Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Starostwie Powiatowym w Augustowie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 02 listopada 2020 roku (znak: RIO.V.6001-2/20), o treści jak niżej:

Pan

Jarosław Szlaszyński

Starosta Augustowski

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej powiatu augustowskiego za 2019 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w Augustowie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania powiatu oraz jego jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym osiąganie przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie składnikami majątku, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi powiatu.

           W wyniku kontroli wykonywania obowiązków w zakresie audytu wewnętrznego ustalono, iż powiat augustowski ma obowiązek prowadzenia audytu wewnętrznego na podstawie art. 274 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.). Stwierdzono, że wynikający z przywołanego przepisu obowiązek prowadzenia audytu wewnętrznego w 2019 i 2020 r. był realizowany przez kontrolowaną jednostkę poprzez zawarcie umów zlecenia z usługodawcą odpowiednio w dniu 4 lipca 2019 r. (na audyt w 2019 r.) i 22 lipca 2020 r. (na audyt w 2020 r.). Żadna z umów nie zawierała postanowień dotyczących okresu jej obowiązywania. Dodania wymaga, iż usługodawca ten jest podmiotem prowadzącym audyt wewnętrzny w powiecie augustowskim od 2012 r. Umowy zlecenia zawierane są w każdym roku (np. umowa zawarta w dniu 31 stycznia 2018 r. także nie wskazywała okresu jej obowiązywania). Zgodnie z treścią art. 279 ust. 3 ustawy o finansach publicznych umowę z usługodawcą prowadzącą audyt wewnętrzny jednostka sektora finansów publicznych zawiera na okres co najmniej roku. Mimo niewskazania w umowach wprost okresu, na jaki zostały one zawarte, należy stwierdzić na podstawie innych ich postanowień, że naruszają przywołany przepis ustawy. W treści umów z 4 lipca 2019 r. i 22 lipca 2020 r. przewidziano, iż do obowiązków audytora należy przygotowanie sprawozdań z wykonania audytu za rok poprzedni – odpowiednio do dnia 21 stycznia 2020 r. i 2021 r. (tj. w terminie zgodnym z art. 283 ust. 5 ustawy o finansach publicznych). Sporządzenie przez kierownika komórki audytu wewnętrznego sprawozdania z wykonania planu audytu jest końcowym etapem procesu audytowego, a zatem fakt zawarcia umowy dopiero w lipcu 2019 r., podczas gdy poprzednia umowa pochodziła ze stycznia 2018 r. wskazuje na niezapewnienie ciągłości audytu, o którym mowa w art. 282 ust. 1 ustawy. Praktyka z ostatnich dwóch lat, polegająca za zawieraniu umów dopiero w lipcu danego roku, pozostaje zaś w sprzeczności z istotą procesu audytowego rozpoczynającego się od planu audytu na dany rok, a kończącego się sporządzeniem sprawozdania z tego planu. Zaprzeczeniem ustawowych zasad prowadzenia audytu jest także fakt, iż w przedmiotowych umowach zobowiązano audytora do sporządzenia planu audytu: na 2019 r. w terminie do 31 lipca tego roku, zaś na rok 2020 r. w terminie do 7 sierpnia 2020 r. Stanowiło to naruszenie art. 283 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym do końca roku kierownik komórki audytu wewnętrznego w porozumieniu z kierownikiem jednostki przygotowuje na podstawie analizy ryzyka plan audytu na następny rok – str. 15-16 protokołu kontroli.

W toku analizy przepisów wewnętrznych składających się na procedury kontroli zarządczej i dokumentację opisującą przyjęte w jednostce zasady rachunkowości stwierdzono częściowe niewykonanie zaleceń pokontrolnych dotyczących dokonania stosownych zmian w treści tych regulacji, pomimo deklaracji o ich wykonaniu zawartej w odpowiedzi na zalecenia wystosowane po poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej powiatu. Kontrola wykazała, iż do dnia kontroli w dalszym ciągu precyzyjnie nie określono metody ewidencji poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych, wbrew art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, ze zm.), nie usunięto postanowień odnoszących się do „wiekowania” jako podstawy ustalania wysokości odpisów aktualizujących należności, a także nie wprowadzono do instrukcji obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych zasad obiegu dokumentów takich jak nota księgowa, rozliczenie dotacji i rozliczenie inwentaryzacji. W odpowiedzi na pytanie o powody udzielenia błędnej odpowiedzi o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych poinformował Pan, iż stosownych zmian w treści przepisów wewnętrznych dokonano w trakcie obecnej kontroli zarządzeniem Nr 22/2020 z dnia 12 sierpnia 2020 r. – str. 20-22 protokołu kontroli.

Badanie zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 342), wykazało, że:

a) naruszono zasady funkcjonowania kont 133 „Rachunek budżetu”, 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych”, 224 „Rozrachunki budżetu” i 901 „Dochody budżetu” określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia, a w szczególności zasadę ewidencji na koncie 133 zgodnie z danymi wyciągów bankowych, w wyniku czego musi zachodzić zgodność zapisów między jednostką a bankiem, na skutek ujmowania:

- zwrotu w ciągu roku budżetowego niewykorzystanych dotacji zapisem ujemnym Wn 133 – Ma 901, zamiast zapisem Wn 901 – Ma 133,

- wpływu zwrotów środków niewykorzystanych przez jednostki budżetowe na pokrycie wydatków budżetowych zapisem ujemnym Wn 223 – Ma 133, zamiast zapisem Wn 133 – Ma 223,

- kwoty dotacji podlegającej zwrotowi zapisem ujemnym Wn 224 – Ma 901, zamiast zapisem Wn 901 – Ma 224 – str. 25 protokołu kontroli; saldo Wn konta 224 „Rozrachunki budżetu” w ewidencji budżetu, wynoszące na koniec 2019 r. 268.250,78 zł zostało zawyżone o łączną sumę 398,09 zł, co miało związek z nierealnymi ujemnymi saldami figurującymi po stronie Wn na poszczególnych subkontach. Ujemne salda strony Wn w większości dotyczyły kwot niewykorzystanych dotacji celowych podlegających zwrotowi, które prawidłowo powinny stanowić salda Ma; było to efektem błędnych księgowań dotacji podlegających zwrotowi – str. 36-37 protokołu kontroli;

b) na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostki” dokonywano, niezgodnie z danymi wyciągów bankowych, zapisów ujemnych dla ewidencji operacji gospodarczych polegających na wpływie zwrotu kosztów postępowania oraz odprowadzeniu przez Starostwo do budżetu środków niewykorzystanych na pokrycie wydatków. Z kolei dla operacji wpływu z tytułu zwrotu wpłat, w tym mylnych nie stosowano zapisu ujemnego po obu stronach konta 130.

Opis zasad funkcjonowania konta 130 zawarty w załączniku nr 3 do rozporządzenia obowiązującego od 1 stycznia 2018 r. przewiduje obowiązek zachowania zasady czystości obrotów, jednakże nie zawiera już postanowień odnoszących się do stosowania technicznego zapisu ujemnego oraz zwrotu wyrażającego wprost obowiązek zachowania pełnej zgodności zapisów między jednostką a bankiem. Przewidziano, że zapisy na koncie 130 są dokonywane na podstawie dokumentów bankowych, a stosowana technika księgowości ma zapewnić możliwość prawidłowego ustalenia wysokości obrotów oraz niezbędne dane do sporządzenia obowiązujących sprawozdań. Dopuszczono też wprost stosowanie dowodów księgowych innych niż dokumenty bankowe, jeżeli jest to konieczne dla zachowania czystości obrotów. W procesie interpretacji obowiązujących od 1 stycznia 2018 r. zasad ewidencji na koncie 130 należy w ocenie Izby uwzględnić również zawarty w rozporządzeniu opis funkcjonowania kont korespondujących z kontem 130. Istotne znaczenie ma mianowicie fakt, że z opisu żadnego z kont zespołu 2, 4 czy 7 nie wynika od 1 stycznia 2018 r., aby mogły być na nim dokonywane zapisy ujemne. Na przykład w opisach wszystkich kont zespołu 7 służących do ewidencji przychodów przewidziano księgowanie zmniejszenia przychodów po stronie Wn, a zatem na koncie 130 zapis dotyczący tych operacji powinien być ujęty po stronie Ma, w związku z czym dla zachowania czystości obrotów na tym koncie niezbędne staje się zastosowanie technicznego zapisu ujemnego na podstawie dowodu wewnętrznego (polecenia księgowania) – str. 25-26 protokołu kontroli;

c) do ewidencji opłat za wyłączenie samochodu z eksploatacji wykorzystywano konto 760 „Pozostałe przychody operacyjne”, podczas gdy właściwym kontem dla ewidencji takich przychodów jest konto 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”, służące – zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia – do ewidencji przychodów z tytułu dochodów budżetowych związanych bezpośrednio z podstawową działalnością jednostki – str. 26 protokołu kontroli;

d) należności z gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa były ujmowane w okresie objętym kontrolą na stronie Wn konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” w korespondencji z kontem 225 „Rozrachunki z budżetami” – jako rzekome zobowiązania wobec Skarbu Państwa, tj. według zasad przewidzianych przepisami prawa mającymi zastosowanie do końca 2010 r.; konto 225 na koniec 2019 r. wykazywało z tego tytułu saldo Ma w kwocie 170.760,83 zł. Należy wskazać, że do końca 2010 r. przy ewidencji należności związanych z realizacją zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami obowiązywały regulacje zawarte w § 7 ust. 2 i 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... (Dz. U. Nr 142, poz. 1020, ze zm.) stanowiące, że należności realizowane na rzecz innych jednostek ujmuje się jako zobowiązania na rzecz tych jednostek, a odpisy aktualizujące wartość tych należności obciążają zobowiązania wobec tych jednostek. W rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… (Dz. U. z 2017 r. poz. 760), którego przepisy stosowano do ewidencji zdarzeń gospodarczych od początku 2011 r., wymienione regulacje nie występowały. Tym samym właściwe jest, aby już od 1 stycznia 2011 r. przypisu tych należności nie ujmować jako zobowiązań wobec budżetu państwa. Zobowiązanie wobec budżetu państwa powstaje bowiem dopiero w momencie otrzymania (wpływu) należnej kwoty przez powiat. Mimo, że przypisywane kwoty należności tylko w 25% stanowią należności związane z dochodami powiatu, właściwe (w okresie od 24 czerwca do 31 grudnia 2020 r. w 50% – art. 15zzzga ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19… (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842)) – na tle obowiązujących przepisów – jest przypisywanie ich w korespondencji z odpowiednim kontem zespołu 7 właściwym dla danego rodzaju należności. Należy też wskazać na potrzebę stosowania odpisu aktualizującego należności o małym prawdopodobieństwie ściągnięcia, co pozwoli na zminimalizowanie negatywnego wpływu na dane sprawozdawczości finansowej kwot należności dotyczących dochodów Skarbu Państwa, a zaliczonych do przychodów Starostwa. Od 1 stycznia 2018 r. analogiczne zasady ewidencji wynikają także z przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. – str. 26-27 i 73 protokołu kontroli;

e) stan konta syntetycznego 225 „Rozrachunki z budżetami” wykazano nieprawidłowo jako per saldo należności i zobowiązań, co skutkowało zniekształceniem danych prezentowanych następnie w bilansie Starostwa. Na dzień 31 grudnia 2019 r. na koncie tym wykazano saldo po stronie Ma w kwocie 165.553,45 zł. Na podstawie analizy ewidencji analitycznej stwierdzono zaś, że na koniec 2019 r. faktyczne należności podlegające wykazaniu po stronie Wn powinny wynosić 11.270,02 zł, zaś zobowiązania po stronie Ma 176.823,47 zł – str. 70 protokołu kontroli;

f) operacje dotyczące centralnego rozliczenia podatku VAT ewidencjonowano za pośrednictwem konta 225 w ewidencji Starostwa. Stwierdzono, iż ewidencja ta była prowadzona w sposób niezapewniający odzwierciedlenia w księgach rzeczywistego stanu rozrachunków powiatu z urzędem skarbowym, wynikającego z deklaracji VAT-7 powiatu. Jak bowiem ustalono, konto 225 (w ujęciu analitycznym dla rozliczeń podatku VAT) wykazywało na koniec 2019 r. saldo Ma w kwocie 5.927,64 zł, podczas gdy faktyczny stan zobowiązań powiatu w rozliczeniach z urzędem skarbowym według deklaracji VAT-7 za grudzień 2019 r. wynosił 5.526 zł. Powyższe oznacza, że konto 225 nie obrazowało stanu zobowiązań powiatu w rozliczeniach z urzędem skarbowym – str. 70-73 protokołu kontroli;

g) konto 290 „Odpisy aktualizujące należności”, w części obejmującej wartość odpisów aktualizujących należności z tytułu odsetek za usuwanie i przechowywanie usuniętych pojazdów, na koniec 2019 r. wykazywało saldo Ma w wysokości 87.609,54 zł, podczas gdy z danych ewidencji analitycznej do konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” wynikała kwota odsetek w wysokości 52.555,57 zł, tj. niższa o 35.053,97 zł. Wskazania wymaga, iż przy prawidłowym ewidencjonowaniu – przypis odsetek Wn 221 – Ma 750 „Przychody finansowe” i odpis aktualizujący Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290 - nie może wystąpić niezgodność pomiędzy danymi strony Ma konta 290 i strony Wn konta 221.  Poza tym, z danych strony Ma konta 290 na koniec 2019 r., w części obejmującej wartość odpisów aktualizujących należności z tytułu opłat za pobyt w rodzinie zastępczej wraz z odsetkami, wynikała łączna kwota 71.863,76 zł, w tym należność główna - 70.958,87 zł i odsetki – 904,89 zł. Natomiast z danych konta 221 wynikała należności z tego tytułu w łącznej kwocie 77.284,94 zł, z tego należność główna 70.958,87 zł (zgodna z kontem 290) i odsetki - 6.326,07 zł. Zwrócenia uwagi wymaga, że wobec faktu objęcia odpisem aktualizującym całej należności głównej, nie może mieć miejsca objęcie tym odpisem jedynie części odsetek naliczonych od tej należności głównej. W przypadku ujmowania w księgach rachunkowych odsetek od należności objętej już odpisem aktualizującym zastosowanie znajduje przepis art. 35b ust. 1 pkt 4 ustawy, zgodnie z którym wartość należności aktualizuje się uwzględniając stopień prawdopodobieństwa ich zapłaty poprzez dokonanie odpisu aktualizującego w odniesieniu do należności, w stosunku do których uprzednio dokonano odpisu, w wysokości tych kwot, do czasu ich otrzymania lub odpisania. Naliczone przez jednostkę odsetki od należności zwiększają tę należność (Wn konta 221) oraz przychody finansowe (Ma konta 751). Jeśli prawdopodobieństwo spłaty należności głównej jest niewielkie i jednostka objęła tę należność odpisem aktualizującym, to równolegle występuje ta sama podstawa do zaksięgowania odpisu aktualizującego należności z tytułu naliczonych od niej odsetek.

Na dzień 31 grudnia 2019 r. także strona Ma konta 290, w części obejmującej wartość odpisów aktualizujących należności z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wykazywała niezgodność z ewidencją analityczną do konta 221 (saldo konta 290 było wyższe o 266,45 zł). W udzielonym w tej sprawie wyjaśnieniu wskazano, iż różnica wynikała z błędnego księgowania dokonanego w 2018 r.; zamiast pomniejszyć odpis aktualizujący w związku ze śmiercią dwóch dłużników (zapisem po stronie Wn) dokonano jego powiększenia (zapisem po stronie Ma). W trakcie kontroli, w dniu 14 sierpnia 2020 r., dokonano stosownej korekty na koncie 290 – str. 74-75 protokołu kontroli;

h) saldo Wn konta 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” w ewidencji budżetu oraz saldo Ma tego konta w ewidencji Starostwa na początek i na koniec 2019 r. nie wykazywały wzajemnej zgodności, co prowadzi do wniosku, że nie były one rzetelnie ustalone. Zgodnie z zasadami funkcjonowania tych kont zawartymi w załącznikach nr 2 i 3 do rozporządzenia, saldo Wn konta 223 w ewidencji budżetu oznacza stan przelanych środków na rachunki bieżące jednostek budżetowych, lecz niewykorzystanych na pokrycie wydatków budżetowych, zaś saldo Ma konta 223 w ewidencji Starostwa oznacza stan środków pieniężnych otrzymanych na pokrycie wydatków budżetowych, lecz niewykorzystanych do końca roku. Z powyższego wynika, iż przy prawidłowo prowadzonej ewidencji muszą one wykazywać zgodność.

Rozbieżność wskazanych sald na początek 2019 r. wynosiła 128.667,23 zł – o tyle wyższe było saldo Wn konta 223 w ewidencji budżetu (wykazujące 1.807.500,82 zł) od salda Ma tego konta w ewidencji Starostwa (wykazującego 1.678.833,59 zł); dane poszczególnych subkont do kont 223 wykazywały zaś:

- konto 223-Starostwo w ewidencji budżetu – saldo Wn w wysokości 326.781,80 zł, zaś jego odpowiednik – konto 223-Starostwo w ewidencji Starostwa – saldo Ma w kwocie 188.071,03 zł;

- konto 223-2.1 w ewidencji budżetu – saldo Wn w wysokości 809.400,22 zł, zaś jego odpowiednik - konto 223-2.1 w ewidencji Starostwa - saldo Ma w kwocie 822.194,43 zł;

- konto 223-2.2 w ewidencji budżetu – saldo Wn w wysokości 671.318,80 zł, zaś jego odpowiednik – konto 223-2.2 w ewidencji Starostwa - saldo Ma w kwocie 668.568,13 zł.

Różnica bilansu zamknięcia na dzień 31 grudnia 2019 r. pomiędzy saldami obu kont wynosiła 162.478,02 zł – o tyle wyższe było saldo Wn syntetycznego konta 223 w ewidencji budżetu (wykazujące 604.116,12 zł) od salda Ma tego konta w ewidencji Starostwa (wykazującego 441.638,10 zł); dane poszczególnych subkont do kont 223 wykazywały natomiast:

- konto 223-Starostwo w ewidencji budżetu – saldo Wn w wysokości 181.496,63 zł, zaś jego odpowiednik – konto 223-Starostwo w ewidencji Starostwa – saldo Ma w kwocie 35.561,49 zł;

- konto 223-2.1 w ewidencji budżetu – saldo Wn w wysokości 349.209,19 zł, zaś jego odpowiednik – konto 223-2.1 w ewidencji Starostwa – saldo Ma w kwocie 349.445,42 zł;

- konto 223-2.2 w ewidencji budżetu – saldo Wn w wysokości 73.410,30 zł, zaś jego odpowiednik – konto 223-2.2 w ewidencji Starostwa – saldo Ma w kwocie 56.631,19 zł.

Rozbieżność między bilansem otwarcia a bilansem zamknięcia w trakcie 2019 r. powiększyła się o kwotę 33.810,79 zł. Zapisy księgowe skutkujące zwiększeniem tej różnicy przedstawiono w protokole kontroli. Był to m.in. zapis Wn 223 – Ma 222 dokonany tylko w ewidencji budżetu na kwotę 7.224,37 zł oraz zapisy na stronie Wn kont 223-2-1 i 223-2-2 w ewidencji Starostwa dokonane w korespondencji ze stroną Ma kont 130-03-2.1 i 130-03-2.2 (rachunki projektów) na kwoty 12.557,98 zł i 14.028,44 zł, określone jako „refundacja kosztów pośrednich - wynagrodzenia koordynatora”, bez jednoczesnego odzwierciedlenia tych zapisów na koncie 223 w ewidencji budżetu.

           W kwestii stwierdzonych niezgodności danych pomiędzy kontami 223 w ewidencji budżetu i Starostwa główna księgowa Starostwa wskazała: W latach 2017-2020 Starostwo Powiatowe w Augustowie realizowało projekt „Rozwój kompetencji kadr subregiony suwalskiego” w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podlaskiego na lata 2014-2020 współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Społecznego. W czasie realizacji projektu „Rozwój kompetencji kadr subregiony suwalskiego” dochody i wydatki związane z projektem były realizowane z dwóch oddzielnych rachunków bankowych otwartych dla potrzeb projektu z wyodrębnioną ewidencją księgową. Różnice jakie wystąpiły na koncie 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” w bilansie otwarcia na dzień 1.02.2019 r. i bilansie zamknięcia na dzień 31.12.2019 r. między jednostką a budżetem wynikały z realizacji projektu. Odnosząc się do treści wyjaśnienia należy podkreślić, iż realizacja projektów i związana z tym realizacja dochodów i wydatków z odrębnych rachunków bankowych przy prawidłowo prowadzonej ewidencji nie może powodować tego typu nieprawidłowości.

           Poza rozbieżnościami danych w obrębie kont 223 występowała ponadto niezgodność danych konta 130 z danymi konta 223 w ewidencji Starostwa. Stan środków pieniężnych otrzymanych na realizację wydatków budżetowych a niewykorzystanych do końca 2018 r. (b.o. konta 130) wynosił 1.790.729,38 zł, podczas gdy saldo Ma konta 223 wynosiło 1.678.833,59 zł, tj. było niższe o 111.895,79 zł. Jednocześnie saldo Wn konta 223 w ewidencji budżetu wynosiło 1.807.500,82 zł, czyli przewyższało saldo Wn konta 130 o 16.771,44 zł. Suma kwot 111.895,79 zł i 16.771,44 zł stanowiła zaś kwotę 128.667,23 zł odpowiadającą opisanej wyżej różnicy na bilansie otwarcia kont 223 w ewidencji budżetu i Starostwa. Podobnie stan środków pieniężnych otrzymanych na realizację wydatków budżetowych, a niewykorzystanych do końca roku 2019 r. (b.z. konta 130) wynosił 554.060,93 zł, podczas gdy saldo Ma konta 223 wynosiło 441.638,10 zł, tj. było niższe o 112.422,83 zł. Jednocześnie saldo Wn konta 223 w ewidencji budżetu wynosiło 604.116,12 zł, czyli przewyższało saldo Wn konta 130 o 50.055,19 zł. Suma kwot 112.422,83 zł i 50.055,19 zł stanowiła zaś kwotę 162.478,02 zł odpowiadającą opisanej wyżej różnicy na bilansie zamknięcia kont 223 w ewidencji budżetu i Starostwa. Dodatkowo przesądza to o nierzetelnym ustaleniu sald kont 223 w ewidencji budżetu i Starostwa – str. 32-35 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli sprawozdawczości budżetowej za 2019 r. na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1564) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) stwierdzono, że:

a) w kol. 7 „Dochody wykonane” jednostkowego sprawozdania Rb-27S Starostwa i organu za okres 2019 r. w sposób nieprawidłowy uwzględniono kwotę 7.204,44 zł. Stanowiła ona różnicę pomiędzy kwotą 7.224,44 zł składającą się na początek 2019 r. na saldo Ma konta 222 w ewidencji Starostwa (oraz saldo Wn konta 222 w ewidencji budżetu) a kwotą 20 zł ujętą na podstawie dowodu PK zapisem ujemnym Wn 222 – Ma 901. Kwota 7.224,44 zł oznaczała stan dochodów budżetowych zrealizowanych w 2018 r., lecz nieprzelanych do budżetu do końca 2018 r., przy czym błędnie uwzględniono ją w kwocie objętej zapisem Wn 800 „Fundusz jednostki” – Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” (operacją ta ujmowano przychody z tytułu dochodów zrealizowanych za pośrednictwem rachunku budżetu), a następnie uwzględniono w sprawozdaniu zawyżając jego dane – str. 46-48 protokołu kontroli;

b) w informacji na stronie internetowej Ministerstwa Finansów jako nadpłatę z tytułu udziału powiatu w podatku dochodowym od osób prawnych wykazano kwotę 27,08 zł, zaś jako należność pozostałą do zapłaty z tytułu udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych – kwotę 1.796 zł. Obie te kwoty uwzględniono w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S Starostwa i organu za okres 2019 r. odpowiednio w kol. 11 „Nadpłaty” oraz w kol. 9 i 10 „Należności pozostałe do zapłaty, w tym zaległości” bezpośrednio na podstawie danych Ministerstwa, przy braku ujęcia ich w ewidencji księgowej na koncie 221. Dane o zaległości i nadpłatach – jeżeli nadpłata ta podlega wykazaniu w sprawozdaniu Rb-27S – powinny być ujęte w ewidencji Starostwa odpowiednim zapisem na koncie 221 w korespondencji z kontem 720, stosownie do zasad funkcjonowania konta 221 zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów w sprawie rachunkowości… Natomiast w przypadku gdy wynikająca z informacji nadpłata nie jest wykazywana przez powiat w sprawozdaniu Rb-27S, to w ogóle nie powinna być ujęta w księgach. Należy bowiem mieć na uwadze, że zgodnie z obowiązującymi zasadami sporządzania sprawozdań Rb-27S zawartymi w załączniku nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej dane wykazywane w kolumnie „Nadpłaty” nie muszą wykazywać zgodności z danymi podanymi w informacji Ministerstwa Finansów – § 3 ust. 2 załącznika nr 36 do rozporządzenia. Oznacza to, że w sprawozdaniu mogą być pomijane dane o nadpłatach, w szczególności jeżeli ich wykazanie spowodowałoby niezgodność z innymi pozycjami sprawozdania Rb-27S; w takiej sytuacji nie ma uzasadnienia ujmowanie tych danych w księgach – str. 48–49 protokołu kontroli;

c) w zbiorczym sprawozdaniu Rb-27S sporządzonym za okres 2019 r. w kolumnie „Dochody otrzymane” wykazano kwotę 76.398.899,70 zł, zamiast sumy 76.402.364,53 zł (różnica 3.463,83 zł) ustalonej przez kontrolującego na podstawie przepisów zawartych § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 1a pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. c), ust. 3 pkt 4 i ust. 4 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej; szczegółowe wyliczenie różnicy zawarto na str. 49-50 protokołu kontroli;

d) w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S Starostwa i organu za okres 2019 r. w par. 2360 „Dochody jednostek samorządu terytorialnego związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami” w rozdz. 75411 „Komendy powiatowe Państwowej Straży Pożarnej” wykazano jako dochody wykonane (kol. 7) kwotę 1.900,66 zł, która odpowiadała dochodom powiatu z tytułu udziałów we wpływach z zadań zleconych, odprowadzonym do budżetu powiatu przez Komendę PSP. Z racji faktycznej realizacji wskazanych dochodów przez Komendę PSP, powinny być one ujęte w sprawozdaniu Rb-27S tej jednostki, gdzie zostały pominięte. Naruszono tym samym § 6 ust. 5 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, zgodnie z którym dane wykazywane w sprawozdaniu Rb-27ZZ w części B powinny być w takiej samej wysokości wykazane w sprawozdaniu Rb-27S. Pominięcie w sprawozdaniu Rb-27S jednostki realizującej zadanie dochodów wykonanych w par. 2360 „Dochody jednostek samorządu terytorialnego związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej…” czyni niemożliwym zachowanie tego przepisu. Z instrukcji sporządzania sprawozdania Rb-27ZZ nie wynika zaś, aby zasada ta nie obowiązywała przy sporządzaniu sprawozdań jednostkowych – str. 52-53 protokołu kontroli;

e) w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27ZZ Starostwa według stanu na koniec 2019 r. w kol. 6 „Dochody wykonane” wykazano kwotę 1.020.998,74 zł, a w kol. 8 „Dochody przekazane” kwotę 765.751,57 zł odpowiadającą kwocie dochodów z zadań zleconych w części należnej budżetowi państwa. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej jednostki bezpośrednio realizujące zadania w kol. „Dochody przekazane” wykazują dochody przelane na rachunek bieżący jednostki samorządu terytorialnego; w sprawozdaniu za IV kwartał w kol. 8 uwzględnia się również dochody przekazane na rachunek budżetu do dnia 5 stycznia roku następującego po roku budżetowym. Natomiast dopiero w sprawozdaniu zbiorczym w kolumnie tej wykazuje się dochody przekazane na rachunek właściwego dysponenta części budżetu państwa (§ 6 ust. 2 pkt 2). Z tego względu w każdym jednostkowym kwartalnym sprawozdaniu Rb-27ZZ sporządzonym przez Starostwo kwoty dochodów przekazanych (kol. 8) powinny co do zasady pokrywać się z kwotami dochodów wykonanych wykazanych w kol. 6 „Dochody wykonane” (chyba, że część z nich nie została przekazana na rachunek budżetu powiatu). Dodatkowo w omawianym sprawozdaniu jednostkowym wypełniono kol. 7 „Dochody potrącone na rzecz jednostki samorządu terytorialnego” na kwotę 255.247,17 zł. Zgodnie z zasadami sporządzania sprawozdań Rb-27ZZ zawartymi w § 6 ust. 1 pkt 6 przywołanego załącznika nr 36, jednostka realizująca zadanie podległa jednostce samorządu terytorialnego nie wypełnia w sporządzanym sprawozdaniu jednostkowym kolumny „Dochody potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego” – str. 54 protokołu kontroli;

f) w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27ZZ Starostwa w kol. 11 „Nadpłaty” nie uwzględniono kwoty 83,99 zł składającej się na saldo Ma konta 221 z tytułu nadpłat w dochodach Skarbu Państwa (użytkowanie wieczyste – 54,68 zł i przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – 29,31 zł). Naruszono tym § 6 ust. 1 pkt 5 załącznika nr 36 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej stanowiący, iż w odpowiednich kolumnach dotyczących salda końcowego wykazuje się należności pozostałe do zapłaty, w tym zaległości (należności pozostałe do zapłaty, których termin zapłaty minął) oraz nadpłaty (kwoty nadpłacone). Odnosząc się do tej kwestii Skarbnik argumentował: (…) Niektórzy z wieczystych użytkowników dokonali wpłaty nie tylko za rok bieżący ale również na lata następne. Taka dyspozycja został określona przez wpłacających w chwili dokonania zapłaty lub określona w formie telefonicznej przy wyjaśnianiu kwestii wysokości dokonanej wpłaty przez pracownika Wydziału Finansowo-Budżetowego. Ze względu na charakter należności (cywilno-prawna) dyspozycja osoby wpłacającej jest wiążąca i Starostwo Powiatowe nie może samodzielnie zmieniać kwalifikacji wpłaty. Ponadto przepisy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości mieszkalnych w prawo własności w wydanych decyzjach o przekształceniu zawierały warunkowe terminy dokonania wpłat i ich wysokości – do dokonania wyboru przez wieczystego użytkownika. Z tych względów dokonanych wpłat za lata przyszłe nie zakwalifikowano jako nadpłaty. Rozliczono te wpłaty jako należne, rozliczono i przekazano do PUW w Białymstoku. W sytuacji zakwalifikowania jako nadpłaty należałoby dokonać zwrotu wpłaconych kwot. W księgach rachunkowych prowadzonych za pomocą programu komputerowego nie dokonano przypisu całej wpłaty tylko kwoty należnej za dany rok. Dokonanie przypisu całej wpłaconej kwoty z chwilą wpłaty uniemożliwiałoby dokonanie weryfikacji należności w latach następnych. Przytoczone w wyjaśnieniu okoliczności przesądzają o kwotach nadpłaconych przez kontrahentów, zatem należało wykazać je jako nadpłaty – str. 69-70 protokołu kontroli;

g) dane wiersza N3. „Gotówka i depozyty” własnego jednostkowego sprawozdania Rb-N według stanu na koniec 2019 r. wykazywały sumę 6.364.679,24 zł. Według obliczeń kontrolujących, przy założeniu poprawności danych wynikających z ewidencji księgowej, uwzględnieniu w tej pozycji powinna podlegać kwota 4.231.411,26 zł, tj. o 2.133.267,98 zł niższa od wykazanej. Zasady wypełniania wskazanej kolumny sprawozdania określają przepisy § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych... – str. 67-68 protokołu kontroli;

h) w sprawozdaniu Rb-N sporządzonym według stanu na koniec 2019 r. przez Powiatowy Urząd Pracy w Augustowie w wierszu N3. „Gotówka i depozyty” wykazano kwotę 446.105,64 zł, na którą składały się środki pieniężne Funduszu Pracy. Powiatowy Urząd Pracy wykonuje zadania samorządu powiatowego w zakresie polityki rynku pracy, określone w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1409, ze zm.). Fundusz Pracy zgodnie z przywołaną ustawą jest państwowym funduszem celowym, którego dysponentem jest minister właściwy do spraw pracy. Powiatowy Urząd Pracy otrzymując środki z Funduszu Pracy nie jest dysponentem tego Funduszu. W związku z tym właściwe jest ujmowanie otrzymanych środków z Funduszu na koncie 139 „Inne rachunki bankowe”. Zgodnie zaś z treścią § 12 ust. 8 rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych sprawozdanie Rb-N dotyczy środków zgromadzonych na rachunku sum depozytowych. W związku z powyższym nie należy ujmować w nim stanu środków na rachunku tego typu – str. 57 protokołu kontroli;

i) w sprawozdaniu Rb-NDS za 2019 r. nieprawidłowo wykazano dane w zakresie przychodów z tytułu wolnych środków. Stwierdzono, że przychody z tytułu wolnych środków za 2018 r. wykazane po stronie wykonania w poz. D.16 „Wolne środki…” w wysokości 5.462.761,39 zł zostały zawyżone, gdyż powinny faktycznie stanowić kwotę 4.000.000 zł, tj. równą posiadanym przez powiat zobowiązaniom z tytułu kredytów. Z opisu zasad sporządzania sprawozdania Rb-NDS zawartych w § 13 pkt 5 lit. d) załącznika nr 39 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej wynika, iż dane po stronie wykonania w zakresie przychodów z tytułu wolnych środków powinny odpowiadać wysokości wolnych środków, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 6 ustawy o finansach publicznych. Mając na uwadze, że wolnymi środkami według ustawy są środki pieniężne pozostające na rachunku budżetu z rozliczeń wyemitowanych papierów wartościowych oraz zaciągniętych kredytów i pożyczek z lat ubiegłych, ich stan nie może być wyższy niż stan zaciągniętych i niespłaconych zobowiązań finansowych z tych tytułów. Przy jednoczesnym posiadaniu przez powiat skumulowanej nadwyżki budżetu, pozostająca na rachunku budżetu – obok wolnych środków – kwota środków pieniężnych, które mogą być przeznaczone na finansowanie budżetu, stanowi co do zasady przychody z tytułu nadwyżki budżetu z lat ubiegłych – str. 84-85 protokołu kontroli.

Badanie wykonania obowiązków inwentaryzacyjnych wykazało, iż w zarządzeniu Nr 34/2019 Pana Starosty z dnia 23 grudnia 2019 r. w sprawie powołania komisji inwentaryzacyjnej oraz zespołów spisowych do przeprowadzenia rocznej inwentaryzacji majątku Starostwa Powiatowego w Augustowie zawarto sformułowanie, iż roczną inwentaryzacją metodą potwierdzenia sald należy objąć zobowiązania i należności od kontrahentów według stanu na dzień 31 grudnia 2019 r. Przyjęty zwrot o inwentaryzowaniu sald zobowiązań drogą uzyskania od kontrahentów potwierdzeń prawidłowości wykazanego w księgach rachunkowych jednostki ich stanu jest sprzeczny z treścią art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o rachunkowości, który wskazaną metodę inwentaryzacji zastrzega jedynie dla należności. W kontrolowanym okresie nie stwierdzono przypadków zastosowania omówionej regulacji wewnętrznej.

           Dodatkowo w zarządzeniu Nr 31/2018 Pana Staroty z dnia 28 listopada 2018 r. w sprawie powołania komisji inwentaryzacyjnej oraz zespołów spisowych do przeprowadzenia rocznej inwentaryzacji majątku w Starostwie Powiatowym w Augustowie niewłaściwie wskazano, iż inwentaryzacją w drodze spisu z natury należy objąć m.in. wartości niematerialne i prawne. Inwentaryzację tych składników majątkowych, zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości, przeprowadza się w drodze weryfikacji, tj. porównania danych wynikających z ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników. Stwierdzono jednocześnie, iż wartości niematerialne i prawne prawidłowo objęto inwentaryzacją w drodze weryfikacji przeprowadzoną na dzień 31 grudnia 2018 r. – str. 76 i 155-156 protokołu kontroli.

Sprawdzenie kompletności wymaganych prawem regulacji obowiązujących na terenie powiatu wykazało, że wbrew postanowieniom art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych Rada Powiatu Augustowskiego w dalszym ciągu nie określiła szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w zakresie należności cywilnoprawnych. Nieprawidłowość ta była przedmiotem poprzedniej kontroli przeprowadzonej RIO. W odpowiedzi na zalecenie w przedmiocie opracowania i przedstawienia Radzie Powiatu projektu uchwały regulującej szczegółowe zasady umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności cywilnoprawnych, wskazał Pan, iż: Pismem z dnia 14 czerwca 2016 r. zobowiązałem Skarbnika Powiatu do wykonania w terminie do 31 lipca 2016 r. następujących zaleceń …2) opracowanie i przedstawienie Zarządowi Powiatu w Augustowie projektu uchwały Rady Powiatu regulującej szczegółowe zasady umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności cywilno-prawnych stanowiących należności Powiatu Augustowskiego, o którym mowa w pkt 12 zaleceń. Kontrola wykazała, że wskazane w odpowiedzi pismo faktycznie wystosowano do Skarbnika, lecz nie wyegzekwowano realizacji zawartego w nim polecenia Pana Starosty. W odpowiedzi o powody niewykonania zalecenia oraz polecenia Starosty Skarbnik argumentował m.in.: (…) Zwłoka w opracowywaniu przeze mnie wynikła ze znacznego i zwiększającego się systematycznie obciążenia obowiązkami i czynnościami (..) oraz nadzoru nad sprawami SP ZOZ w Augustowie i SP ZZOD w Augustowie. Sytuacja ta miała wpływ na opóźnienie w realizacji przeze mnie zadań (…). Starosta dwukrotnie na piśmie zobowiązywał mnie do opracowania i przedstawienia Zarządowi Powiatu projektu uchwały Rady Powiatu, tj. 17 października 2019 r. i 31 stycznia 2020 r. Ponadto kilkukrotnie zwracał mi uwagę ustnie, iż nie wykonałem jego polecenia z dnia 14 czerwca 2016 r. W dniu 28 lutego 2020 r. przedstawiłem projekt uchwały Rady Powiatu w sprawie szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych… Zarząd przyjął projekt uchwałą Nr 325/40/20 z dnia 28 lutego 2020 r. w celu przedłożenia jej do zaopiniowania Prezesowi UOKiK stosownie do obowiązku wynikającego z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Uchwała została przesłana pismem z dnia 5 marca 2020 r. Z danych BIP Starostwa nie wynika, aby do dnia wydania niniejszego wystąpienia uchwała ta została podjęta przez Radę Powiatu Augustowskiego – str. 91 protokołu kontroli.

Z ustaleń zawartych na str. 92-93 protokołu kontroli wynika, że w dniu 3 grudnia 2018 r. zostały zawarte dwie umowy najmu garaży na okres 1 roku (od 1 stycznia do 31 grudnia 2019 r.), po czym w dniu 3 grudnia 2019 r. ponownie zawarto z tymi samymi najemcami umowy najmu na okres kolejnego roku. Zawieranie umów odbywało się bez zgody Rady Powiatu. Z uwagi na fakt, że stosunek najmu z tym podmiotami trwa nieprzerwanie od 2007 r., łączny czas trwania stosunku najmu przekraczał w obu przypadkach 3 lata, a zatem zawieranie kolejnych umów wymagało uzyskania zgody Rady Powiatu wyrażonej w uchwale, co wynika z art. 12 pkt 8 lit. a) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920). Zgodnie z przywołanym przepisem, w przypadku gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, wymagana jest uchwała Rady. W obowiązującej uchwale Nr 138/XX/12 Rady Powiatu Augustowskiego z dnia 15 listopada 2012 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości Powiatu Augustowskiego określono, iż nieruchomości mogą być nabywane, zbywane, obciążane, wynajmowane i wydzierżawiane na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.) oraz innych przepisach prawa powszechnie obowiązującego, z uwzględnieniem zasad określonych w niniejszej uchwale (§ 7). Zawarto także zapis wskazujący, iż wydzierżawianie lub wynajmowanie nieruchomości na czas nieoznaczony lub na okres dłuższy niż 10 lat wymaga zgody Rady Powiatu ((§ 4 ust. 3). W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu Naczelnik Wydziału Geodezji i Kartografii wskazał: Umowy najmu garaży są zawierane od lat 90-tych z tymi samymi najemcami. Co roku składają oni wnioski o przedłużenie umów o kolejny rok. W związku z dużym obciążeniem obowiązkami służbowymi, szczególnie w okresie zakończenia roku budżetowego i rozpoczęcia kolejnego, formalności w sprawach małej wagi były ograniczane do minimum. Sprawa najmu garaży nie jest sprawą szczególnie istotną dla Powiatu i jego finansów, co spowodowało traktowanie jej w sposób schematyczny, a mając na uwadze, że przed rokiem 2007 roczne przedłużenia umów nie wymagały wyrażenia zgody przez Radę Powiatu, zgoda taka nie była wywoływana i później. Nie bez znaczenia jest również fakt, że wnioski o przedłużenie najmu wpływają w terminach uniemożliwiających skierowanie ich na posiedzenie Rady w terminie, który nie spowodowałby znacznej przerwy w trwaniu najmu.

Stwierdzono także brak odniesienia w obu umowach do waloryzacji odpłatności za najem; także faktycznie czynszu nie waloryzowano. W § 6 przywołanej uchwały Rady Powiatu postanowiono, iż w umowie najmu lub dzierżawy nieruchomości trwającej dłużej niż jeden rok zawiera się klauzulę corocznej waloryzacji czynszu w wymiarze nie niższym niż wskaźnik wzrostu cen towarów i usług za rok poprzedni, podany przez GUS. Zastosowanie wskazanej regulacji w odniesieniu do opisywanych umów najmu garaży nie było zatem obowiązkowe, gdyż przyjęta praktyka polegała za zawieraniu kolejnych umów na okres jednego roku. Z drugiej jednak strony umowy te – co potwierdza wyjaśnienie – zawierane są z tymi samymi podmiotami od lat 90-tych na okresy jednoroczne, co powoduje, że dokonywanie okresowych waloryzacji jest zasadne, zgodne z celem regulacji zawartej w uchwale. W odpowiedzi na pytanie o powody braku waloryzacji Naczelnik Wydziału Geodezji i Kartografii argumentował: Zawierając kolejne umowy najmu garaży Zarząd Powiatu odstąpił od waloryzacji czynszu dzierżawnego mając na uwadze niski wskaźnik wzrostu cen towarów i usług oraz mały popyt na miejsca garażowe w tej części miasta, w której oferowano najem – str. 92-93 protokołu kontroli.

Powiat osiągał dochody z opłat za użytkowanie wieczyste ustanowione aktem notarialnym z dnia 27 października 1999 r. na rzecz Białostockiego Przedsiębiorstwa Usług Socjalnych Budownictwa Socjalnego w Białymstoku. W akcie wskazano m.in., że przedmiotem umowy jest oddanie nieruchomości z przeznaczeniem na prowadzenie działalności leczniczej na cele niezwiązane z działalnością zarobkową; dodano także, iż: wymienione budynki, budowle i urządzenia wniesione zostały w całości ze środków własnych Białostockiego Przedsiębiorstwa Usług Socjalnych Budownictwa Socjalnego w Białymstoku, które prowadzi działalność leczniczą w ramach sanatorium i przedmiotową nieruchomość wykorzystuje na cele niezwiązane z działalnością zarobkową. Opłatę roczną ustalono w wysokości 0,3% ceny nieruchomości, która po aktualizacji dokonanej w 2018 r. stanowiła kwotę 3.083,22 zł. Z ustaleń kontroli wynika, iż w roku 2009 BPUSB zostało sprywatyzowane, nowym właścicielem została Spółka PUHIT S.A. W tym samym roku BPUSB zmieniło nazwę na Białostockie Przedsiębiorstwo Usług Socjalnych. Następnie w 2013 r. dokonano zmiany nazwy firmy na BiaVita Polska Sp. z o. o., zaś w roku 2016 Spółka przekształciła się w spółkę akcyjną. Z powszechnie dostępnych informacji wynika, iż obecnie w ofercie Sanatorium Uzdrowiskowego Augustów (prowadzonego na nieruchomości będącej przedmiotem użytkowania wieczystego) znajdują się m.in. odpłatne zabiegi lecznicze czy strefa wellness, co uprawdopodobnia wykorzystywanie nieruchomości będącej przedmiotem użytkowania wieczystego także na cele działalności zarobkowej, co z kolei może sprzeciwiać się podstawowemu celowi użytkowania wieczystego określonemu w akcie notarialnym, tj. niezarobkowej działalności leczniczej. Okoliczności te uzasadniają wątpliwość, czy stosowanie wobec użytkownika wieczystego dotychczasowej preferencyjnej stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w wysokości 0,3% jest zgodne z ustawą. Na gruncie postanowień art. 72 ust. 3 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami stawka przewidziana za pozostałe nieruchomości gruntowe wynosi 3%. Odnosząc się do tej kwestii Naczelnik Wydziału Geodezji i Kartografii wyjaśnił, iż (…) Zmiany, jakie nastąpiły w roku 2014 oraz 2017 (przekształcenie w spółkę z o.o., a następnie w spółkę akcyjną) polegały jedynie na zmianie formy prawnej podmiotu. Starosta nie otrzymał informacji o zmianie zakresu świadczonych usług, stąd stosowanie pierwotnie ustalonej stawki procentowej opłaty w kolejnych latach. W ocenie Regionalnej Izby Obrachunkowej niezbędna jest analiza faktycznego celu wykorzystywania nieruchomości; w przypadku zaś stwierdzenia nierealizowania celu określonego w akcie notarialnym powinna ona skutkować podjęciem działań skierowanych na zmianę celu użytkowania wieczystego i wynikające stąd ewentualne podwyższenie stawki opłaty, mając na uwadze przepisy art. 73 ust. 2, 2d i 2f ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdzono, iż przy zastosowaniu stawki 3% wysokość rocznej opłaty byłaby wyższa o 27.749,01 zł od obecnie pobieranej – str. 106-107 protokołu kontroli.

Analiza ujętych w księgach należności z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wykazała istnienie należności na łączną kwotę 95.999,36 zł (należności główne obejmujące okres od 1999 r. do 2008 r.) od 5 podmiotów, które w związku z utratą bytu prawnego dłużnika nie podlegają dalszej egzekucji („Korporacja Budowlana” – suma należności głównych 33.019,35 zł, „Pinewood Industry” – należność główna 10.175,10 zł, „Export Import” sp. z o.o. – należność główna 47.564,55 zł, „Weltona” s.c. – należność główna 2.337,46 zł i „Ostoja” sp. z o.o. – należność główna - 2.902,89 zł). W odniesieniu do tych dłużników wyczerpano wszystkie możliwości odzyskania zaległych kwot. Dłużnicy zostali wykreśleni z rejestru lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne. Wobec powyższego niezbędne jest podjęcie działań w celu umorzenia zaległości. Z art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych wynika, iż należności mogą być z urzędu umarzane w całości m.in. wtedy, gdy osoba prawna została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; zgodnie zaś z art. 56 ust. 1 pkt 3, należności mogą być z urzędu umarzane w całości, gdy zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne. Na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 4 in fine tej ustawy kompetencja umorzenia należności głównych z tytułu realizacji zadań zleconych o wartości nieprzekraczającej 40.000 zł przysługuje Zarządowi Powiatu. Sumę tę przekracza jedynie należność od „Export Import” sp. z o.o.; w świetle powołanych przepisów kompetencja jej umorzenia należy do Wojewody Podlaskiego. Z kolei art. 12a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje, że m.in. umarzanie należności cywilnoprawnych z tytułu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa wymaga zgody wojewody.

Podkreślenia wymaga, że przy poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej powiatu augustowskiego zwrócono się do Pana Starosty o podjęcie działań w celu umorzenia widniejących w księgach należności z użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa od podmiotów wykreślonych z rejestru, mając na uwadze wskazane wyżej przepisy ustawy o finansach publicznych; suma wartości należności głównych wynosiła wówczas 51.052,32 zł. W odpowiedzi na wydane zalecenie wskazał Pan, iż: Pismem z dnia 14 czerwca 2016 r. zobowiązałem Skarbnika Powiatu do wykonania w terminie do 31 lipca 2016 r. następujących poleceń: (…) przedstawienia propozycji działań w celu umorzenia w księgach należności z tytułu użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa od podmiotów wykreślonych z rejestru (…); stwierdzono, iż wskazane pismo faktycznie zostało wystosowane do Skarbnika. W trakcie kontroli Skarbnik Powiatu odnosząc się do działań podjętych w kierunku wykonania zalecenia pokontrolnego, a także polecenia Starosty wskazał: W dniu 14 czerwca 2016 r. otrzymałem polecenie na piśmie do Starosty Augustowskiego „przedstawienie propozycji działań w celu umorzenia w księgach należności z tytułu użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa od podmiotów wykreślonych z rejestru”. W księgach ujęte są należności od 5 podmiotów, które zostały wykreślone z rejestru. Nie były podejmowane przeze mnie i główną księgową Starostwa czynności w celu ich umorzenia – str. 110-111 protokołu kontroli.

W księgach Starostwa na koniec 2019 r. widniała także zaległość w kwocie 25,80 zł z tytułu czynszu dzierżawnego przypadająca Skarbowi Państwa, powstała w 2010 r. Kontrola wykazała, iż dotyczyła dwóch zmarłych osób, w stosunku do których nie wszczynano postępowania spadkowego, z uwagi na niską kwotę zaległości. Również w tym zakresie zastosowanie mają wyżej przywołane przepisy prawa – str. 112-113 protokołu kontroli.

Na dzień 31 grudnia 2019 r. w ewidencji Starostwa widniały należności związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdów powstałe od momentu wydania dyspozycji ich usunięcia do dnia zakończenia postępowania, których łączna kwota należności głównej wynosiła 261.647,50 zł a odsetek 52.555,57 zł. Z tej kwoty 7.490 zł dotyczyło należności głównej od podmiotów należących do strefy euro i 34.142 zł należności głównej od pozostałych podmiotów zagranicznych (łącznie 6 podmiotów). Ustalone one zostały decyzjami wydanymi przez Pana Starostę na postawie art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110, ze zm.), w tym w latach: 2015 r. – 9 decyzji na kwotę 94.610 zł, 2017 r. – 6 decyzji na kwotę 104.602,40 zł, 2018 r. – 2 decyzje na kwotę 38.007,10 zł i 2019 r. – 2 decyzje na kwotę 24.428 zł. Z ustaleń kontroli wynika, iż jedynie w dwóch przypadkach zaległości na łączną kwotę 8.879 zł objęte zostały tytułami wykonawczymi, które zostały wydane w 2015 r. W pozostałych przypadkach postępowania windykacyjne ograniczono do wysyłania upomnień; nie zostały zatem wystawione przez wierzyciela tytuły wykonawcze, które następnie są przekazywane organowi egzekucyjnymi. Na uwagę zasługuje, iż na gruncie art. 130a ust. 10j Prawa o ruchu drogowym należności z opisywanego wyżej tytułu wraz z odsetkami podlegają egzekucji w trybie i na zasadach określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; z brzmienia art. 130a ust. 10l tej ustawy wynika zaś, że egzekucji, o której mowa w ust. 10j, nie wszczyna się, a wszczęto umarza, jeżeli od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 10h, upłynęło 5 lat. W 2020 r. upłynie zatem 5-letni okres od dnia doręczenia decyzji wydanych w 2015 r., co z kolei może skutkować przedawnieniem części roszczeń z powodu niepodjęcia czynności egzekucyjnych. Dodatkowym ustaleniem kontroli w tym zakresie jest okoliczność braku przypisania pracownikom Starostwa obowiązku prowadzenia czynności zmierzających do wyegzekwowania przedmiotowych należności. Potwierdził to w wyjaśnieniu Skarbnik Powiatu stwierdzając, że (…) Czynności dotyczące prowadzenia postępowania windykacyjnego w zakresie należności wynikających z decyzji wydawanych przez Starostę Augustowskiego w sprawie ustalania wysokości opłat i kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów nie zostały przypisane żadnemu pracownikowi Wydziału Finansowo-Budżetowego Starostwa Powiatowego w Augustowie. Upomnienia były wysyłane przez pracownika Wydziału Wydziału Finansowo-Budżetowego, który dokonuje księgowana przypisów wynikających z wydanych decyzji i otrzymywanych wpłat z tego tytułu. Po przeprowadzeniu obecnie przeze mnie analizy poszczególnych spraw poleciłem wystawienie niezwłocznie ponownych wezwań do zapłaty w stosunku do osób (podmiotów) mających siedzibę na terenie Polski. Ponadto przystąpiłem do opracowania zarządzenia Starosty w sprawie ustalenia procedur windykacji należności pieniężnych, w których zostaną określone poszczególne obowiązki i terminy ich wykonania. Po wydaniu zarządzenia czynności zostaną przypisane poszczególnym pracownikom Wydziału Finansowo-Budżetowego Starostwa – str. 100-101 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli wynikają przekroczenia limitów wydatków budżetu na 2019 r. na łączną kwotę 1.639,99 zł, które nastąpiły w następujących podziałkach klasyfikacji budżetowej:

- rozdz. 75020 „Starostwa powiatowe” par. 8110 „Odsetki od samorządowych papierów wartościowych lub zaciągniętych przez jednostkę samorządu terytorialnego kredytów i pożyczek” – 1.532,99 zł. Na koniec 2019 r. kwota wydatków wykonanych w tej podziałce klasyfikacji przekraczała ustalony limit. Odnosząc się do kwestii przekroczenia limitu wydatków główna księgowa wskazała, iż na koniec 2019 roku wystąpiło przekroczenie planu wydatków o kwotę 1.532,99 zł, które zostało spowodowane brakiem uaktualnienia planu wydatków do wysokości kwoty odsetek od kredytu, naliczonych przez Bank za grudzień 2019 r. w wysokości 5.023,56 zł,

- rozdz. 02001 „Gospodarka leśna” par. 3030 „Różne wydatki na rzecz osób fizycznych” – 107 zł. Realizacja wydatku przy braku limitu w planie finansowym Starostwa nastąpiła 10 grudnia 2019 r. W związku ze zmianą dokonaną uchwałą Nr 283/35/19 Zarządu Powiatu z dnia 30 grudnia 2019 r. w sprawie zmian budżetu powiatu augustowskiego na 2019 r. kwota wydatków wykonanych we wskazanej podziałce klasyfikacji mieściła się w ustalonym limicie.

Przedstawiona nieprawidłowość narusza zasadę nieprzekraczalności limitów określonych w planie finansowym wydatków wynikającą z art. 44 ust. 1 pkt 2, art. 52 ust.1 pkt 2 i art. 254 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Stwierdzone przekroczenia planu wydatków świadczą także o niewłaściwym wykonywaniu obowiązków przez głównego księgowego, który opatrywał podpisami dowody księgowe skutkujące przekroczeniem planu wydatków. Stosownie do art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych złożenie podpisu na dokumencie przez głównego księgowego oznacza m.in., że zobowiązania wynikające z operacji mieszczą się w planie finansowym jednostki – str. 81-82 protokołu kontroli.

           W pierwotnej wersji uchwały budżetowej na 2019 r. (Nr 20/II/2018 z dnia 28 grudnia 2018 r.) jako przychody z tytułu spłat udzielonych pożyczek w trakcie 2019 r. zaplanowano kwotę 34.423 zł; analogiczną sumę uwzględniono w uchwale Nr 20/II/2018 Rady Powiatu Augustowskiego z dnia 28 grudnia 2018 r. w sprawie uchwalenia wpf powiatu augustowskiego na lata 2019-2023. W ostatecznej wersji uchwały budżetowej na 2019 r. (przyjętej uchwałą Nr 95/IX/19 z dnia 30 grudnia 2019 r.) oraz uchwały w sprawie wpf (Nr 96/IX/19 z dnia 30 grudnia 2019 r.) sumę przychodów z omawianego tytułu w 2019 r. zmniejszono zaś do kwoty 12.923 zł. Z ustaleń kontroli wynika, iż pierwotnie zaplanowana kwota przychodów z tytułu spłat udzielonych pożyczek nie znajdowała oparcia w obowiązujących na dzień podejmowania wskazanych uchwał wersjach umów pożyczkowych zawartych z SP ZOZ w Augustowie (łącznie 10 umów z lat 2007-2015). Stwierdzono, iż przyjęta przez kontrolowaną jednostkę praktyka polegała na corocznym odraczaniu spłat rat pożyczek oraz aneksowaniu treści umów pożyczkowych w tym zakresie, co jednakże miało miejsce z reguły dopiero pod koniec danego roku budżetowego. W 2019 r. powyższe nastąpiło w grudniu – uchwałą Nr 277/33/19 Zarządu Powiatu Augustowskiego z dnia 17 grudnia 2019 r. dokonano zmiany terminu spłaty pożyczek udzielonych przez powiat dla SP ZOZ w Augustowie, zaś w dniu 20 grudnia 2019 r. podpisano aneksy do umów pożyczkowych wydłużające termin spłat pożyczek do dnia 28 grudnia 2020 r. Do tego czasu z treści umów wynikały spłaty w trakcie 2019 r. na łączną kwotę 4.814.700 zł. Dodania wymaga, iż zaplanowana na 2019 r. ostateczna suma przychodów z tytułu spłat pożyczek wynosząca 12.923 zł dotyczyła pożyczek udzielonych dla innego podmiotu – SP ZOZ Opieki Długoterminowej w Augustowie – na podstawie umowy z dnia 30 września 2015 r. (kwotę do spłaty w 2019 r. wynoszącą 6.923 zł ustalono aneksem do umowy z dnia 14 lutego 2019 r.) oraz umowy z dnia 27 maja 2019 r., w której przewidziano spłatę do końca 2019 r. w kwocie 6.000 zł.

           W dalszej kolejności wskazania wymaga, iż zgodnie z harmonogramami spłat rat pożyczek planowane przychody z tego tytułu w 2020 r. powinny wynosić 5.770.575,61 zł, z tego SP ZOZ w Augustowie – 5.314.700 zł i SP ZZOD w Augustowie – 455.875,61 zł. W pierwotnej wersji uchwały budżetowej na 2020 r. (Nr 97/IX/2019 Rady Powiatu Augustowskiego z dnia 30 grudnia 2019 r.) jako przychody z tytułu spłat udzielonych pożyczek w trakcie 2020 r. zaplanowano jedynie kwotę 148.000 zł. Analogiczną sumę uwzględniono na 2020 r. także w uchwale Nr 98/IX/2019 Rady Powiatu Augustowskiego z dnia 30 grudnia 2019 r. w sprawie uchwalenia wpf powiatu augustowskiego na lata 2020-2023; na kolejne lata budżetowe przyjęto zaś kwoty po 48.000 zł w 2021, 2022 i 2023 r. Wskazane wartości obowiązują także w wersji wpf na lata 2020-2023 aktualnej w czasie opracowywania niniejszych zaleceń pokontrolnych, przyjętej uchwałą Nr 127/XIII/2020 z dnia 26 sierpnia 2020 r. Przyjęte zatem w uchwale budżetowej oraz w uchwale w sprawie wpf przychody nie znajdują oparcia w obowiązujących wersjach umów pożyczkowych.

Z wyjaśnień udzielonych w tej sprawie przez Skarbnika wynika, iż: Powiat augustowski w latach 2004–2015 udzielił dla SP ZOZ w Augustowie pożyczek w łącznej kwocie 4.814.700 zł. Terminy spłaty pożyczek były co roku przedłużane o kolejny rok. Powodem przedłużania terminów spłaty była bardzo sytuacja płatnicza SP ZOZ w Augustowie. Pomimo, iż w okresie ostatnich 5 lat osiągnął on dodatni wynik finansowy, to jego sytuacja płatnicza nie pozwala na regulowanie terminowo zobowiązań. Przez cały ten okres zobowiązania wymagalne wobec dostawców towarów i usług kształtowały się na poziomie 2 mln zł. Taki poziom występuje wprowadzenie do budżetu limitu wydatków w roku 2020. Pomimo trudnej sytuacji SP ZOZ w Augustowie w okresie od 2014 r. spłacał samodzielnie, tj. bez angażowania środków finansowych powiatu, kredyt bankowy (z odsetkami), który był poręczony przez powiat. Łącznie do 31 sierpnia 2020 r. SP ZOZ spłacił kwotę 6.071 tys. zł. W istniejącej sytuacji było wiadome, iż SP ZOZ w Augustowie nie spłaci w danym roku tych pożyczek i z tego powodu nie ujmowano ich w planie przychodów. Ujęte kwoty pożyczek przypadających do spłaty w planie na dany rok budżetowy oznaczałoby ujęcie kwot przychodów budżetu powiatu, które nie zostaną zrealizowane, a przecież istnieje obowiązek zrównoważenia budżetu (przychody – rozchody + dochody – wydatki = 0). Ujęcie kwoty 4.814.700 zł w planie przychodów oznaczałoby wprowadzenie do budżetu wydatków lub rozchodów, na których sfinansowanie nie byłoby zapewnionych środków finansowych. Ponadto ujęcie ich zniekształciłoby rzeczywistą sytuację finansową i plan wydatków budżetu powiatu. Kwoty pożyczek do spłaty nie były wykazane w WPF w latach „planowanych”, ponieważ musi być zachowana zgodność danych w zakresie planu z uchwałą budżetową na dany rok. Należności z tytułu udzielonych pożyczek były ujmowane w sprawozdaniach Rb-N za poszczególne okresy sprawozdawcze zgodnie z terminami ich spłaty oraz zostały wykazane w sprawozdaniach finansowych powiatu augustowskiego za poszczególne lata – str. 84 protokołu kontroli. Ze złożonego wyjaśnienia wynika potwierdzenie, że ustalane corocznie w umowach terminy spłaty pożyczek udzielonych SP ZOZ w Augustowie są nierzeczywiste, o czym władze powiatu mają pełną świadomość, a mimo tego umowy o takiej treści są zawierane przez osoby reprezentujące powiat augustowski. Należy więc uznać te umowy za nierzetelne w zakresie terminu spłaty pożyczki. Izba wskazywała Panu Staroście na nierzetelność umów pożyczki w tym zakresie w wystąpieniu wystosowanym w dniu 4 stycznia 2018 r. po przeprowadzonej w 2017 r. problemowej kontroli gospodarki finansowej, którą objęto zagadnienia związane z nadzorem nad Samodzielnym Publicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej w Augustowie za 2015 i 2016 rok. W wyniku tej kontroli zalecono Panu m.in. ustalenie realnych terminów spłaty przez SP ZOZ w Augustowie pożyczek otrzymanych z budżetu powiatu, adekwatnych do sytuacji ekonomiczno-finansowej Szpitala. W odpowiedzi informującej o sposobie wykonania zalecenia stwierdził Pan, że zostanie dokonana analiza kwestii terminów spłat pożyczek, jednak jak przedstawiłem wyżej, w obecnym stanie nie można określić realnych terminów spłat adekwatnych do sytuacji ekonomiczno-finansowej SP ZOZ w Augustowie. W świetle powyższych okoliczności należy przyjąć, że wskazywanie nadal corocznie w umowach, że pożyczki zostaną spłacone w całości w następnym roku nie ma uzasadnienia i jest rozwiązaniem najmniej prawdopodobnym do realizacji.

W zakresie wydatków na wynagrodzenia sprawdzono m.in. przyznawanie dodatków specjalnych pracownikom Starostwa w świetle postanowień art. 36 ust. 5 ustawy dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282), który stanowi, że dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań.

Ustalono, iż spośród pracowników objętych próbą dodatek specjalny otrzymywali m.in.:

a) Wicestarosta na podstawie pisma Pana Starosty z dnia 22 listopada 2018 r. przyznającego dodatek w związku z powierzeniem dodatkowych obowiązków Powiatowego Rzecznika Konsumentów. Dodatek został przyznany na okres od 22 listopada 2018 r. do 31 grudnia 2020 r., tj. pierwszego dnia objęcia funkcji Wicestarosty przez pracownika. Dodania wymaga, iż w treści regulaminu organizacyjnego Starostwa (§ 17) postanowiono, że do zadań Wicestarosty należy wykonywanie zadań i kompetencji określonych regulaminem oraz powierzonych w formie zarządzenia przez Starostę; nie stwierdzono, aby obowiązywało stosowne zarządzenie Pana Starosty w tym względzie. W kwestii przyznania Wicestaroście dodatku specjalnego argumentował Pan, iż: Wicestarosta ma przyznany dodatek specjalny w związku z powierzeniem wykonywania dodatkowych zadań Powiatowego Rzecznika Konsumentów w Starostwie Powiatowym w Augustowie. Rozwiązanie, że zadania Powiatowego Rzecznika Konsumentów w Starostwie Powiatowym w Augustowie wykonuje jako zadania dodatkowe osoba pełniąca funkcję wicestarosty augustowskiego jest stosowane od czasu powstania Powiatu Augustowskiego, tj. od 1999 r. Przynosi to wiele wymiernych korzyści. Przede wszystkim korzyści finansowe. Dzięki temu racjonalnie i oszczędnie Powiat gospodaruje funduszami samorządowymi – zamiast dwóch osób zatrudnionych w Starostwie, zadnia wykonuje jedna osoba. Ponadto osoba na stanowisku Wicestarosty ma lepsze umocowanie w kontaktach z firmami, sklepami, instytucjami, przedsiębiorcami, itp., do których – w ramach swoich zadań i udzielania pomocy konsumentom – wstępuje Powiatowy Rzecznik Konsumentów.

Przywołany art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych przesądza, że dodatek specjalny jest świadczeniem o charakterze okresowym, zaś podstawą jego przyznania jest czasowe wystąpienie sytuacji zwiększenia obowiązków lub powierzenia dodatkowych zadań. Powoduje to, że dodatek specjalny nie może być stałym składnikiem wynagrodzenia. Z opisanego wyżej stanu faktycznego wynika natomiast, że założono nieprzerwane trwanie okoliczności przyjętej za podstawę przyznania dodatku specjalnego Wicestaroście. Skoro zatem pracownik ma nieprzerwanie wykonywać określone czynności, to powinny być one objęte stałym zakresem jego obowiązków, a wynagrodzenie związane z ich realizacją powinno zostać uwzględnione w stałych składnikach wynagrodzenia – w poziomie jego wynagrodzenia zasadniczego czy dodatku funkcyjnego. Wskazać też należy, że sam fakt przyznania dodatku specjalnego z chwilą objęcia stanowiska Wicestarosty pozostaje w sprzeczności z treścią pojęć zwiększenia obowiązków czy powierzenia dodatkowych zadań. W ocenie Izby w pierwszych dniach pełnienia funkcji co do zasady nie może nastąpić zwiększenie obowiązków, ponieważ pracownik dopiero co otrzymał zakres obowiązków. Podobnie nie można zakładać powierzenia w takich okolicznościach dodatkowych zadań na tak długi czas trwania zatrudnienia – świadczyłoby to bowiem o nieprawidłowym opracowaniu zakresu obowiązków przypisanych temu stanowisku w dniu objęcia funkcji;

b) Skarbnik, któremu przyznał Pan Starosta dodatek specjalny nieprzerwanie od dnia 1 lipca 2017 r. do dnia 31 grudnia 2021 r., z podziałem na okresy: od 1 lipca 2017 r. do 31 grudnia 2017 r., od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2019 r. i obecnie od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2021 r. z tytułu powierzenia dodatkowych zadań związanych z koordynowaniem spraw związanych z nadzorem powiatu augustowskiego nad działalnością Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Augustowie (każdorazowo w pismach przyznających dodatek zawarto przywołany zakres zadań). Odnosząc się do kwestii przyznania Skarbnikowi dodatku specjalnego argumentował Pan, iż: Dodatek specjalny z tytułu koordynowania spraw związanych z nadzorem Powiatu Augustowskiego nad działalnością Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Augustowie jest przyznawany na czas określony w ramach okresowego zwiększenia obowiązków służbowych. Obecnie dodatek ten jest przyznany Skarbnikowi Powiatu, który osobiście wykonuje te czynności. Zadnie dotyczące nadzoru nad SP ZOZ nie wynika z zakresu obowiązków Skarbnika, dlatego za wykonywanie tych czynności wypłacany jest dodatek specjalny. Obecny dodatek specjalny przyznany jest na okres do 31 grudnia 2021 r. Ponadto w ramach tego sprawuje również nadzór nad SP ZZOD w Augustowie. Dzięki zaangażowaniu Skarbnika w nadzór nad działalnością SP ZOZ, we współpracy z Zarządem Powiatu i Dyrekcją placówki, sytuacja finansowa szpitala uległa znaczącej poprawie. Na podkreślenie zasługuje fakt, że rok 2019 jest piątym z kolei, w którym SP ZOZ uzyskał wynik dodatni.

W pismach przyznających Skarbnikowi dodatek specjalny nie wskazano, jakich konkretnie zwiększonych obowiązków koordynacji i nadzoru dotyczy przyznanie dodatku. Z powyższych ustaleń wynika, że dodatki, pomimo przyznawania ich na konkretne okresy, stanowią stały element wynagrodzenia Skarbnika i dotyczą stale wykonywanych czynności. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych przyznanie dodatku może nastąpić przy zaistnieniu jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek – zwiększenia obowiązków lub powierzenia dodatkowych zadań. Jednakże okolicznością uzasadniającą przyznanie tego składnika wynagrodzenia jest zawsze cecha „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia zadań, co powoduje, że ma on charakter świadczenia tymczasowego. Powoduje to, że dodatek specjalny nie może być stałym składnikiem wynagrodzenia. Jeżeli pracownik stale wykonuje określone czynności, to wynagrodzenie z tego tytułu powinno być uwzględnione w poziomie jego wynagrodzenia zasadniczego czy dodatku funkcyjnego. Okresowość zwiększenia obowiązków służbowych w ramach realizowanych zadań lub powierzenia dodatkowych zadań należy uznać za okoliczność nieudokumentowaną w opisywanym przypadku;

c) Naczelnik Wydziału OS na podstawie pisma Pana Starosty z dnia 8 października 2019 r., w którym przyznał Pan dodatek specjalny w okresie od 12 października 2019 r. do czasu zatrudnienia pracownika na stanowisku geologa. Jednocześnie w zakresie czynności tego pracownika, w wersji obowiązującej od dnia 1 października 2019 r., przypisano mu prowadzenie spraw z zakresu geologii. W trakcie kontroli okazano dokumentację potwierdzającą podjęcie działań (bezskutecznych) zmierzających do zatrudnienia pracownika posiadającego wykształcenie wyższe lub podyplomowe w zakresie geologii lub górnictwa i geologii, co jednakże miało miejsce w lipcu i we wrześniu 2019 r., czyli przed formalnym powierzeniem tych spraw Naczelnikowi Wydziału OS. Od tego czasu nie stwierdzono ponownego podjęcia działań w kierunku zatrudnienia pracownika z kompetencjami w omawianym zakresie. Dodatkowo w trakcie kontroli aneksem z dnia 4 września 2020 r. z zakresu czynności Naczelnika Wydziału OS wykreślono obowiązki dotyczące prowadzenia spraw z zakresu geologii, co należy ocenić jako mające na celu jedynie wyeliminowanie stanu, w którym pracownik ów otrzymywał dodatek specjalny za realizację obowiązków, które wynikały z nadanego mu zakresu czynności.

Zaprezentowane okoliczności nie pozwalają na przyznanie podstawom otrzymywania przez Naczelnika Wydziału OS świadczenia cechy „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia dodatkowych zadań; nadto uzasadniają postawienie tezy o przyznaniu dodatku specjalnego za wykonywanie zadań mieszczących się w jego zakresie obowiązków – str. 119-122 protokołu kontroli.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek sektora finansów publicznych oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Starostwa Powiatowego jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Staroście jako kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych i art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Przygotowywanie projektów uchwał Rady Powiatu należy do zadań Zarządu Powiatu, którego jest Pan Przewodniczącym, stosownie do art. 32 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do Skarbnika Powiatu i głównego księgowego Starostwa, zgodnie z art. 54 ustawy o finansach publicznych oraz postanowieniami zakresów czynności.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zapewnienie rzetelnej realizacji zaleceń pokontrolnych, stosownie do udzielonej odpowiedzi o sposobie ich wykonania, mając na uwadze, że niezgodne z prawdą informowanie o wykonaniu wniosków pokontrolnych stanowi czyn zagrożony karą grzywny na podstawie art. 27 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Objęcie szczególnym nadzorem prawidłowości wykonania wniosków pokontrolnych, za które odpowiedzialny jest Skarbnik Powiatu i główny księgowy Starostwa.

2. Wykonywanie obowiązków w zakresie audytu wewnętrznego zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o finansach publicznych, z wykorzystaniem uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli dotyczących m.in. okresu obowiązywania umowy z usługodawcą, ciągłości prowadzenia audytu i terminu sporządzania planu audytu.

3. Zobowiązanie Skarbnika Powiatu i głównego księgowego Starostwa do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w ewidencjonowaniu operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) dokonywanie zapisów na koncie 133 wyłącznie zgodnie z danymi wyciągów bankowych; zaprzestanie dokonywania na tym koncie zapisów ujemnych,

b) ewidencjonowanie kwot niewykorzystanych przez powiat dotacji podlegających zwrotowi zapisem dodatnim Wn 901 – Ma 224, mając na względzie m.in. zapewnienie rzetelności sald konta 224,

c) przestrzeganie zasady czystości obrotów na koncie 130; w tym celu ewidencjonowanie wszystkich operacji bankowych uwidocznionych na wyciągach bankowych zapisami dodatnimi (zgodnie z danymi wyciągu), a w stosunku do wynikających z wyciągu błędnych operacji, zwrotów nadpłat, korekt i innych operacji wymagających usunięcia obrotów z konta 130 stosowanie dodatkowo technicznego zapisu ujemnego po obu stronach konta,

d) ujmowanie przychodów z tytułu opłaty za wyłączenie samochodu z eksploatacji przy wykorzystaniu konta 720,

e) zaniechanie ewidencji przypisu należności z tytułu dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami z kontem zobowiązań, mając na uwadze argumentację przedstawioną w części opisowej wystąpienia; ewidencjonowanie przypisu Wn 221 – Ma odpowiednie konto zespołu 7, ujmowanie wpłaty zapisem Wn 130 – Ma 221 oraz zmniejszanie przychodów o wpłatę w części dotyczącej dochodów budżetu państwa zapisem Wn odpowiednie konto zespołu 7 – Ma 225,

f) ustalanie na koncie syntetycznym 225 w ewidencji Starostwa rzetelnych, dwustronnych sald należności i zobowiązań zgodnych z ewidencją analityczną,

g) prowadzenie ewidencji operacji związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT w sposób zapewniający odzwierciedlenie w księgach i sprawozdawczości rzetelnego (co najmniej na dzień bilansowy) stanu rozrachunków powiatu – jako podatnika VAT – z urzędem skarbowym, wynikającego z deklaracji VAT-7 powiatu,

h) zweryfikowanie sald kont 221 i 290 w części obejmującej wartość odpisów aktualizujących należności pod kątem ich realności, mając na uwadze stwierdzone rozbieżności między kwotami figurującymi na tych kontach, które przy prawidłowo prowadzonej ewidencji nie powinny mieć miejsca,

i) prowadzenie ewidencji operacji związanych z rozliczeniami ze Starostwem z tytułu dokonywanych przez tę jednostkę budżetową wydatków w sposób zapewniający odzwierciedlenie w księgach rzeczywistego stanu rozrachunków. W tym celu uwzględnienie w szczególności, że saldo Wn odpowiedniego konta 223 w ewidencji budżetu powinno na koniec roku obrazować stan przelanych środków na rachunki bieżące Starostwa, lecz niewykorzystanych na pokrycie wydatków budżetowych, zaś saldo Ma konta 223 w ewidencji Starostwa powinno oznaczać stan środków pieniężnych otrzymanych na pokrycie wydatków budżetowych, lecz niewykorzystanych do końca roku. Wyksięgowanie z kontem 960 „Skumulowane wyniki budżetu” ze strony Wn konta 223 w ewidencji budżetu nierealnego salda w zakresie, w jakim nie dotyczy ono środków przelanych na rachunek Starostwa, a niewykorzystanych do końca 2019 r. na pokrycie wydatków budżetowych, a także doprowadzenie do zgodności salda Ma konta 223 w ewidencji Starostwa z saldem strony Wn konta 130 (subkonta wydatków). Podejmowanie czynności wyjaśniających każdorazowo w przypadku stwierdzenia niezgodności pomiędzy saldami kont 223 w ewidencji budżetu i Starostwa, a także między saldem Wn konta 130 (subkonta wydatków) i saldem Ma konta 223 w ewidencji Starostwa, mając na uwadze, że sytuacja taka każdorazowo świadczy o nieprawidłowościach w ewidencjonowaniu rozliczeń z tytułu przekazanych środków na wydatki budżetowe,

j) ujmowanie zaległości i nadpłat z tytułu udziału w podatku dochodowym  od osób prawnych i w podatku dochodowym od osób fizycznych – jeżeli są one wykazywane przez jednostkę w sprawozdaniu Rb-27S – w ewidencji Starostwa na koncie 221.

4. W zakresie sprawozdawczości:

a) wykazywanie w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S Starostwa i organu rzetelnej kwoty dochodów wykonanych, mając na uwadze prawidłowe ustalenie wyniku budżetu

b) zachowywanie zgodności między danymi w zakresie zaległości i nadpłat wykazywanymi w sprawozdaniu Rb-27S a ewidencją księgową,

c) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S kwoty dochodów otrzymanych ustalonej zgodnie z przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia,

d) zaniechanie wykazywania dochodów powiatu z zadań zleconych zrealizowanych przez Komendę PSP w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S Starostwa i organu; zapewnienie wykazywania dochodów z tego tytułu (par. 2360) w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S Komendy PSP, mając na uwadze argumentację zawartą w części opisowej wystąpienia,

e) wykazywanie w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27ZZ Starostwa w kol. „Dochody przekazane” całej kwoty dochodów wykonanych przez Starostwo i odprowadzonych na rachunek budżetu powiatu,

f) zaprzestanie wypełniania kol. „Dochody potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego” w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27ZZ Starostwa,

g) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27ZZ danych dotyczących nadpłat,

h) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-N rzetelnych danych w zakresie gotówki i depozytów, ustalonych zgodnie z instrukcją sporządzania tego sprawozdania, mając w szczególności na uwadze, że dane w zakresie środków otrzymanych z Funduszu Pracy mogą wystąpić w sprawozdawczości wyłącznie w państwowych jednostkach obsługujących dysponenta funduszu celowego,

i) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-NDS po stronie wykonania prawidłowych danych dotyczących przychodów z tytułu wolnych środków.

5. Zaprzestanie ujmowania w zarządzeniach w sprawie przeprowadzenia inwentaryzacji postanowień przewidujących inwentaryzację zobowiązań drogą potwierdzenia sald oraz inwentaryzację wartości niematerialnych i prawnych drogą spisu z natury.

6. Niezwłoczne wykonanie obowiązku w przedmiocie przedstawienia Radzie Powiatu projektu uchwały regulującej szczegółowe zasady umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności cywilnoprawnych, o której mowa w art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

7. W zakresie procedur udostępniania nieruchomości:

a) zawieranie z tym samym kontrahentem kolejnych umów najmu na okres do 3 lat, dotyczących tej samej nieruchomości, po uzyskaniu zgody Rady Powiatu, jeżeli łączny czas trwania najmu przekracza 3 lata,

b) rozważenie waloryzowania czynszów za najem garaży w związku ze spadkiem siły nabywczej pieniądza, mając na uwadze stan faktyczny przedstawiony w części opisowej wystąpienia.

8. Niezwłoczne podjęcie udokumentowanych działań w celu ustalenia faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości znajdującej się w użytkowaniu wieczystym Bia Vita S.A., mając na względzie ewentualny obowiązek wdrożenia czynności – w przypadku stwierdzenia, iż nastąpiła trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego – w sprawie zmiany stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na podstawie przepisów art. 73 ust. 2, 2d i 2f ustawy o gospodarce nieruchomościami.

9. Podjęcie działań zmierzających do umorzenia należności z użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa od podmiotów wykreślonych z rejestru oraz należności z tytułu czynszu dzierżawnego od osób zmarłych.

10. Zapewnienie niezwłocznego podejmowania czynności egzekucyjnych wobec zalegających z wniesieniem opłaty ustalonej decyzjami wydanymi na podstawie art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym, mając na uwadze niedopuszczenie do przedawnienia tych należności.

11. Dokonywanie wydatków do wysokości limitów określonych w planie wydatków aktualnym na dzień poniesienia wydatku.

12. Ujmowanie w uchwale budżetowej oraz w uchwale w sprawie WPF danych dotyczących przychodów z tytułu spłat udzielonych pożyczek zgodnych z kwotami spłat wynikającymi z treści umów o udzielenie pożyczek obowiązującej na dzień przyjmowania poszczególnych uchwał.

13. Ustalenie wykazujących realność terminów spłaty przez SP ZOZ w Augustowie pożyczek udzielonych z budżetu powiatu, adekwatnych do sytuacji ekonomiczno-finansowej Szpitala, mając na uwadze, że przewidywanie co roku spłaty całości pożyczek w bieżącym roku nie ma żadnego uzasadnienia, co wynika jednoznacznie z informacji Pana Starosty i wyjaśnień Skarbnika Powiatu.

14. Uwzględnienie w zakresie przyznawania dodatków specjalnych dla pracowników uwag zawartych w części opisowej wystąpienia, dotyczących w szczególności okresowego charakteru tego składnika wynagrodzenia, należytej podstawy jego przyznania, a także zaprzestania przyznawania ich w sytuacji, gdy nie dochodzi w praktyce do powierzenia pracownikowi dodatkowych zadań lub zwiększenia dotychczas realizowanych przez niego obowiązków. W przypadku, gdy czynności traktowane dotychczas jako podstawa przyznania dodatku są wykonywane stale przez pracownika, uwzględnienie wynagrodzenia z tego tytułu w poziomie wynagrodzenia zasadniczego lub dodatku funkcyjnego, a nie poprzez przyznawanie dodatku specjalnego.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

           Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

           Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

    Zastępca Prezesa

    Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku