Kontrola doraźna gospodarki finansowej

przeprowadzona w Centrum Usług Wspólnych w Choroszczy

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 30 listopada 2020 roku (znak: RIO.I.6003-13/20), o treści jak niżej:

Pan

Andrzej Winnicki

Dyrektor Centrum Usług Wspólnych

w Choroszczy

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku przeprowadziła, na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137), doraźną kontrolę gospodarki finansowej w Centrum Usług Wspólnych w Choroszczy, obejmując jej zakresem zagadnienia związane z osiąganiem przez gminę Choroszcz w 2019 r. wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215) oraz inne wybrane zagadnienia dotyczące wynagrodzeń nauczycieli.

W zakresie osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli kontroli poddano prawidłowość ustalenia danych na potrzeby sporządzenia przez Burmistrza Choroszczy sprawozdania, o którym mowa w art. 30a ust. 4 Karty Nauczyciela, dotyczących struktury zatrudnienia na poszczególnych stopniach awansu zawodowego nauczycieli oraz faktycznych wydatków na wynagrodzenia nauczycieli poniesionych w 2019 r., a także prawidłowość ustalenia wysokości dodatków uzupełniających dla poszczególnych nauczycieli.

Kontrola wykazała błędne ustalanie średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli. Analizą objęto dane dotyczących nauczycieli stażystów, kontraktowych i mianowanych. Pomniejszenia etatu wynikającego z faktu przebywania nauczyciela w danym miesiącu na zasiłku finansowanym przez ZUS nie dokonywano w miesiącu, w którym miała miejsce nieobecność – w myśl § 3 ust. 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U Nr 6, poz. 35 ze zm.) – lecz w miesiącu następnym. Zgodnie z przywołanym przepisem, przy ustalaniu średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli nie uwzględnia się liczby etatów nauczycieli, proporcjonalnie do okresów, w których pobierali zasiłek chorobowy, świadczenie rehabilitacyjne lub zasiłek opiekuńczy. Nie miało to wpływu na strukturę zatrudnienia w przypadku miesięcy tego samego roku, jednakże wystąpiły sytuacje – wskazane w protokole kontroli – zmniejszenia wymiaru etatu w styczniu 2019 r. w związku z przebywaniem nauczycieli na zasiłkach finansowanych z ZUS w grudniu 2018 r.

Ponadto przy zatrudnieniu nauczyciela tylko przez część miesiąca bądź przebywaniu na urlopie bezpłatnym do wyliczenia zmniejszenia liczby etatów przyjmowano – identycznie jak w przypadku przebywania na zasiłku ZUS – okres 30 dni w miesiącu. Zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Edukacji Narodowej, akceptowanym również przez RIO w Białymstoku w świetle obowiązujących przepisów, w przypadku nauczycieli, którzy nie przepracowali pełnego miesiąca, wynagrodzenie liczy się stosownie do treści § 12 ust. 1 i 2  rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 29 maja 1996 r. w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia w okresie niewykonywania pracy oraz wynagrodzenia stanowiącego podstawę obliczania odszkodowań, odpraw, dodatków wyrównawczych do wynagrodzenia oraz innych należności przewidzianych w Kodeksie pracy (Dz. U. z 2017 r. poz. 927). Oznacza to, że nauczyciel powinien mieć wyliczane wynagrodzenie proporcjonalnie do liczby przepracowanych godzin, z uwzględnieniem, iż dla każdego miesiąca ustala się odrębną liczbę dni roboczych. Ustalając średnioroczną strukturę zatrudnienia wielkość etatu nauczyciela należy zatem obliczyć proporcjonalnie do liczby dni roboczych w danym miesiącu.

Ustalenia kontroli w powyższym zakresie, szczegółowo opisane w protokole kontroli, miały nieznaczny wpływ na średnioroczną strukturę zatrudnienia:

a) liczba etatów nauczycieli stażystów od stycznia do sierpnia została zaniżona o 0,01 etatu (wykazano 5,58 a należało 5,59),

b) liczba etatów nauczycieli mianowanych od stycznia do sierpnia została zaniżona o 0,04 etatu (wykazano 26,46 a należało 26,50).

W przypadku nauczycieli kontraktowych stwierdzone błędy nie spowodowały zmiany wykazanej w sprawozdaniu liczby etatów.

Podczas kontroli nie przeprowadzano szczegółowej weryfikacji danych dotyczących średniorocznej liczby etatów nauczycieli dyplomowanych – z uwagi na przewidywany czas kontroli i nieznaczny wpływ uchybień na średnioroczną liczbę etatów na pozostałych stopniach awansu zawodowego. Należy jednak założyć, że podobnego rodzaju błędy wystąpiły również przy ustalaniu danych dotyczących nauczycieli dyplomowanych i mogły wywrzeć wpływ na treść sprawozdania – str. 7-10 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość wykazanych w sprawozdaniu wydatków poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli w 2019 r. ustalono, że do wydatków 2019 r. nie zaliczono wydatków opłaconych  w styczniu 2019 r. z tytułu składek ZUS i pochodnych obciążających wynagrodzenia za grudzień 2018 r., natomiast do wydatków 2019 r. zaliczono wydatki na składki ZUS i pochodne opłacone w styczniu 2020 r. od wynagrodzeń za grudzień 2019 r. W myśl art. 30a ust. 1 Karty Nauczyciela organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego przeprowadza analizę poniesionych w poprzednim roku kalendarzowym wydatków na wynagrodzenia nauczycieli w odniesieniu do wysokości średnich wynagrodzeń, o których mowa w art. 30 ust. 3 oraz średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego. Zatem do wydatków na potrzeby sporządzenia sprawozdania należy zaliczać tylko kasowo zrealizowane w danym roku kalendarzowym (w tym przypadku w 2019 r.) wydatki na wynagrodzenia nauczycieli, w tym także składki ZUS i inne pochodne. Jest to zgodne z zasadą ustalania wydatków wykonanych (poniesionych) budżetu jednostki samorządu terytorialnego za dany rok, określoną m.in. w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.).

Z danych przygotowanych podczas kontroli przez pracownika CUW wynika, że łączne składki ZUS opłacone w styczniu 2019 r. od wynagrodzeń nauczycieli za grudzień 2018 r. wyniosły 118.508,53 zł a składki ZUS opłacone w styczniu 2020 r. od wynagrodzeń nauczycieli za grudzień 2019 r. – 133.808,20 zł.  Z dokumentu tego wynika więc, że wydatki ujęte w sprawozdaniu powinny ulec zmniejszeniu łącznie o 15.299,67 zł, z tego w grupie:

- nauczycieli stażystów o 3.170,40 zł,

- nauczycieli kontraktowych o 474,24 zł,

- nauczycieli mianowanych o 4.431,24 zł,

- nauczycieli dyplomowanych o 6.683,79 zł.

W protokole kontroli zaprezentowano dane sprawozdania z osiągania wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli za 2019 r. zmodyfikowane o ustalenia kontroli w zakresie średniorocznej liczby etatów nauczycieli stażystów i mianowanych oraz we wszystkich grupach awansu zawodowego o przedstawioną wyżej korektę wydatków. Wynika z nich, że wykazana w sprawozdaniu ujemna różnica między wydatkami faktycznie poniesionymi na wynagrodzenia a iloczynem średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń:

a) nauczycieli mianowanych – zwiększy się z 4.349,08 zł do 10.183,55 zł, co skutkuje zwiększeniem kwoty przeznaczonej na wypłatę jednorazowych dodatków uzupełniających za 2019 r. o 5.834,47 zł,

b) nauczycieli dyplomowanych – zwiększy się z 48.772,57 zł do 55.456,36 zł, co skutkuje zwiększeniem kwoty przeznaczonej na wypłatę jednorazowych dodatków uzupełniających za 2019 r. o 6.683,79 zł. Podana korekta ujemnej różnicy w przypadku nauczycieli dyplomowanych wynika jedynie z weryfikacji faktycznych wydatków z tytułu składek ZUS i może ulec jeszcze zmianie po dokonaniu przez kontrolowaną jednostkę weryfikację prawidłowości ustalenia średniorocznej liczby etatów.

W przypadku nauczycieli stażystów i kontraktowych ustalenia kontroli spowodują jedynie zmniejszenie dodatniej różnicy między wydatkami faktycznie poniesionymi na wynagrodzenia a iloczynem średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń – odpowiednio o 3.954,02 zł (z 8.550,95 zł do 4.596,93 zł) i o 474,24 zł (z 35.952,87 zł do 35.478,63 zł) a zatem nie wpłyną na obowiązek wypłaty jednorazowych dodatków uzupełniających – str. 11-13 protokołu kontroli.

Kontrolą objęto też prawidłowość tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin realizowanego przez dyrektorów i wicedyrektorów szkół prowadzonych przez gminę Choroszcz w świetle postanowień uchwały Nr IV/51/2003 Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 30 kwietnia 2003 r. w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze, tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć… W tym zakresie stwierdzono niezgodność z uchwałą tygodniowego wymiaru pensum realizowanego przez dwóch wicedyrektorów Szkoły Podstawowej w Choroszczy, ustalonego w zatwierdzonym arkuszu organizacyjnym i wynikającego z pism dyrektora Szkoły. Uchwała Rady Miejskiej z dnia 30 kwietnia 2003 r. przewiduje, że dla wicedyrektora szkoły liczącej powyżej 17 oddziałów tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin obniża się do 7 godzin. Natomiast z pism dyrektora Szkoły i arkuszy organizacyjnych wynika, że w latach szkolnych 2018/2019, 2019/2020 i 2020/2021 wicedyrektorzy realizowali po 5 godzin pensum, co oznacza, iż było ono o 2 godziny niższe od ustalonego uchwałą. Zgodnie z § 1 ust. 3 uchwały zwolnienie, w uzasadnionych przypadkach, od obowiązku realizacji tygodniowego wymiaru zajęć dydaktycznych może mieć miejsce wyłącznie w przypadku dyrektorów szkół. Prawo do zastosowania zwolnienia posiada Burmistrz Choroszczy. W świetle postanowień uchwały w arkuszu organizacyjnym nie mogło zatem zostać zatwierdzone pensum wicedyrektorów SP w Choroszczy wynoszące 5 godzin, czyli odmienne od ustalonego uchwałą.

W wyjaśnieniu złożonym w sprawie zmniejszonego pensum wicedyrektorów Pan Dyrektor wskazał, że: (…) Wynikało to zarówno z zapewnienia prawidłowej realizacji podstawy programowej (podziału godzin na wszystkie oddziały zgodnie z ramowym planem nauczania) a ponadto było uzasadnione potrzebami organizacyjnymi szkoły. (…) Udzielenie zniżki do 5/18 wynikało z zapewnienia realizacji ramowego planu nauczania w jednym oddziale. W przypadku przydzielenia mu zajęć z języka polskiego w dwóch klasach otrzymałby 10 godzin zajęć tygodniowo (na oddział przypada 5 godzin języka polskiego w tygodniu). Oznacza to, że w przypadku udzielenia zniżki do 7/18, otrzymałby dodatkowo 3 godziny ponadwymiarowe (średnio 12 godzin miesięcznie).  Spowodowałoby to dodatkowy koszt wynagrodzenia (...) Wicedyrektor, który prowadził zajęcia z geografii miał przydzielone 5 godzin zajęć tygodniowo. Udzielenie zniżki wicedyrektorowi do 7/18 spowodowałoby brak możliwości zapewnienia pełnego etatu drugiemu z nauczycieli geografii. (…) Organ prowadzący zatwierdzając arkusz organizacyjny pracy szkoły żywi przeświadczenie, że zaplanowany przez dyrektora szkoły przydział obowiązków dla kadry pedagogicznej stanowi jak najbardziej optymalne i ekonomiczne rozwiązanie. W związku z tym, dopuszcza zwiększenie zniżki godzin dla wicedyrektorów. Nie kwestionując racjonalności argumentów przedstawionych przez Pana Dyrektora należy wskazać na brak prawnego umocowania dla zatwierdzenia arkusza organizacyjnego zawierającego dodatkowe obniżki pensum dla wicedyrektorów. Uwagi dotyczące przestrzegania uchwały Nr IV/51/2003 z dnia 30 kwietnia 2003 r. przy zatwierdzaniu arkuszy organizacyjnych szkół zostały przekazane odrębnym pismem Burmistrzowi Choroszczy, jako organowi prowadzącemu szkoły i zatwierdzającemu ich organizację.

Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących przeprowadzania analizy osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli oraz błędnych działań organu prowadzącego szkoły obsługiwane przez CUW.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zobowiązanie pracownika odpowiedzialnego za ustalanie danych na potrzeby sporządzenia sprawozdania z osiągania wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez gminę Choroszcz do:

a) ustalania wymiaru etatu nauczyciela w miesiącu, w trakcie którego stosunek pracy został z nim nawiązany bądź rozwiązany, lub przebywającego na urlopie bezpłatnym, zgodnie z podanymi w części opisowej wystąpienia zasadami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 29 maja 1996 r. w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia w okresie niewykonywania pracy…,

b) pomniejszania etatu wynikającego z faktu przebywania nauczyciela w danym miesiącu na zasiłku finansowanym przez ZUS w tym miesiącu, w którym miała miejsce nieobecność,

c) uwzględniania w kwocie wydatków poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli w danym roku wyłącznie wydatków kasowo zrealizowanych w tym roku.

2. Zweryfikowanie prawidłowości ustalenia danych dotyczących średniorocznej liczby etatów nauczycieli dyplomowanych za 2019 r. pod kątem przestrzegania zasad wskazanych w pkt a) i b) wniosku pokontrolnego nr 1.

3. Przekazanie Burmistrzowi Choroszczy danych niezbędnych do sporządzenia korekty sprawozdania z osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli za 2019 r., wynikających z ustaleń zawartych w protokole kontroli oraz z rezultatów weryfikacji przeprowadzonej w stosunku do nauczycieli dyplomowanych na podstawie wniosku pokontrolnego nr 2.

4. Ponowne naliczenie nauczycielom mianowanym i dyplomowanym kwot dodatków uzupełniających za 2019 r. i rozliczenie z nimi tych kwot, o które dodatki zostały im zaniżone w stosunku do prawidłowych danych sprawozdania po korekcie.

           O sposobie wykonania wniosków pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku, w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartego w wystąpieniu wniosku, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie wówczas zawieszeniu.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Do wiadomości:

Burmistrz Choroszczy

                  Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

            w Białymstoku

           W wyniku kontroli w ww. jednostce skierowano pismo z dnia 30 listopada 2020 roku, do organu wykonawczego:

Pan

Robert Wardziński

Burmistrz Choroszczy

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku przeprowadziła w dniach 2-6 listopada 2020 r. doraźną kontrolę w Centrum Usług Wspólnych w Choroszczy, obejmując jej zakresem zagadnienia związane z osiąganiem przez gminę Choroszcz w 2019 r. wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215) oraz inne wybrane zagadnienia dotyczące wynagrodzeń nauczycieli. Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości i uchybienia zawarte zostały w wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym do dyrektora CUW, którego egzemplarz przekazuję Panu Burmistrzowi. Z ustaleń kontroli wynika, że wyeliminowanie jednej ze stwierdzonych nieprawidłowości zależy od podjęcia stosownych działań przez Pana Burmistrza.

Kontrolą objęto m.in. prawidłowość tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć realizowanego przez dyrektorów i wicedyrektorów szkół prowadzonych przez gminę Choroszcz w świetle postanowień uchwały Nr IV/51/2003 Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 30 kwietnia 2003 r. w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze, tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć… W tym zakresie stwierdzono niezgodność z uchwałą tygodniowego wymiaru pensum realizowanego przez dwóch wicedyrektorów Szkoły Podstawowej w Choroszczy, ustalonego w zatwierdzonym arkuszu organizacyjnym Szkoły i wynikającego z pism dyrektora Szkoły. Uchwała Rady Miejskiej z dnia 30 kwietnia 2003 r. przewiduje, że dla wicedyrektora szkoły liczącej powyżej 17 oddziałów tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin obniża się do 7 godzin. Natomiast z pism dyrektora Szkoły i arkuszy organizacyjnych wynika, że w latach szkolnych 2018/2019, 2019/2020 i 2020/2021 wicedyrektorzy realizowali po 5 godzin pensum, co oznacza, iż było ono o 2 godziny niższe od ustalonego uchwałą. Zgodnie z § 1 ust. 3 uchwały zwolnienie, w uzasadnionych przypadkach, od obowiązku realizacji tygodniowego wymiaru zajęć dydaktycznych może mieć miejsce wyłącznie w przypadku dyrektorów szkół. Prawo do zastosowania zwolnienia posiada Burmistrz Choroszczy. W świetle postanowień uchwały w arkuszu organizacyjnym nie mogło być zatem zatwierdzone przez Pana pensum wicedyrektorów SP w Choroszczy wynoszące 5 godzin, czyli odmienne od ustalonego uchwałą.

Dyrektor CUW wyjaśnił w sprawie zmniejszonego pensum wicedyrektorów, że: (…) Wynikało to zarówno z zapewnienia prawidłowej realizacji podstawy programowej (podziału godzin na wszystkie oddziały zgodnie z ramowym planem nauczania) a ponadto było uzasadnione potrzebami organizacyjnymi szkoły. (…) Udzielenie zniżki do 5/18 wynikało z zapewnienia realizacji ramowego planu nauczania w jednym oddziale. W przypadku przydzielenia mu zajęć z języka polskiego w dwóch klasach otrzymałby 10 godzin zajęć tygodniowo (na oddział przypada 5 godzin języka polskiego w tygodniu). Oznacza to, że w przypadku udzielenia zniżki do 7/18, otrzymałby dodatkowo 3 godziny ponadwymiarowe (średnio 12 godzin miesięcznie).  Spowodowałoby to dodatkowy koszt wynagrodzenia (...) Wicedyrektor, który prowadził zajęcia z geografii miał przydzielone 5 godzin zajęć tygodniowo. Udzielenie zniżki wicedyrektorowi do 7/18 spowodowałoby brak możliwości zapewnienia pełnego etatu drugiemu z nauczycieli geografii. (…) Organ prowadzący zatwierdzając arkusz organizacyjny pracy szkoły żywi przeświadczenie, że zaplanowany przez dyrektora szkoły przydział obowiązków dla kadry pedagogicznej stanowi jak najbardziej optymalne i ekonomiczne rozwiązanie. W związku z tym, dopuszcza zwiększenie zniżki godzin dla wicedyrektorów. Nie kwestionując racjonalności argumentów przedstawionych przez dyrektora CUW należy wskazać na brak prawnego umocowania dla zatwierdzenia przez Pana Burmistrza arkusza organizacyjnego zawierającego dodatkowe obniżki pensum dla wicedyrektorów.

W celu wyeliminowania nieprawidłowości w przedstawionym zakresie niezbędne jest zapewnienie przez Pana Burmistrza zgodności arkuszy organizacyjnych Szkoły Podstawowej w Choroszczy z przepisami uchwały Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 30 kwietnia 2003 r. w zakresie tygodniowego wymiaru godzin zajęć wicedyrektorów. Jeżeli aktualne brzmienie przepisów uchwały nie odpowiada faktycznym potrzebom i uwarunkowaniom, należy rozważyć przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały wprowadzającej stosowne zmiany.

             Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

           w Białymstoku