyć w księgach tego roku, na który przypadał termin inwentaryzacji.

Badanie realizacji wydatków ponoszonych tytułem zwrotu kosztów podróży służbowych zagranicznych, przeprowadzone w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167) wykazało, że błędnie – w świetle § 21 w zw. z § 7 ust. 2 rozporządzenia – ustalano diety za podróże krajowe związane z podróżami zagranicznymi, sumując odcinki sprzed rozpoczęcia podróży zagranicznej i po jej zakończeniu, mimo że w rzeczywistości każdy z przejazdów stanowił odrębną podróż krajową, odbywaną w inny dzień. Departament Prawa Pracy w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej w stanowisku z dnia 11 kwietnia 2013 r. wyjaśnił, że odcinki podróży krajowej – poprzedzający moment rozpoczęcia podróży zagranicznej i odbywany po przekroczeniu granicy polskiej w drodze powrotnej – należy traktować rozdzielnie. Oznacza to, że czas tych podróży nie podlega sumowaniu. Rozpoczęcie podróży zagranicznej w chwili przekroczenia granicy polskiej oznacza przerwanie czasu trwania podróży krajowej. Również Główny Inspektorat Pracy opowiada się za rozdzielnym traktowaniem krajowych odcinków zagranicznej podróży służbowej, chyba że odbyłyby się one w obrębie tej samej doby podróży (pismo z dnia 2 lutego 2009 r., znak: GPP-417-4560-RP). W sumie w przyjętej do kontroli próbie nienależnie wypłacono pracownikom diety w łącznej wysokości 30 zł.

Ponadto w jednym przypadku nie wypłacono delegowanemu zaliczki niezbędnej na pokrycie kosztów podróży służbowej zagranicznej, wymaganej przepisem § 20 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia MPiPS  z 29 stycznia 2013 r. – str. 107-110 protokołu kontroli.

W dniu 23 marca 2019 r. została zawarta umowa pomiędzy Zarządem Powiatu Hajnowskiego a Polską Federacją Nordic Walking, której przedmiotem była wspólna organizacja imprezy sportowej w ramach cyklu zawodów „Puchar Polski Nordic Walking 2019” w dniu 14 września 2019 r. Zgodnie z umową Federacja zobowiązała się m.in. do wprowadzenia zawodów sportowych odbywających się w dniu 14 września 2019 r. w Hajnówce do „Kalendarza Federacji” i nadania im statusu zawodów pucharowych o randze Finału Pucharu Polski Nordic Walking 2019 r. Tytułem wynagrodzenia za udostępnienie gospodarzowi zawodów (Zarządowi Powiatu) nazwy „Finał Pucharu Polski Nordic Walking 2019”, wprowadzenie zawodów do cyklu imprez Pucharu Polski oraz za organizację i przeprowadzenie zawodów Federacja miała otrzymać wynagrodzenie ryczałtowe w wysokości 58.000 zł. W § 6 pkt 2 umowy postanowiono, że w przypadku osiągnięcia liczby uczestników reprezentujących gospodarza zawodów w ilości co najmniej 200 osób, wynagrodzenie Federacji zostanie pomniejszone o równowartość 3.000 zł. Uczestnicy ci są zobligowani do fizycznego startu w zawodach reprezentując barwy gospodarza zawodów. Faktura na kwotę 58.000 zł została wystawiona w dniu 14 września 2019 r. i opłacona w dniu 30 września 2019 r. W trakcie kontroli Pan Starosta wyjaśnił, że (…) Wg listy klasyfikacyjnej (…) w zawodach uczestniczyło 258 osób, które rejestrując się podały, że są mieszkańcami Hajnówki lub Powiatu Hajnowskiego. Były one zwolnione z opłaty startowej. Tak więc zgodnie z Umową, liczba "uczestników reprezentujących Gospodarza Zawodów" liczyła  "co najmniej 200 osób" i w związku z tym wynagrodzenie Federacji powinno być zmniejszone o 3000 zł. Faktura za realizację umowy została wystawiona przez Federację bez zniżki 3000 zł a następnie opłacona przez Powiat Hajnowski zgodnie z kwotą ujętą w fakturze (kwota 58 000 zł została opłacona (…) W dniu 14.07.2020 r. zwróciliśmy się do Prezesa Federacji o korektę faktury i zwrot kwoty 3000 zł za 2019 r. Podobna sytuacja miała miejsce w 2018 r., dlatego też pismo dotyczy dwóch lat 2018 i 2019 r. W kontakcie  telefonicznym, Prezes Federacji zadeklarował korektę faktur i zwrot kwot należnych Powiatowi Hajnowskiemu – str. 120-121 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek sektora finansów publicznych.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Starostwa Powiatowego jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Staroście jako kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Przygotowywanie projektów uchwał Rady Powiatu należy do zadań Zarządu Powiatu, stosownie do art. 32 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do Skarbnika Powiatu oraz głównego księgowego Starostwa Powiatowego, zgodnie z art. 54 ustawy o finansach publicznych oraz postanowieniami zakresów czynności.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zapewnienie rzetelnej realizacji zaleceń pokontrolnych, stosownie do udzielonej odpowiedzi o sposobie ich wykonania, mając na uwadze, że niezgodne z prawdą informowanie o wykonaniu wniosków pokontrolnych stanowi czyn zagrożony karą grzywny na podstawie art. 27 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Objęcie szczególnym nadzorem prawidłowości wykonania wniosków pokontrolnych, za które odpowiedzialny jest Skarbnik Powiatu i główny księgowy Starostwa.

