Kontrola doraźna gospodarki finansowej przeprowadzona

w Zespole Obsługi Ekonomicznej Szkół Gminy Augustów

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 20 maja 2020 roku (znak: RIO.V.6003-1/20), o treści jak niżej:

Pan

Zdzisław Chmielewski

Dyrektor

Zespołu Obsługi Ekonomicznej  

Szkół Gminy Augustów

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku przeprowadziła, na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137), doraźną kontrolę gospodarki finansowej w Zespole Obsługi Ekonomicznej Szkół Gminy Augustów, obejmując jej zakresem zagadnienia związane z osiąganiem przez gminę Augustów w 2019 r. wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215, ze zm.) oraz inne wybrane zagadnienia dotyczące wynagradzania nauczycieli.

W zakresie średnich wynagrodzeń nauczycieli kontroli poddano m.in. prawidłowość ustalenia danych na potrzeby sporządzenia przez Wójta Gminy Augustów sprawozdania, o którym mowa w art. 30a ust. 4 Karty Nauczyciela, dotyczących przede wszystkim struktury zatrudnienia na poszczególnych stopniach awansu zawodowego nauczycieli oraz faktycznych wydatków na wynagrodzenia nauczycieli poniesionych w 2019 r., a także prawidłowość ustalenia wysokości dodatków uzupełniających dla poszczególnych nauczycieli. W wyniku kontroli wymienionych danych nieprawidłowości nie stwierdzono.

           Kontroli poddano również prawidłowość potrącenia nauczycielom szkół prowadzonych przez gminę Augustów wynagrodzenia za czas strajku. Stwierdzono, że w dniach 8-25 kwietnia 2019 r. do strajku przystąpili nauczyciele szkół podstawowych w Białobrzegach, Janówce, Kolnicy, Netcie i Rutkach. Potrącenia wynagrodzeń za czas strajku dokonano metodą zaopiniowaną przez radcę prawnego. Polegała ona na ustaleniu kwoty potrącenia przy uwzględnieniu liczby godzin zajęć dydaktycznych („tablicowych”) nieprzepracowanych przez danego nauczyciela z powodu udziału w strajku. Potrąceniem objęto prawidłowo wszystkie składniki wynagrodzenia. Łącznie wynagrodzenia nauczycieli zostały pomniejszone w związku z udziałem w strajku o kwotę 96.175,60 zł.

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku pragnie zwrócić uwagę, że czas pracy nauczyciela nie polega tylko na realizacji godzin zajęć dydaktycznych z uczniami („tablicowych”), co jednoznacznie wynika z przepisów art. 42 ust. 2 Karty Nauczyciela. W związku z tym, za właściwszy sposób ustalania wysokości potrąceń należy uznać metodę proporcjonalnego zmniejszenia wynagrodzenia miesięcznego nauczyciela za każdy dzień udziału w strajku, przy uwzględnieniu dni roboczych podlegających przepracowaniu w danym miesiącu. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 29 maja 1996 r. w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia w okresie niewykonywania pracy… (Dz. U. z 2017 r. poz. 927), w celu obliczenia wynagrodzenia, ustalonego w stawce miesięcznej w stałej wysokości, za przepracowaną część miesiąca, jeżeli pracownik w tym miesiącu był nieobecny w pracy z innych przyczyn niż niezdolność do pracy spowodowana chorobą, i za czas tej nieobecności nie zachowuje prawa do wynagrodzenia – miesięczną stawkę wynagrodzenia dzieli się przez liczbę godzin przypadających do przepracowania w danym miesiącu i otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę godzin nieobecności pracownika w pracy z tych przyczyn. Tak obliczoną kwotę wynagrodzenia odejmuje się od wynagrodzenia przysługującego za cały miesiąc. Inaczej mówiąc, aby prawidłowo ustalić kwotę do potrącenia należy pomnożyć liczbę dni strajku przez dzienną stawkę wynagrodzenia wynikającą z podzielenia wynagrodzenia miesięcznego danego nauczyciela przez liczbę dni do przepracowania w danym miesiącu (po uśrednieniu na każdy dzień liczby godzin do przepracowania w miesiącu). Metodę tę rekomendowało Ministerstwo Edukacji Narodowej w opinii z dnia 27 stycznia 2010 r.

W wyniku dokonanego podczas kontroli przeliczenia potrąconych nauczycielom kwot metodą zaprezentowaną przez MEN i zalecaną przez RIO w Białymstoku ustalono, że wynagrodzenia zostałyby pomniejszone łącznie o 88.752,59 zł. Oznacza to, że nauczycielom potrącono by z wynagrodzeń kwotę mniejszą o 7.423,01 zł – str. 10-12 protokołu kontroli.

           Analizie poddano arkusze organizacyjne szkół obsługiwanych przez ZOES pod kątem prawidłowości planowania oraz realizacji tygodniowego wymiaru godzin po obniżce oraz godzin ponadwymiarowych w pryzpadku nauczycieli sprawujących funkcje kierownicze w tych szkołach – str. 12-16 protokołu kontroli. Podstawą prawną obniżki tygodniowego wymiaru godzin tych nauczycieli jest uchwała Nr XXIX/231/2014 Rady Gminy Augustów z dnia 5 listopada 2014 r. w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek oraz zwolnień od obowiązku realizacji zajęć nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach i zespołach szkół prowadzonych przez Gminę Augustów. Na podstawie arkuszy organizacyjnych szkół ustalono, że:

a) w roku szkolnym 2019/2020 dyrektorowi Szkoły Podstawowej w Janówce zatrudnionemu w wymiarze 18/18 etatu przydzielono 3 godziny w wymiarze obowiązkowym i 2 godziny ponadwymiarowe. Było to niezgodne z przywołaną uchwałą, ponieważ obowiązkowy wymiar godzin zajęć dydaktycznych dyrektora szkoły posiadającej 11 oddziałów winien wynosić 4 godziny tygodniowo. Skoro w arkuszu organizacyjnym przydzielono dyrektorowi tej szkoły łącznie 5 godzin zajęć tygodniowo, to zgodnie z uchwałą winien on realizować 4 godziny w wymiarze obowiązkowym i 1 godzinę ponadwymiarową. Zgodnie z wyliczeniem sporządzonym przez pracownika ZOES, dyrektorowi nienależnie (wbrew uchwale) za realizację drugiej godziny ponadwymiarowej w tygodniu, która powinna wchodzić w skład pensum, zostało wypłacone wynagrodzenie w łącznej wysokości 1.119,58 zł. Wniosek w sprawie wystąpienia do dyrektora o zwrot nienależnie otrzymanego wynagrodzenia skierowałem do Wójta Gminy Augustów, jako pełniącego funkcję pracodawcy,

b) wicerektorowi Szkoły Podstawowej w Janówce zatrudnionemu w wymiarze 18/18 etatu w roku szkolnym 2019/2020 przydzielono 10 godzin w wymiarze obowiązkowym i 4 godziny ponadwymiarowe. Z treści przywołanej wyżej uchwały wynika, że tygodniowy wymiar godzin zajęć wicedyrektora w szkołach liczących od 12 do 16 oddziałów wynosi po obniżce 10 godzin. Brak jednak w uchwale postanowień określających zasady obniżki pensum wicedyrektora w szkołach liczących 11 oddziałów – tyle oddziałów liczy w roku szkolnym 2019/2020 SP w Janówce. Mając na uwadze przepisy art. 42 ust. 6 i ust. 7 pkt 2 Karty Nauczyciela należy stwierdzić, że nauczycielom pełniącym funkcje kierownicze tygodniowy wymiar zajęć powinien być obniżony. Obowiązkiem Rady Gminy jest uchwalenie obniżki w zależności od wielkości i typu szkoły oraz warunków pracy lub zwolnienie nauczycieli na stanowiskach kierowniczych od obowiązku realizacji zajęć. Nie może zatem występować sytuacja, w której nauczyciel zatrudniony w szkole prowadzonej przez gminę na stanowisku kierowniczym nie korzysta z obniżki godzin mimo podjęcia uchwały w tej sprawie – byłoby to niezgodne z przywołanymi przepisami Karty Nauczyciela. Stan stwierdzony w gminie Augustów świadczy o nieprawidłowej konstrukcji postanowień uchwały, ponieważ nie określa ona obniżki godzin wicedyrektorowi szkoły liczącej mniej niż 12 oddziałów. W roku szkolnym 2018/2019 Szkła Podstawowa w Janówce liczyła 13 oddziałów, zaś wicedyrektor realizował 10 godzin pensum, stosownie do postanowień uchwały. Uwagi wskazujące na konieczność wprowadzenia zmian w uchwale z dnia 5 listopada 2014 r. przekazałem odrębnym pismem Wójtowi Gminy Augustów – jako właściwemu do przedkładania Radzie Gminy projektów uchwał,

c) w roku szkolnym 2019/2020 dyrektor Szkoły Podstawowej w Netcie liczącej 9 oddziałów realizowała 4 godziny w wymiarze obowiązkowym (zgodnie z uchwałą) oraz 3 godziny ponadwymiarowe. Zgodnie z art. 35 ust 1 Karty Nauczyciela w szczególnych wypadkach, podyktowanych wyłącznie koniecznością realizacji programu nauczania, nauczyciel może być obowiązany do odpłatnej pracy w godzinach ponadwymiarowych zgodnie z posiadaną specjalnością, których liczba nie może przekroczyć 1/4 tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć. Przydzielenie nauczycielowi większej liczby godzin ponadwymiarowych może nastąpić wyłącznie za jego zgodą, jednak w wymiarze nieprzekraczającym 1/2 tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela dyrektorowi tej szkoły można było przydzielić maksymalnie 2 godziny ponadwymiarowe tygodniowo.

Kontrola wykazała, że od roku szkolnego 2019/2020 w żadnej ze szkół prowadzonych przez gminę Augustów nie ma obowiązku tworzenia stanowiska wicedyrektora, ponieważ wszystkie liczą mniej niż 12 oddziałów – art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148, ze zm.). Stanowisko wicedyrektora funkcjonuje tylko w Szkole Podstawowej w Janówce, do czego upoważniają przepisy art. 97 Prawa oświatowego. W pozostałych szkołach, jako liczących mniej niż 12 oddziałów i nie posiadających wicedyrektora, ma zastosowanie art. 68 ust. 9 Prawa oświatowego, zgodnie z którym w przypadku nieobecności dyrektora szkoły zastępuje go wicedyrektor, a w szkołach i placówkach, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora – inny nauczyciel tej szkoły lub placówki, wyznaczony przez organ prowadzący. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 13-14 protokołu kontroli, w przypadku jednej ze szkół – Szkoły Podstawowej w Białobrzegach – nie przedstawiono dowodu na wyznaczenie przez Wójta Gminy Augustów nauczyciela, który zastępowałby dyrektora podczas jego nieobecności. W pozostałych szkołach wyznaczenia dokonano zarządzeniem Wójta z dnia 6 marca 2018 r. Stosowną uwagę w tym zakresie skierowałem do Wójta Gminy Augustów odrębnym pismem.

           Analiza zagadnień organizacyjnych dotyczących ZOES wykazała, że według § 7 statutu ZOES przyjętego uchwałą Nr V/68/2019 Rady Gminy Augustów z dnia 29 marca 2019 r. w sprawie utworzenia Zespołu i nadania statutu, strukturę organizacyjną Zespołu określa regulamin organizacyjny zatwierdzony przez Wójta – str. 3 protokołu kontroli. Określanie w statucie kompetencji Wójta do regulowania organizacji wewnętrznej odrębnej jednostki sektora finansów publicznych – poprzez zatwierdzanie regulaminu – należy ocenić jako sprzeczne z ogólną odpowiedzialnością kierownika tej jednostki m.in. za organizację i funkcjonowanie kontroli zarządczej – art. 68 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.). Stosowne uwagi w tym zakresie przekazałem odrębnym pismem Wójtowi Gminy Augustów – jako właściwemu do przedkładania Radzie Gminy projektów uchwał.

           W Zespole nie zostało utworzone stanowisko zastępcy dyrektora. Pan Dyrektor formalnie nie wyznaczył też osoby, która zastępowałaby Pana w czasie nieobecności. Jest to sprzeczne z postulatem zapewnienia ciągłości działania jednostki w każdej sytuacji, wynikającym ze standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych, ogłoszonych komunikatem Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Min. Fin. z 2009 r. Nr 15, poz. 84) – str. 4 protokołu kontroli.

Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących wynagrodzeń nauczycieli zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych oraz błędów w zakresie organizacji funkcjonowania jednostek budżetowych gminy. Jako przyczynę ich powstania należy wskazać głównie działania organu prowadzącego.

           Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Przedstawienie dyrektorom szkół obsługiwanych przez ZOES obliczonych w trakcie kontroli różnic w wysokości potrąceń wynagrodzeń za czas strajku dla poszczególnych nauczycieli, wynikających z zastosowania metody obliczeń rekomendowanej przez MEN, w celu rozważenia wypłacenia nauczycielom kwot, o które potrącenia zostały ustalone w kwocie wyższej z powodu zastosowania innej metody obliczania.

2. Zwrócenie uwagi na etapie projektowania arkuszy organizacyjnych szkół, aby zawierały one wyłącznie dane zgodne z przepisami Karty Nauczyciela w zakresie liczby godzin ponadwymiarowych poszczególnych nauczycieli oraz zgodne z postanowieniami uchwały Rady Gminy w zakresie tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych.

3. Określenie zasad zastępstwa Pana Dyrektora w czasie Pana nieobecności, z uwzględnieniem, że osobą zastępującą może być wyłącznie pracownik ZOES (art. 53 ust. 2 ustawy o finansach publicznych), a z racji na ustawowo określone obowiązki i odpowiedzialność zastępstwo nie powinno być powierzone głównemu księgowemu.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

           Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

           Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

 Do wiadomości:

Wójt Gminy Augustów

            W wyniku kontroli w ww. jednostce skierowano pismo z dnia 20 maja 2020 roku, do organu wykonawczego:

Pan

Zbigniew Tadeusz Buksiński

Wójt Gminy Augustów

           Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku przeprowadziła w kwietniu 2020 r. doraźną kontrolę gospodarki finansowej Zespołu Obsługi Ekonomicznej Szkół Gminy Augustów. Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości i uchybienia zawarte zostały w wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym do dyrektora Zespołu, którego egzemplarz przekazuję Panu w załączeniu. Z ustaleń kontroli wynika, że wyeliminowanie niektórych spośród stwierdzonych nieprawidłowości i uchybień wymaga podjęcia stosownych czynności przez Pana Wójta.

           W § 7 statutu ZOES przyjętego uchwałą Nr V/68/2019 Rady Gminy Augustów z dnia 29 marca 2019 r. w sprawie utworzenia Zespołu i nadania mu statutu zapisano, że regulamin organizacyjny Zespołu zatwierdza Wójt. Obowiązujący w ZOES regulamin organizacyjny został wprowadzony przez Pana Wójta. Określanie w statucie kompetencji Wójta do regulowania organizacji wewnętrznej odrębnej jednostki sektora finansów publicznych – poprzez zatwierdzanie regulaminu – należy ocenić jako sprzeczne z zasadami ogólnej odpowiedzialności kierownika tej jednostki m.in. za organizację i funkcjonowanie kontroli zarządczej – art. 68 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.).

           Kontrola wykazała, że w 2019 r. w żadnej ze szkół prowadzonych przez gminę Augustów nie było obowiązku zatrudnienia wicedyrektora na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148, ze zm.). Stanowisko wicedyrektora funkcjonowało w praktyce tylko w Szkole Podstawowej w Janówce. Zarządzeniem z dnia 6 marca 2018 r. – stosownie do art. 68 ust. 9 Prawa oświatowego – wyznaczył Pan nauczycieli zastępujących dyrektorów w szkołach, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora. Jednakże, jak wynika z ustaleń kontroli, w Szkole Podstawowej w Białobrzegach nie został wyznaczony nauczyciel, który zastępowałby dyrektora podczas jego nieobecności.

            Dokonując analizy liczby godzin tygodniowego wymiaru po obniżce oraz godzin ponadwymiarowych przydzielonych dyrektorom i wicedyrektorom szkół w arkuszach organizacyjnych na rok szkolny 2019/2020 ujawniono – szerzej opisane w wystąpieniu skierowanym do dyrektora ZOES – następujące nieprawidłowości:

- realizację przez dyrektora Szkoły Podstawowej w Janówce zaniżonego pensum w świetle postanowień uchwały Nr XXIX/231/2014 Rady Gminy Augustów z dnia 5 listopada 2014 r. w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek oraz zwolnień od obowiązku realizacji zajęć nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach i zespołach szkół prowadzonych przez Gminę Augustów, które wynosi 3 godziny zamiast 4 godzin. Mimo tego dyrektorowi przyznano dodatkowo 2 godziny ponadwymiarowe. Przy prawidłowo określonym pensum jedna z tych godzin powinna być realizowana w ramach pensum, tymczasem za jej realizację wypłacono dyrektorowi nienależne wynagrodzenie w kwocie 1.119,58 zł,

- niewłaściwą treść uchwały Rady Gminy z dnia 5 listopada 2014 r., ponieważ nie ustala ona wysokości obniżki pensum wicedyrektorowi szkoły liczącej mniej niż 12 oddziałów, co powoduje, że – wbrew art. 42 ust. 6 i ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215, ze zm.) – nie obejmuje ona wicedyrektora SP w Janówce, liczącej 11 oddziałów,

- przydzielenie dyrektorowi SP w Netcie 3 godzin ponadwymiarowych, tj. w liczbie przekraczającej ½ tygodniowego wymiaru godzin zajęć wynoszącego 4 godziny, co sprzeciwia się postanowieniom art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela.

           Reasumując, dla usunięcia nieprawidłowości i uchybień stwierdzonych w trakcie kontroli Zespołu Obsługi Ekonomicznej Szkół Gminy Augustów, niezbędne jest podjęcie przez Pana Wójta stosownych działań, polegających na:

a) opracowaniu i przedłożeniu Radzie Gminy Augustów projektu uchwały usuwającej z treści statutu ZOES przepis przewidujący zatwierdzanie przez Wójta regulaminu organizacyjnego tej jednostki, jako niemającą uzasadnienia ingerencję w organizację wewnętrzną odrębnej jednostki sektora finansów publicznych, za której funkcjonowanie odpowiada kierownik tej jednostki,

b) opracowaniu i przedłożeniu Radzie Gminy Augustów projektu zmiany uchwały Nr XXIX/231/2014 Rady Gminy Augustów z dnia 5 listopada 2014 r. w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek…, której efektem będzie uwzględnienie w jej treści zasad obniżki pensum dla wicedyrektorów szkół liczących mniej niż 12 oddziałów,

c) zapewnieniu, aby zatwierdzane były arkusze organizacyjne szkół zawierające wyłącznie dane zgodne z przepisami Karty Nauczyciela w zakresie liczby godzin ponadwymiarowych poszczególnych nauczycieli oraz zgodne z postanowieniami uchwały Rady Gminy w zakresie tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych,

d) wystąpieniu do dyrektora SP w Janówce o dobrowolny zwrot kwoty 1.119,58 zł wypłaconej za realizację godzin ponadwymiarowych, które w rzeczywistości powinny stanowić godziny obowiązkowego pensum dyrektora w roku szkolnym 2019/2020,

e) wyznaczeniu nauczyciela zastępującego dyrektora Szkoły Podstawowej w Białobrzegach.

Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku