Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Wasilkowie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 19 sierpnia 2020 roku (znak: RIO.I.6001-4/20), o treści jak niżej:

                                                                                      Pan

Adrian Łuckiewicz

Burmistrz Wasilkowa

           W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Wasilków za 2019 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Wasilkowie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono liczne nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

           Pan Burmistrz i Skarbnik Gminy w dniu 2 lipca 2020 r. odmówili podpisania protokołu kontroli w trybie przepisów art. 9 ust. 1a-1c ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Pisemne wyjaśnienie co do przyczyn odmowy zostało złożone z datą 6 lipca 2020 r. Z jego treści wynika, że podstawą odmowy podpisania protokołu kontroli były ustalenia poczynione przez inspektorów kontroli w wyniku oceny dokumentacji związanej z zajęciem pasa drogowego drogi gminnej w Woroszyłach. Stan faktyczny w tej sprawie i jego ocena przez RIO w Białymstoku są przedstawione w treści niniejszego wystąpienia.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215, z zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Kontrola dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 342), wykazała, że:

a) nie określono daty rozpoczęcia eksploatacji programów wykorzystywanych do prowadzenia ksiąg rachunkowych, co narusza art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy. Zarządzeniem z dnia 30 czerwca 2020 r. wprowadzono stosowne zapisy – str. 16 protokołu kontroli;

b) w zakładowym planie kont dla budżetu wprowadzonym zarządzeniem z dnia 10 września 2019 r. błędnie nadano taki sam numer konta analitycznego, tj. 222-1, dla 3 różnych kont księgowych tj. dla rozliczeń dochodów Urzędu Miejskiego (na wydruku z ewidencji 222-1), Przedszkola (222-5 na wydruku) i MOPS (222-6 na wydruku) – str. 15 protokołu kontroli;

c) w zakładowym planie kont budżetu nie wymieniono następujących kont znajdujących się na wydruku z ewidencji: 224-7 „Rozrachunki budżetu subwencja szkolna”, 224-10 „Rozrachunki z tytułu egzekucji”, 224-12 „Rozrachunki z jednostkami” – str. 15 protokołu kontroli;

d) w zakładowym planie kont Urzędu Miejskiego jako jednostki budżetowej w 2019 r. pominięto następujące, faktycznie prowadzone konta pozabilansowe: 976-1 „Wyłączenia z rachunku zysków i strat”, 976-2 „Wyłączenia z bilansu”, 976-3 „Wyłączenia z zestawień funduszu” (konta te wprowadzono zarządzeniem z dnia 31 marca 2020 r.) oraz 991-1  „Rozrachunki z inkasentami łączne zobowiązanie”, 991-2 „Rozrachunki z inkasentami – gospodarka odpadami” – od 2020 r. konta te nie są już prowadzone w księgach, nie dodawano ich też do zakładowego planu kont – str. 15 protokołu kontroli;

e) w zakładowym planie kont Urzędu nie przewidziano i faktycznie nie prowadzono w księgach – wbrew przepisom załącznika nr 3 do rozporządzenia – kont 980 „Plan finansowy wydatków budżetowych” oraz 981 „Plan finansowy niewygasających wydatków” (w 2019 r. realizowane były wydatki, które nie wygasły z końcem 2018 r.) – str. 15 protokołu kontroli.

W zakresie przestrzegania procedur wewnętrznych określających zasady prowadzenia gospodarki kasowej stwierdzono, że:

a) zgodność ze stanem faktycznym druków K-103 potwierdzana była tylko podpisem kasjera, podczas gdy zgodnie z przepisami zawartymi w instrukcji obiegu, kontroli i archiwizowania dokumentów księgowych zgodność stanu kwitariuszy winna być potwierdzana przez kasjera i Kierownika Wydziału Finansowego – str. 53 protokołu kontroli;

b) nie utrzymywano pogotowia kasowego ustalonego zarządzeniem Nr 3/2014 byłego Burmistrza z dnia 9 stycznia 2014 r. w wysokości 5.000 zł; stan gotówki w bilansie zamknięcia raportów kasowych objętych kontrolą wynosił około 2.500 zł – str. 54-56 protokołu kontroli.

Analiza zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, przeprowadzona w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont…, wykazała, że:

a) w treści zapisów księgowych dokonywanych w księgach budżetu nie zamieszczano numerów wyciągów bankowych nadanych im przez bank, co stanowi naruszenie art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym zapis księgowy powinien zawierać m.in. określenie rodzaju i numer identyfikacyjny dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu. W ewidencji Urzędu nieprawidłowość ta dotyczyły pomijania w treści zapisu numerów dowodów księgowych nadanych przez wystawcę wyciągom bankowym i fakturom, a ponadto raportom kasowym sporządzanym przez kontrolowaną jednostkę. Oprócz naruszenia art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy praktyka ta utrudnia również powiązanie zapisów księgowych z dowodami księgowymi – str. 16-17 oraz 52 protokołu kontroli;

b) wystąpił brak ciągłości nadanej w programie numeracji dowodów księgowych „polecenie księgowania” stanowiących podstawę zapisów w księgach budżetu: po numerze 598 (Pk) jest numer 601 (Pk) oraz po numerze 611 (Pk) jest numer 613 (Pk). Z wyjaśnienia Skarbnika Gminy wynika, że system księgowy nadaje numery dokumentów automatycznie. Nie zauważyłam wcześniej, że nadał numery błędnie (bez zachowania ciągłości) – str. 19 protokołu kontroli;

c) na 9 kontach prowadzonych w ramach konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” w ewidencji Urzędu na koniec 2019 r. w zestawieniu obrotów i sald były wykazane persalda (mimo faktycznych sald dwustronnych), a w księgach 2020 r. w bilansie otwarcia wprowadzono na nich salda dwustronne. Mimo ujęcia niektórych kont persaldem na koniec 2019 r. i saldami dwustronnymi na początek 2020 r. suma sald  bilansu zamknięcia z bilansem otwarcia była zgodna, natomiast niezgodna pozostaje suma obrotów bilansu zamknięcia z sumą obrotów bilansu otwarcia. Stwierdzony stan nie jest zgodny z art. 5 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym wykazane w księgach rachunkowych na dzień ich zamknięcia stany aktywów i pasywów należy ująć, w tej samej wysokości, w otwartych na następny rok obrotowy księgach rachunkowych – str. 17 protokołu kontroli;

d) wystąpiły przypadki księgowania danych z wyciągu bankowego zapisem zbiorczym w danej podziałce klasyfikacji bez wskazania, które z kwot pojedynczo wymienionych na wyciągu bankowym wchodzą w skład poszczególnych kwot zbiorczych. Podstawą zapisu był dokument zbiorczej dekretacji, nie wskazywano zaś dekretu przy poszczególnych operacjach ujętych w wyciągu, co znacznie utrudnia powiązanie poszczególnych operacji ujętych w wyciągu ze zbiorczym dekretem – str. 19 i 51 protokołu kontroli;

e) przeniesienia z konta 226 „Długoterminowe należności budżetowe” na konto 221 rat należności z tytułu zbycia nieruchomości przypadających do zapłaty w 2019 r. dokonano pod datą 31 marca 2019 r., zamiast pod datą 31 grudnia 2018 r. Należy wskazać, że od 2018 r. obowiązuje w załączniku nr 3 do rozporządzenia opis zasad funkcjonowania konta 226, z którego wynika, że zasady ewidencyjnego zaliczania należności do długoterminowych w jednostkach budżetowych są takie same jak wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 18 lit. c) ustawy o rachunkowości, tj. krótkoterminowy charakter posiadają należności, które stają się wymagalne w ciągu 12 miesięcy od dnia bilansowego. Za 2020 r. przypisu rat przypadających do zapłaty w 2020 r. dokonano prawidłowo pod datą 31 grudnia 2019 r. w kwocie łącznej 36.080,87 zł – str. 30 protokołu kontroli;

f) pod datą 31 grudnia 2019 r. dokonano zapisu w zakresie kwoty 1.453,55 zł na koncie 223-1 „Rozliczenie wydatków budżetowych Urząd Miejski”; jak wynika z ustaleń zawartych na str. 21-22 protokołu kontroli oraz wyjaśnienia Skarbnika Gminy, dokonano tym zapisem korekty zwrotu środków na wydatki wydatków a jednocześnie zwrotu dochodów na koncie 222-1 „Rozliczenie dochodów budżetowych Urząd Miejski”. Faktycznie jednak zwrot środków na rachunek budżetu został dokonany wyłącznie z rachunku wydatków Urzędu. Zatem zapisami tymi zmniejszono kwotę zwrotu niewykorzystanych środków na wydatki i zaksięgowano rzekomy wpływ dochodów. Z wyjaśnienia Skarbnika w tej sprawie wynika, że W związku z wprowadzeniem płatności podzielonej wpływają środki na konto split paymentu wyodrębnione przy koncie dochodów. Z konta tego nie można przekazać środków na konto budżetu, ponieważ z konta tego mogą być realizowane wyłącznie płatności podatku VAT bądź transfer środków na inny rachunek wyodrębniony do split paymentu. W związku z powyższym dokonano transferu środków na konto do split paymentu stworzone przy wydatkach i zrealizowano płatność faktury, a z konta wydatków przekazano środki zrealizowanych dochodów na rachunek budżetu. (…) Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, że opisana sytuacja wskazuje na sfinansowanie wydatków bezpośrednio ze środków wpływających na rachunek podzielonej płatności VAT prowadzony przy rachunku dochodów Urzędu, co pozostaje w sprzeczności z zasadą prowadzenia gospodarki finansowej Urzędu Miejskiego jako jednostki budżetowej, wynikającą z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.), bowiem wydatki Urzędu Miejskiego finansowane były z innego źródła niż przekazane z budżetu środki na wydatki. Stosowane zapisy księgowe miały zaś zobrazować rzekomy przepływ dochodów i środków na wydatki w sposób wymagany ustawą o finansach publicznych. Należy jednak zaznaczyć, że z wyjaśnień Ministerstwa Finansów dostępnych na stornach internetowych wynika, iż nie ma przeszkód do przekazywania środków między rachunkami podzielonej płatności prowadzonymi do rachunków należących do tego samego podmiotu. Nie występują zatem prawne przeszkody dla przekazania środków z rachunku split payment prowadzonego do rachunku dochodów Urzędu (zaliczonych uprzednio do dochodów) na rachunek split payment prowadzony do rachunku budżetu i uznania tych środków za odprowadzone do budżetu dochody, które to środki następnie zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych mogłyby zostać przekazane na realizacje wydatków z rachunku podzielonej płatności prowadzonego przy rachunku wydatków urzędu;

g) nieterminowo, pod datą 31 grudnia 2019 r., przeksięgowano wynik budżetu za 2018 r. na konto 960 „Skumulowane wyniki budżetu”; według zasad określonych załącznikiem nr 2 do rozporządzenia saldo konta 961 „Wynik budżetu” przenosi się na konto 960 w roku następnym pod datą zatwierdzenia sprawozdania z wykonania budżetu. Właściwą datą księgowania był 27 czerwca 2019 r. kiedy to Rada Miejska podjęła uchwałę w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego oraz sprawozdania z wykonania budżetu – str. 37 protokołu kontroli;

h) księgowanie operacji dotyczących utworzenia lokat ze środków rachunku budżetu odbywało się bez wyodrębnienia w ramach konta 133 „Rachunek budżetu” konta dla ewidencji rachunku lokaty. Kontrola wykazała, że bank sporządzał odrębne wyciągi bankowe świadczące o otwarciu rachunku lokaty i operacjach na nim zachodzących. Operacje wynikające z tych wyciągów powinny być zobrazowane na odrębnym koncie otwartym w ramach konta 133, zaś z ustaleń kontroli wynika, że wyciągi do rachunku lokaty nie były księgowane. Na podstawie wyciągów do rachunku budżetu księgowano: przelew na rachunek lokaty zapisem Wn 140 „Środki pieniężne w drodze” – Ma 133 i wpływ z rachunku lokaty zapisem Wn 133 – Ma 140 a do tego bezpodstawny techniczny zapis ujemny po obu stronach konta 133 (zasady funkcjonowania konta 133 nie przewidują zachowania na nim czystości obrotów). Należało zaś wyodrębnić konto księgowe w ramach konta 133 do rachunku lokaty i dokonywać na nim księgowań na podstawie wyciągów bankowych w korespondencji z kontem 140 (wpływ środków na rachunek lokaty i ich zwrot) lub 901 „Dochody budżetu” (doliczenie przez bank odsetek do rachunku lokaty) – str. 41 protokołu kontroli;

i) stan Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych wyrażony saldem konta 851 „Zakładowy funduszu świadczeń socjalnych” był zaniżony o 193,96 zł, co skorygowano w wyniku czynności kontrolnych w dniu 3 czerwca 2020 r. Wskazana kwota dotyczyła odsetek naliczonych od środków na rachunku ZFŚS, które przed 2019 r. księgowano bezpodstawnie na koncie 750-2 „Przychody finansowe” zamiast na zwiększenie funduszu – str. 42 protokołu kontroli; 

j) saldo konta 139-1 „Inne rachunki bankowe depozyty”, służące księgowaniu wadiów i zabezpieczeń należytego wykonania umów przechowywanych na rachunkach bankowych, wykazywało na koniec 2019 r. saldo w kwocie 317.121,26 zł, które było niezgodne z sumą sald kont 240-6 „Zabezpieczenia należytego wykonania umów” i 240-5 „Rozrachunki wadia” wynoszącą 313.551,22 zł. Kwota różnicy wynosiła 3.570,04 zł. Kontrola wykazała, że do niezgodności doszło w 2018 r. kiedy dokonano przeksięgowania tzw. „przedawnionych zobowiązań” (w większości zabezpieczeń należytego wykonania umów niezwróconych wykonawcom) zapisami Wn 240 „Pozostałe rozrachunki” – Ma 760 „Pozostałe przychody operacyjne” nie dokonując jednoczesnego przelania środków z rachunku depozytów na rachunek dochodów. Stwierdzona rozbieżność świadczy o nierzetelnie przeprowadzonej inwentaryzacji sald. W trakcie kontroli przekazano z rachunku depozytów na dochody budżetu kwotę 3.570,04 zł – str. 44-45 protokołu kontroli;

k) rachunek bankowy, na którym są przechowywane wadia i zabezpieczenia należytego wykonania umów wniesione przez wykonawców zamówień publicznych, nie jest oprocentowany, co stanowi naruszenie przepisów art. 46 ust. 4 oraz art. 148 ust. 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843, ze zm.) zobowiązujących zamawiającego do przechowywania środków z wymienionych tytułów na oprocentowanym rachunku bankowym oraz zwracania ich z odsetkami wynikającymi z umowy rachunku bankowego, na którym były one przechowywane, po pomniejszeniu o koszt prowadzenia tego rachunku oraz prowizji bankowej za przelew pieniędzy na rachunek bankowy wykonawcy – str. 44 protokołu kontroli;

l) według stanu na dzień 31 grudnia 2019 r. w okazanym do kontroli zestawieniu obrotów i sald wystąpiły następujące nierealne salda:

- w ewidencji Urzędu na koncie 240-5 „Rozrachunki wadia Czyste środowisko” po stronie Ma w wysokości 18.000 zł (nie powinno występować) i na koncie 240-6 „Zabezpieczenia należytego wykonania umów Czyste środowisko” po stronie Ma w wysokości Ma 53.110 zł (powinno wynosić 71.110 zł). Do ich powstania doszło w styczniu 2019 r. wskutek nieprawidłowych księgowań zwrotu wadium wpłaconego 6 listopada 2018 r. w kwocie 20.000 zł, które 9 stycznia 2019 r. należało częściowo (11.000 zł) zwrócić wykonawcy, a w pozostałej kwocie zaliczyć na poczet zabezpieczenia należytego wykonania umowy. Zapisów księgowych w tym zakresie dokonano po odwrotnych stronach kont niż należało. W wyniku kontroli w księgach 2019 r. dokonano stosownych zapisów doprowadzających salda do rzeczywistości – str. 45-46 protokołu kontroli;

- w ewidencji Urzędu po stronie Wn konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” w zakresie należności przypisanych od gmin w związku uczęszczaniem dzieci zamieszkujących te gminy do przedszkoli w Wasilkowie na łączną kwotę 7.829,90 zł; w skład tego salda wchodziła kwota 2.338,72 zł od gminy Supraśl, wynikająca z podwójnie zaksięgowanej należności za grudzień 2019 r., oraz kwota 5.491,18 zł od miasta Białystok pochodząca sprzed 2019 r., która – jak ustalono w trakcie kontroli – wynikała z błędnego naliczenia należności w latach 2015-2017; obie kwoty w wyniku kontroli zostały usunięte z ksiąg 2020 r. – str. 28 protokołu kontroli;

- w ewidencji Urzędu po stronie Wn na koncie 201-1/128 „Sąd Rejonowy” w kwocie 356,01 zł, które pochodziło sprzed 2019 r. Kontrola wykazała, że saldo dotyczyło wpłaty do sądu w 2016 r. zaksięgowanej z pominięciem konta kosztów. W wyniku kontroli dokonano wyksięgowania salda w księgach 2020 r. – str. 60 protokołu kontroli;

- w ewidencji budżetu na koncie 224-2/16 „II MUS w Warszawie” znajdowało się na 1 stycznia 2019 r. saldo strony Ma w wysokości 8.995,86 zł, które pochodziło sprzed 2019 r.; po zaksięgowaniu do należności dotyczących dochodów, które wpłynęły w styczniu 2020 r. bilans zamknięcia tego konta na 31 grudnia 2019 r. wynosił po stronie Ma kwotę 8.604,35 zł, dalej sugerując istnienie rzekomej nadpłaty, mimo że organ podatkowy nie dokonywał z gminą żadnych rozliczeń z tego tytułu. W wyniku kontroli w księgach 2020 r. przeksięgowano saldo tego konta na konto 960 „Skumulowane wyniki budżetu”. Z wyjaśnienia Skarbnika w sprawie tego salda wynika: (…) ustaliłam, że w latach 2015-2017 dokonywano odpisu należności zwracając nadpłaty podatków do urzędu skarbowego. Następnie dublowano zmniejszenie przypisu poprzez korektę przypisu o kwotę zwrotu (…) – str. 59-60 protokołu kontroli;

- w ewidencji budżetu na koncie 224-3 „Kwoty do wyjaśnienia” wykazano saldo Wn w wysokości 3.838,48 zł pochodzące sprzed 2019 r., związane z rozliczeniami z tytułu dochodów i wydatków budżetowych w latach poprzednich; kwota 3.868,48 zł po stronie Wn była nierealna, natomiast po stronie Ma w jego skład wchodziła kwota 30 zł oznaczającą wpłatę dokonaną w 2010 r. za dowód osobisty. Jak wyjaśniła Skarbnik Saldo konta 224-3 (…) składało się z salda Wn 3 868,48 zł (Przeksięgowane w 2018 r. salda powstałe w latach 2015-2016 z konta 222 – 141,14 zł oraz z 223 – 4009,62 zł) oraz salda Ma 30 zł (błędna wpłata w 2010 r. za dowód osobisty- do końca roku 2019 nie ustalono, na jaki rachunek bankowy ma być zwrócona). W związku z przedawnieniem, 30 zł przekazano w czerwcu 2020 r. na dochody urzędu. Kwotę 3 868,48 zł przeksięgowałam w 2020 r. na konto 960  -Skumulowane wyniki budżetu – str. 60 protokołu kontroli.