2. Wykonywanie obowiązków w zakresie audytu wewnętrznego zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o finansach publicznych, z wykorzystaniem uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli dotyczących m.in. okresu obowiązywania umowy z usługodawcą, ciągłości prowadzenia audytu i obowiązku sporządzania planu audytu.

3. W zakresie dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady (politykę) rachunkowości:

a) uregulowanie w sposób jednoznaczny zasad ewidencji poszczególnych grup materiałów oraz zapewnienie ich przestrzegania w praktyce, wykorzystując uwagi zamieszczone w części opisowej wystąpienia,

b) zapewnienie należytej treści postanowień instrukcji inwentaryzacyjnej, w szczególności poprzez usunięcie z niej zasad przeprowadzania inwentaryzacji magazynu i kasy (nie prowadzonych w Starostwie) oraz uzupełnienie o zasady inwentaryzacji obcych środków trwałych,

c) uregulowanie zasad ewidencji centralnego rozliczenia podatku VAT z pominięciem konta 300, mając na uwadze treść ekonomiczną sald tego konta wynikającą z przepisów powszechnie obowiązujących,

d) usunięcie sprzecznych postanowień, według których podstawowe środki trwałe finansuje się ze środków na inwestycje w rozumieniu rozporządzenia w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków… (co oznacza, że według rozporządzenia nie mogą to być wydatki o wartości niższej niż 10.000 zł), zaś z drugiej strony, że pod pojęciem tych środków trwałych należy rozumieć środki trwałe o wartości co najmniej 3.500 zł.

4. Zobowiązanie Skarbnika Powiatu i głównego księgowego Starostwa do wyeliminowania nieprawidłowości w ewidencjonowaniu operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) prowadzenie ewidencji operacji związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT w sposób zapewniający odzwierciedlenie w księgach rzeczywistego stanu rozrachunków powiatu z urzędem skarbowym, wynikającego z deklaracji VAT-7 powiatu,

b) zaniechanie ewidencjonowania na koncie 234 operacji zakupu i zużycia paliwa; prowadzenie ewidencji paliwa zgodnie z zasadami określonymi przepisami wewnętrznymi i z odpowiednim wykorzystaniem konta 310,

c) ujmowanie na koncie 221 w ewidencji Starostwa danych dotyczących zaległości w udziałach w podatkach dochodowych, w kwotach zgodnych z informacją Ministerstwa Finansów oraz wykazanych następnie w sprawozdaniu Rb-27S,

d) powielanie na utworzonym do tego celu koncie 130 w ewidencji Starostwa wydatków objętych planem finansowym Starostwa poniesionych bezpośrednio z rachunków ewidencjonowanych w ramach konta 133 w księgach budżetu powiatu, mając na uwadze obowiązujące zasady funkcjonowania konta 130 oraz sporządzania sprawozdania Rb-28S,

e) księgowanie operacji dotyczących rozłożonych na raty należności z tytułu dochodów budżetowych, ujętych na koncie 226, zgodnie z zasadami przedstawionymi w części opisowej wystąpienia,

f) zaniechanie wykorzystywania konta 222 w ewidencji budżetu do księgowania wpływów dochodów z zadań zleconych w części należnej Skarbowi Państwa; ewidencjonowanie tych operacji w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia,

g) wyksięgowanie z konta 222 na konto 960 nierealnego salda w kwocie 0,35 zł dotyczącego Powiatowego Urzędu Pracy

h) ustalanie na koncie 224 w ewidencji budżetu rzetelnych, dwustronnych sald wynikających z ewidencji analitycznej,

i) dokonywanie zapisów na koncie 130 służącym do odzwierciedlenia operacji na rachunku bankowym Starostwa wyłącznie na podstawie danych wyciągów bankowych do tego rachunku, mając na uwadze zasady funkcjonowania tego konta oraz wymóg ustalania dochodów i wydatków w zakresie faktycznie zrealizowanych wpływów i wypływów na rachunkach bankowych,

j) zaniechanie dokonywania na koncie 130 zapisów ujemnych, za wyjątkiem technicznego zapisu ujemnego stosowanego dla zachowania czystości obrotów,

j) zaprzestanie ewidencjonowania wydatków budżetowych na koncie prowadzonym w ramach wyodrębnionego rachunku bankowego dochodów Starostwa (130-3), mając na uwadze, że na rachunek dochodów nie wpływają z budżetu środki na wydatki, a zatem nie ma możliwości legalnego sfinansowania wydatków,

k) prowadzenie rzetelnej ewidencji na koncie 080; w tym celu wyeliminowanie nieprawidłowości wskazanych w części opisowej wystąpienia, w szczególności poprzez:

- wyksięgowanie nierealnych sald,

- bieżące przenoszenie na konto 011 nakładów dotyczących zadań już zakończonych,

- przenoszenie nakładów stanowiących ulepszenia w środkach trwałych znajdujących się w księgach innych jednostek do ksiąg tych jednostek, w celu zwiększenia ich wartości,

l) rozliczenie kwoty 5.623.720,56 zł pozostającej na koncie 080 i oznaczonej jako nakłady inwestycyjne związane ze scaleniem gruntów, poprzez:

- ustalenie wartości poszczególnych środków trwałych wytworzonych lub ulepszonych w wyniku poniesienia nakładów związanych ze scaleniem; założenie dla każdego ze środków trwałych odrębnego konta analitycznego obrazującego wartość poniesionych nakładów, które – w przypadku zakończenia już danej inwestycji – powinny zostać przekazane jako efekt inwestycyjny do ksiąg właściciela obiektu,

- wyksięgowanie z kontem 800 zaewidencjonowanych na koncie 080 nakładów, które nie wykazują należytego związku z wytworzeniem lub ulepszeniem konkretnych środków trwałych w rozumieniu ustawy o rachunkowości, podlegających ujęciu w księgach właściwego podmiotu; uwzględnienie, że sam fakt prowadzenia ogólnie określonego postępowania scaleniowego nie stanowi podstawy do ujmowania kosztów na koncie 080, nawet wówczas gdy podmiot przyznający powiatowi dofinansowanie określi przekazywane środki jako przeznaczone na inwestycje, ponieważ konto to służy do rozliczenia kosztów środków trwałych w budowie na efekty inwestycyjne a pojęcie środka trwałego określa ustawa o rachunkowości,

ł) zaprzestanie księgowania przychodów środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych z zakupu lub działalności inwestycyjnej a także poniesionych nakładów na inwestycje rozpoczęte w korespondencji z kontem 800; stosowanie w tym zakresie zapisów – w zależności od przebiegu operacji gospodarczej i wcześniejszych księgowań – z kontami 080, 130 lub 201,

m) zapewnienie zgodności między wartością paliwa ujętą w księgach rachunkowych a stanem ilościowym wynikającym z dokumentacji przebiegu samochodu,

n) wyjaśnianie i rozliczanie ujawnionych w toku inwentaryzacji różnic między stanem rzeczywistym a stanem ewidencyjnym w księgach tego roku, na który przypadał termin inwentaryzacji.

5. W zakresie sprawozdawczości:

a) zaprzestanie sporządzania „sprawozdania Rb-28S Organu”, stosownie do argumentacji zawartej w części opisowej wystąpienia; obejmowanie wydatków poniesionych bezpośrednio z rachunków księgowanych na koncie 133 w ewidencji budżetu sprawozdaniem jednostkowym Starostwa sporządzanym na podstawie obrotów strony Ma odpowiedniego konta 130, na którym będą powielone przelewy z konta 133 stanowiące wydatki budżetu,

b) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S kwoty dochodów otrzymanych ustalonej zgodnie z przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli,

c) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-N prawidłowych danych w zakresie gotówki i depozytów, ustalonych zgodnie z instrukcją sporządzania tego sprawozdania,

d) zapewnienie należytej weryfikacji prawidłowości sprawozdań jednostkowych Rb-N sporządzanych przez jednostki działające w formie jednostek budżetowych powiatu, mając na uwadze, że co do zasady w sprawozdaniach tych jednostek wiersz „Gotówka i depozyty” nie powinien wykazywać danych,

e) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-N podlegających prezentacji należności wynikających z konta 226,

f) zaprzestanie wykazywania w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S sporządzanym przez Pana Starostę danych o dochodach powiatu z zadań zleconych realizowanych przez jednostki budżetowe inne niż Starostwo (par. 2360), mając na uwadze, że dane te powinny być wykazane w jednostkowych sprawozdaniach Rb-27S tych jednostek i zapewniać zgodność z danymi części B sporządzanych przez te jednostki sprawozdań Rb-27ZZ,

g) zapewnienie realizacji obowiązku sporządzania części B w jednostkowych sprawozdaniach Rb-27ZZ przez wszystkie jednostki realizujące dochody z zadań zleconych,

h) właściwe prezentowanie w bilansie budżetu zobowiązań wobec budżetów.

6. Zaprzestanie klasyfikowania jako wydatków majątkowych wydatków o charakterze bieżącym w rozumieniu przepisów regulujących klasyfikację budżetową, mając na uwadze zapewnienie rzetelnych danych o wyniku operacyjnym budżetu (różnicy między dochodami bieżącymi i wydatkami bieżącymi) oraz rzetelnych danych stanowiących podstawę obliczenia wskaźnika, o którym mowa w art. 243 ustawy o finansach publicznych.

7. W zakresie inwentaryzacji:

a) zapewnienie przeprowadzenia odpowiednio udokumentowanej i rzetelnej – tj. prowadzącej do ustalenia rzeczywistych sald – inwentaryzacji inwestycji rozpoczętych,

b) sporządzanie dokumentacji inwentaryzacji paliwa w samochodzie w sposób świadczący o przeprowadzeniu spisu z natury.

8. Prezentowanie w Wieloletniej Prognozie Finansowej rzeczywistych (rzetelnych) danych dotyczących okresów spłaty zadłużenia powiatu, wynikających z obowiązującej treści umów stanowiących podstawę zaciągnięcia zobowiązań finansowych.

9. W zakresie opłat za udostępnianie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego:

a) wyeliminowanie przypadków udostępniania materiałów mimo nie wniesienia opłaty, mając na uwadze art. 40d ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego,

b) podjęcie stosownych czynności (wyjaśniających i egzekucyjnych) w stosunku do wykazywanych w księgach należności z tytułu tych opłat, w tym w stosunku do zasadności naliczenia i wysokości odsetek, mając na względzie, że opłaty te nie są należnościami cywilnoprawnymi,

c) zapewnienie prawidłowego wykazywania należności z tych opłat w sprawozdaniu Rb-27S, mając na uwadze, że co do zasady brak podstaw do wystąpienia obecnie z tego tytułu należności pozostałych do zapłaty, które nie byłyby zaległościami,

d) utrwalanie w każdym w przypadku w Dokumencie Obliczenia Opłaty wysokości należnej opłaty, jak tego wymaga art. 40e Prawa geodezyjnego i kartograficznego; wyeliminowanie przypadków dokumentowania opłat tzw. „kwitkiem”, niestanowiącym dodatkowo druku ścisłego zarachowania.

10. Klasyfikowanie dochodów ze sprzedaży nieruchomości w par. 0770.

11. Pisemne powierzenie pracownikowi Starostwa faktycznie wykonywanych przez niego obowiązków związanych z realizacją dochodów z nieruchomości powiatu.

12. Niezwłoczne podjęcie prawem przepisanych działań windykacyjnych w stosunku do należności przypadających powiatowi od dzierżawcy wskazanego w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia, mając na względzie niedopuszczenie do upływu terminu przedawnienia.

13. Niezwłoczne podjęcie działań, na podstawie art. 221 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w celu zmiany z 2,5% na 3% wysokości stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości przez wskazany w protokole kontroli podmiot prowadzący działalność gospodarczą.

14. Ustalanie rzeczywistego zużycia paliwa w samochodzie, jako służącego porównaniu z obowiązująca normą i stwierdzeniu ewentualnego przepału lub oszczędności, a także stanowiącego podstawę wyksięgowania rzetelnej wartości zużytego paliwa z ewidencji księgowej.

15. Zapewnienie należytej treści kart drogowych w zakresie podpisów osób dokonujących w nich zapisów.

16. W zakresie zagranicznych podróży służbowych:

a) zaprzestanie sumowania – w celu ustalenia prawa do diety za krajowy odcinek podróży – odcinków podróży krajowej odbywanych w związku z podróżą zagraniczną w różnych dniach (przed jej rozpoczęciem i po jej zakończeniu); wystąpienie o zwrot diet do pracowników, którym w ten sposób wypłacono je nienależnie,

b) wypłacanie w przypadku każdej podróży zagranicznej zaliczek niezbędnych na pokrycie kosztów podróży.

17. Wyegzekwowanie od Polskiej Federacji Nordic Walking zawyżonego wynagrodzenia za organizację zawodów Finał Pucharu Polski Nordic Walking w latach 2018-2019 wynoszącego łącznie 6.000 zł. Wnikliwe analizowanie przewidzianych umową okoliczności mających wpływ na wysokość wynagrodzenia.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                 Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

          w Białymstoku