Występowanie nierealnych sald pochodzących sprzed 2019 r. świadczy o zaniedbaniach w zakresie przeprowadzania weryfikacji aktywów i pasywów na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości;

ł) stwierdzono braki w zakresie dekretacji dowodów księgowych naruszające art. 21 ust. 1 pkt 6 ustawy o rachunkowości; jak wynika z ustaleń zawartych na str. 52 protokołu kontroli, na dowodach związanych z księgowaniem operacji dotyczących wydatków wynikających z faktur nie stwierdzono dekretacji odnoszącej się do poniesienia wydatku, tj. Wn 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami” – Ma 130 „Rachunek bieżący jednostki”. W efekcie dokonywano zapisów księgowych bez formalnej dekretacji; podobną sytuację stwierdzono w odniesieniu do operacji zwrotu środków z kasy na rachunek bieżący 130-2 – str. 55 protokołu kontroli. Oprócz wskazanego przepisu ustawy naruszono także postanowienia regulacji wewnętrznych odnoszące się do zasad umieszczania na dowodach księgowych dekretacji, tj. wskazania kont, na których dana operacja ma być ujęta w księgach;

m) nie były księgowane operacje obrazujące dokonanie płatności za pomocą terminala funkcjonującego w kasie Urzędu, potwierdzane raportami płatności bezgotówkowych. Wpłaty z terminala księgowano dopiero w momencie wpływu środków na rachunek bankowy dochodów (tj. w następnym dniu roboczym) zapisem Wn 130-1 – Ma 221. W ewidencji analitycznej zamieszczano natomiast datę wpłaty bezgotówkowej. Księgowanie płatności dokonanej za pomocą terminala powinno być ujmowane – na podstawie raportu płatności – zapisem Wn 141 „Środki pieniężne w drodze” – Ma 221 w momencie dokonania zapłaty oraz Wn 130 – Ma 141 w momencie wpływu na rachunek bankowy – str. 54 protokołu kontroli;

n) na koncie 221 w ewidencji Urzędu jako jednostki budżetowej nie były ujęte należności pozostałe do zapłaty (zaległości) z tytułu udziałów w PIT i podatków pobieranych przez urzędy skarbowe, wykazane w sprawozdaniu Rb-27S za 2019 r. w łącznej wysokości 154.543,89 zł, co jest niezgodne z zasadami funkcjonowania konta 221. Po poprzedniej kontroli kompleksowej zalecono ujmowanie na koncie 221 w ewidencji Urzędu danych dotyczących należności pozostałych do zapłaty w kwotach wynikających z informacji publikowanych przez Ministerstwo Finansów w zakresie udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych i dochodów gminy pobieranych przez urzędu skarbowe. Z odpowiedzi udzielonej przez byłego Burmistrza wynikało, że ewidencja jest prowadzona w zalecony sposób – str. 59 protokołu kontroli;

o) saldo konta 290 „Odpisy aktualizujące należności” wynoszące na 31 grudnia 2019 r. 438.934,22 zł dotyczyło należności, dla których dokonano odpisu w dacie 31 grudnia 2018 r. W 2019 r. nie dokonywano żadnych operacji na tym koncie, co wskazuje na nieprawidłowość, ponieważ niewątpliwym jest, że przy tak wysokiej kwocie odpisu powinny być w 2019 r. naliczone i ujęte w księgach kolejne odsetki, które należało objąć odpisem w związku z wcześniejszym odpisem aktualizującym należność główną, od której zostały te odsetki naliczone. Stwierdzono, że wśród objętych odpisem należności są cztery należności niepodatkowe (dotyczące opłaty adiacenckiej i użytkowania wieczystego) pochodzące sprzed 2000 r. Z ustaleń kontroli wynika, że prowadzona dotychczas egzekucja była bezskuteczna, co uzasadnia wniosek o podjęciu działań w celu ich umorzenia – str. 64-65 protokołu kontroli;

p) zdjęcie z konta 011 „Środki trwałe” wartości nieruchomości dokonywane było na podstawie dowodów PT sporządzanych przez pracowników Wydziału BGGN. Dowodem z dnia 28 marca 2019 r. zdjęto wartość 119.860 zł w związku z decyzją o ustaleniu trwałego zarządu nieruchomością zabudowaną na rzecz GZGK. Wartość 119.860 zł wynika z decyzji ustanawiającej trwały zarząd; od wartości tej ustalono opłatę roczną. Z treści decyzji nie wynika, aby wartość nieruchomości zawartą w decyzji ustalono na podstawie operatu szacunkowego. Ze złożonego w tej sprawie  wyjaśnienia wynika, że wartości po jakich zostały oddane ww. działki w trwały zarząd wynikają z ewidencji gruntów jaką posiadam w systemie Mienie Gminne. Jeżeli chodzi o wartość budynku uzyskałam z działu finansowego (106.984 zł). Z wyjaśnienia wynika, że wartość nieruchomości przyjęta w decyzji ustanawiającej trwały zarząd nie została ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego, a zatem nie była prawidłową podstawą ustalenia opłaty rocznej w świetle art. 83 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym opłaty z tytułu trwałego zarządu ustala się według stawki procentowej od ceny nieruchomości ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, co w związku z przepisami art. 67 ust. 1 i art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.) jest równoznaczne z obowiązkiem dokonania wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego – str. 258 protokołu kontroli. Jak wynika z ustaleń kontroli, zdejmowanie nieruchomości ze stanu odbywało się na podstawie dowodów sporządzanych przez Wydział BGGN, prowadzący ewidencję w systemie „Mienie Gminne”. Wskazuje to, że nie jest prowadzona ewidencja analityczna gruntów do konta 011 w rozumieniu przepisów ustawy o rachunkowości, tj. posiadająca cechy ksiąg rachunkowych i obrazująca wartość wszystkich działek, zaś jako ewidencja analityczna traktowana jest ewidencja prowadzona w wykonaniu przepisów art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 1 i ust. 1c ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto należy wskazać, iż zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia inwentaryzacja nieruchomości powinna zapewnić porównanie danych wynikających z ewidencji księgowej z ewidencją gminnego zasobu nieruchomości, prowadzonego na podstawie przywołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z ustaleń kontroli, w ewidencji mającej stanowić księgową ewidencję analityczną prowadzoną do konta 011 grunty ujęte były w 35 pozycjach, z czego 5 pozycji było ujętych zbiorczo: grunty orne – wartość 2.355.120,34 zł, tereny zielone i lasy – 157.014,38 zł, tereny przemysłowo-handlowe – 50.550,09 zł, działki budowlane – 2.920.997,63 zł, grunty pozostałe 20.691.237,46 zł. Zbiorcze ujęcie większości gruntów w pomocniczej ewidencji księgowej nie czyni zadość zasadom funkcjonowania konta 011, zgodnie z którymi ewidencja szczegółowa prowadzona do tego konta powinna umożliwić m.in. ustalenie wartości początkowej poszczególnych obiektów środków trwałych. Uniemożliwia też dokonanie porównania, o którym mowa w § 8 ust. 1 rozporządzenia. Okazane w trakcie kontroli uzgodnienie wartości pomiędzy zasobem a „analityką” w Wydziale Finansowym nie może być uznać za rzetelne, gdyż dane z gminnego zasobu nieruchomości nie mogą, co do zasady, zgadzać się wprost z księgową ewidencją analityczną, ponieważ księgi rachunkowe obejmują również grunty oddane w użytkowanie wieczyste, które formalnie są poza zasobem (poza ewidencja zasobu). Do gminnego zasobu nieruchomości w świetle przepisu art. 24 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego gminy. Ponadto elementy ewidencji zasobu określone art. 23 ust. 1c ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazują, że jej celem nie jest ewidencjonowanie wartości nieruchomości (a więc tym bardziej wartości księgowej) – dane z ewidencji zasobu nie mogą zatem stanowić podstawy ustalania kwot podlegających wyksięgowaniu z konta 011. Z uwagi na fakt, że wartość nie jest koniecznym elementem ewidencji zasobu, zgodność pomiędzy ewidencją analityczną księgową a gminnym zasobem ma odbywać się wyłącznie co do liczby nieruchomości (np. według ich numerów), z uwzględnieniem różnic dotyczących nieruchomości w użytkowaniu wieczystym, a nie według ich wartości – str. 258-259 protokołu kontroli;

q) nie ujęto na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe” 2 kompletów ubrań strażackich o łącznej wartości 6.040 zł. Z opisu na fakturze z dnia 16 grudnia 2019 r. wynika, że ubrania „rozdysponowano indywidualnie”. Z regulacji wewnętrznych jednostki wynika, że pozostałe środki trwałe o wartości od 500 zł do 10.000 zł finansowane ze środków na bieżące wydatki ujmuje się w ewidencji ilościowo-wartościowej na koncie 013. Komplety ubrań strażackich należało zatem objąć ewidencją na tym koncie 013 – str. 260 protokołu kontroli;

r) zapisy księgowe Wn 810 „Dotacje budżetowe…” – Ma 224 „Rozliczenie dotacji budżetowych…” oznaczające uznanie za rozliczone i wykorzystane kwot dotacji podmiotowych przekazanych gminnym instytucjom kultury były dokonywane w datach przelewu transz dotacji z budżetu. Uznanie przelanej dotacji za wykorzystaną w momencie jej przekazania jest sprzeczne m.in. z art. 168 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona; przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji. Podstawę do uznania dotacji dla instytucji kultury za wykorzystaną i rozliczoną powinno stanowi sprawozdanie z wykonania planu finansowego przedkładane Panu Burmistrzowi po zakończeniu roku budżetowego. Stwierdzono również, że zapisy § 22 obowiązującej w Urzędzie Miejskim instrukcji obiegu i kontroli dokumentów stanowią bezpodstawnie, iż dotacje podmiotowe dla instytucji kultury uznaje się za wykorzystane i rozliczone w dacie ich przekazania – str. 284 oraz 286-287 protokołu kontroli;

s) pod datą 31 grudnia 2019 r. z konta 310 „Materiały” wyksięgowano kwotę 21.947,65 zł, która dotyczyła stanu paliwa nie przeksięgowanego w koszty w 2017 r. (przyjętego na stan na koniec 2016 r.) i w 2019 (przyjętego na stan na koniec 2018 r), co świadczy o nierzetelnie ustalonym saldzie tego konta w świetle zasad ewidencji wynikających z art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o rachunkowości. Stwierdzono również, że ustalony inwentaryzacją na dzień 31 grudnia 2019 r. stan paliwa był nieprawidłowo – w świetle zasad funkcjonowania konta 310 – księgowany zapisem ujemnym Wn 401 „Zużycie materiałów i energii” – Ma 310 zamiast zapisem dodatnim Wn 310 – Ma 401 (kwota 16.241,91 zł).

Przyjęty sposób ewidencji materiałów był niezgodny z postanowieniami przepisów wewnętrznych – nie była prowadzona ewidencji ilościowo-wartościowa materiałów na kartotekach materiałowych wbrew postanowieniom regulacji wewnętrznych, z których wynika ewidencjonowanie rzeczowych składników majątku obrotowego metodą wynikającą z art. 17 ust. 2 pkt 1 ustawy o rachunkowości, zaś w praktyce stosowano metodę odpisywania materiałów w koszty w momencie zakupu oraz wyceny ich stanu na koniec roku (art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy) – str. 262-263 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli sprawozdawczości budżetowej za 2019 r. na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1393, ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) oraz sprawozdawczości finansowej za 2018 r. na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont…, stwierdzono, że:

a) zaniżono kwotę wykazaną w kol. 8 „Dochody otrzymane” sprawozdania Rb-27S za 2019 rok o 111.101,29 zł – wykazano 88.843.175,05 zł, zamiast 88.954.276,34 zł. Zasady wykazywania danych w kol. „Dochody otrzymane” określają przepisy § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 4 pkt 4 i ust. 5 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej; szczegółowe wyliczenie różnicy zamieszczono na str. 31-32 protokołu kontroli. Zalecenie w sprawie prawidłowego ustalania kwoty dochodów otrzymanych wystosowane było po poprzedniej kontroli kompleksowej przeprowadzonej w 2016 r.;

b) dane wykazane w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27ZZ Urzędu Miejskiego za 2019 rok obejmują, poza danymi o dochodach z zadań zleconych realizowanych przez Urząd, także dane o dochodach z zadań zleconych (przekazanych i potrąconych) zrealizowanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, wynikające już – w pełnym zakresie, obejmującym też kol. 5, 9 i 10) – z jednostkowego sprawozdania Rb-27ZZ MOPS za 2019 r. (rozdział 85502 „Świadczenia rodzinne, świadczenie z funduszu alimentacyjnego…”). Wykazanie tych danych w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27ZZ nie ma żadnego uzasadnienia. Zgodnie z zasadą sporządzania wszelkich jednostkowych sprawozdań budżetowych, jednostka sporządza je na podstawie ewidencji księgowej – § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, natomiast dane sprawozdań jednostkowych jednostek bezpośrednio realizujących zadania stanowią podstawę sporządzania sprawozdań zbiorczych, co w zakresie sprawozdań Rb-27ZZ wynika z § 6 ust. 2 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Ponadto § 6 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 36 do tego rozporządzenia zabrania wypełniania kol. „Dochody potrącone” w sprawozdaniach jednostkowych – str. 32-33 protokołu kontroli;

c)  w jednostkowym własnym sprawozdaniu Rb-N za 2019 r. nie wykazano żadnych danych w wierszu N2. „Pożyczki”, podczas gdy zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 2 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych w wierszu tym należało wykazać pozostałe do zapłaty należności z tytułu sprzedaży nieruchomości na raty w łącznej wysokości 123.125,38 zł. Kwota ta została błędnie wykazana w wierszu N5. „Pozostałe należności” – str. 34 protokołu kontroli;

d) przedstawione wyżej nieprawidłowości dotyczące nierealnych sald na koncie 224 w ewidencji budżetu skutkowały tym, że prezentowana w sprawozdaniach Rb-NDS za poszczególne kwartały 2019 r. kwota wolnych środków – obliczona z uwzględnieniem tych sald – była zaniżona o 5.191,88 zł w stosunku do rzeczywistości – str. 36-37 protokołu kontroli.

W ramach kontroli realności sald na koncie 240, w zakresie kwot wniesionych przez wykonawców zamówień publicznych stwierdzono, że:

a) na dzień zakończenia czynności kontrolnych nie dokonano zwrotu wykonawcom wadiów i zabezpieczeń należytego wykonania umów na łączną kwotę 22.970 zł, mimo upływu terminów do ich zwrotu: 1.000 zł dla UNIBEP stanowiące wadium wpłacone w 2015 r., 10.000 zł dla UZDAROJI AKCINE BENDROVE ALKESTA Sp. z o.o. UAB „Šiauliu Plentas” oddział w Polsce stanowiące wadium wpłacone w 2017 r. oraz 11.970 zł stanowiące 70% zabezpieczenia należytego wykonania umowy zawartej z Bud-Ogród Jacek Marczyński na modernizację drogi dojazdowej w Wólce Przedmieście odebranej bez zastrzeżeń w dniu 14 grudnia 2018 r. Naruszono tym samym przepisy art. 46 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, zgodnie z którym zamawiający zwraca wadium wszystkim wykonawcom niezwłocznie po wyborze oferty najkorzystniejszej lub unieważnieniu postępowania, z wyjątkiem wykonawcy, którego oferta została wybrana jako najkorzystniejsza, oraz art. 151 ust. 1 tej ustawy, zobowiązujący zamawiającego do zwrotu zabezpieczenia w terminie 30 dni od dnia wykonania zamówienia i uznania przez zamawiającego za należycie wykonane – str. 47-50 protokołu kontroli;

b) w 2 przypadkach zwrotu zabezpieczenia należytego wykonania umowy w wysokościach 16.100 zł i 62.993 zł dokonano z uchybieniem 30-dniowego terminu wynikającego z art. 151 ust. 1 Prawa zamówień publicznych (zabezpieczenie w tych przypadkach zwrócono po około 2 miesiącach od odbioru robót).

Z § 10 ust. 5 lit. j) instrukcji kasowej wynika, że polecenia zwrotu wadium składa się niezwłocznie i zgodnie z terminami określonymi przepisami Prawa zamówień publicznych, najpóźniej na 2 dni przed planowanym terminem wypłaty; za złożenie w terminie tego druku do Wydziału Finansowego odpowiedzialny jest Kierownik Wydziału. Zalecenie o treści „bieżące monitorowanie zasadności – w świetle obowiązujących przepisów – przetrzymywania na rachunku depozytowym środków wniesionych przez uczestników przetargów i wykonawców zamówień publicznych oraz terminowe dokonywanie ich zwrotu” było skierowane po kontroli kompleksowej przeprowadzonej w 2016 r. do poprzedniego Burmistrza Wasilkowa M. Bielawskiego. Według odpowiedzi o sposobie jego realizacji „zobowiązano pracownika merytorycznie odpowiedzialnego do bieżącego monitorowania środków wniesionych przez uczestników przetargów i wykonawców zamówień publicznych oraz terminowego przekazywania informacji służbom finansowym celem dokonywania ich zwrotów” – str. 48-50 protokołu kontroli.

W zakresie operacji związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT w części dotyczącej Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w Wasilkowie (zakładu budżetowego gminy), opisanych na str. 65-68 protokołu kontroli, stwierdzono, że z rachunku budżetu nie przekazywano zakładowi środków pieniężnych w przypadku wystąpienia w deklaracjach cząstkowych zakładu nadwyżki podatku naliczonego nad należnym. W 2019 r. nadwyżka podatku VAT naliczonego nad należnym zakładu wynikała z deklaracji za listopad i grudzień 2019 r. Podatek VAT podlegający wpłacie zakład przekazywał na rachunek budżetu 10 razy (ogółem w 2019 r. zakład wniósł na rachunek budżetu kwotę 26.360,50 zł). Kontrola wykazała, że nie została podjęta uchwała, o której mowa w art. 16 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 15 ust. 4a ustawy o finansach publicznych, stanowiąca warunek przekazywania Gminnemu Zakładowi Gospodarki Komunalnej środków finansowych wynikających z rozliczenia podatku od towarów i usług, co może prowadzić do nieuzasadnionego przysporzenia dla budżetu gminy kosztem nadwyżek podatku VAT naliczonego wynikających z zakupów dokonywanych przez zakład budżetowy. Ponadto mimo braku uchwały nadwyżki podatku naliczonego nad należnym z deklaracji Zakładu były księgowane jako zobowiązania wobec Zakładu. Na dzień 31 grudnia 2019 r. była to kwota 11.601,85 zł ujęta na koncie 225-3-7 „Rozrachunki z tytułu VAT ZGK”. W złożonym wyjaśnieniu Skarbnik Gminy wskazała, że projekt uchwały w tej sprawie zostanie przygotowany na najbliższą sesję Rady Miejskiej.

W zakresie dotacji przedmiotowej udzielonej GZGK z budżetu gminy stwierdzono, że Zakład przedłożył jej pisemne rozliczenie. Jednakże wbrew postanowieniom § 45 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1718) nie została określona szczegółowość rozliczenia dotacji przedmiotowej – ani przez Pana Burmistrza ani przez poprzedniego Burmistrza – str. 277-279 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli dotacji celowej udzielonej GZGK z budżetu gminy stwierdzono, że kierownik Zakładu nie składał wniosków o wypłatę dotacji oraz półrocznych informacji o realizacji zadań finansowanych z dotacji, wbrew postanowieniom zarządzenia Nr 305/2013 z dnia 6 grudnia 2013 r. w sprawie zasad przyznawania, przekazywania, wykorzystania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy Wasilków dla samorządowego zakładu budżetowego.

Analiza rozliczeń GZGK z budżetem gminy wykazała też, że według danych sprawozdania Rb-30S za 2019 r. różnica między faktycznym a planowanym na koniec roku stanem środków obrotowych Zakładu wyniosła 24.634,53 zł, co świadczy o powstaniu faktycznej nadwyżki środków obrotowych na koniec roku. Zgodnie z art. 15 ust. 7 ustawy o finansach publicznych samorządowy zakład budżetowy wpłaca do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nadwyżkę środków obrotowych, ustaloną na koniec okresu sprawozdawczego, chyba, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego postanowi inaczej. Jednocześnie stwierdzono, że Rada Miejska dotychczas nie podjęła uchwały, o której mowa w art. 16 ust. 2 pkt 5 tej ustawy, tj. uchwały określającej terminy i sposób ustalania zaliczkowych wpłat nadwyżki środków obrotowych dokonywanych przez zakład do budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz sposób i terminy rocznych rozliczeń i dokonywania wpłat do budżetu. Z wyjaśnienia Skarbnika wynika, że projekt uchwały zostanie przedłożony na najbliższej sesji Rady Miejskiej

Kwotę faktycznej nadwyżki środków obrotowych za 2019 r. zakład wpłacił, w wyniku czynności kontrolnych, w dniu 30 czerwca 2020 r. – str. 282 protokołu kontroli.

Kontrola zagadnień związanych z planowaniem finansowym wykazała, że w projekcie planu finansowego MOPS pominięto wydatki w rozdziale 85228 „Usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze” w wysokości 435.000 zł, które były zaplanowane w projekcie budżetu i zostały przekazane wraz z informacją Burmistrza stanowiącą podstawę opracowania projektu planu – str. 81-82 protokołu kontroli. Ustalenia kontroli wskazują na nieprawidłowe przeprowadzenie procedury opracowywania projektów planów finansowych na 2019 r., ponieważ zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych zarządy jednostek samorządu terytorialnego weryfikują otrzymane projekty planów finansowych pod względem ich zgodności z projektem uchwały budżetowej i w przypadku stwierdzenia różnic wprowadzają w nich odpowiednie zmiany, informując o ich dokonaniu kierowników samorządowych jednostek budżetowych, w terminie 7 dni od dnia otrzymania projektu planu finansowego, nie później jednak niż do dnia 27 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy.

Z kolei w piśmie do GZGK wysłanym po uchwaleniu budżetu na 2019 rok zawarto zapis analogiczny jak dla jednostek budżetowych, tj.: „zgodnie z art. 249 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych (…) uchwały Rady Miejskiej w Wasilkowie Nr IV/58/18 z 28.12.2018 r. w sprawie uchwalenia budżetu gminy Wasilków na rok 2019 przekazuje się informację o ostatecznych wielkościach dochodów i wydatków na 2019 rok”. W przypadku zakładu budżetowego przesłana informacja może dotyczyć wyłącznie kwot planowanych dotacji z budżetu oraz ewentualnych wpłat do budżetu, jak to wynika z art. 249 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych – str. 82 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli zagadnień dotyczących inwentaryzacji stwierdzono, że:

a) o potwierdzenie sald należności wynikających z ksiąg Urzędu od podmiotów prowadzących księgi rachunkowe kontrolowana jednostka wystąpiła dopiero w trakcie czynności kontrolnych, tj. w czerwcu 2020 r.; zgodnie z art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości termin i częstotliwość inwentaryzacji tą drogą uważa się za zachowane, jeżeli inwentaryzację rozpoczęto nie wcześniej niż 3 miesiące przed końcem roku obrotowego, a zakończono do 15 dnia następnego roku, ustalenie zaś stanu nastąpiło przez dopisanie lub odpisanie od stanu stwierdzonego drogą spisu z natury lub potwierdzenia salda – przychodów i rozchodów (zwiększeń i zmniejszeń), jakie nastąpiły między datą spisu lub potwierdzenia a dniem ustalenia stanu wynikającego z ksiąg rachunkowych, przy czym stan wynikający z ksiąg rachunkowych nie może być ustalony po dniu bilansowym – str. 56-57 protokołu kontroli; w odniesieniu do inwentaryzacji przeprowadzanej za 2019 r. należy dodatkowo uwzględnić § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie określenia innych terminów wypełniania obowiązków w zakresie ewidencji oraz w zakresie sporządzenia, zatwierdzenia, udostępnienia i przekazania do właściwego rejestru, jednostki lub organu sprawozdań lub informacji (Dz. U. z 2020 r. poz. 570), którym termin określony w art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości w zakresie zakończenia inwentaryzacji przedłużono o 90 dni;

b) podczas ostatniej pełnej inwentaryzacji środków trwałych przeprowadzonej według stanu na 31 grudnia 2017 r. na podstawie zarządzenia byłego Burmistrza M. Bielawskiego z dnia 29 września 2017 r. przeznaczono do likwidacji składniki majątkowe o łącznej wartości 572.424,19 zł, z tego środki trwałe o wartości 562.853,90 zł i pozostałe środki trwałe  o wartości 9.570,29 zł. Podstawę do zdjęcia ze stanu tych składników majątkowych stanowił protokół rozliczenia różnic inwentaryzacyjnych sporządzony przez członków komisji inwentaryzacyjnej oraz protokoły komisji likwidacyjnej. Wśród zlikwidowanych składników majątkowych znalazły się m.in. monitory, komputery, piec akumulacyjny, zestawy komputerowe, zestaw zbiorników na olej opałowy. Z zapisów protokołu z rozliczenia różnic wynika m.in., że: sygnalizacja świetlna (wartość 169.458,97 zł) została rozebrana a jej części zostały złożone w magazynie Zakładu Gospodarki Komunalnej, fontanna (wartość 1.520 zł) ze względu na stan techniczny została zlikwidowana, osadnik gnilny (wartość 12.577 zł) jest powiązany technicznie z budynkami na stadionie miejskim, które zostały przekazane zarząd trwały Zakładowi Gospodarki Komunalnej. Ponieważ nie otrzymano podczas kontroli dokumentów potwierdzających faktycznie dokonaną likwidację składników majątkowych zwrócono się do przewodniczącego komisji inwentaryzacyjnej o wyjaśnienie, w jaki sposób likwidacja została dokonana. Z wyjaśnienia wynika m.in., że sprzęt informatyczny został przekazany podmiotowi prowadzącemu utylizację na podstawie karty przekazania odpadów z dnia 7 listopada 2016 r. a zestaw zbiorników na olej opałowy w związku z modernizacją kotłowni w Urzędzie Miejskim w Wasilkowie został wymontowany i zutylizowany na podstawie faktury z dnia 20 lipca 2016 r. – str. 264-265 protokołu kontroli. Treść wyjaśnień świadczy o tym, że nie były księgowane dokumenty poświadczające likwidację w 2016 r. niektórych składników majątkowych, w wyniku czego w księgach istniał nierzetelny stan środków trwałych.

Liczne, w tym o charakterze rażącym, nieprawidłowości wykazała kontrola dochodów z opłat za zajęcie pasa drogowego – str. 113-138 protokołu kontroli. Zagadnienie to poddano kontroli pod względem przestrzegania przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1264) oraz obowiązującej w 2019 r. uchwały Nr XVI/108/04 Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 25 marca 2004 r. w sprawie ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych.

Próbą kontrolną objęto 13 decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego, wydanych w 2019 r. Nieprawidłowości o największym wymiarze finansowym stwierdzono w sprawie dotyczącej wniosku z dnia 14 czerwca 2019 r., z którego treści wynika, że zainteresowany podmiot zwrócił się o zezwolenie na zajęcie 1.500 m² pasa drogowego drogi gminnej w Woroszyłach w terminie od 21 czerwca do 31 lipca 2019 r. (tj. przez 41 dni). W świetle postanowień uchwały Rady Miejskiej i treści wniosku opłata za zajecie pasa powinna wynieść 123.000 zł (2 zł x 41 dni x 1.500 m²). W okazanej dokumentacji znajduje się „Harmonogram prowadzonych prac”, który – jak wynika z protokołu kontroli – nie był załączony do wniosku; brak danych, kiedy został sporządzony i złożony oraz czy jego sporządzenie wynikało z żądania zarządcy drogi sformułowanego na podstawie § 1 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Wskazano w nim, iż od 21 czerwca do 31 lipca 2019 r. każdego dnia dojdzie do zajęcia 43 m² pasa drogowego. Przy posłużeniu się tymi danymi opłata wynosiłaby 3.526 zł (2 zł x 41 dni x 43 m²).

Protokolarnego przekazania pasa drogowego wnioskodawcy dokonano już w dniu 19 czerwca 2019 r. (wcześniej niż wynikało z wniosku). Ze strony UM w Wasilkowie protokół przekazania podpisał pracownik zatrudniony na stanowisku specjalisty w Urzędzie Miejskim. W protokole wskazano na zajęcie pasa drogowego na czas 41 dni „na odcinku – zgodnie z wnioskiem”. Podkreślić należy, że na dzień protokolarnego przekazania pasa nie była jeszcze wydana decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego. Według wyjaśnienia złożonego przez Pana Burmistrza w sprawie przekazania pasa mimo braku decyzji (…) Z wyjaśnień uzyskanych od pracownika prowadzącego sprawę wynika, że w tamtym czasie uważał, że wykonawca może rozpocząć realizację swoich prac po wydaniu protokołu przekazania pasa drogowego, a decyzja może zostać wydać w trakcie realizacji inwestycji. Nadmieniam, że skutki i wymiar opłat w przypadku wydania decyzji przed wydaniem protokołu przekazania terenu i faktycznym wejściem wykonawcy w teren pozostałyby w tej samej wysokości. Odnosząc się do ostatniego zdania Pańskiego wyjaśnienia należy wskazać – o czym będzie mowa szerzej w dalszej części wystąpienia – że faktyczne zajęcie przez wykonawcę pasa drogowego przed wydaniem decyzji (przed udzieleniem zezwolenia) skutkuje podstawą do naliczenia kary na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a więc skutek finansowy dla wysokości obciążenia występuje.

Z kolei na pytanie o kwestię upoważnienia specjalisty UM do wydania pasa drogowego odpowiedział Pan, że Wydanie pasa drogowego wykonawcy należy do czynności czysto technicznych związanych z procedurą dotycząca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i mieści się w zakresie obowiązków zajmowanego stanowiska. Nie wydawano dodatkowego upoważnienia do wydania w dniu 19.06.2019 r. pasa drogowego wykonawcy (…). Wyjaśnienia w sprawie przekazywania pasa drogowego bez posiadania decyzji zezwalającej na jego zajęcie przez wnioskodawcę składał także specjalista UM, który podpisywał protokoły przekazania mimo braku decyzji zezwalającej na zajęcie pasa (w przyjętej do kontroli próbie stwierdzono jeszcze 5 takich przypadków). W wyjaśnieniu pracownik ten poinformował: (…) uważałem, że wydanie protokołu przekazania pasa drogowego wykonawcy jest równoznaczne z pozwoleniem na wejście w pas drogowy celem realizacji inwestycji. (…) Zarówno moim zamiarem jak też inwestora czy wykonawcy nie było wejście w pas drogowy bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

Treść złożonych wyjaśnień wskazuje na nieprzestrzeganie lub nieznajomość art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Można zatem zgodzić się z twierdzeniem, że przekazanie pasa jest czynnością techniczną tylko w takiej sytuacji, gdy czynność ta jest przeprowadzona po wydaniu decyzji administracyjnej określającej warunki zajęcia pasa i jest zgodna z tym warunkami. Wobec braku decyzji zezwalającej na zajęcie pasa przez wnioskodawcę przekazanie pasa drogowego jest działaniem nieuprawnionym.

Decyzja w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w Woroszyłach nie została wydana do końca okresu zajęcia zawartego we wniosku wykonawcy robót, tj. do 31 lipca 2019 r. Natomiast pismem z dnia 31 lipca 2019 r. wykonawca zwrócił się o przedłużenie terminu zajęcia pasa drogi gminnej w Woroszyłach do dnia 31 sierpnia 2019 r. uzasadniając to „ciężkimi warunkami gruntowymi i bardzo wysokim poziomem wody gruntowej na ww. odcinku pasa”. Wskazać należy, że pismo nie odnosi się do powierzchni mającej podlegać zajęciu w okresie objętym przedłużeniem. Dokumentacja sprawy nie zawiera harmonogramu dotyczącego zajęcia pasa w sierpniu 2019 r. Brak też dowodów na żądanie przez zarządcę drogi jego przedstawienia przez wnioskodawcę na podstawie § 1 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia. Przyjmując, że zajęciu podlega nadal powierzchnia wskazana we wniosku, tj. 1.500 m² przez 72 dni, łączna opłata za cały okres wynosiłaby 216.000 zł (2 zł x 72 dni x 1.500 m²).

Podpisana przez Pana Burmistrz decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej nr 105422B w Woroszyłach w okresie od 21 czerwca do 31 sierpnia 2019 r. została wydana w dniu 6 sierpnia 2019 r. (zawiera adnotację potwierdzającą otrzymanie przez stronę 26 sierpnia 2019 r.). Decyzja ustala opłatę za zajęcie pasa w wysokości 3.000 zł. Przyjęta kwota opłaty nie ma uzasadnienia w żadnej dokumentacji. Na pierwszej stronie decyzji wskazano, że przedmiotem zajęcia jest pas drogowy o powierzchni 1.500 m² przez okres 72 dni. Natomiast w uzasadnieniu decyzji zapisano „sposób obliczenia opłaty”: 1.500 m² x 1 dzień x 2 zł = 3.000 zł, co nie ma uzasadnienia w okazanej dokumentacji, w tym w okresie zajęcia, o który wnioskował wykonawca robót. Nierzetelność i brak podstaw tak ustalonej opłaty wynika pośrednio również z treści wyjaśnień złożonych przez Pana Burmistrza. W wyjaśnieniu w sprawie sposobu ustalenia opłaty w wysokości 3.000 zł stwierdził Pan bowiem, że (…) naliczono opłatę zgodnie z powierzchnią zajęcia pasa drogowego, okresu zajęcia i harmonogramu prowadzonych prac. (…) Z wyjaśnień złożonych przez pracownika zajmującego się tą sprawą wynika, że w trakcie przedmiotowej inwestycji zakres prac i ogólna powierzchnia zajęcia pasa drogowego nie uległy zmianie, wydłużył się jedynie termin prowadzonych prac i defacto zmniejszyła się dzienna powierzchnia zajęcia pasa drogowego, która faktycznie wynosiła około 20m² dziennie. (Podobne tezy zawarte zostały w piśmie z dnia 6 lipca 2020 r., w którym wskazuje Pan powody odmowy podpisania protokołu kontroli). Twierdzenia podane w wyjaśnieniu o faktycznej dziennej powierzchni zajęcia pasa – podobnie jak zawarte w decyzji „wyliczenie” opłaty – nie mają uzasadnienia w żadnej dokumentacji, w tym zwłaszcza we wniosku wykonawcy, harmonogramie robot (przedstawionym na okres do 31 lipca 2019 r.), jak również jest sprzeczne z postanowieniami zawartymi w decyzji o czasie i powierzchni zajęcia pasa. Wskazana przez Pana w wyjaśnieniach powierzchnia zajmowanego dziennie pasa nie wynika też z projektu czasowej organizacji ruchu.

W dokumentacji sprawy znajduje się „notatka ze spotkania w dn. 15.01.2019 r.” dotycząca inwestycji na drodze w m. Woroszyły, z której wnika m.in., że Gmina odstąpi od naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego, a także podanie wykonawcy robót z dnia 11 czerwca 2019 r. o zwolnienie z opłaty za zajęcie pasa drogowego, w treści którego znajduje się stwierdzenie, że (…) Nadmieniam, że w dniu 15.01.2019 odbyło się spotkanie w Urzędzie Miejskim w Wasilkowie, w trakcie którego ustalono wstępne warunki tej inwestycji (…).

W dniu 2 września 2019 r. dokonano zwrotu terenu, co wynika z protokołu tej czynności; zwrot miał więc miejsce po terminie określonym w decyzji. W warunkach decyzji wskazano m.in., że: „(…) dzień podpisania protokołu jest dniem zwolnienia pasa drogowego”; „w przypadku stwierdzenia przekroczenia terminu zajęcia określonego w zezwoleniu lub zajęcia większej powierzchni niż określona w zezwoleniu, wykonawcy zostaną naliczone i pobrane kary pieniężne zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych i postanowień uchwały nr XVI/108/04 Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 25 marca 2004 r. (…)”.

W decyzji z 6 sierpnia 2019 r. ustalono również opłatę w wysokości 992 zł za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń wodociągowych i kanalizacji sanitarnej, za okres od 1 września do 31 grudnia 2019 r. (obliczoną niezgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, o czym szerzej w dalszej części wystąpienia).

Reasumując, w przedstawionym stanie faktycznym doszło do:

- zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia od dnia 19 czerwca 2019 r., co było spowodowane jego udostępnieniem przez pracownika UM w Wasilkowie mimo braku decyzji zezwalającej na zajęcie pasa,

- naliczenia opłaty w wysokości niemającej uzasadnienia w dokumentacji związanej ze sprawą (w tym w postanowieniach decyzji, z której ta opłata wynika). Załączona do protokołu kontroli dokumentacja wskazuje, że opłata powinna być ustalona na znacznie wyższym poziomie, zaś twierdzenia zawarte w wyjaśnieniach złożonych przez Pana Burmistrza podczas kontroli (w tym w związku z odmową podpisania protokołu kontroli) nie mogą być pozytywnie zweryfikowane. Między innymi żadnymi utrwalonymi dowodami nie jest poświadczona wskazana przez Pana okoliczność wstecznego stwierdzenia zmniejszenia się powierzchni zajęcia pasa drogowego, która do 31 lipca 2019 r. miała wynosić 43 m², a następnie, po wniosku o przedłużenie okresu zajęcia, miało dojść do jej zmniejszenia w tym okresie do powierzchni 20,833 m²,

- przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego (zgodnie z decyzją dzień podpisania protokołu jest dniem zwolnienia pasa drogowego),

- nienaliczenia kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i za przekroczenie terminu zajęcia, co uzasadniane jest w wyjaśnieniach udostępnieniem pasa przez pracownika Urzędu Miejskiego, który – mimo braku podstawy w postaci decyzji zezwalającej na zajęcie – przekazał pas drogowy wykonawcy w celu realizacji robót. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W złożonych wyjaśnieniach wskazuje Pan, że pracownik Urzędu (…) protokolarne wydanie i przekazanie pasa drogowego wykonawcy traktował na równi z pozwoleniem na wejście w pas drogowy celem realizacji inwestycji. Zarówno zamiarem pracownika, jak tez inwestora czy wykonawcy, nie było wejście w pas drogowy bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. W takim stanie sprawy nałożenie na wykonawcę lub inwestora kary określonej w art. 40 ust. 12 pkt ustawy o drogach publicznych byłoby naruszeniem zasady wyrażonej w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać na tezy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. w wyroku z dnia 23 maja 2019 r. (sygn. akt II GSK 1954/17, LEX nr 2694784) stwierdził: „Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia. To na podmiocie planującym zajęcie pasa drogowego spoczywa obowiązek uzyskania stosownego zezwolenia, zaś zaniechanie jego uzyskania i zajęcie pasa bez zezwolenia stanowi działanie bezprawne i podjęte niejako "na ryzyko" podmiotu, który go dokonał. Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego. Z powołanego przepisu nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Tak m.in. orzekł NSA w wyroku z dnia 15 października 2019 r. (sygn. akt II GSK 807/19, LEX nr 2748295).

           Przyjmując twierdzenia Pana Burmistrza zawarte w wyjaśnieniach i treść „harmonogramu” przewidującego zajmowanie pasa drogowego tylko po 43 m² dziennie (co nie ma dostatecznego oparcia we wniosku i pozostałej dokumentacji) za sam okres objęty pierwotnie wnioskiem od 19 czerwca do 31 lipca 2019 r. kara powinna wynosić 35.260 zł, zaś przy uwzględnieniu wynikającego literalnie z wniosku zajęcia 1.500 m² pasa przez wskazany okres – 1.230.000 zł. Po 31 lipca 2019 r. miało miejsce dalsze zajęcie pasa, do dnia 2 września 2019 r., zaś formalne zezwolenie w formie decyzji zostało wydane dopiero 6 sierpnia 2019 r. i doręczone stronie 26 sierpnia 2019 r., co powoduje odpowiednie zwiększenia wysokości kary za zajęcie pasa bez zezwolenia. Z decyzji (podobnie jak z wniosku) wynika literalnie, że przez okres 72 dni miał być zajęty pas drogowy o powierzchni całkowitej 1.500 m². Daje to opłatę wyliczoną według obowiązującej wówczas stawki na poziomie 216.000 zł; karę stanowiłaby zaś 10-krotność opłaty za okres, w którym pas zajmowany był bez zezwolenia. Przy założeniu, że od 6 sierpnia do 31 sierpnia 2019 r. wykonawca posiadał zezwolenie, kara za pozostałe dni zajęcia wynosiłaby 1.440.000 zł (48 dni x 2 zł x 1.500 m² x 10).

W przedmiotowej sprawie doszło również do naruszenia art. 36 § 1 k.p.a., ponieważ przekroczono termin na wydanie decyzji a stron nie poinformowano o fakcie przedłużenia postępowania, przyczynach i przewidywanej dacie wydania decyzji. Uzasadnił Pan to naruszenie – podobnie jak i inne – stwierdzeniem, że pracownik uznał, iż protokół przekazania jest równoznaczny z pozwoleniem na zajmowanie pasa, a decyzja może być wydana później. Ponadto dodał Pan, iż pracownik odpowiedzialny za postępowanie wykonywał te obowiązki od 18 kwietnia 2019 r., nie miał doświadczenia i realizował rozległy zakres czynności.

Nieprawidłowości, w tym podobnego rodzaju, stwierdzono także w innych badanych postępowaniach związanych z zajęciem pasa drogowego:

a) w 5 przypadkach wydanie decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego miało miejsce po jego faktycznym zajęciu, co stanowi naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Między innymi stwierdzono wydanie w dniu 20 maja 2019 r. decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w dniach 15-17 maja 2019 r. i decyzji z 6 września 2019 r. zezwalającej na zajęcie pasa w dniach 28-29 sierpnia 2019 r. Praktyka ta była tłumaczona przez pracownika Urzędu przekazującego pas drogowy w ten sam sposób, jak przedstawiony przy szczegółowym opisie postępowania dotyczącego zajęcia pasa drogi gminnej w Woroszyłach. W stwierdzonym stanie faktycznym powinno to skutkować naliczeniem kar na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych w łącznej wysokości ustalonej podczas kontroli na 5.752,50 zł. Decyzje, z treści których wynika udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na dni poprzedzające jej wydanie podpisane były przez Kierownika Wydziału Budownictwa, Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami;

b) w 5 przypadkach stwierdzono zajmowanie pasa drogowego po upływie terminu, na który wydano zezwolenie (w tym dotyczy to również 3 spraw uwzględnionych wyżej w liczbie decyzji wydanych po faktycznym zajęciu pasa). W każdej z decyzji wskazano, iż „(…) dzień podpisania protokołu jest dniem zwolnienia pasa drogowego”. Ustalenie poczyniono na podstawie dat podpisania protokołów zwolnienia pasa. Na przykład we wskazanej wyżej sprawie, w której 6 września 2019 r. wydano decyzję zezwalającą na zajęcie pasa w dniach 28-29 sierpnia 2019 r., protokół zwrotu pasa drogowego posiada datę 4 września 2019 r. Z kolei w sprawie, w której w dniu 20 maja 2019 r. wydano decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego w dniach 15-17 maja 2019 r., protokół zwrotu pasa posiada datę 20 maja 2019 r. Z wyjaśnień złożonych przez pracownika UM w Wasilkowie podpisującego protokoły zwrotu wynika, iż: w 3 przypadkach ostatni dzień zajęcia pasa drogowego (…) wypadał w piątek, a ponieważ wykonywane prace kończyły się pod koniec pracy urzędu, to dokonywał on jedynie ich odbioru, a z wykonawcą umawiał się na kolejny dzień pracujący celem uzupełnienia protokołu zwrotu terenu”, w 1 przypadku pomimo podzielenia prac na dwa etapy pracownik wyjaśnił, że doszedł do wniosku, iż może to uczynić w ostatnim dniu II etapu, zaś w kolejnym przypadku, że przebywał na urlopie i inny pracownik odebrał pas, lecz nie spisał protokołu, więc dokonał tej czynności dopiero po powrocie z urlopu, a więc po 6 dniach od dnia upływu terminu, na który wydano zezwolenie;

c) różnego rodzaju niezgodności między treścią wniosku i decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego lub protokołu przekazania i zwrotu terenu, dotyczące m.in. liczby dni zajęcia i zajętej powierzchni, a także wewnętrzne sprzeczności w treści decyzji, np.:

- w decyzji nr BGGN.7230.359.2019.MW, którą postanowiono o zajęciu 482 m² pasa drogowego na okres 11 dni (według wniosku miało być 10 dni), zaś opłatę naliczono w tej decyzji jak za 10 dni zajęcia powierzchni 44 m² i 1 dzień zajęcia powierzchni 42 m²;

- w decyzji nr BGGN.7230.423.2019.MW postanowiono o zajęciu 387 m² pasa drogowego na okres 9 dni, zaś opłatę naliczono w tej decyzji jak za 1 dzień zajęcia powierzchni 118 m² i 1 dzień zajęcia powierzchni 269 m²; z kolei z wniosku wynikało, jaka powierzchnia będzie zajęta w każdym z 8 dni zajęcia pasa w listopadzie 2019 r.;

d) w 6 decyzjach zezwalających m.in. na zajęcie chodnika i ciągu pieszego zastosowano stawki niemające należytego uzasadnienia w § 2 ust. 2 obowiązującej w 2019 r. uchwały Nr XVI/108/04 Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 25 marca 2004 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, co wynika m.in. z błędu redakcyjnego w uchwale. Przepis § 2 ust. 2 stanowił, że „Stawki określone w ust. 1 pkt 1 stosuje się także do chodników, placów, zatok postojowych i autobusowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych”. Natomiast § 2 ust. 1 uchwały nie zawierał takiej jednostki redakcyjnej jak pkt 1, a jedynie litery od a) do c), które określały stawkę za zajęcie jezdni, w zależności od zajętej szerokości (do 20%, od 20% do 50% i powyżej 50%) na poziomie odpowiednio 1,50 zł, 2 zł i 2,50 zł. W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu poinformowano, że z § 2 ust. 2 wynika, że stawki opłat określone w §2 ust. 1 stosuje się także do chodników. Dlatego zatem, że w tym przypadku doszło do całkowitego zajęcia chodnika – 100% zastosowano stawkę jak w  §2 ust.1 lit. c. W ten sposób wyjaśniano wszystkie skontrolowane sytuacje, jednakże z treści wniosków załączonych do protokołu kontroli nie można ustalić jednoznacznie, jaki procent szerokości chodnika lub ciągu pieszego ma być zajęty. Problem ten obecnie nie wystąpi, ponieważ zgodnie z § 2 pkt 3 uchwały Nr VIII/198/20 Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 30 stycznia 2020 r. w sprawie ustalenia  wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego… stawka za zajęcie 1m² ciągu pieszego i chodnika wynosi 2 zł, bez potrzeby ustalania skali zajęcia tego elementu pasa i w związku z tym przyjęcia odpowiedniej stawki;

e) w 13 skontrolowanych decyzjach nieprawidłowo – w świetle art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych – ustalono opłatę za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym za okres krótszy niż rok (tj. za część roku, w którym miało miejsce umieszczenie urządzenia). Zgodnie z ustawą opłata powinna być obliczana proporcjonalnie do liczby dni, a nie jak wskazano w § 3 ust. 3 obowiązującej w 2019 r. uchwały Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 25 marca 2004 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych – proporcjonalnie do liczby miesięcy. W związku z naruszeniem art. 40 ust. 5 ustawy opłata ta w 3 przypadkach została zaniżona na łączną kwotę 103,83 zł, zaś w pozostałych 10 została zawyżona na łączną kwotę 167,05 zł. W uchwale z dnia 30 stycznia 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego… nie zawierano już żadnych postanowień w tej kwestii;

f) w przypadku jednej ze skontrolowanych decyzji wnioskodawca nie zamieścił we wniosku informacji dotyczącej planowanego okresu zajęcia pasa drogowego. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego informacja ta stanowi obligatoryjny element wniosku. Osoba prowadząca postępowanie powinna, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia tego braku. Wyjaśniono jedynie, że termin zajęcia był ustalony z wnioskodawcą telefonicznie (udzielono zezwolenia na zajęcie pasa przez 1 dzień). Jak stanowi art. 14 § 2 k.p.a., w określonych okolicznościach sprawy mogą być załatwiane ustnie lub telefonicznie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być jednak utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji.

Kontrola dochodów z opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości wykazała nieprawidłowe stosowanie klasyfikacji w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.). Dochody z tego tytułu klasyfikowano w par. 0470 „Wpływy z opłat za trwały zarząd, użytkowanie i służebności”, podczas gdy od 1 stycznia 2016 r. powinny być one ujmowane w par. 0550 „Wpływy z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości” – str. 85 protokołu kontroli.

Analiza dochodów z najmu i dzierżawy nieruchomości gminnych wykazała nieprawidłowe stosowanie zarządzenia Nr 336/2014 Burmistrza Wasilkowa z dnia 4 lipca 2017 r. w sprawie ustalenia zasad i trybu udostępniania nieruchomości stanowiących własność Gminy Wasilków w celu budowy urządzeń przesyłowych lub infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 1 ust. 5 zarządzenia opłata z tego tytułu powinna być uiszczana w terminie 14 dni od dnia podpisania umowy. W przypadku 8 z 9 skontrolowanych umów udostępnienia nieruchomości podlegających przepisom tego zarządzenia ustalono w nich inny termin, w tym w 7 przypadkach wynosił on 3 dni od podpisania umowy.

Kontrola treści umów zawartych na podstawie tego zarządzenia oraz dokumentacji stanowiącej podstawę ich zawarcia, wykazała:

a) brak możliwości jednoznacznego powiązania treści wniosku o udostępnienie nieruchomości i przyjętych w umowie postanowień o powierzchni i czasie zajęcia nieruchomości z ustaloną wysokością opłaty. Zgodnie z wnioskiem miało dojść do zajęcia 162 m² powierzchni (w tym 137 m² drogi wewnętrznej i 25 m² pasa drogi gminnej) w okresie od 16 do 20 grudnia 2019 r. (5 dni). Wydano decyzję na zajęcie 25 m² pasa drogi gminnej w dniu 16 grudnia oraz podpisano umowę na zajęcie 137 m² drogi wewnętrznej przez 4 dni, ustalając odpłatność jak za zajęcie tej powierzchni przez 1 dzień – z treści umowy wynika, że różnica w wysokości opłaty wynosiła 1.011,06 zł. Pracownik Urzędu wyjaśnił, iż (...) całkowita powierzchnia zajęcia pasa drogowego wynosiła 137 m2 w okresie od 17.12.2019 r. do 20.12.2019 r. Dlatego też taki termin zajęcia pasa drogowego wykazano w umowie i za ten okres naliczono opłatę. Taki sposób naliczenia opłaty nie ma należytego uzasadnienia w treści umowy i wniosku (ustalenie to wskazuje na stosowanie w zakresie tego zagadnienia podobnego sposobu obliczania należności jak opisany wyżej w decyzjach zezwalających na zajęcie pasa drogowego). Ponadto opłata z tytułu tej umowy została wniesiona nieterminowo, lecz nie zostały naliczone odsetki z tego tytułu – str. 87-88 protokołu kontroli;

b) zaniżenie opłaty w umowie 144/19/BGGN.MW o 19,68 zł – jak wskazał pracownik Urzędu było to wynikiem zastosowania błędnej podstawy prawnej, co skutkowało zastosowaniem niewłaściwej stawki za 1 m² zajęcia – zamiast stawki 2 zł/m² wynikającej z zarządzenia z dnia 4 lipca 2017 r., zastosowano stawkę 1 zł/m² wynikającą z uchwały nr XVI/108/04 Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 25 marca 2004 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych – str. 92-93 protokołu kontroli,

c) zawyżenie opłaty w umowie 314/19/BGGN.MW o 86,10 zł z powodu naliczenia jej za 13 dni udostępnienia nieruchomości, zamiast za 12 dni – str. 95-96 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli dochodów z dzierżawy nieruchomości gminnych pod kątem prawidłowości stosowania zarządzenia Nr 68/2015 Burmistrza Wasilkowa – w brzmieniu ustalonym zarządzeniem Nr 239/2016 z dnia 28 listopada 2016 r., którym dodano regulację o treści „Za dzierżawę gruntów, na których zlokalizowane są budynki przeznaczone na prowadzenie działalności w postaci lokali gastronomicznych, ustala się czynsz w wysokości 7.200 zł” – stwierdzono przypadek ustalenia czynszu w nieprawidłowej wysokości. W umowie z dnia 8 grudnia 2016 r. – w czasie pełnienia funkcji przez poprzedniego Burmistrza M. Bielawskiego – ustalono czynsz miesięczny w wysokości 215,25 zł miesięcznie, co rocznie dało 2.583 zł. Nieruchomość będąca przedmiotem tej umowy była wykorzystywana do prowadzenia działalności w postaci lokalu gastronomicznego. Zgodnie ze stanem faktycznym i obowiązującym w tym czasie zarządzeniem stawka czynszu powinna wynieść 7.200 zł rocznie, a nie 2.583 zł. Za lata 2017-2019 zaniżono czynsz w świetle zasad ustalonych zarządzeniem łącznie na kwotę 13.851 zł. Zarządzeniem Pana Burmistrza z dnia 19 listopada 2019 r. wymieniona wyżej stawka czynszu w wysokości 7.200 zł rocznie została uchylona – str. 90-92 protokołu kontroli.

Kontrola umów dzierżawy wykazała, że przy ustalaniu czynszu w poszczególnych latach nie stosowano postanowień umów przewidujących coroczną waloryzację czynszu na podstawie rocznego wskaźnika wzrostu cen towarów i usług ogłaszanego przez Prezesa GUS. Stosownie do art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych są zobowiązane do ustalania przypadających im należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny. Z kolei art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.) stanowi, że organy działające za jednostkę samorządu terytorialnego zobowiązane są do gospodarowania nieruchomościami zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki. Za prawidłowe gospodarowanie należy uznać m.in. pobieranie dochodów z udostępniania nieruchomości na poziomie adekwatnym do zmiany siły nabywczej pieniądza. W zbadanej próbie stwierdzono zaniechanie waloryzacji czynszu w latach 2018-2020. Z dokonanych w protokole kontroli obliczeń wynika, że odstąpienie od corocznego podwyższenia wysokości czynszu za najem i dzierżawę skutkowało uszczupleniem dochodów gminy na łączną kwotę 1.894,77 zł – str. 88-92 protokołu kontroli.

Ponadto kontrola dochodów z najmu i dzierżawy wykazała, że w zarządzeniu Nr 174/2019 Pana Burmistrza z dnia 19 listopada 2019 r. w § 3 ust. 1 i 2 przewidziano, że miesięczne stawki opłat stosuje się do umów zawieranych „powyżej miesiąca do jednego roku”, natomiast roczne stawki stosuje się przy umowach zawieranych „na okres roczny i dłuższy.” Takie regulacje nie pozwalają na jednoznaczne rozstrzygnięcie, jak powinien być ustalany czynsz w przypadku umowy, która jest zawierana na okres roku, ponieważ formalnie obie metody mają do tej umowy zastosowanie.

Analiza dochodów z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wykazała nieprawidłowości w zakresie stosowania art. 9 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 139) oraz § 2 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr V/66/19 Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 31 stycznia 2019 r. w sprawie określenia warunków udzielenia bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów i wysokości stawek procentowych tych bonifikat. We wszystkich zaświadczeniach potwierdzających przekształcenie i określających opłatę jednorazową po udzieleniu 60% bonifikaty określano termin na wniesienie tej opłaty do dnia 29 lutego 2020 r., co jest niezgodne z powołanymi przepisami. Bonifikata w wysokości 60% przysługiwała w zbadanych sytuacjach wyłącznie w przypadku wniesienia opłaty jednorazowej w roku przekształcenia, a więc w roku 2019. Wyjątek w tym zakresie zawiera art. 20 ust. 2 przywołanej ustawy, który stanowi, że jeżeli zaświadczenie potwierdzające przekształcenie zostało doręczone po dniu 30 listopada 2019 r., w przypadku zgłoszenia zamiaru wniesienia opłaty jednorazowej w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania tego zaświadczenia, przysługuje bonifikata od tej opłaty w wymiarze obowiązującym w roku, w którym nastąpiło przekształcenie, pod warunkiem wniesienia opłaty jednorazowej uwzględniającej tę bonifikatę w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 7 ust. 8. W każdej z badanych spraw zaświadczenia wydawane były w marcu 2019 r., więc przepis ten nie miał zastosowania. Jak należy sądzić, wskazanie na możliwość wniesienia opłaty do 29 lutego 2020 r. wynikało z bezpodstawnego zastosowania do opłaty jednorazowej regulacji z art. 20 ust. 1 ustawy, która dotyczy opłaty za 2019 r., a nie opłaty wnoszonej jednorazowo.

W badanych przypadkach większość podmiotów wniosła opłatę zgodnie z przepisami (do końca roku), lecz 2 z nich zgodnie z pouczeniem dokonało tej czynności dopiero w terminie wskazanym w 2020 r. – str. 96-99 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów ze sprzedaży nieruchomości wykazała w przypadku dwóch zbadanych procedur naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zawiadomienie o terminie zawarcia aktu notarialnego wyznaczało bowiem termin krótszy niż 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. W jednej sprawie doręczenie zawiadomienia datowanego na 28 maja 2019 r. nastąpiło w dniu 3 czerwca 2019 r. a termin podpisania aktu notarialnego wyznaczono na 6 czerwca 2019 r. W drugim postępowaniu doręczenie nastąpiło 31 maja 2019 r., przy zawarciu aktu wyznaczonym również na 6 czerwca 2019 r. – str. 104-105 protokołu kontroli.

Analiza obowiązujących na terenie gminy uregulowań dotyczących gospodarowania nieruchomościami wykazała, że obowiązująca uchwała Nr XXII/189/12 Rady Miejskiej w Wasilkowie, określająca zasady nabycia, zbycia, i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, podjęta w dniu 26 kwietnia 2012 r., nie odpowiada brzmieniu delegacji z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 506, ze zm.). Od 22 października 2007 r. uchwała podjęta na tej podstawie powinna bowiem regulować kwestie dzierżawy i najmu nieruchomości także na czas nieoznaczony. Zalecenie w tej kwestii zostało wystosowane po kontroli przeprowadzonej w 2016 r. do byłego Burmistrz Wasilkowa M. Bielawskiego. W odpowiedzi ówczesny Burmistrz poinformował, że opracowywany jest projekt uchwały zmieniającej uchwałę określającą zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na czas dłuższy niż 3 lata, który zostanie przekazany Radzie Miejskiej do końca 2016 r. Z ustaleń zawartych na str. 249-250 protokołu kontroli wynika, że zalecenie to nie zostało wykonane przez byłego Burmistrza M. Bielawskiego, ponieważ analiza dostępnych protokołów sesji Rady Miejskiej w Wasilkowie z okresu październik-grudzień 2016 r. wykazała brak dowodów na przedstawienie projektu uchwały w tej sprawie – wbrew udzielonej odpowiedzi. Od czasu poprzedniej kontroli w uchwale nie zostały wprowadzone żadne zmiany.

W wyniku kontroli dochodów z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami ustanowionego na rzecz ZGK w Wasilkowie stwierdzono nieprawidłowość w zakresie zastosowanej przez Pana Burmistrza podstawy prawnej rozłożenia na raty opłaty rocznej. Tego rodzaju ulgi udzielił Pan bowiem w 2019 r. zakładowi budżetowemu z powołaniem na § 2 ust. 2 lit. a) uchwały Nr XLIX/263/10 Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 26 sierpnia 2010 r. w sprawie zasad i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawym przypadających gminie Wasilków lub jej jednostkom organizacyjnym. Opłata za trwały zarząd nie jest należnością cywilnoprawną, ponieważ ustalana jest w decyzji administracyjnej. Jako należność publicznoprawna o charakterze niepodatkowym podlega ona, w zakresie udzielania ulg w spłacie, przepisom art. 60 i następnych ustawy o finansach publicznych – str. 253-254 ustawy o finansach publicznych.

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.), jest Pan Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

W trakcie weryfikacji prowadzonych przez organ podatkowy postepowań kontrolnych pod kątem ich zgodności z obowiązującymi przepisami stwierdzono, że:

a) z dokonanych w trakcie postępowania kontrolnego oględzin nie sporządzono protokołów. Z art. 172 § 2 pkt 3 oraz art. 209 § 4 Ordynacji podatkowej wynika, że z każdej czynności w postępowaniu organ podatkowy ma obowiązek sporządzenia protokołu. Dokument ten zgodnie art. 290 § 2 pkt 6 tej ustawy stanowi załącznik do protokołu kontroli,

b) protokoły kontroli nie zawierają oceny prawnej sprawy, co narusza art. 290 § 2 pkt 6a Ordynacji podatkowej – str. 138-139 protokołu kontroli.

Weryfikacja prawidłowości danych w zakresie wykazanych skutków obniżenia górnych stawek podatków oraz udzielonych ulg, odroczeń, umorzeń w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-PDP za rok 2019 wykazała:

a) zaniżenie o 26.963,20 zł skutków obniżenia górnych stawek podatku od nieruchomości od osób prawnych. Rozbieżności pomiędzy ustaleniami kontroli a kwotą wynikającą ze sprawozdania powstały z zaniechania ujęcia do sprawozdania skutków wynikających z deklaracji dotyczących poprzednich okresów sprawozdawczych, które wpłynęły w 2019 r.,

b) zawyżenie o 1.314,87 skutków obniżenia górnych stawek w podatku od środków transportowych od osób prawnych,

c) zawyżenie o 2.526,74 zł skutków obniżenia górnych stawek w podatku od środków transportowych od osób fizycznych.

Przedstawione powyżej ustalenia wskazują na naruszenie § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, w myśl którego kierownicy jednostek są obowiązani sporządzać sprawozdania rzetelnie i prawidłowo pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym a kwoty wykazane w sprawozdaniach powinny być zgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej. Ewidencja podatkowa jest integralną częścią ewidencji księgowej. Ustalenia kontroli wskazują, że sporządzone sprawozdania w części dotyczącej wykazanych skutków obniżenia górnych stawek są niezgodne z ewidencją podatkową. Przed podpisaniem protokołu sprawozdania zostały skorygowane i przekazane do organu nadzoru – str. 139-140 protokołu kontroli.

Analizując dane wykazane w wytypowanych do kontroli deklaracjach na podatek od nieruchomości złożonych przez podatników będących osobami prawnymi, stwierdzono przypadki wymagające zweryfikowania danych będących podstawą opodatkowania. W szczególności chodzi o ustalenie powierzchni opodatkowanych budynków oraz wartości budowli. W trakcie kontroli służby organu podatkowego wyjaśniły część przypadków poprzez okazanie dokumentów z lat ubiegłych lub też uzyskanie informacji bezpośrednio od podatników. Miedzy innymi w przypadku podatników wymienionych w załączniku nr 4/2 do protokołu kontroli pod poz. 11; 22; 41 i 66 wyjaśnienia wskazały, że dane wykazane w deklaracjach są zgodne ze stanem faktycznym, bowiem okazało się, że część kondygnacji ma wysokość mniejszą niż 2,2 m lub też obiekty nie spełniają kryteriów budynku. Również w przypadku podatnika wymienionego pod poz. 136, u którego stwierdzono zawyżenie wykazanej do opodatkowania wartości budowli, podjęto działania, w wyniku których w trakcie trwania kontroli wpłynęła deklaracja korygująca. Natomiast w przypadku podatników wymienionych pod pozycjami 61 i 84 należy podjąć działania w celu zweryfikowania danych wykazanych w deklaracjach ze stanem faktycznym. W przypadku podatnika wymienionego pod poz. 61 prawdopodobnie poprzez wykazanie do opodatkowania klatek schodowych zawyżona została powierzchnia użytkowa opodatkowanych budynków o 55 m², natomiast w drugim przypadku z ustaleń kontroli wynika, że nieruchomość jest ogrodzona oraz posiada utwardzenie części gruntu. Ponieważ tego typu urządzenia są budowlami w myśl art. 3 ust. 3 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.), to w przypadku znajdowania się w posiadaniu przedsiębiorcy podlegają opodatkowaniu na mocy art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1170 ze zm.). W trakcie kontroli podatnik przesłał ewidencję środków trwałych, w której nie ma wyszczególnionych przedmiotowych składników majątkowych a według podatnika są to urządzenia o znikomej wartości ze względu na stan techniczny. Na gruncie przepisów dotyczących podatków dochodowych możliwość dokonywania odpisów amortyzacyjnych lub zaliczenia do kosztów uzyskania przychodów wydatków na zakup środków trwałych jest uprawnieniem podatnika a nie jego obowiązkiem. Podatnik nie ma zatem obowiązku ewidencjonowania wydatków na zakup tego rodzaju środków trwałych. Inaczej jednak stanowią przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (art. 4 ust. 3 i 5), które obligują podatnika do wykazania do opodatkowania budowli związanych z działalnością gospodarczą. Ustawodawca w tym wypadku nie przewidział wartości budowli, od której podatnik jest zobowiązany do ich opodatkowania – str. 141-143 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli ustalono, że część podatników zobowiązanych do składania deklaracji podatkowych czyniło to w terminach naruszających przepisy materialnego prawa podatkowego. Mając na uwadze treść z art. 56 § 3 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2020 r. poz. 19) takie postępowanie może stanowić co najmniej wykroczenie skarbowe. A zatem należy rozważyć, czy w przypadkach, w których podatnicy nagminnie i uporczywie nie wywiązują się z ustawowego obowiązku lub też ich działanie powoduje uszczuplenie podatku nie należy zawiadomić właściwego miejscowo urzędu skarbowego – str. 143, 144, 145 i 161-162 protokołu kontroli.

Kontrolując prawidłowość realizacji dochodów z tytułu podatku od nieruchomości, podatku rolnego i podatku leśnego, opłacanych przez osoby fizyczne, ustalono, że:

a) w przypadku podatników o nr kont: 1080071; 1030400; 1030379; 2290057; 1020491; 1020405;  2840006; 1020256; 20066; 20045; 2420155; 2360003; 10086; 80047; 90302; 80047 należy wyjaśnić prawidłowość opodatkowania powierzchni budynków. Opierając się na zapisach ewidencji gruntów i budynków oraz posiłkując informacjami, jakie można pozyskać przy pomocy stron internetowych geoportal.gov.pl oraz google.pl/maps (dalej jako portale) wykryto, iż we wskazanych przypadkach deklarowana powierzchnia budynków może nie odzwierciedlać stanu faktycznego. Ponieważ dane ustalone podczas kontroli za pomocą portali mogą być nieprecyzyjne, służby organu podatkowego powinny ustalić stan faktyczny. Weryfikując dane wymiarowe wymienionych niżej podatników (według numerówr kont), należy mieć na względzie również opis zawarty w protokole kontroli, z którego wynika m.in., że:

aa) 1030400 – do opodatkowania nie wykazano piwnicy. Opodatkowana powierzchnia użytkowa budynku mieszkalnego wynosi 110 m². Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego wynosi 130 m² i posiada on jedną kondygnację, natomiast z ustaleń kontroli wynika, że faktycznie powierzchnia zabudowy budynku wynosi około 130 m², ale budynek posiada piwnicę. Przy założeniu, że mamy do czynienia z pełną kondygnacją wykazana powierzchnia byłyby zaniżona o około 100 m²,

ab) 1030379 – wykazano do opodatkowania budynki pozostałe o pow. 72 m². Z ewidencji geodezyjnej wynika, że na nieruchomości podatnika znajdują się trzy budynki niemieszkalne o łącznej powierzchni zabudowy wynoszącej 152 m² (każdy posiada jedną kondygnację). A zatem podatnik wykazał do opodatkowania niecałe 50% powierzchni zabudowy. Zakładając, że każdy z obiektów budowlanych jest budynkiem trwale związanym z gruntem powierzchnia opodatkowana powinna kształtować się w granicach 120 m². Należy również ustalić, czy część budynku mieszkalnego nie jest zajęta na działalność gospodarczą. Z ewidencji działalności gospodarczej wynika, że podatnik wskazał w ewidencji działalności gospodarczej, jako siedzibę, adres budynku mieszkalnego,

ac) 2290057 – w oparciu o zapisy ewidencji geodezyjnej i informacji z portali stwierdzono, iż podatnik posiada budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy wynoszącej 102 m² i dwóch kondygnacjach. Przybliżona powierzchnia  użytkowa może wynieść około 148 m². A zatem wykazana do opodatkowania powierzchnia wynosząca  85 m² może być zaniżona,

ad) 1020491 – opodatkowana powierzchnia budynku mieszkalnego wynosi 225 m². Według ewidencji gruntów i budynków budynek ma powierzchnię zabudowy 175 m² i posiada 3 kondygnacje, w tym jedną podziemną. Ustalenia dokonane na podstawie portali wskazują, że powierzchnia zabudowy budynku może wynosić około 145 m² a druga kondycja naziemna posiada skosy. W związku z powyższym do obliczenia sumy rzutów poszczególnych kondygnacji przyjęto 50% jej powierzchni. W takim przypadku suma rzutów poszczególnych kondygnacji wynosi około 362 m². Wskazuje to, że powierzchnia użytkowa budynku może oscylować w granicach 290 m²,

ae) 1020405 – wykazano do opodatkowania budynek mieszkalny o pow. 193 m². Powierzchnia ta jest zgodna z danymi, jakie podatnik zawarł w zawiadomieniu o zakończeniu budowy. Ustalenia kontroli wskazują, że koniecznym jest zweryfikowanie, czy budynek posiada faktycznie tylko jedną kondygnację. Prawdopodobne jest, że poddasze budynku jest użytkowe, co skutkowałoby obowiązkiem jego opodatkowania. W takiej sytuacji wykazana przez podatnika powierzchnia byłaby prawdopodobnie zaniżona o około 90 m²,

af) 2840006 – wystąpiła sytuacją, w której wykazana do opodatkowania powierzchnia budynku jest praktycznie identyczna jak powierzchnia zabudowy. Ponieważ jest to budynek jednokondygnacyjny, istotne wątpliwości budzi, czy jest możliwe aby ściany budynku o powierzchni 15 m na 27 m zajmowały jedynie 2 m². Wskazywałoby to, że ściany mają grubość 2,4 cm,

ag) 1020256 – wykazana do opodatkowania powierzchnia budynku mieszkalnego wynosi 184 m². Dane geodezyjne wskazują, że dom ma powierzchnię zabudowy wynoszącą 162 m² i trzy kondygnacje, natomiast z ustaleń kontroli wynika, że druga kondygnacja naziemna to skosy. Biorąc pod uwagę te informacje przyjęto, że suma rzutów poszczególnych kondygnacji wynosi około 352 m² (przy drugiej kondygnacji z uwagi na duże skosy przyjęto 20% powierzchni pierwszej kondygnacji) a powierzchnia użytkowa może wynieść około 280 m²,

ah) 20066 – podatnik w informacji podatkowej wykazał do opodatkowania trzy rodzaje budynków: mieszkalny o pow. 200 m², związany z działalnością gospodarczą o pow. 354 m² oraz pozostały o pow. 120 m² (zwolnienie z art. 7 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy o podatkach i opłatach lokalnych). Według ewidencji gruntów i budynków podatnik posiada dwa budynki mieszkalne, których suma rzutów powierzchni zabudowy wynosi 527 m² oraz trzy budynki oznaczone jako inne, których suma rzutów poszczególnych kondygnacji wynosi 880 m². Ustalenia dokonane w oparciu o dane, jakie można uzyskać z portali potwierdzają ilość i rodzaj budynków oraz ilość kondygnacji. W przypadku budynków mieszkalnych opodatkowana powierzchnia wynosi zaledwie 38% sumy rzutów poszczególnych kondygnacji a w przypadku budynków pozostałych około 54% sumy rzutów kondygnacji. Takie proporcje wskazują, że podstawy opodatkowania mogą być niezgodne ze stanem faktycznym. Ponadto należy zwrócić uwagę, że ustawa o podatkach i opłatach lokalnych wskazuje, że z podatku zwolnione są budynki gospodarcze. Według danych geodezyjnych żaden z budynków niemieszkalnych nie ma oznaczenia (a takie pojawiają się w ewidencji) wskazującego na związek z produkcją rolną. Należy zatem wyjaśnić prawidłowość danych wykazanych w informacji podatkowej.

Należy zaznaczyć, iż opis zawarty powyżej dotyczy wybranych podatników, natomiast w odpowiedzi na wystąpienie należy wskazać ustalenia dotyczące wszystkich podatników opisanych w protokole kontroli;

b) należy ustalić dlaczego podatnik nr 1020478 nie wykazał do opodatkowania budowli związanych z działalnością gospodarczą. Z informacji podatkowej wynika, że 1.900 m² działki jest zajęte na działalność gospodarczą i jest na niej posadowiony budynek w całości związany z działalnością, a równocześnie część gruntu przed budynkiem utwardzono kostką. Z ustaleń kontroli wynika również, że nieruchomość jest ogrodzona. Tego typu urządzenia budowlane, jak place i ogrodzenia są budowlami w rozumieniu Prawa budowlanego. O ile w przypadku placu nie ma wątpliwości co do jego związku z wykonywana działalnością, to w przypadku ogrodzenia należy ustalić czy jest ono związane z działalnością gospodarczą i czy podlega opodatkowaniu,

c) w złożonej informacji podatnik nr 1060294 wykazał, że wartość budowli związanych z działalnością gospodarczą wynosi 4.000 zł. Z ustaleń kontroli wynika, że około 4.000 m² gruntów jest utwardzonych (prawdopodobnie kostka brukowa), część nieruchomości ogrodzono i znajdują się na niej oprócz budynków obiekty budowlane (wiaty) mogące spełniać kryteria budowli. W związku z powyższym należy wyjaśnić czy taka wartość budowli odpowiada stanowi faktycznemu wynikającemu z dokumentacji podatnika – str. 144-150 protokołu kontroli.

           Dokonana analiza prawidłowości stosowania przepisów prawa przy udzielaniu ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej wskazuje, że w przypadku decyzji nr Fn.3221.4.2018 doszło do naruszenia art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej, ponieważ wydano ją ponad dwa miesiące od wpływu wniosku (wpływ 21 lutego 2018 r. a decyzję wydano 26 kwietnia 2018 r.). Ponadto należy wskazać, że organ podatkowy powinien zwrócić większą uwagę na korelacje pomiędzy uzasadnieniem prawnym a wyjaśnieniem faktycznym. W wyjaśnieniu do tego pierwszego wskazuje kryteria, kiedy można mówić o spełnieniu przesłanek ważnego interesu podatnika lub ważnego interesu publicznego. Od spełnienia tych kryteriów ustawodawca uzależnił możliwość nabycia przez organ podatkowy uprawnienia do możliwości rozważania zastosowania ulgi. Jeżeli zatem z treści uzasadnienia faktycznego i zebranego materiału, na podstawie którego jest ono napisane, nie wynika, ażeby zaistniały zdarzenia wskazane w wyjaśnieniu do uzasadnienia prawnego, to organ podatkowy nie ma prawa udzielić ulgi. Jeżeli zatem wskazuje, że pod pojęciem ważnego interesu podatnika należy rozumieć znaczne obniżenie zdolności płatniczych dłużnika spowodowane zdarzeniem losowym (np. powódź, pożar lub inne zdarzenie uznane za wyjątkowe w wyniku czego podatnik znalazł się w trudnej sytuacji życiowej, której nie mógł przewidzieć lub której nie mógł zapobiec), a pod pojęciem ważnego interesu publicznego należy rozumieć pewną potrzebę (dobro), której zaspokojenie powinno posłużyć zbiorowości lokalnej lub całemu społeczeństwu, to dopóki materiał dowodowy nie potwierdzi występowania tych zdarzeń nie można mówić o spełnieniu kryteriów. Opis wskazujący na powiązanie materiału dowodowego z kryteriami powinien być zawarty w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Brak dowodów lub też opisania faktów znanych organowi, których np. nie można udowodnić, może skutkować nieuprawnionym zastosowaniem ulgi i tym samym naruszeniem przepisów Ordynacji podatkowej oraz innych przepisów regulujących gospodarkę finansową gminy w związku z nieuprawnionym uszczupleniem dochodów jednostki – str. 151-155 protokołu kontroli.

Z kolei z opisu zawartego w na str. 155-160 protokołu kontroli wynika, że w przypadku niektórych z wytypowanych do kontroli podatników podjęte działania upominawcze i egzekucyjne prowadzono z naruszeniem zapisów „Instrukcji zasad ewidencji i poboru podatków i opłat oraz egzekucji administracyjnej należności pieniężnych” wprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Wasilkowie zarządzeniem Nr 26/2016 Burmistrza Wasilkowa z dnia 30 grudnia 2016 r. Przywołane przepisy wewnętrzne wskazują konkretne terminy, do kiedy służby wierzyciela mają obowiązek podjąć poszczególne działania. Ponadto część zapisów instrukcji stoi w sprzeczności z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1483). Zapis stanowiący, iż w przypadku należności, których wysokość nie przekracza 30 zł upomnienia wysyła się niezwłocznie, gdy okres do upływu przedawnienia jest krótszy niż 6 miesięcy jest niezgodny z § 7 rozporządzenia, który nakazuje wystawianie upomnień niezwłocznie w przypadku, gdy: wysokość długu wraz z odsetkami wynosi dziesięciokrotność kosztów upomnienia i nie zostały podjęte działania informacyjne, z podjętych działań informacyjnych w sprawie wynika, że obowiązek nie zostanie dobrowolnie wykonany oraz nie później niż po upływie 21 dni od dnia, w którym po raz pierwszy podjęto działania informacyjne, jeżeli z tych działań wynika, że obowiązek zostanie dobrowolnie wykonany. Ustalono również, że nie wszystkie podjęte działania informacyjne są ewidencjonowane, w szczególności dotyczy to rozmów telefonicznych prowadzonych z dłużnikami. Przepisy rozporządzenia (§ 4 ust. 3) zobowiązują wierzyciela do ewidencjonowania  podjętych działań w szczególności co do formy działania informacyjnego i daty jego podjęcia.

W wyniku kontroli postanowień zawartych w treści regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Miejskiego w Wasilkowie ustalono, że w tabeli III „Tabela stanowisk, zaszeregowań oraz stawek dodatku funkcyjnego, wymagań kwalifikacyjnych pracowników, w tym pracowników zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych i stanowiskach pomocniczych i obsługi”, stanowiącej załącznik nr 3 do zarządzenia Nr 18/2017 byłego Burmistrza Wasilkowa, zawarto regulacje rozbieżne z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 936, ze zm.). Stwierdzono m.in., że:

- w poz. I.10. „Zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego” w zakresie minimalnych wymagań kwalifikacyjnych wskazano wykształcenie wyższe oraz staż pracy w latach 4, natomiast zgodnie z wymaganiami określonymi rozporządzeniem minimalne wymagania kwalifikacyjne na tym stanowisku określane są „według odrębnych przepisów”. Wymagania te określają m.in. przepisy art. 8 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 463), według których warunkiem zatrudnienia na stanowisku kierownika urzędu stanu cywilnego jest posiadanie łącznie co najmniej trzyletniego stażu pracy na stanowiskach urzędniczych m.in. w urzędach lub w samorządowych jednostkach organizacyjnych, a więc wymagany staż na stanowisku zastępcy kierownika USC nie może być dłuższy od określonego Prawem o aktach stanu cywilnego;

- w poz. I.11. „Komendant gminny ochrony przeciwpożarowej, …” – w zakresie minimalnych wymagań kwalifikacyjnych wskazano wykształcenie wyższe oraz staż pracy w latach 3, natomiast zgodnie z rozporządzeniem minimalne wymagania kwalifikacyjne na tym stanowisku określono jako wykształcenie wyższe i 4-letni staż pracy;

- w poz. II.5. „Podinspektor, informatyk” i II.6. „Specjalista” – w zakresie minimalnych wymagań kwalifikacyjnych wskazano wykształcenie wyższe oraz staż pracy w latach 3, natomiast zgodnie z rozporządzeniem minimalne wymagania kwalifikacyjne na tych stanowiskach to wykształcenie wyższe bez minimalnego stażu pracy bądź wykształcenie średnie i 3-letni staż pracy;

- w poz. II.7. „Samodzielny referent” i II.8. „Referent, kasjer, księgowy” – w zakresie minimalnych wymagań wskazano wykształcenie wyższe oraz staż pracy w latach 2, natomiast zgodnie z rozporządzeniem minimalne wymagania kwalifikacyjne na tych stanowiskach to wykształcenie średnie przy 2-letnim stażu pracy;

- stanowisko „Archiwista” zaliczono do stanowisk pomocniczych i obsługi (poz. III. 5.), określając minimalną kategorię zaszeregowania na tym stanowisku na poziomie VII oraz minimalne wymagania kwalifikacyjne – wykształcenie średnie bez minimalnego stażu pracy, natomiast zgodnie z wymaganiami określonymi rozporządzeniem archiwista jest zaliczony do stanowisk urzędniczych (tabela II.D. Stanowiska urzędnicze, poz. 12. rozporządzenia), dla którego określono minimalną kategorię zaszeregowania na poziomie IX, zaś w minimalnych wymaganiach kwalifikacyjnych wskazano wykształcenie średnie i 2-letni staż pracy;

- w poz. III. 3. „Sekretarka” – w zakresie minimalnych wymagań kwalifikacyjnych wskazano wykształcenie wyższe oraz staż pracy w latach 3, natomiast zgodnie z rozporządzeniem minimalne wymagania kwalifikacyjne na tym stanowisku to wykształcenie średnie bez minimalnego stażu pracy.

Ponadto kontrola wykazała błędy podobnego rodzaju dla stanowisk: kancelista, dozorca i goniec. Ustalenia dotyczące treści regulaminu wynagradzania zawarto na str. 167-169 protokołu kontroli.

           W zakresie wynagrodzeń pracowników Urzędu Miejskiego badaniem objęto podstawy przyznawania dodatków specjalnych w świetle art. 36 ust. 5 ustawy dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282), który stanowi, że dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań.

           Ustalono, iż spośród pracowników objętych próbą dodatek specjalny otrzymywali:

a) Zastępca Burmistrza, na podstawie pisma Pana Burmistrza z dnia 27 czerwca 2019 r. przyznającego dodatek w związku z powierzeniem pełnienia obowiązków Kierownika Wydziału Strategii i Rozwoju (powierzenie obowiązków miało miejsce pismem z dnia 30 kwietnia 2019 r.). Dodatek został przyznany na okres od 1 lipca 2019 r. do 31 grudnia 2021 r.

Regulamin organizacyjny Urzędu Miejskiego wprowadzony zarządzeniem Nr 46/2019 Pana Burmistrza z dnia 1 kwietnia 2019 r. określa w § 20 zadania Wydziału Strategii i Rozwoju, a w § 9 ust. 4 wskazuje, że kierownik tego wydziału podlega służbowo Zastępcy Burmistrza;

b) Sekretarz Gminy – od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2019 r. pobierał przyznany przez poprzedniego Burmistrza dodatek z tytułu wykonywania obowiązków pełnomocnika Burmistrza do współpracy z organizacjami pozarządowymi. Natomiast od 1 stycznia 2020 r. Pan Burmistrz przyznał Sekretarzowi Gminy dodatek specjalny z tytułu powierzenia dodatkowych zadań dotyczących pełnienia funkcji Kierownika Wydziału Organizacyjnego i Spraw Obywatelskich w Urzędzie Miejskim w Wasilkowie, na okres do dnia 30 czerwca 2020 r.;

c) Skarbnik Gminy – dodatek przyznany przez Pana Burmistrza pismem z dnia 16 kwietnia 2019 r. z tytułu powierzenia pełnienia obowiązków Kierownika Wydziału Finansowego UM w Wasilkowie, na okres od dnia 1 kwietnia 2019 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. Zgodnie z treścią § 9 ust. 3 Regulaminu Organizacyjnego, Kierownik Wydziału Finansowego podlega służbowo Skarbnikowi.

Zgodnie z postanowieniami poprzednio obowiązującego – do dnia 31 marca 2019 r. – regulaminu organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Wasilkowie Zastępca Burmistrza pełnił jednocześnie funkcję Kierownika Wydziału Budownictwa i Gospodarki Gruntami, Sekretarz funkcję Kierownika Wydziału Organizacyjnego i Spraw Obywatelskich, zaś Skarbnik funkcję Kierownika Wydziału Finansowego (§ 8 pkt 2). Natomiast w treści regulaminu organizacyjnego obowiązującego od dnia 1 kwietnia 2019 r. usunięto zapisy o jednoczesnym kierowaniu wydziałami przez tych pracowników. W związku ze stwierdzonym stanem faktycznym – tj. pełnieniem przez wymienione osoby obowiązków kierowników wydziałów  i otrzymywaniem z tego tytułu dodatków specjalnych, podczas gdy przed 1 kwietnia 2019 kierowanie wydziałami (w tym przez Skarbnika i Sekretarza tymi samymi) należało do ich regulaminowych zadań – zwrócono się do Pana Burmistrza o wyjaśnienie, czy podjęto jakiekolwiek działania mające na celu zatrudnienie pracowników mających pełnić funkcję kierowników tych wydziałów, którzy jako odrębnych stanowisk według obecnego brzmienia regulaminu. Wyjaśnił Pan m.in., że obsadzanie tych stanowisk przewidziane jest w drodze awansu wewnętrznego, co wymaga okresu ewolucji m.in. w celu sprawdzenia w działaniu kandydatów na stanowiska kierownicze. (…) Służy temu ścieżka awansu najpierw na stanowisko zastępcy kierownika wydziału, a po pozytywnej weryfikacji efektów pracy i predyspozycji kierowniczych, na stanowisko kierownika wydziału. (…) Do czasu obsadzenia stanowisk kierowników wydziałów obowiązki te powierzono czasowo zastępcy burmistrza, skarbnikowi i sekretarzowi przyznając im na czas określony dodatek specjalny z tytułu realizacji dodatkowych zadań (…). Ponadto na wstępie wyjaśnienia wskazał Pan, że (…) konieczne jest stworzenie zespołu kompetentnych pracowników realizujących strategiczne zadania koncepcyjne, planistyczne i zarządcze, wspierających burmistrza w zarządzaniu gminą. Aby umożliwić tym pracownikom realizację wyznaczonych zadań strategicznych, Burmistrz przyjął koncepcję organizacyjną polegającą na odciążeniu ich od realizacji bieżących działań operacyjnych związanych z bezpośrednim kierowaniem wydziałami Urzędu i pracownikami tych wydziałów (…).

Nie negując nakreślonej przez Pana koncepcji organizacyjnej należy jednakże zwrócić uwagę, że związane z nią zasady przyznawania dodatku specjalnego jako jednego ze składników wynagrodzeń wymienionych pracowników nie wykazują zgodności z dyspozycją art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych. W pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymaga czas, na jaki dodatki zostały przyznane Zastępcy Burmistrza i Skarbnikowi – odpowiednio na 2 lata i 6 miesięcy oraz na 2 lata i 9 miesięcy. Przeczy to ustawowemu charakterowi dodatku specjalnego jako świadczenia okresowego. Okres przyznania dodatku sugeruje jednocześnie, że w najbliższej przyszłości nie było zakładane obsadzenie stanowisk kierowników tych wydziałów (co potwierdzają ustalenia kontroli). Wykonywanie tych samych czynności co przed 1 kwietnia 2019 r. w przypadku Sekretarza Gminy stało się – wyłącznie w wyniku zmiany regulaminu – późniejszą podstawą przyznania dodatku specjalnego. Natomiast przypadku Skarbnika Gminy przyznanie dodatku specjalnego miało miejsce od pierwszego dnia zatrudnienia. Fakt przyznania dodatku specjalnego od pierwszego dnia objęcia funkcji przez pracownika pozostaje w sprzeczności z treścią pojęć zwiększenia obowiązków czy powierzenia dodatkowych zadań. W ocenie Izby w pierwszym dniu pełnienia funkcji co do zasady nie może nastąpić zwiększenie obowiązków, ponieważ w tym dniu pracownik dopiero otrzymuje zakres obowiązków. Podobnie nie można zakładać powierzenia w takich okolicznościach dodatkowych zadań na okres blisko 3 lat – świadczyłoby to bowiem wyłącznie o nieprawidłowym opracowaniu zakresu obowiązków przypisanych temu stanowisku w dniu objęcia funkcji – str. 169-173 protokołu kontroli.

Kontrolą objęto naliczenie dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2019 r. Poza jednym przypadkiem zostało ono naliczone i wypłacono prawidłowo. W jednym przypadku stwierdzono bowiem, że do podstawy naliczenia dodatkowego wynagrodzenia rocznego włączono dodatek specjalny w kwocie 1.300 zł brutto przyznany pracownikowi przez Pana Burmistrza na okres od 1 grudnia do 31 grudnia 2019 r. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1872), dodatkowe wynagrodzenie roczne ustala się w wysokości 8,5% sumy wynagrodzenia za pracę otrzymanego przez pracownika w ciągu roku kalendarzowego, za który przysługuje to wynagrodzenie, uwzględniając wynagrodzenie i inne świadczenia ze stosunku pracy przyjmowane do obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy, a także wynagrodzenie za urlop wypoczynkowy oraz wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy przysługujące pracownikowi, który podjął pracę w wyniku przywrócenia do pracy. Z kolei na podstawie § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 stycznia 1997 r. sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop (Dz. U. Nr 2, poz. 14 ze zm.), przy obliczeniach nie bierze się pod uwagę jednorazowych lub nieperiodycznych wypłat za spełnienie określonego zadania bądź za określone osiągnięcie, które pracownik otrzymał w rozliczanym roku.

W świetle tych przepisów dodatek specjalny wypłacony za grudzień 2019 r. nie powinien być uwzględniony w podstawie obliczenia dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2019 r. Dodatkowe wynagrodzenie roczne zostało zawyżone o 110,50 zł. Zwrotu tej kwoty pracownik dokonał w trakcie kontroli – str. 173-174 protokołu kontroli.

Uchwałą Nr VIII/89/19 z dnia 25 kwietnia 2019 r. Rada Miejska w Wasilkowie określiła zasady udzielania i rozmiar zniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycielom, którym powierzono stanowisko kierownicze... W § 1 uchwały określono wymiar godzin po obniżce nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w przedszkolu i szkołach prowadzonych przez gminę. Ponadto w § 2 uchwały wskazano, że jeżeli warunki funkcjonowania przedszkola/szkoły powodują znaczne zwiększenie zadań dyrektora, można zwolnić dyrektora od obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć. Nie określono przy tym wprost organu, który miałby takiego dodatkowego zwolnienia dokonać – Burmistrz czy Rada Miejska.

Z ustaleń kontroli wynika, że w przypadku dyrektora Przedszkola „Słoneczne” w Wasilkowie tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć zarówno w roku szkolnym 2018/2019, jak i w roku szkolnym 2019/2020 był niższy od uchwalonego przez Radę, tj. niż 6 godzin tygodniowo (poprzedzająca uchwałę z 25 kwietnia 2019 r. uchwała z 29 czerwca 2017 r. również przewidywała obniżkę do 6 godzin). Faktycznie realizowany przez dyrektora Przedszkola wymiar w tych latach wynosił 3 godziny tygodniowo i wynikał w roku 2018/2019 ze zgody byłego Burmistrza Wasilkowa M. Bielawskiego a w roku 2019/2020 ze zgody udzielonej przez Pana Burmistrza. W obu przypadkach o zmniejszenie do 3 godzin tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin w okresie pełnienia funkcji występowała dyrektor Przedszkola (pisma były kierowane do „Urzędu Miejskiego w Wasilkowie”).

Należy wskazać, że treść przywołanego przepisu § 2 to jedynie ogólne wskazanie na możliwość dodatkowego („nadzwyczajnego”) zwolnienia dyrektora od obowiązku realizacji obniżonego tygodniowego wymiaru godzin zajęć, bez przesądzenia, aby kompetencja w tym zakresie przysługiwała Burmistrzowi Wasilkowa. Zwrócenia uwagi wymaga, że art. 42 ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela przypisuje kompetencję określania zasad udzielania i rozmiaru obniżek oraz przyznawania zwolnień od obowiązku realizacji zajęć organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego. Zatem nie ma uzasadnienia domniemywanie kompetencji Burmistrza do stosowania dalszego, dodatkowego, zwolnienia dyrektora z obowiązku realizacji zajęć, w sytuacji, gdy Rada Miejska nie uchwaliła przepisu, który deleguje na Burmistrza kompetencje przysługujące Radzie na mocy ustawy. W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu wskazał Pan, że (…) Wykonanie tej uchwały Rada powierzyła Burmistrzowi Wasilkowa (…) uchwała jest zgodna z prawem i obowiązuje na obszarze Gminy Wasilków (…) Burmistrz uznaje tą regulację za upoważniającą go do podejmowanie decyzji (…) Gdyby Rada nie miała zamiaru upoważnienia burmistrza do realizacji tego zwolnienia, to jako racjonalny prawodawca, nie umieszczałaby tej regulacji w uchwale. Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, że Izba nie formułuje żadnych zarzutów co do treści uchwały. Nie neguje też możliwości dalszego obniżenia wymiaru w uzasadnionych przypadkach, jeżeli taka możliwość wynika z uchwały. Jednocześnie Izba nie zauważa jednak podstaw uprawniających do domniemywania, iż kompetencja do dodatkowego, nadzwyczajnego zwolnienia dyrektora z obowiązku realizacji godzin zajęć w określonych przypadkach musi należeć do Burmistrza, skoro w świetle przywołanych przepisów Karty Nauczyciela obniżanie wymiaru godzin jest ogólną kompetencją organu stanowiącego. Kompetencja Burmistrza w tym obszarze musiałaby w ocenie Izby zostać w uchwale Rady jednoznaczne ustanowiona (scedowana przez Radę) – str. 175-178 protokołu kontroli.

Począwszy od dnia 17 czerwca 2020 r. w gminie Wasilków nie występuje już problem kompetencji do udzielania dodatkowego zwolnienia z realizacji pensum z powodu znacznego zwiększenia zadań dyrektora, ponieważ uchwałą Nr XXIV/225/20 z dnia 28 maja 2020 r. Rada Miejska w Wasilkowie usunęła § 2 z uchwały z dnia 25 kwietnia 2019 r., w wyniku czego nie ma możliwości dodatkowego obniżania pensum ponad liczbę godzin wynikająca z § 1 uchwały z 25 kwietnia 2019 r.

Kontrolą w zakresie wynagrodzeń nauczycieli zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych objęto również prawidłowość realizacji godzin ponadwymiarowych w świetle przepisów art. 35 ust. 1 i art. 42 ust. 6a Karty Nauczyciela. Stwierdzono naruszenie art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela ze względu na realizowanie godzin ponadwymiarowych w liczbie wyższej niż ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć przez wicedyrektora Szkoły Podstawowej Nr 1 w Wasilkowie. Zarówno w roku szkolnym 2018/2019, jak i 2019/2020 wicedyrektor tej szkoły realizował 6 godzin ponadwymiarowych przez 7 godzinach pensum po obniżce uchwalonej przez Radę Miejską. Uwzględniając zaokrąglenia, liczba godzin ponadwymiarowych tego nauczyciela nie powinna przekraczać 4 tygodniowo – str. 176-177 protokołu kontroli.

Analizie poddano prawidłowość ustalenia danych wykazanych przez Pana Burmistrza w sprawozdaniu z osiągania w 2019 r. średnich wynagrodzeń nauczycieli w szkołach prowadzonych przez gminę Wasilków. Stwierdzono następujące uchybienia:

a) średnia arytmetyczna liczby etatów nauczycieli kontraktowych za okres styczeń-sierpień 2019 r. została zaniżona o 0,04 etatu (wykazano 31,51, winno być 31,55), zaś za okres wrzesień-grudzień 2019 r. została zawyżona o 0,03 etatu (wykazano 27,03, winno być 27,00); wpłynęło to na zaniżenie sumy iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń o 637,09 zł, a tym samym na zawyżenie dodatniej różnicy pomiędzy wydatkami faktycznie poniesionymi w 2019 r. na wynagrodzenia nauczycieli kontraktowych, a sumą iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń,

b) wykazana kwota wypłaconych z planu finansowego wynagrodzeń w składnikach wskazanych w art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela w przypadku nauczycieli kontraktowych została zawyżona o 261,10 zł z powodu jednostkowego przypadku doliczenia kwoty dodatku wiejskiego nauczyciela wypłaconego w marcu 2019 r., co również wpłynęło na zawyżenie dodatniej różnicy między wskazanymi wyżej wartościami.

Uwzględniająca ustalenia kontroli korekta sprawozdania za 2019 r., zawierająca kwotę dodatniej różnicy między wydatkami faktycznie poniesionymi w 2019 r. na wynagrodzenia nauczycieli kontraktowych, a sumą iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń na poziomie 190.702,78 zł (niższej o 898,19 zł od pierwotnie wykazanej), w dniu 18 marca 2020 r. wpłynęła do RIO w Białymstoku

Ponadto w zakresie tego zagadnienia stwierdzono, że w praktyce ustalaniem danych na potrzeby sporządzenia sprawozdania z osiągania wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli zajmuje się referent ds. oświaty i spraw społecznych w Wydziale Organizacyjnym i Spraw Obywatelskich UM w Wasilkowie (wcześniej zatrudniona na stanowisku pomocy administracyjnej w Wydziale Organizacyjnym i Spraw Obywatelskich), co nie wynikało wprost z przydzielonego jej zakresu czynności z dnia 23 września 2019 r. ani nie wynika z obecnie obowiązującego zakresu czynności z dnia 31 stycznia 2020 r. – str. 179-183 protokołu kontroli.

Prawidłowość udokumentowania i rozliczenia wydatków z tytułu podróży służbowych zbadano pod kątem zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167) oraz regulacjami wewnętrznymi. Zarządzeniem Nr 7/2014 z dnia 9 lipca 2014 r. ówczesny Burmistrz Wasilkowa ustalił zasady rozliczania kosztów związanych z podróżą służbową pracowników UM w Wasilkowie oraz kierowników jednostek organizacyjnych gminy Wasilków. Wynika z niego, że w uzasadnionych przypadkach na wniosek pracownika Burmistrz może wyrazić zgodę na odbycie podróży służbowej samochodem własnym pracownika. Nie stwierdzono, aby w przypadku odbywania przez pracownika podróży służbowej samochodem prywatnym, pracownik sporządzał pisemny wniosek zawierający uzasadnienie wystąpienia o zgodę na odbycie podróży samochodem własnym. Tym samym brak też udokumentowania uzasadnienia zezwolenia na korzystanie w podróży z samochodu własnego. Przedstawione przepisy wewnętrzne sugerują, że odbycie podróży służbowej samochodem ma posiadać charakter wyjątkowy, ograniczony do uzasadnionych przypadków. Zasadne jest zatem – wobec stwierdzonej praktyki – rozważenie potrzeby dalszego utrzymywania w przepisach wewnętrznych wymogu uzasadnienia przez pracownika wyboru takiego środka transportu albo rozpoczęcie należytego dokumentowania uzasadnienia.

Analiza kosztów podróży rozliczonych w październiku 2019 r. wykazała, że w rozliczeniu kosztów podróży służbowej Zastępcy Burmistrza w dniach 14-16 października 2019 r. do Krakowa wskazano koszty przejazdu 230 zł (zgodnie z cenami załączonych biletów PKP), ryczałt na dojazdy – 12 zł i diety – 15 zł. Według okazanego kontrolującym programu szkolenia, organizator zapewniał 2 noclegi ze śniadaniami oraz 2 obiady (brak zapewnionej kolacji). Zatem przysługująca pracownikowi dieta winna wynieść 30 zł (tj. 75 zł/pełna dieta za dwie doby podróży i 50% diety za rozpoczęcie trzeciej doby do 8 godzin minus 45 zł za zapewnione wyżywienie) – str. 187-189 protokołu kontroli.

Na używanie samochodu prywatnego w jazdach lokalnych obowiązywało 11 umów zawartych z pracownikami Urzędu Miejskiego, w tym umowa z zawarta z Panem Burmistrzem przez Sekretarza Gminy. Do kontroli wytypowano umowę stanowiącą podstawę wypłaty ryczałtu za jazdy lokalne Panu Burmistrzowi oraz 4 umowy zawarte przez Pana z pracownikami – str. 189-192 protokołu kontroli. Stwierdzono, że we wszystkich umowach zawarto następujący zapis: „Samochód może być używany do jazdy lokalnej w granicach administracyjnych gminy Wasilków i gmin z nią sąsiadujących.” Należy wskazać, iż zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271), na podstawie umowy cywilnoprawnej – zawartej między pracodawcą a pracownikiem o używanie pojazdu do celów służbowych, na warunkach określonych w rozporządzeniu – następuje zwrot kosztów używania przez pracownika w celach służbowych do „jazd lokalnych”. Natomiast w § 1 ust. 2 rozporządzenia jednoznacznie wskazano, że zwrot kosztów używania przez pracownika pojazdu do celów służbowych „poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy lub poza stałym miejscem pracy pracownika” określają przepisy w sprawie szczegółowych zasad ustalania oraz wysokości należności przysługujących pracownikowi z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju. Również art. 77⁵ § 1 Kodeksu pracy stanowi, że pracownikowi wykonującemu na polecenie pracodawcy zadanie służbowe „poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy, lub poza stałym miejscem pracy” przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową. Pojęcie tzw. jazdy lokalnej (przeciwstawnej do podróży służbowej) nie jest w sposób pozytywny zdefiniowane przepisami prawa. Natomiast z wyżej przytoczonych regulacji jednoznacznie wynika, że nie można za nią uznawać przejazdu „po terenie gmin sąsiadujących”, gdyż przejazd taki jest podróżą służbową. Potwierdzają to limity kilometrów, za które może być wypłacany ryczałt, odnoszące się do liczby mieszkańców gminy – § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r.

Sprawdzono prawidłowość wypłacenia ryczałtów za jazdy lokalne za październik, listopad i grudzień 2019 r. Stwierdzono, że:

a) w oświadczeniu Zastępcy Burmistrza za październik wskazano 4 dni nieobecności z powodu delegacji służbowej, za które pomniejszono ryczałt. Na liście obecności za październik 2019 r. delegacja („D”) wstawiona jest w dniach 7, 9 i 15-16, co potwierdzają także dane ewidencji czasu pracy pracownika. Natomiast zgodnie z danymi rejestru delegacji służbowych za 2019 r. w październiku Zastępcy Burmistrza wystawiono delegacje tylko na dni 9 i 14-16 (podróż do Krakowa). Brak delegacji na dzień 7 października. Ze złożonych wyjaśnień inspektora ds. kadr wynika, że zgodnie z zapisami w „kalendarzu spotkań” prowadzonym przez pracowników sekretariatu Burmistrza, w dniu 7 października 2019 r. Zastępca Burmistrza przebywała na 25 Forum Związków Gmin Wiejskich w Gródku, delegacji nie wystawiono; analiza zapisów w karcie drogowej samochodu służbowego za październik 2019 r. nie wykazała, aby w dniu 7 października 2019 r. użyto go do odbycia podróży służbowej do Gródka;

b) w oświadczeniu Skarbnika Gminy za październik 2019 r. wskazano 6 dni nieobecności, za które pomniejszono ryczałt, w tym 2 dni z powodu delegacji. Potwierdzają to dane ewidencji czasu pracy pracownika i lista obecności. Z rejestru delegacji wynika zaś, iż w październiku 2019 r. Skarbnikowi wystawiono delegacje na dni 2-3 października oraz 8 października. Delegacja z dnia 8 października 2019 r. (szkolenie w Białymstoku) nie została rozliczona przez pracownika; brak danych w zakresie godzin podróży. Nie stwierdzono natomiast, aby pracownikowi wystawiono delegację na odbycie podróży służbowej (w celu szkolenia) do Białegostoku w dniach 24-25 października 2019 r. na szkolenie skarbników organizowanym przez RIO w Białymstoku. Stan faktyczny wskazuje na brak konsekwencji w wystawianiu poleceń wyjazdu służbowego, zaś brak danych o czasie podróży uniemożliwia zweryfikowanie zgodności z dokumentacją kwot potrąconych z ryczałtu;

c) przedstawione wyżej uwagi potwierdza analiza oświadczenia złożonego przez Sekretarza Gminy za listopad 2019 r., w którym wskazano 2 dni nieobecności z powodu szkolenia, za które ryczałt pomniejszono o 2/22 – potwierdzają to dane ewidencji czasu pracy i lista obecności. Z rejestru delegacji nie wynika natomiast, aby w listopadzie 2019 r. pracownikowi temu wystawiono jakiekolwiek polecenia wyjazdu służbowego.

Kontrola zagadnień dotyczących funduszu sołeckiego, regulowanego przepisami ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.) wykazała, że w dniu 12 września 2019 r. złożony został wniosek sołectwa Sielachowskie-Osowicze o zmianę przeznaczenia środków funduszu sołeckiego (wraz z dokumentacją zebrania wiejskiego). Zgodnie z uchwałą zebrania wiejskiego sołectwo zwróciło się o zmianę przedsięwzięć przewidzianych do realizacji w ramach funduszu w 2019 r., poprzez:

- zamianę zadania inwestycyjnego „Oświetlenie drogi gminnej wraz z dokumentacją Osowicze-Białystok” o szacunkowych kosztach 10.700 zł na zadanie „Sporządzenie projektu ścieżki rowerowej Osowicze-Białystok” o tych samych kosztach,

- zmianę zadania „Zakup pomieszczenia gospodarczego przy boisku” o szacunkowych kosztach 3.500 zł na zadanie dotyczące oświetlenia drogi gminnej Osowicze-Sielachowskie.

Wniosek sołectwa o zmianę przedsięwzięć nie zawierał uzasadnienia, które stanowi wymagany element wniosku w świetle przepisów art. 7 ust. 4 w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy o funduszu sołeckim. W związku z tym, że zgodnie z art. 7 ust. 4 w zw. z art. 5 ust. 5 ustawy wniosek niezawierający uzasadnienia powinien zostać przez Pana Burmistrza odrzucony, zwrócono się o wyjaśnienie w sprawie powodów jego przyjęcia. Wyjaśnił Pan, że przesunięcie środków z oświetlenia na dokumentację ścieżki (…) dotyczyło tego samego odcinka drogi gminnej Osowicze-Sielachowskie. Natomiast przesunięcie w kwocie 3.500 zł dotyczyło wykonania oświetlenia ww. drogi gminnej, co zostało uzasadnione w pierwotnym wniosku. Równocześnie mieszkańcy na zebraniu sołeckim zrezygnowali z zakupu pomieszczenia gospodarczego na wiejskim boisku, uznając to za mniej pilny wydatek. Wyjaśnienie zawiera zatem argumentację mającą wskazywać na brak potrzeby zawarcia we wniosku uzasadnienia, czego jednak nie przewidują przepisy ustawy. W wyniku wprowadzonej tym wnioskiem zmiany sfinansowano za kwotę 10.700 zł „wykonanie dokumentacji technicznej budowy ciągu pieszo-rowerowego w drodze gminnej na odc. Osowicze-Białystok wraz z oświetleniem” – str. 196-199 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli wydatków na promocję gminy stwierdzono opłacenie rachunku wystawionego w dniu 20 listopada 2019 r. przez Klub Sportowy „Wasilków” na podstawie umowy nr 328/19/SR.JS z dnia 8 listopada 2019 r. na kwotę 70.000 zł. Przedmiotem umowy była usługa promocji gminy Wasilków realizowana poprzez uczestnictwo drużyn w rozgrywkach ligowych prowadzonych przez związek sportowy. W ramach wykonywania usługi promocji gminy wykonawca został zobowiązany do wykonywania działań sformułowanych w 12 punktach umowy. Wykonawca zobowiązał się do wykonania przedmiotu umowy w terminie od dnia podpisania umowy (8 listopada 2019 r.) do 15 grudnia 2019 r. W § 3 ust. 1 umowy postanowiono, że wykonawca otrzyma wynagrodzenie w wysokości 70.000 zł „za wykonanie czynności określonych niniejszą umową”, mimo czego rachunek został wystawiony już po 12 dniach od zawarcia umowy i przyjęty do realizacji. Ponadto należy mieć na uwadze, że w czasie obowiązywania umowy z 8 listopada 2019 r. zgodnie z terminarzem rozgrywek prowadzonych przez związek klub miał do rozegrania tylko 3 mecze, z czego jeden w Wasilkowie, zaś ostatni mecz miał być rozegrany w terminie 23-24 listopada 2019 r. Z umowy wynika zaś, że znaczna część obowiązków promocyjnych klubu związana była z rozgrywkami. W związku z zakresem i czasem trwania umowy zwrócono się do Pana Burmistrza o wskazanie, czy wszystkie obowiązki wynikające z umowy zostały wykonane. Według wyjaśnienia (…) zostały wykonane w zakresie szerszym niż wynikający z umowy, aczkolwiek nie przedstawił Pan uzasadnienia tego stwierdzenia na tle umowy, wskazując jedynie, że (…) KS Wasilków promował gminę zarówno w mediach lokalnych i regionalnych, jak i ogólnopolskiej prasie branżowej, a materiały zgromadzone przez klub, są również dostępne na stronach internetowych – str. 208-209 protokołu kontroli.

Kontrolą objęto wydatki poniesione w 2019 r. na eksploatację samochodu służbowego osobowego Skoda Octavia, używanego m.in. przez Pana Burmistrza oraz dane wynikające z miesięcznych kart drogowych prowadzonych dla tego samochodu. Analiza danych z kart drogowych za 2019 r. oraz okazanych faktur zakupu paliwa wykazała, że:

a) według karty drogowej za luty łącznie przejechano 334 km (różnica między stanem licznika na początek i koniec miesiąca), natomiast z obliczeń pracownika wynika 234 km (100 km różnicy); ponadto wskazano, iż ilość przebytych km od poprzedniego tankowania wynosi 528,4 km, zaś z różnicy stanów wynika 526 km; średnie spalanie podano na poziomie 10 l, podczas gdy według danych z karty winno wynosić 9,3 l (49,38 l / 528,4 km x 100), zaś przy uwzględnieniu prawidłowej ilości przejechanych kilometrów – 9,4 l;

b) w karcie za marzec wskazano, że ilość przebytych km od poprzedniego tankowania wynosi 467 km, zaś z różnicy stanów wynika 517 km; średnie spalanie ustalono na poziomie 9,8 l, winno być 8,9 l przy uwzględnieniu prawidłowej ilości przejechanych kilometrów;

c) według karty za kwiecień rozbieżność między podaną liczbą kilometrów od poprzedniego tankowania a różnicą wyliczoną ze stanów licznika wpisanych do karty wynosi 2,6 km (liczby te to odpowiednio 514,6 km i 512 km); ponadto w karcie odnotowano wyjazd samochodem służbowym w dniu 14 kwietnia 2019 r. (niedziela) na trasie Wasilków-Białystok-Wasilków, w godz. 10.00 – 13.00, w celu Notariusz, Przedszkole ul. Polna; cel wyjazdu wskazuje na błędne podanie daty;

d) w karcie za maj wskazano średnie spalanie na poziomie 8,3 l, matematycznie winno ono wynosić 7,8 l; podobne rozbieżności w poziomie spalania stwierdzono za czerwiec – wskazano 9,8 l, a według ustaleń kontroli z danych z karty wynika 9,4 l i za lipiec – wykazano 9,5 l, zamiast mającego oparcie w danych z karty poziomu 8,3 l;

e) w karcie drogowej za sierpień znajduje się wpis z 21 sierpnia wyjazdu służbowego na trasie Wasilków-Studzianki-Wasilków w celu „spotkanie sołeckie” – stan licznika po przyjeździe 402.681 km, zaś kolejny wpis z dnia 26 sierpnia do PUW w Białymstoku w celu „złożenie wniosków” podaje stan licznika przy wyjeździe 402.703 km, tj. wyższy o 22 km od wykazanego po zakończeniu poprzedniej podróży, co sugeruje brak odnotowania w karcie drogowej wyjazdu pomiędzy 21 a 26 sierpnia 2019 r.; podobna sytuację stwierdzono w karcie za wrzesień, gdzie po wpisie z 25 września 2019 r. dotyczącym wyjazdu służbowego do Białegostoku na „Wschodni kongres gospodarczy” obrazującym stan licznika po powrocie 404.040 km, kolejny wpis z dnia 26 września wskazuje stan licznika przy rozpoczęciu podróży 404.076 km, tj. wyższy o 36 km;

f) w karcie drogowej z września odnotowano trzykrotne zatankowanie auta służbowego (w dniach 3, 17 oraz 20 września), przy czym przy ostatnim tankowaniu nie odnotowano w karcie stanu licznika podczas zakupu paliwa (ustalono, iż dysponentem samochodu w dniu 20 września był Pan Burmistrz), zaś jako średnie spalanie podano 9,6 l; należy wskazać, iż brak odnotowania stanu licznika podczas ostatniego z tankowań w rzeczywistości uniemożliwia obliczenie średniego spalania pojazdu za dany okres oraz za okres do kolejnego tankowania w październiku;

g) według karty za listopad przejechano 672 km (stan licznika na początek miesiąca 404.858 km, na koniec – 405.530 km; ostatni wpis 2 karcie pochodzi z 2 grudnia 2019 r.), natomiast z obliczeń pracownika Urzędu wynika 627 km (45 km różnicy); ponadto w karcie drogowej wskazano średnie spalanie na poziomie 9,5 l, zaś matematycznie z danych wynika 4,2 l, co sugeruje brak odnotowania tankowania;

h) w karcie za grudzień 2019 r. znajduje się wpis z 10 grudnia 2019 r. o wyjeździe służbowym po Wasilkowie obrazujący stan licznika po powrocie 405.625 km, zaś kolejny wpis z dnia 16 grudnia 2019 r. o wyjeździe do Białegostoku podaje stan licznika przy wyjeździe 406.074 km, tj. o 449 km wyższy niż po zakończeniu poprzedniej podróży. Stan po zakończeniu podróży z dnia 16 grudnia wynosił 406.095 km, a przy rozpoczęciu następnej podróży 406.097 km, tj. o 2 km więcej. Z kolei ostatni wpis, z dnia 19 grudnia, podawał stan licznika przy wyjeździe 406.155 km, tj. o 27 km więcej niż podano przy zakończeniu poprzedniej podróży. W trakcie czynności kontrolnych uzupełniono kartę za grudzień o dwa wpisy – z dnia 11 grudnia 2019 r. wyjazd na trasie Wasilków-Warszawa-Wasilków w celu „Konferencja Centra Usług Wspólnych (delegacja nr 178/2019)”, oraz z dnia 18 grudnia 2019 r. wyjazd na trasie Wasilków-Białystok-Wasilków. Ponadto w grudniu 2019 r. według stanów licznika łącznie przejechano 650 km, natomiast z obliczeń pracownika Urzędu wynika 698 km (48 km różnicy).

Ustalono ponadto, że w przypadku wyjazdów samochodem służbowym poza teren gminy co do zasady nie były wystawiane polecenia wyjazdów służbowych (poza niektórymi dalszymi podróżami, np. do Warszawy, Lublina, Janowa Podlaskiego; jednakże stwierdzono też przypadki dalszych wyjazdów samochodem służbowym, na które nie wystawiono poleceń wyjazdów służbowych – do Warszawy, Sejn, Bakałarzewa czy Suchowoli). W myśl § 2, § 3 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej, miejscowość rozpoczęcia i zakończenia podróży określa pracodawca. Wskazania wymaga, że obowiązek formalnego, zgodnego z przepisami rozporządzenia, delegowania pracownika w podróż służbową nie dotyczy tylko podróży skutkujących wypłatą należności osobie delegowanej, lecz stanowi m.in. uzasadnienie nieobecności pracownika w miejscu wykonywania pracy.

           Osobą zajmującą się sprawami związanymi z eksploatacją samochodów służbowych w praktyce jest pracownik Urzędu Miejskiego zatrudniony na stanowisku konserwatora, co nie wynika wprost z powierzonego mu zakresu czynności. Wszystkie zbadane karty drogowe (poza kartą z marca 2019 r.) zostały opatrzone podpisem tego pracownika – str. 209-214 protokołu kontroli.

Zbadano przeprowadzenie konkursu na udzielenie dotacji na zadania w zakresie kultury fizycznej w trybie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057). Z ustaleń zawartych na str. 217 protokołu kontroli wynika brak dokumentacji poświadczającej, aby ogłoszono wyniki konkursu na podstawie art. 15 ust. 2j ustawy. Ogłoszenie wyników powinno być opublikowane w BIP, w siedzibie jednostki oraz na stronie internetowej.

           Kontrolą objęto udzielanie zamówień publicznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1986, ze zm.). Analiza postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na zimowe utrzymanie dróg na terenie gminy Wasilków w sezonie 2019/2020 wykazała, że jako kryteria oceny ofert przyjęto cenę (waga 60%), czas rozpoczęcia usługi (waga 30% – wymagano rozpoczęcia w ciągu 2 godzin, za co przyznawano 0 pkt a za każde 20 minut skrócenia czasu rozpoczęcia usługi przewidziano przyznanie 10 pkt, tj. w efekcie 30 pkt za zaoferowanie rozpoczęcia usługi po 1 godzinie od wezwania telefonicznego lub sms) oraz emisję spalin (waga 10%).

Odnosząc się do przyjętych przez zamawiającego kryteriów oceny ofert na usługę zimowego utrzymana dróg wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych zamawiający będący jednostką sektora finansów publicznych może zastosować kryterium ceny jako jedyne kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60%, jeżeli określi w opisie przedmiotu zamówienia standardy jakościowe odnoszące się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia oraz wykaże w załączniku do protokołu, w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty cyklu życia. Z kolei cykl życia Prawo zamówień publicznych definiuje w art. 2 pkt 1a jako wszelkie możliwe kolejne lub powiązane fazy istnienia przedmiotu dostawy, usługi lub roboty budowlanej, w szczególności badanie, rozwój, projektowanie przemysłowe, testowanie, produkcję, transport, używanie, naprawę, modernizację, zmianę, utrzymanie przez okres istnienia, logistykę, szkolenie, zużycie, wyburzenie, wycofanie i usuwanie. Zagadnienie cyklu życia nie może mieć zatem wpływu na usługę, jaką jest zimowe utrzymanie dróg.

W związku z tym zwrócono się o wyjaśnienie, dlaczego określono kryterium ceny na poziomie jedynie 60%. Z wyjaśnienia podpisanego przez Kierownika Wydziału Budownictwa, Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami. wynika m.in., że Od kilku lat (…) promowane jest w sektorze zamówień publicznych stosowanie kryteriów pozacenowych (…) Urząd Zamówień Publicznych upowszechnia poradniki z katalogami dobrych praktyk dotyczące pozacenowych kryteriów oceny ofert (…) uznano, że najlepszy stosunek jakości do ceny w przypadku tego typu usługi zapewni kryterium czasu (momentu) rozpoczęcia realizacji usługi przez wykonawcę (…).

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku nie neguje dopuszczalności czy zasadności – w określonych przypadkach – formułowania kryteriów pozacenowych. Pragnie jednak zwrócić uwagę, że po pierwsze przepisy Prawa zamówień publicznych nie wymagają bezwzględnie, aby kryteria pozacenowe posiadały co najmniej 40% wagi oceny, a po drugie, że podstawowym celem prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jest dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty w rozumieniu art. 2 pkt 5 Prawa zamówień publicznych, tj. oferty która przedstawia najkorzystniejszy bilans ceny lub kosztu i innych kryteriów odnoszących się do przedmiotu zamówienia publicznego lub oferty z najniższą ceną lub kosztem, jeżeli jest to jedyne kryterium oceny. Sformułowanie kryteriów oceny ofert, które mogą prowadzić do wyboru oferty istotnie droższej przy braku korzyści, które obiektywnie można uznać za adekwatnie rekompensujące potencjalnie wyższe wydatki świadczy o niewłaściwym przygotowaniu postępowania. Usprawiedliwieniem dla tego stanu nie jest wskazanie w art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych, że zamawiający „może” ukształtować wagę kryterium ceny w dowolny sposób. Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wyższych wydatków, które potencjalnie będą poniesione na realizację zamówienia. Prawo zamówień publicznych nie znosi obowiązku stosowania art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Wymagany czas rozpoczęcia wykonania usługi może być określony jako jeden z warunków, które ma spełnić wykonawca.

W praktyce kryteria pozacenowe nie miały wpływu na wybór oferty, ponieważ wybrano ofertę najtańszą – str. 230-240 protokołu kontroli.

W postępowaniu na modernizację drogi we wsi Woroszyły jako kryteria oceny ofert przyjęto: cenę – 60% i długość gwarancji – 40% (punktowane okresy od 3 do 5 lat, przy czym 40 pkt w przypadku zaoferowania gwarancji o długości co najmniej 5 lat). Kontrola wykazała, że w dokumentacji postępowania i umowie nie określono jednoznacznie zakresu uprawnień zamawiającego z tytułu gwarancji.

Instytucja gwarancji w Kodeksie cywilnym jest regulowana przepisami art. 577-581 odnoszącymi się do gwarancji przy sprzedaży – w stosunku do umów o roboty budowlane przepisy te stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 577 § 1 zd. 1 k.c. udzielenie gwarancji następuje przez złożenie oświadczenia gwarancyjnego, które określa obowiązki gwaranta i uprawnienia kupującego w przypadku, gdy rzecz sprzedana nie ma właściwości określonych w tym oświadczeniu. Z kolei w myśl art.  577¹ § 1 i 2 k.c. gwarant formułuje oświadczenie gwarancyjne w sposób jasny i zrozumiały. Oświadczenie gwarancyjne zawiera podstawowe informacje potrzebne do wykonywania uprawnień z gwarancji, w szczególności nazwę i adres gwaranta lub jego przedstawiciela w Rzeczypospolitej Polskiej, czas trwania i terytorialny zasięg ochrony gwarancyjnej, uprawnienia przysługujące w razie stwierdzenia wady, a także stwierdzenie, że gwarancja nie wyłącza, nie ogranicza ani nie zawiesza uprawnień kupującego wynikających z przepisów o rękojmi za wady rzeczy sprzedanej. Zwrócenia uwagi wymaga w tym miejscu kwestia aktualnych (obowiązujących od dnia 25 grudnia 2014 r.) uprawnień zamawiającego wynikających wprost z przepisów k.c., regulujących instytucję rękojmi za wady fizyczne i prawne przedmiotu umowy o roboty budowlane – art. 656 § 1 w zw. z art. 638 § 1 i art. 568 § 1 zd. 1 k.c. Zabezpieczają one z mocy prawa roszczenia zamawiającego dotyczące wad wykonanych robót, która to odpowiedzialność w przypadku wad nieruchomości (a zatem i wykonanych na niej robót budowlanych – istotą robót budowlanych jest bowiem przekształcanie nieruchomości) jest ponoszona przez wykonawcę przez okres 5 lat od dnia wydania rzeczy.

W konsekwencji zasady oceny ofert w tym postępowaniu w zakresie terminu gwarancji (przy braku należytego określenia jej zakresu) nie zabezpieczały zamawiającemu dodatkowych korzyści poza wynikającymi już z przepisów prawa uprawnieniami z rękojmi. Mogły zaś potencjalnie prowadzić do wyboru oferty droższej przy braku jakiejkolwiek innej korzyści dla zamawiającego – przewidywały bowiem możliwość zaoferowania różnego okresu od 3 do 5 lat (nieprzekraczającego okresu rękojmi) co spowodowałoby różnice w punktacji mogące skutkować wyborem oferty istotnie droższej. W pozostałym zakresie aktualność zachowują uwagi poczynione odnośnie kryteriów oceny ofert w postępowaniu na zimowe utrzymanie dróg.

W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu Kierownik Wydziału BGGN UM w Wasilkowie przedstawił m.in. genezę przepisów wskazujących na „konieczność” stosowania kryteriów pozacenowych oraz stwierdził, że (…) Ustawa pzp nie wymaga od zamawiającego wskazywania korzyści wybrania kryterium przedmiotowego względem uprawnień wynikających z rękojmi. RIO w Białymstoku nie zgadza się z zacytowanym stwierdzeniem, ponieważ sugeruje ono, że wybór kryteriów pozacenowych i ich ranga – potencjalnie wpływający na cenę zamówienia – może odbywać się niezależnie od ich charakteru i rzeczywistego znaczenia. Twierdzenie takie pozostaje w sprzeczności z cytowaną wyżej ustawową definicją najkorzystniejszej oferty. Ocenie nie powinny podlegać okoliczności, które w praktyce zawierają się w uprawnieniach już przysługujących zamawiającemu z mocy prawa. W szczególności w wymiarze mogącym mieć tak istotny wpływ na cenę oferty, wynikającym z nadania im rangi 40%.

W praktyce kryterium gwarancji nie miało wpływu na wybór oferty, ponieważ wybrano ofertę najtańszą, a wszyscy wykonawcy zaproponowali 5-letni okres gwarancji – str. 240-246 protokołu kontroli.

Analiza zamówienia publicznego na obsługę bankową, przeprowadzonego w 2019 r. według zasad obowiązujących w Urzędzie przy udzielaniu zamówień o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro, wykazała, że ustalenia wartości szacunkowej zamówienia dokonała poprzednia Skarbnik Gminy, jako wynik następujących informacji: WIBOR 1M + marża 3,39% (1,64% + 1,75%); kredyt 4.000.000 zł 30 dni – 11.145,21 zł. Tak ustalona wartość nie odnosiła się zatem ani do wydatków związanych z realizacją tej usługi ani do czasu trwania umowy. Umowa z wybranym w postępowaniu bankiem została zawarta na okres 4 lat, tj. od 11 maja 2019 r. do 10 maja 2023 r. Na wniosek kontrolujących ustalono łączne koszty obsługi bankowej w 2018 r. (z uwzględnieniem wszystkich jednostek objętych obsługą), które wyniosły 12.025 zł. Szacunkowa wartość zamówienia winna zatem wynosić 48.100 zł (12.025 x 4).

Kryteria wyboru ofert odnosiły się pierwotnie do ceny (60%) i oceny opłacalności ekonomicznej rachunku (40%). Przy ocenie kryterium ceny (rozpisanej na 6 elementów) miały być brane różnego rodzaju zagadnienia, wśród których nie było jednak kosztów bieżących prowadzenia obsługi bankowej, natomiast kryterium opłacalności ekonomicznej odnosiło się do wysokości oprocentowania środków na rachunkach oraz oprocentowania kredytu w rachunku bieżącym budżetu. Kryteria oceny ofert zostały zmienione w następujący sposób:

- zmieniono wagę kryterium opłacalności ekonomicznej rachunku z 40% na 80% oraz treść tego kryterium, które po zmianie odnosiło się wyłącznie do wysokości oprocentowania środków na rachunkach,

- zmieniono kryterium ceny na kryterium kosztu kredytów w rachunku bieżącym budżetu z wagą 20%.

           Z ustaleń kontroli wynika zatem, że wyboru dokonano z pominięciem bieżących kosztów obsługi bankowej, odnosząc się tylko do oprocentowania środków na rachunkach (zagadnienia niemającego związku z ponoszeniem wydatków) i kredytu w rachunku budżetu (z którego być może w ogóle jednostka nie będzie korzystała), co nie ma uzasadnienia w świetle przedmiotu zamówienia oraz wynikających z Prawa zamówień publicznych definicji zamówienia publicznego (art. 2 pkt 13) oraz najkorzystniejszej oferty (art. 2 pkt 5), której elementem przy tego rodzaju usługach co do zasady zawsze jest cena usługi, ponieważ zamówienie publiczne jest umowa odpłatną – str. 40-41 protokołu kontroli.

Organem wykonawczym gminy miejsko-wiejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Burmistrz  jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zmodyfikowanie regulacji wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości, poprzez:

a) usunięcie błędów w zakładowym planie kont w numeracji kont prowadzonych dla poszczególnych jednostek w ramach konta 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych”,

b) wprowadzenie do zakładowego planu kont wszystkich kont prowadzonych w ramach konta 224 w ewidencji budżetu, 

c) wprowadzenie do zakładowego planu kont kont pozabilansowych 980 „Plan finansowy wydatków budżetowych” i 981 „Plan finansowy niewygasających wydatków”,

d) usunięcie postanowienia przewidującego, iż dotacje podmiotowe dla instytucji kultury uznaje się za wykorzystane i rozliczone w dacie ich przekazania.

2. Zapewnienie przestrzegania obowiązujących regulacji wewnętrznych odnoszących się do gospodarki kasowej, poprzez:

a) potwierdzanie stanu kwitariuszy przychodowych przez wszystkie osoby wskazane przepisami wewnętrznymi,

b) respektowanie ustalonej wysokości pogotowia kasowego; ewentualnie formalne dokonanie zmiany jego wysokości, tak aby była ona adekwatna do faktycznych potrzeb jednostki.

3. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) prowadzenie kont pozabilansowych 980 i 981,

b) zamieszczanie w treści zapisów księgowych numerów identyfikacyjnych dowodów księgowych nadanych przez ich wystawcę, jak tego wymaga art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o rachunkowości,

c) zapewnienie ciągłości numeracji nadawanej dowodom księgowym „Pk” w programie księgowym,

d) zapewnienie wykazywania dwustronnych sald kont prowadzonych w ramach konta 221 zarówno w bilansie zamknięcia, jak i w bilansie otwarcia,

e) usunięcie utrudnień w jednoznacznym ustaleniu sposobu zaewidencjonowania w księgach poszczególnych operacji uwidocznionych na wyciągach bankowych, które obejmowane są zbiorczym dekretem w ewidencji syntetycznej; w tym celu w szczególności rozważenie zamieszczania dekretu przy każdej pozycji wyciągu bankowego, w celu umożliwienia stwierdzenia kwot składających się następnie na zbiorczy dekret,

f) uwzględnienie zawartych w części opisowej wystąpienia uwag dotyczących sposobu postępowania ze środkami wpływającymi na rachunek podzielonej płatności VAT i ich ewidencjonowania, w celu uniknięcia sytuacji przeznaczania ich na wydatki Urzędu bez uprzedniego odprowadzenia do budżetu i dokonywania następnie operacji i księgowań mających usunąć ewidencyjne skutki takiego zdarzenia,

g) przeksięgowywanie wyniku budżetu za dany rok na wynik skumulowany pod datą przyjęcia sprawozdania z wykonania budżetu przez Radę Miejską,

h) księgowanie wyciągów bankowych obrazujących operacje na rachunku lokaty na utworzonym w tym celu odrębnym koncie prowadzonym w ramach konta 133,

i) zaniechanie stosowania technicznych zapisów ujemnych na koncie 133,

j) bieżące uzgadnianie wynikających z ksiąg rachunkowych danych obrazujących aktywa i pasywa ZFŚS oraz przechowywanych środków depozytowych

k) dokonywanie wnikliwej analizy rzetelności sald wynikających z ksiąg rachunkowych, w celu uniknięcia sytuacji utrzymywania w ewidencji danych niemających treści ekonomicznej,

l) wyeliminowanie przypadków dokonywania zapisów w księgach bez formalnej dekretacji wskazującej sposób zapisu operacji wynikającej z dowodu księgowego,

ł) rozpoczęcie ewidencjonowania operacji dokonania zapłaty należności za pomocą terminala płatniczego, uwidocznionych w treści raportów płatności bezgotówkowych, przy zastosowaniu zapisów wskazanych w części opisowej wystąpienia,

m) ujmowanie na koncie 221 w ewidencji Urzędu danych dotyczących należności pozostałych do zapłaty (zaległości) podlegających prezentacji w sprawozdaniu Rb-27S w zakresie udziałów w podatkach dochodowych oraz podatków pobieranych na rzecz gminy przez urzędu skarbowe,

n) dokonywanie każdego roku aktualizacji należności z tytułu odsetek naliczonych w tym roku od należności głównych objętych w latach poprzednich odpisem aktualizującym, mając na uwadze, że  przypisane za dany rok odsetki od tego rodzaju należności podlegają takiej samej ocenie w zakresie podstawy dokonania odpisu aktualizującego co należność główna objęta odpisem (art. 35b ustawy o rachunkowości),

o) założenie ewidencji analitycznej gruntów do konta 011, która będzie zawierała poszczególne działki jako odrębne obiekty inwentarzowe oraz wartość ewidencyjną każdej z nich, mając na względzie przepisy wskazane w części opisowej wystąpienia oraz zasady wyceny środków trwałych określone ustawą o rachunkowości,

p) zaniechanie wyksięgowywania wartości nieruchomości z konta 011 na podstawie danych o wartości nieruchomości otrzymywanych z ewidencji zasobu nieruchomości,

q) uwzględnienie zawartych w części opisowej wystąpienia uwag dotyczących porównania danych wynikających z ewidencji księgowej z ewidencją gminnego zasobu nieruchomości,

r) ujęcie wartości 2 kompletów ubrań strażackich na koncie 013; przestrzeganie ustalonych zasad obejmowania pozostałych środków trwałych ewidencją na koncie 013,

s) dokonywanie zapisu Wn 810 – Ma 224 obrazującego uznanie dotacji przekazanej instytucji kultury za wykorzystaną i rozliczoną po otrzymaniu od instytucji sprawozdania z wykonania planu finansowego i dokonaniu jego weryfikacji,

t) prowadzenie ewidencji poszczególnych grup materiałów metodą wynikającą z obowiązujących w Urzędzie Miejskim przepisów wewnętrznych, jak to wynika z art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości; jeżeli wynikające z przepisów wewnętrznych metody nie są adekwatne do faktycznych potrzeb jednostki – przygotowanie Burmistrzowi projektu stosownych zmian przepisów w tym zakresie,

u) zaprzestanie ujmowania zapisami ujemnymi wynikającego ze spisu z natury stanu materiałów odpisanych  pierwotnie w koszty,

v) zapewnienie prawidłowości obiegu (przekazywania do księgowości) dokumentów poświadczających zdarzenia, które powinny skutkować zmianą ewidencyjnego stanu środków trwałych, mając na uwadze stwierdzone podczas kontroli przypadki nieuwzględnienia w księgach do końca 2017 r. zdarzeń tego rodzaju zaistniałych w 2016 r.,

w) naliczanie i ewidencjonowanie w księgach na koniec każdego kwartału przypadających gminie odsetek od nieterminowo regulowanych należności.

4. Rozważenie podjęcia działań w celu umorzenia wskazanych w protokole kontroli należności pochodzących sprzed 2000 r., ujętych na koncie 290, które były już objęte bezskutecznym postępowaniem egzekucyjnym.

5. Prawidłowe w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami – tj. na podstawie operatu szacunkowego – ustalenie wartości nieruchomości przekazanych w trwały zarząd GZGK, mając na uwadze, że tak ustalona wartość powinna stanowić podstawę naliczenia w decyzji opłaty rocznej za trwały zarząd.

6. W zakresie sprawozdawczości:

a) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S kwoty dochodów otrzymanych ustalonej zgodnie z przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia,

b) zaprzestanie wykazywania w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27ZZ Urzędu danych podlegających wykazaniu w sprawozdaniu Rb-27ZZ zbiorczym, dotyczących dochodów wynikających ze sprawozdania jednostkowego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej,

c) wykazywanie w wierszu N2. „Pożyczki” sprawozdania Rb-N należności wynikających ze sprzedaży na raty,

d) prezentowanie w sprawozdawczości kwoty wolnych środków ustalonej po weryfikacji rzetelności sald konta 224 w ewidencji budżetu podlegających uwzględnieniu przy ich obliczeniu,

e) prawidłowe wykazywanie skutków obniżenia górnych stawek podatkowych w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-PDP.

7. W zakresie wadiów i zabezpieczeń należytego wykonania umów wniesionych przez wykonawców zamówień publicznych:

a) przechowywanie wadiów i zabezpieczeń należytego wykonania umów na oprocentowanych rachunkach bankowych, jak tego wymagają przepisy art. 46 ust. 4 oraz art. 148 ust. 5 Prawa zamówień publicznych, oraz rozliczanie ich z wykonawcami w sposób określony tą ustawą,

b) niezwłoczne dokonanie zwrotu wadium i zabezpieczenia należytego wykonania umowy w łącznej wysokości 22.970 zł podmiotom wskazanym w części opisowej wystąpienia,

c) zapewnienie terminowego dokonywania zwrotów wadiów i zabezpieczeń należytego wykonania umów; w tym celu zapewnienie należytego funkcjonowania procedury przekazywania do księgowości informacji o konieczności zwrotu tych depozytów.

8. W zakresie rozliczeń z Gminnym Zakładem Gospodarki Komunalnej w Wasilkowie:

a) rozważenie przedłożenia Radzie Miejskiej projektu uchwały określającej zasady ustalania i przekazywania zakładowi budżetowemu z budżetu gminy środków finansowych wynikających z rozliczenia podatku VAT, o której mowa w art. 16 ust. 2 pkt 6 ustawy o finansach publicznych, mając na uwadze argumentację zawartą w części opisowej wystąpienia,

b) określenie przez Pana Burmistrza szczegółowości rozliczenia udzielanej GZGK dotacji przedmiotowej, stosownie do przepisów § 45 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych,

c) egzekwowanie od kierownika GZGK przestrzegania obowiązujących w gminie Wasilków wymogów w zakresie składania wniosków o wypłatę dotacji celowych oraz półrocznych informacji z wykorzystania środków z dotacji celowej z budżetu,

d) niezwłoczne przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, określającej terminy i sposób ustalania zaliczkowych wpłat nadwyżki środków obrotowych dokonywanych przez zakład do budżetu gminy oraz sposób i terminy rocznych rozliczeń i dokonywania wpłat do budżetu.

9. W zakresie procedury sporządzania planów finansowych:

a) zapewnienie należytej weryfikacji zgodności projektów planów finansowych z danymi wynikającymi z projektu budżetu, mając na uwadze stwierdzony przypadek niezgodności projektu planu MOPS w projektem budżetu na 2019 r.,

b) przekazywanie Gminnemu Zakładowi Gospodarki Komunalnej informacji wynikających z uchwały budżetowej wskazujących wyłącznie na kwoty planowanych dotacji z budżetu oraz ewentualnych wpłat do budżetu.

10. Przeprowadzanie inwentaryzacji metodą potwierdzenia sald w terminach wynikających z art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości.

11. Podjęcie zdecydowanych działań w celu zapewnienia zgodności z prawem procedury udostępniania pasa drogowego oraz pobierania opłat za zezwolenie na jego zajęcie a także prowadzenia dokumentacji w sposób umożliwiający zweryfikowanie jej rzetelności. Dla realizacji tego wniosku niezbędne jest zdyscyplinowanie odpowiedzialnych pracowników oraz ewentualnie rozważenie zasadności przeprowadzenia przez Pana zmian organizacyjnych polegających na powierzeniu innemu pracownikowi (pracownikom) obowiązków w przedstawionym wyżej zakresie, ponieważ z ustaleń kontroli wynika brak rozumienia podstawowych zasad i celu ich realizacji. W świetle ustaleń kontroli działania Pana Burmistrza powinny doprowadzić do:

a) wyeliminowania przypadków przekazywania pasa drogowego przed wydaniem decyzji administracyjnej zezwalającej na jego zajęcie,

b) wyeliminowania przypadków wydawania decyzji zezwalających na zajęcie pasa w okresie wcześniejszym niż data wydania decyzji,

c) zapewnienia bezwzględnej zgodności między treścią wniosku o zajęcie pasa drogowego (liczbą dni zajęcia, powierzchnią zajęcia pasa i rodzajem zajmowanych elementów) a postanowieniami decyzji zezwalającej na zajęcie, tak aby możliwe było jednoznaczne zweryfikowanie zgodności z wnioskiem naliczonej w decyzji opłaty, tj. ustalenie na podstawie wniosku i uzyskanego przez zarządcę drogi harmonogramu (zwłaszcza przy etapowym prowadzeniu robót) powierzchni pasa zajmowanej w poszczególnych dniach obowiązywania zezwolenia,

d) zapewnienia bezwzględnej zgodności między postanowieniami zawartymi w decyzjach zezwalających na zajęcie pasa drogowego w zakresie opisu czasu i powierzchni zajęcia a postanowieniami tych decyzji określającymi sposób naliczenia opłaty,

e) naliczania kar pieniężnych w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia wynikającego z decyzji administracyjnej, przekroczenia terminu zajęcia wynikającego z decyzji lub wystąpienia innych okoliczności wymienionych w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych jako podstawa naliczenia kary,

f) ustalania wysokości opłat za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym za okres krótszy niż rok w sposób zgodny z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, tj. proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzeń w niepełnym roku,

g) prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji zezwalających na zajęcia pasa drogowego zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

12. Klasyfikowanie dochodów z opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości w par. 0550.

13. W zakresie dochodów pobieranych na  podstawie zarządzenia Nr 336/2014 Burmistrza Wasilkowa z dnia 4 lipca 2017 r. w sprawie ustalenia zasad i trybu udostępniania nieruchomości stanowiących własność Gminy Wasilków w celu budowy urządzeń przesyłowych lub infrastruktury technicznej:

a) określanie w umowach zgodnego z zarządzeniem terminu wniesienia opłaty; ewentualnie wprowadzenie zmian w zarządzeniu, jeżeli jego postanowienia nie odpowiadają faktycznym potrzebom,

b) zapewnienie bezwzględnej zgodności między treścią wniosku o udostępnienie nieruchomości (liczbą dni udostępnienia i udostępnioną powierzchnią) a postanowieniami umowy udostępnienia, tak aby możliwe było jednoznaczne zweryfikowanie zgodności z wnioskiem naliczonej w umowie odpłatności;

c) zapewnienie wewnętrznej zgodności w umowach między opisem czasu i powierzchni udostępnienia nieruchomości a naliczoną odpłatnością oraz prawidłowego naliczania odpłatności w świetle postanowień zarządzenia.

14. Waloryzowanie czynszu za najem i dzierżawę nieruchomości gruntowych i lokali użytkowych, stosownie do zawartych umów i postanowień art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych.

15. Jednoznaczne uregulowanie w treści zarządzenia Nr 174/2019 z dnia 19 listopada 2019 r., w jaki sposób (miesięcznie czy rocznie) ma być wnoszona odpłatność za najem i dzierżawę wynikające z umów zawartych na okres 1 roku.

16. Określanie w zawiadomieniu terminu zawarcia umowy sprzedaży w taki sposób, aby nie był on krótszy niż 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia.

17. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektu zmiany uchwały określającej zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na czas dłuższy niż 3 lata, polegającej na objęciu jej regulacją także zasad zawierania umów najmu i dzierżawy na czas nieoznaczony.

18. Zaniechanie powoływania się na uchwałę Nr XLIX/263/10 Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 26 sierpnia 2010 r. w sprawie zasad i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawym… jako podstawy prawnej rozłożenia na raty należności z opłaty za trwały zarząd nieruchomości.

19.  Przestrzeganie wynikających ze wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej zasad przeprowadzania i dokumentowania kontroli podatkowych.

20. Wyjaśnienie i wyeliminowanie wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia rozbieżności w zakresie prawidłowości danych wykazanych w informacjach i deklaracjach podatkowych oraz ich zgodności z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na zalecenia przedstawienie wyników poszczególnych ustaleń oraz ich wymiaru finansowego.

21. Przestrzeganie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie formalnoprawnej prawidłowości wydawanych decyzji.

22. Rozważenie zawiadamiania właściwego miejscowo urzędu skarbowego w przypadku uporczywego, nieterminowego składania przez podatnika deklaracji lub informacji podatkowych.

23. Prowadzenie działań windykacyjnych w oparciu o obowiązujące przepisy, w tym regulacje wewnętrzne. Dostosowanie wewnętrznych przepisów regulujących zasady prowadzenia działań upominawczych i windykacyjnych do przepisów wskazanego w części opisowej rozporządzenia.

24. Wprowadzenie zmian w regulaminie wynagradzania pracowników Urzędu Miejskiego, eliminujących sprzeczności z przepisami powszechnie obowiązującymi, m.in. w zakresie wymagań kwalifikacyjnych pracowników, wykazane w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli.

25. Uwzględnienie w zakresie przyznawania dodatków specjalnych dla pracowników uwag zawartych w części opisowej wystąpienia, dotyczących w szczególności okresowego charakteru tego składnika wynagrodzenia oraz należytej podstawy jego przyznania.

26. Zaniechanie uwzględniania w podstawie naliczenia dodatkowego wynagrodzenia rocznego jednorazowych lub nieperiodycznych wypłat za spełnienie określonego zadania bądź za określone osiągnięcie, które pracownik otrzymał w rozliczanym roku.

27. Zwrócenie uwagi przy zatwierdzaniu arkuszy organizacyjnych szkół, aby liczba realizowanych tygodniowo godzin ponadwymiarowych nauczyciela na stanowisku kierowniczym nie przekraczała ½ jego tygodniowego pensum po obniżce uchwalonej przez Radę Miejską.

28. W zakresie ustalania danych na potrzeby sporządzenia sprawozdania z osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli:

a) pisemne powierzenie obowiązków w zakresie przygotowywania danych do sprawozdania pracownikowi, który te czynności faktycznie wykonuje,

b) wskazanie pracownikowi przygotowującemu dane do sprawozdania na dołożenie większej staranności przy ustalaniu liczby etatów nauczycieli i wydatków faktycznie poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli.

29. W zakresie podróży służbowych:

a) rozważenie potrzeby dalszego utrzymywania w przepisach wewnętrznych wymogu uzasadniania przez pracownika wniosku o odbycie podróży samochodem prywatnym. W przypadku utrzymania tej regulacji zapewnienie należytego dokumentowania uzasadnienia,

b) prawidłowe ustalanie wysokości diety za podróż służbową; wypłacenie Zastępcy Burmistrza kwoty 15 zł odpowiadającej zaniżeniu diety za podróż do Krakowa,

c) wystawianie polecenia wyjazdu służbowego w każdym przypadku odbywania przez pracownika podróży służbowej w rozumieniu przepisów prawa (w tym samochodem służbowym) oraz zobowiązanie pracowników do dokumentowania w jego treści czasu podróży, mając na uwadze m.in. możliwość jednoznacznego zweryfikowania prawidłowości potrącenia kwoty ryczałtu za jazdy lokalne.

30. Usunięcie z treści umów ustalających ryczałt za używanie samochodów prywatnych w jazdach lokalnych regulacji przewidującej, że odbywanie jazdy lokalnej może mieć miejsce po terenie „gmin sąsiadujących z gminą Wasilków”.

31. Odrzucanie wniosków określających przeznaczenie środków funduszu sołeckiego lub jego zmianę, jeżeli nie zawierają w swej treści uzasadnienia.

32. Przyjmowanie i realizowanie dokumentów skutkujących wydatkami gminy Wasilków za wykonanie usługi promocyjnej z zachowaniem postanowień umowy, tj. po jej zakończeniu, w sytuacji gdy według umowy wynagrodzenie ma być wypłacone „za wykonanie czynności określonych umową”.

33. W zakresie prowadzenia kart drogowych samochodów służbowych:

a) pisemne powierzenie obowiązków dotyczących prowadzenia i weryfikacji kart drogowych,

b) zobowiązanie pracownika zajmującego się prowadzeniem spraw związanych z eksploatacją samochodów służbowych do należytej kontroli danych zamieszczanych w kartach drogowych, w celu zapewnienia rzetelności danych dotyczących rozliczenia paliwa oraz stanu licznika, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli,

c) zapewnienie, aby pracownicy korzystający z samochodu służbowego (w tym Pan Burmistrz) rzetelnie wypełniali karty drogowe, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli.

34. Dokumentowanie ogłoszenia wyników konkursu stosownie do art. 15 ust. 2j ustawy o działalności pożytku publicznego…

35. W zakresie udzielania zamówień publicznych:

a) zwrócenie uwagi przy ustalaniu kryteriów oceny ofert, aby zapewniały one wybór oferty rzeczywiście najkorzystniejszej w rozumieniu przepisów Prawa zamówień publicznych, czego warunkiem jest adekwatne do istotności określenie wagi kryterium ceny i innych przyjętych kryteriów oceny ofert. Uwzględnienie przy określaniu kryteriów oceny ofert, że przepisy Prawa zamówień publicznych nie nakazują ustalania we wszystkich postępowaniach innych kryteriów oceny ofert oprócz ceny, jak również nie ograniczają wagi kryterium ceny do maksymalnie 60%, zaś oczekiwany przez zamawiającego sposób (warunki) wykonywania zamówienia może być sformułowany jako jeden z warunków zamówienia, który musi spełnić wykonawca,

b) określanie na etapie przygotowania postępowania o udzielenie zamówienia publicznego kwestii dotyczących okresu i warunków gwarancji mających stanowić kryterium oceny ofert (zwłaszcza o znaczącej wadze), w taki sposób, aby jednoznacznie zapewniały one dla zamawiającego dodatkowe korzyści względem uprawnień z rękojmi wynikających wprost z przepisów k.c.,

c) konstruowanie kryteriów oceny ofert przy wyłanianiu wykonawcy obsługi bankowej budżetu z uwzględnieniem kosztów bieżącej obsługi, mając na uwadze ogólne regulacje dotyczące zamówień publicznych i wydatkowania środków publicznych. Szacowanie wartości zamówienia na tego typu usługę w oparciu o koszty bieżącej obsługi i przewidywany okres trwania umowy.

36. Zapewnienie skutecznej realizacji wniosków pokontrolnych, eliminującej stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości. W tym celu m.in. wdrożenie odpowiednich mechanizmów nadzoru nad wykonywaniem obowiązków przez pracowników, którzy są odpowiedzialni za poszczególne zagadnienia.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

           Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

 Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku