Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Starostwie Powiatowym w Mońkach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 07 maja 2020 roku (znak: RIO.I.6001-2/20), o treści jak niżej:

Pan

Błażej Buńkowski 

Starosta Moniecki

           W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej powiatu monieckiego za 2019 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w Mońkach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

           Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania powiatu oraz jego jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Badając dokumentację opisującą przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 342), stwierdzono, że:

a) w zakresie umarzania pozostałych środków trwałych takich jak m.in. wykładziny, firany, zasłony, rolety i żaluzje przyjęto sprzeczne ze sobą regulacje. W pkt 5 załącznika nr 1 do określającego zasady rachunkowości zarządzenia Pana Starosty Nr 31/2019 z dnia 14 października 2019 r. wskazano, że wymienione składniki majątkowe umarza się jednorazowo i w całości zalicza się w koszty w momencie przyjęcia do eksploatacji. Z kolei w pkt 8 przywołanego załącznika zawarto regulacje wskazujące, że pozostałe środki trwałe o wartości poniżej 500 zł podlegają jedynie ewidencji ilościowej, z wyłączeniem bez względu na wartość

m.in. wykładzin, firan, zasłon, rolet i żaluzji „które nie podlegają żadnej ewidencji na kontach zespołu”. Należy wskazać, że zgodnie z obowiązującymi zasadami ewidencji jednorazowe umorzenie pozostałego środka trwałego (pkt 5 załącznika nr 1) jest możliwe tylko jednocześnie z ujęciem tego składnika na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe”, czemu przeczą przywołane na stronie 5 protokołu kontroli postanowienia pkt 8 załącznika nr 1;

b) w planie kont dla budżetu powiatu, w opisie konta 224 „Rozrachunki budżetu” przyjęto, że na stronie Ma ujmuje się zobowiązania z tytułu otrzymanej nadmiernie subwencji i dotacji w latach ubiegłych, w korespondencji z kontem 960 „Skumulowany wynik budżetu”. Należy wskazać, że dokonanie zwrotu nienależnie pobranej w latach ubiegłych subwencji lub dotacji stanowi wydatek objęty planem finansowym Starostwa. Przypis zobowiązania z wymienionych tytułów powinien więc następować w ewidencji księgowej Starostwa jako jednostki budżetowej, ponieważ zobowiązania z tytułu wydatków nie podlegają ewidencji w księgach budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W związku z tym zapis Wn 960 – Ma 224 nie może wystąpić przy ewidencji omawianych zdarzeń – str. 5 protokołu kontroli;

c) w zakresie ewidencji materiałów w polityce rachunkowości przyjęto, że materiały zakupione do bieżącego użytku nie są objęte gospodarką magazynową i są odnoszone w koszty w chwili ich zakupu. Materiały zaliczone w ciężar zużycia materiałów, lecz niezużyte do końca roku, takie jak paliwo w samochodach, tablice rejestracyjne i druki komunikacyjne, są objęte spisem z natury na dzień 31 grudnia każdego roku. Wycenione odpowiednio materiały ujmuje się na koncie 310 „Materiały”, w korespondencji ze stroną Ma konta 401 „Zużycie materiałów i energii”. Saldo konta 310 ustalone na koniec roku pod datą pierwszego dnia roboczego następnego roku budżetowego jest przenoszone w ciężar zużycia materiałów na konto 401. Z analizy zapisów na koncie 310 dokonanych w 2019 r. wynika, że istotnie odbiegały one od zasad określonych w polityce rachunkowości jednostki. W ciągu roku na stronie Wn konta 310 ujmowano bowiem przychody materiałów zakupionych na potrzeby Wydziału Dróg oraz pozyskane drewno opałowe, zaś na koniec poszczególnych miesięcy po stronie Ma rozchody tych materiałów wynikające ze sprzedaży lub zużycia. Przepisy wewnętrzne jednostki nie przewidują stosowania takich metod ewidencji. W efekcie na koniec roku saldo konta 310 – poza wartością niezużytych do końca roku materiałów odpisywanych w koszty w momencie zakupu zgodnie z przepisami wewnętrznymi – odzwierciedlało również wartość niezużytych materiałów drogowych. Ustalenia kontroli wskazują na konieczność formalnego uregulowania w polityce rachunkowości faktycznie stosowanych, wynikających z rzeczywistych potrzeb jednostki, zasad ewidencji materiałów drogowych i drewna – str. 94-95 protokołu kontroli.

Badając zapisy w księgach rachunkowych, w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont…, stwierdzono, że:

a) od budynków mieszkalnego i gospodarczego o łącznej wartości 258.452,44 zł, zakupionych na potrzeby Młodzieżowego Centrum Edukacji i Readaptacji Społecznej w Goniądzu (ujęcie w ewidencji Starostwa 28 sierpnia 2019 r., a przekazanie w trwały zarząd  dla MCEiRS 23 września 2019 r.) naliczono za jeden miesiąc umorzenie w wysokości 538,44 zł, mimo iż zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy rozpoczęcie amortyzacji następuje nie wcześniej niż po przyjęciu środka trwałego do używania. Z uwagi na fakt zakupu nieruchomości na potrzeby MCRiES, naliczenie umorzenia w księgach Starostwa było niewłaściwe, ponieważ budynki nie były używane przez Starostwo – str. 7-8 protokołu kontroli;

b) ewidencją księgową Starostwa są objęte nieruchomości gruntowe przekazane w trwały zarząd szeregiem wymienionych w protokole kontroli decyzji Zarządu Powiatu z lat 2001-2009 następującym jednostkom budżetowym powiatu: Pływalni Powiatowej w Mońkach, Domowi Pomocy Społecznej Dom Kombatanta w Mocieszach,  Domowi Pomocy Społecznej w Mońkach, Powiatowemu Urzędowi Pracy w Mońkach, Zespołowi Szkół Ogólnokształcących i Zawodowych w Mońkach, Młodzieżowemu Ośrodkowi Wychowawczemu w Goniądzu (obecnie Młodzieżowe Centrum Edukacji i Readaptacji Społecznej). Na dzień kontroli w księgach Starostwa jako jednostki budżetowej znajdowały się grunty przekazane w trwały zarząd powiatowym jednostkom budżetowym o łącznej wartości początkowej 388.181 zł. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia pod pojęciem środków trwałych w powiatowych jednostkach budżetowych należy rozumieć środki, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy o rachunkowości, w tym środki trwałe stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, otrzymane w zarząd lub użytkowanie i przeznaczone na potrzeby jednostki. Przywołany przepis przesądza więc o obowiązku ujęcia środków trwałych w księgach tej jednostki, która otrzymała je w trwały zarząd – str. 90-92 protokołu kontroli;

c) z analizy zapisów na stronie Wn konta 013 wynika, że w części przypadków zwiększenie stanu  pozostałych środków trwałych – wynikające z zakupów o łącznej wartości 7.468,95 zł – nastąpiło zapisami  Wn 013 – Ma 072 „Umorzenie pozostałych środków trwałych…”, zamiast zapisami Wn 013 – Ma 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami”. Księgowanie przyjęcia na stan pozostałych środków trwałych zapisami Wn 013 – Ma 072, a faktury zakupu zapisem Wn 401 – Ma 201 jest niezgodne z opisem konta 072 zamieszczonym w załączniku nr 3 do rozporządzenia określającym, że umorzenie pozostałych środków trwałych jest księgowane w korespondencji z kontem 401, przy czym warunkiem dokonania jednorazowego umorzenia jest przekazanie do użytkowania – str. 9 protokołu kontroli;

d) w 2019 r. na stronie Wn konta 224 „Rozliczenie dotacji budżetowych oraz płatności z budżetu środków europejskich” w księgach Starostwa jako jednostki budżetowej zostały ujęte, w korespondencji z kontem 130-2, wpłaty powiatu na rzecz Związku Powiatów Województwa Podlaskiego sklasyfikowane w par. 2900 „Wpłaty gmin i powiatów na rzecz innych jednostek samorządu terytorialnego oraz związków gmin, związków powiatowo-gminnych, związków powiatów, związków metropolitalnych na dofinansowanie zadań bieżących” (11.088,44 zł) oraz – również niestanowiące dotacji – wpłaty na Fundusz Wsparcia Policji oraz Fundusz Wsparcia Państwowej Straży Pożarnej sklasyfikowane w par. 2300 „Wpłaty jednostek na państwowy fundusz celowy”. Wydatki na wymienione cele nie stanowiły dotacji budżetowej, a zatem nie powinny być księgowane z wykorzystaniem konta 224, co wynika z zasad jego funkcjonowania określonych załącznikiem nr 3 do rozporządzenia; wydatek z tego tytułu powinien być ujęty zapisem 409 „Pozostałe koszty rodzajowe” – Ma 130 „Rachunek bieżący jednostki” – str. 10 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli sprawozdawczości budżetowej za 2019 r. na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1393, ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) oraz sprawozdawczości finansowej za 2018 r. na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont…, stwierdzono, że:

a) w łącznym bilansie powiatowych jednostek budżetowych wartość gruntów na początek i koniec 2018 r. wynosi  odpowiednio 1.336.568,36 zł i 1.437.824,51 zł i składa się z wartości gruntów należących do powiatowego zasobu nieruchomości oraz gruntów Skarbu Państwa będących w trwałym zarządzie KP PSP. Z uwagi na fakt, że w łącznym bilansie powiatowych jednostek budżetowych są wykazywane grunty stanowiące własność Skarbu Państwa przekazane w trwały zarząd KP PSP, zasadne jest skorzystanie z możliwości stworzonej przez § 30 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 października 2017 r. – zgodnie z którym informacje zawarte w sprawozdaniu finansowym mogą być wykazywane z większą szczegółowością niż określona w załącznikach do rozporządzenia, jeżeli wynika to z potrzeb lub specyfiki jednostki – i wyszczególnienie wartości prezentowanych w sprawozdawczości finansowej powiatu oraz jednostkowej sprawozdawczości PSP (bilansie i informacji dodatkowej) gruntów Skarbu Państwa w trwałym zarządzie KP PSP. Należy też wskazać na art. 4 ust. 1a ustawy o rachunkowości, przewidujący, że w celu rzetelnego i jasnego przedstawienia sytuacji majątkowej i finansowej oraz wyniku finansowego jednostka jest obowiązana przedstawiać wszelkie dodatkowe informacje konieczne do spełnienia tego obowiązku w informacji dodatkowej – str. 19 i 22-23 protokołu kontroli;

b) wartość zmniejszeń i zwiększeń funduszu w łącznym zestawieniu zmian w funduszu za 2018 r. stanowi sumę zwiększeń i zmniejszeń funduszu wykazanych w jednostkowych zestawieniach zmian w funduszu poszczególnych powiatowych jednostek budżetowych. Wartość zwiększeń funduszu z tytułu nieodpłatnie otrzymanych środków trwałych wynosi w łącznym zestawieniu 3.050.232,39 zł a wartość zmniejszeń z tytułu nieodpłatnie przekazanych środków trwałych – 3.058.884,34 zł. Z ustaleń kontroli wynika, że z sumy wartości zwiększeń i zmniejszeń funduszu z omawianego tytułu wynikających z jednostkowych zestawień zmian w funduszu nie dokonano wyłączenia wartości przekazanych przez Starostwo efektów inwestycyjnych dla MCEiRS i ZSOiZ w łącznej kwocie 2.626.759,59 zł. Podstawę dokonywania wyłączeń wzajemnych rozliczeń między jednostkami, których sprawozdania podlegają połączeniu w sprawozdanie finansowe j.s.t., stanowi § 27 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. – str. 22 protokołu kontroli;

c) w zamieszczonej w informacji dodatkowej Starostwa Powiatowego tabeli pt. „Koszt wytworzenia środków trwałych w budowie” wykazano koszt wytworzenia środków trwałych w budowie w wysokości 20.156,56 zł, odpowiadający wartości nakładów poniesionych sposobem gospodarczym na wykonanie 3 odcinków chodników i jednego odcinka drogi. Prawidłowo w tabeli tej należało wykazać nakłady inwestycyjne związane z wytworzeniem środków trwałych w budowie odpowiadające obrotom strony Wn konta 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)” w kwocie 12.018.577,94 zł, pomniejszonym o wartość ujętych na tym koncie zakupów gotowych środków trwałych wynoszących 394.099,29 zł – str. 23 protokołu kontroli.

           Sprawdzono prawidłowość, w tym realność, wybranych danych zamieszczonych w Wieloletniej Prognozie Finansowej Powiatu Monieckiego na lata 2020-2031, przyjętej uchwałą Nr XIV/106/19 Rady Powiatu Monieckiego z dnia 20 grudnia 2019  r. Stwierdzono, że w WPF oraz w planie wydatków budżetu na 2020 r. przyjęto pokrycie jedynie części straty SP ZOZ w Mońkach za 2018 r. w kwocie 902.150 zł, wymagalne w I kwartale 2020 r. (pozostała część straty za 2018 r. została pokryta w 2019 r.). W planie wydatków budżetu na 2020 r. oraz w WPF nie przewidziano natomiast wydatków związanych z pokryciem straty SP ZOZ za 2019 r., pomimo prognozy zamieszczonej w programie naprawczym zatwierdzonym uchwałą Rady Powiatu z dnia 29 października 2019 r., według którego konieczne mogło okazać się pokrycie straty za 2019 r. w wysokości nawet 4.000.000 zł (ze wstępnych informacji uzyskanych w czasie kontroli od SP ZOZ wynika, że strata ta powinna oscylować w granicach 2.000.000 zł). Wprawdzie ustawa o działalności leczniczej pozwala na przeniesienie wydatków z tego tytułu na I kwartał 2021 r., jednakże z treści WPF na lata 2020-2031 wynika, że w latach 2021-2031 nie prognozuje się pokrywania ujemnego wyniku finansowego SP ZOZ. Istotny wpływ na kształt budżetu powiatu w 2020 lub 2021 r. może mieć też niekorzystne dla powiatu orzeczenie NSA dotyczące zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej w łącznej kwocie 1.788.002,82 zł. Jeżeli postępowanie sądowe zakończy się w 2020 r. i zasądzona kwota do zapłaty będzie wymagalna w 2020 r., to mając na uwadze konieczność pokrycia straty SP ZOZ za 2019 r., przychody budżetu w wysokości 7.571.847 zł  (wolne środki – 5.447.847 zł plus kredyt bankowy planowany do zaciągnięcia – 2.124.000 zł) mogą okazać się niewystarczające do pokrycia deficytu budżetu i wymagalnych spłat rat kredytów. Różnica będzie wymagała zwiększenia przychodów z tytułu kredytów lub przesunięcia terminu pokrycia części straty SP ZOZ na I kwartał 2021 r., co powinno być uwzględnione w treści WPF – str. 33-34 i 97-99 protokołu kontroli.

Ponadto na str. 100-101 protokołu kontroli przedstawiono ogólny poziom zadłużenia SP ZOZ oraz przeanalizowano sposób oceny przez podmiot tworzący kształtowania się jego wysokości i kosztów obsługi. Między innymi z ustaleń kontrolujących wynika, że zarówno w raporcie z audytu, jak i w programie naprawczym (opracowanych przez podmiot zewnętrzny) nie został uwzględniony problem wpływu na sytuację finansową SP ZOZ kosztów obsługi zadłużenia z tytułu zobowiązań zaciągniętych w tzw. pozostałych instytucjach finansowych. Poziom zobowiązań SP ZOZ wykazuje na przestrzeni ostatnich lat tendencję zwyżkową – na koniec 2018 r. zobowiązania wynosiły 13.789.133,99 zł przy należnościach w wysokości 2.282.892,36 zł. Powoduje to, że w przypadku decyzji o likwidacji SP ZOZ przyjęte przez powiat zobowiązania na podstawie art. 59 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2020 r. poz. 295) stanowiłyby bardzo duże obciążenie dla budżetu powiatu. Alternatywą likwidacji jest jednakże wysoce prawdopodobna konieczność pokrywania straty SP ZOZ. Obciążenia z tego tytułu za 2019 r. powinny były zostać uwzględnione w treści wieloletniej prognozy finansowej (poz. 10.2). Podstawę do ich prognozowania mogły stanowić dane raportu i programu naprawczego, o których mowa w przepisach art. 53a i art. 59 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej, oraz dane o kształtowaniu się wyniku ustalone w trakcie 2019 r. Uwzględnienie w prognozie obowiązku poniesienia z budżetu wydatków z tego tytułu należy uznać za niezbędne dla realizacji warunku realistyczności WPF, o którym mowa w art. 226 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.).

Kontrola wykazała nieprawidłowości w procedurze zbywania nieruchomości w świetle przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1490) – str. 36-45 protokołu kontroli. Badaniem objęto procedurę zbycia dwóch nieruchomości – nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej w Sikorach oraz nieruchomości stanowiącej własność powiatu monieckiego położonej w Osowcu-Twierdzy. Stwierdzono, że:

a) ogłaszając w dniu 11 lutego 2019 r. przetarg na sprzedaż nieruchomości w Sikorach – mający charakter pierwszego przetargu w rozumieniu ustawy – bezpodstawnie obniżono cenę wywoławczą o więcej niż 50% jej wartości określonej operatem szacunkowym z dnia 19 stycznia 2019 r. Z operatu wynikała wartość nieruchomości na poziomie 33.313 zł, natomiast przyjęta cena wywoławcza to 15.000 zł (45,03% wartości). Zbywana nieruchomość wpisana jest do rejestru zabytków, zatem cena podlegała obniżeniu już w pierwszym przetargu o 50% wartości na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosując się do ustawy, cena wywoławcza nie mogła być niższa niż 16.656,50 zł. Natomiast za zgodą wojewody obniżenie ceny mogłoby być wyższe.

Kontrola wskazała, że błąd w ustaleniu ceny wynikał z bezpodstawnego założenia, iż przetarg ogłoszony w dniu 11 lutego 2019 r. jest kolejnym przetargiem w rozumieniu przepisów art. 39 ustawy o gospodarce nieruchomościami, po przetargu zakończonym w dniu 30 kwietnia 2018 r. Przetarg z 30 kwietnia 2018 r. zakończył się wyłonieniem nabywcy, nie doszło jednak do podpisania aktu notarialnego – odstąpienie od zawarcia umowy ze strony powiatu miało miejsce 21 listopada 2018 r. w następstwie uchylania się nabywcy od podpisania aktu notarialnego. Stosownie do przepisów art. 39 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli pierwszy przetarg zakończył się wynikiem negatywnym, w okresie nie krótszym niż 30 dni, ale nie dłuższym niż 6 miesięcy, licząc od dnia jego zamknięcia, przeprowadza się drugi przetarg, w którym właściwy organ może obniżyć cenę wywoławczą nieruchomości ustaloną przy ogłoszeniu pierwszego przetargu, stosownie do art. 67 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Według złożonego w tej sprawie wyjaśnienia Starosta Moniecki postanowił ponownie ogłosić przetarg na sprzedaż działki w Sikorach, przyjmując cenę wywoławczą na poziomie ceny wywoławczej we wcześniejszym przetargu – 15.000 zł. Ogłaszając 11 marca 2019 r. przetarg na sprzedaż działki w Sikorach uważaliśmy, że jest to ciągłość prowadzonych wcześniej przetargów na zbycie przedmiotowej nieruchomości i posiadana dokumentacja z tym związana jest ważna. W opisywanym stanie faktycznym od zamknięcia pierwszego przetargu do czasu ogłoszenia przez Pana kolejnego przetargu (11 lutego 2019 r.) minęło ponad 9 miesięcy. Nie było zatem podstaw do posługiwania się pojęciem „drugiego” czy „kolejnego” przetargu oraz dokonania w związku z tym dodatkowego obniżenia ceny wywoławczej na podstawie art. 39 ust. 1 i art. 67 ust. 2 pkt 2 ustawy. Dodatkowo błędne założenie o organizowaniu w tym przypadku kolejnego przetargu skutkowało zaniechaniem sporządzenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży. W związku z tym, że nie zachodziły okoliczności kolejnego przetargu w rozumieniu art. 39 ust. 1 lub 2 ustawy, nie miał zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy wyłączający obowiązek sporządzania wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży wynikający z art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie obarczonego przedstawionymi błędami przetargu nie doszło do wyłonienia nabywcy;

b) w dwóch przetargach na sprzedaż nieruchomości w Sikorach błędnie ustalono wysokość postąpienia. Zgodnie z § 14 ust. 3 rozporządzenia o wysokości postąpienia decydują uczestnicy przetargu, z tym, że postąpienie nie może wynosić mniej niż 1% ceny wywoławczej, z zaokrągleniem w górę do pełnych dziesiątek złotych. Wynika stąd, iż organizator przetargu nie ma prawa do wyznaczania wysokości postąpienia. Z ogłoszenia z dnia 17 listopada 2017 r. wynikało, iż wysokość postąpienia ustalono w jego treści na 250 zł, z kolei w przypadku przetargu ogłoszonego w dniu 11 lutego 2019 r. w ogłoszeniu podano postąpienie w wysokości 200 zł. Zgodnie z przywołanym przepisem minimalne postąpienie, które mógł skutecznie zaproponować uczestnik przetargu, wynosiło 220 zł w przetargu z 2017 r. (cena wywoławcza nieruchomości – 21.415,50 zł) oraz 150 zł w przetargu z 2019 r. (cena wywoławcza nieruchomości – 15.000 zł). Z treści ogłoszenia wynika zatem nieuzasadnione zawyżanie wysokości postąpienia;

c) w przetargach na sprzedaż nieruchomości położonej w Sikorach nie stosowano się do postanowienia § 6 ust. 1 rozporządzenia wymagającego podania do publicznej wiadomości ogłoszenia o przetargu na okres co najmniej 30 dni przed wyznaczonym terminem przetargu. W przypadku przetargu przeprowadzanego w 2017 r. między ogłoszeniem a wyznaczonym terminem przetargu upłynęło 19 dni, w 2018 r. – 25 dni, a w 2019 r. – 27 dni. Według złożonych wyjaśnień (…) w okresie przygotowywania dokumentacji przetargowej, w tym ustalania daty przetargu, prowadzone były równocześnie inne ważne i pilne sprawy, wymóg zachowania tego terminu został przeoczony. Przy ogłaszaniu kolejnych przetargów, nie zwrócono uwagi na zaistniałą wcześniej nieprawidłowość i była ona powielana przy kolejnych przetargach;

d) nieprawidłowo ustalano termin wnoszenia wadium w przetargach na sprzedaż nieruchomości w Sikorach. Zgodnie z § 4 ust. 6 rozporządzenia wyznaczony termin wniesienia wadium powinien być ustalony w taki sposób, aby umożliwiał komisji przetargowej stwierdzenie, nie później niż 3 dni przed przetargiem, że dokonano wniesienia. Z ogłoszenia o przetargu na sprzedaż nieruchomości w Sikorach prowadzonym w 2017 r. wynika, iż przetarg wyznaczono na dzień 6 grudnia a termin wniesienia wadium na dzień 4 grudnia. Z kolei w 2018 r. przetarg na sprzedaż tej nieruchomości miał się odbyć 20 kwietnia, a wyznaczony termin wniesienia wadium upływał 19 kwietnia;

e) w przypadku przetargu na sprzedaż nieruchomości w Sikorach przeprowadzanego w 2017 r. oraz sprzedaży w drodze bezprzetargowej nieruchomości w Osowcu-Twierdzy wykazy nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży podano do publicznej wiadomości na okres 20 dni, zamiast 21 dni, jak tego wymaga art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Charakter uchybienia sugeruje nieprawidłową metodę obliczania biegu terminu;

f) jak wynika z przedstawionej w czasie kontroli dokumentacji, informację o wyniku przeprowadzonego w 2018 r. przetargu na sprzedaż nieruchomości w Sikorach wywieszono na tablicy ogłoszeń Starostwa na okres 6 dni, zamiast 7 dni, jak tego wymaga § 12 ust. 1 rozporządzenia.

Jak już wyżej wskazano, nabywca nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej w Sikorach, który został wyłoniony w przetargu zakończonym w dniu 30 kwietnia 2018 r., uchylał się od zawarcia umowy sprzedaży, w wyniku czego w listopadzie 2018 r. doszło do zatrzymania wpłaconego przez niego wadium w wysokości 2.000 zł. Kwota ta została w całości zaliczona do dochodów budżetu powiatu, mimo że organizacja przetargu nastąpiła w ramach realizacji zadania z zakresu administracji rządowej, o którym mowa w art. 23 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z wyjaśnienia w sprawie zaliczenia całej kwoty zatrzymanego w tym postępowaniu wadium jako dochodu budżetu powiatu wynika, że Wadium, zatrzymane w związku z nieprzystąpieniem nabywcy do zawarcia umowy sprzedaży, zostało przekazane na rachunek organizatora przetargu, tj Starosty Monieckiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa przy pomocy właściwego urzędu - Starostwa Powiatowego w Mońkach i jego pracowników. Wadium, zgodnie z orzecznictwem i doktryną, pełni m.in. funkcję kompensacyjną w przypadku uchylania się wybranego wykonawcy od zawarcia umowy. Zostało potraktowane jako rekompensata nakładów poniesionych przez organizatora postępowania i w wyniku tego nie ustalono (i nie przekazano) udziału Skarbu Państwa – str. 40 protokołu kontroli.

     Nie budzi wątpliwości, iż wszczęcie przez Starostę Monieckiego działań w celu zbycia nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa nastąpiło w ramach realizacji zadań z zakresu administracji rządowej dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 listopada 2000 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U, z 2020 r. poz. 23) dochodami własnymi powiatu jest 5% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. W przypadku gospodarowania nieruchomości Skarbu Państwa od wpływów osiąganych m.in. ze sprzedaży potrąca się 25% środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości (art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W stwierdzonym stanie faktycznym niewątpliwym jest, że doszło do wpływu na rachunek powiatu środków w związku z realizacją zadania z zakresu administracji rządowej – realizacją procedury zbycia nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Przepisy prawa nie przewidują sytuacji, aby jednostka samorządu terytorialnego mogła zatrzymać jako dochód własnego budżetu całość wpływu zrealizowanego w związku z wykonywaniem tego rodzaju zadań. Nie znajduje też w przepisach prawa uzasadnienia twierdzenie, iż w przypadku tego rodzaju wpływu powiat uprawniony jest do zatrzymania całości środków jako rekompensaty nakładów poniesionych na organizację postępowania. Jak stanowi art. 49 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań.

Analiza dochodów z najmu i dzierżawy majątku powiatu wykazała, że:

a) stawka czynszu wynikająca z umowy najmu lokalu mieszkalnego zawartej w dniu 25 kwietnia 2003 r. na czas nieoznaczony nie jest zgodna z postanowieniami uchwały Nr 10/18/03 Zarządu Powiatu w Mońkach z dnia 3 marca 2003 r. w sprawie określenia stawek czynszu za lokale mieszkalne w zasobach Powiatu Monieckiego. Zgodnie z uchwałą stawka bazowa czynszu wynosi 1,60 zł/m², a po uwzględnieniu czynników podwyższających i obniżających powinna wynosić w przypadku tego lokalu 2,38 zł/m². W efekcie czynsz miesięczny za lokal powinien wynosić 105,91 zł, co stanowi kwotę o 4,45 zł miesięcznie wyższą niż faktycznie pobierana. Odpowiada to rocznemu zaniżeniu czynszu na poziomie 53,40 zł – str. 45-46 protokołu kontroli,

b) w przypadku dwóch sprawdzonych umów najmu lokali użytkowych oraz umowy dzierżawy nieruchomości gruntowej z dnia 6 listopada 2019 r. kontrolującym nie okazano wykazu nieruchomości przeznaczonych do wynajęcia i wydzierżawienia. Zgodnie z przepisami art. 35 ust. 1 i 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych m.in. do oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a także zamieszcza się na stronach internetowych właściwego urzędu. Informację o zamieszczeniu wykazu właściwy organ podaje do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej o zasięgu obejmującym co najmniej powiat, na terenie którego położona jest nieruchomość. Obowiązek ten nie dotyczy oddania nieruchomości w najem, dzierżawę lub użyczenie na czas oznaczony do 3 miesięcy – str. 46-49 protokołu kontroli,

c) zawarta w dniu 6 listopada 2019 r. umowa dzierżawy nieruchomości gruntowej na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2020 r. była drugą kolejną umową z tym samym dzierżawcą dotycząca tej nieruchomości (poprzednią umowę zawarto na okres 3 lat). W takiej sytuacji wymagana była zgoda Rady Powiatu w Mońkach na zawarcie tej umowy, wyrażona odrębną uchwałą. Zgodnie bowiem z art. 12 pkt 8 lit. a) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511, ze zm.) do wyłącznej właściwości rady powiatu należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Zgoda na zawieranie przez Zarząd Powiatu kolejnych umów na okres do 3 lat dotyczących tej samej nieruchomości nie została przewidziana w treści uchwały Nr XXI/125/12 Rady Powiatu w Mońkach z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości Powiatu Monieckiego oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. Przedmiotem tej uchwały są wyłącznie umowy zawierane na okres dłuższy niż 3 lata i na czas nieoznaczony – str. 48-49 protokołu kontroli.

Kontrolę diet wypłacanych radnym Rady Powiatu przeprowadzono m.in. w świetle postanowień uchwały Nr III/29/18 Rady Powiatu w Mońkach z dnia 21 grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnym Powiatu Monieckiego oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. Z uchwały wynika, że radnemu potrąca się 15% należnej miesięcznej diety za każdą nieusprawiedliwioną nieobecność na sesji Rady lub posiedzeniu Komisji i Zarządu Powiatu oraz podczas czynności kontrolnych wykonywanych przez Komisję, do której został powołany. Potrąceń nie stosuje się w przypadku nieobecności związanej z wykonywaniem mandatu radnego na podstawie polecenia wyjazdu służbowego, spowodowanej pracą w innej Komisji Rady lub Zarządzie Powiatu, których posiedzenia odbywają się w tym samym czasie, spowodowanej chorobą, a także pisemnie usprawiedliwionej przez radnego i zaakceptowanej przez Przewodniczącego Rady. Uchwała dopuszcza zatem usprawiedliwienie nieobecności poprzez złożenie pisemnego usprawiedliwienia niezależnie od jego treści. Nie wiąże bowiem kwestii złożenia usprawiedliwienia nieobecności przez radnego i akceptacji tego usprawiedliwienia przez Przewodniczącego Rady z żadnymi konkretnymi okolicznościami.

W przyjętej do kontroli próbie stwierdzono, że za usprawiedliwioną przyjmowano nieobecność na posiedzeniach z takiego powodu jak „sprawy służbowe”, „ważne sprawy osobiste”, „zaplanowany wcześniej urlop”, „wyjazd nad morze” a także udział w sesji rady gminy. Z wyjaśnienia złożonego przez Sekretarza Powiatu w porozumieniu z Przewodniczącym Rady Powiatu wynika, że (…) Przy tak sformułowanych zasadach usprawiedliwiania nieobecności Radnych Przewodniczący Rady nie widział podstaw do nie uwzględniania wniosków radnych o usprawiedliwienie ich nieobecności (bez względu na wskazany powód absencji) – str. 56 – 58 protokołu kontroli.

W zakresie wydatków na wynagrodzenia sprawdzono m.in. przyznawanie dodatków specjalnych pracownikom Starostwa w świetle postanowień art. 36 ust. 5 ustawy dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282), który stanowi, że dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Ustalono, iż na okres od 17 listopada 2018 r. do dnia zaprzestania pełnienia funkcji przyznał Pan Wicestaroście dodatek specjalny, który uzasadniono powierzeniem dodatkowych obowiązków polegających na nadzorze nad przygotowaniem wniosków o pozyskiwanie przez Starostwo Powiatowe w Mońkach i jednostki organizacyjne powiatu środków ze źródeł zewnętrznych na realizację zadań powiatu.

Przywołany art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych przesądza, że dodatek specjalny jest świadczeniem o charakterze okresowym, zaś podstawą jego przyznania jest czasowe wystąpienie sytuacji zwiększenia obowiązków lub powierzenia dodatkowych zadań. Powoduje to, że dodatek specjalny nie może być stałym składnikiem wynagrodzenia. Z opisanego wyżej stanu faktycznego wynika natomiast, że założono nieprzerwane trwanie okoliczności przyjętej za podstawę przyznania dodatku specjalnego Wicestaroście. Skoro zatem pracownik ma nieprzerwanie wykonywać określone czynności, to powinny być one objęte stałym zakresem jego obowiązków, a wynagrodzenie związane z ich realizacją powinno zostać uwzględnione w stałych składnikach wynagrodzenia – w poziomie jego wynagrodzenia zasadniczego czy dodatku funkcyjnego. Wskazać też należy, że sam fakt przyznania dodatku specjalnego od pierwszego dnia objęcia funkcji przez pracownika pozostaje w sprzeczności z treścią pojęć zwiększenia obowiązków czy powierzenia dodatkowych zadań. W ocenie Izby w pierwszym dniu pełnienia funkcji nie może nastąpić zwiększenie obowiązków, ponieważ w tym dniu pracownik dopiero otrzymuje zakres obowiązków. Podobnie nie można zakładać powierzenia w takich okolicznościach dodatkowych zadań na cały czas trwania zatrudnienia – świadczyłoby to bowiem o nieprawidłowym opracowaniu zakresu obowiązków przypisanych temu stanowisku w dniu objęcia funkcji – str. 64 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości zlecania i rozliczania kosztów podróży służbowych (str. 58-61 protokołu kontroli) stwierdzono, że w Starostwie obowiązują przepisy wewnętrzne „w sprawie zasad kierowania w podróż służbową, delegacje, ich rejestrowania i rozliczania w Starostwie Powiatowym w Mońkach” wprowadzone zarządzeniem Starosty Monieckiego z dnia 22 marca 2013 r. Jak wynika z treści zarządzenia, pracownik mający zamiar skorzystania w podróży służbowej z samochodu służbowego lub prywatnego powinien uzasadnić stosowanie samochodu jako środka transportu. W czasie kontroli nie przedstawiono żadnych dokumentów w sprawie uzasadnienia korzystania z takich środków transportu, mimo iż odbywano za ich pomocą znaczną część podróży. Ze złożonych wyjaśnień wynika m.in., że (…) Środek lokomocji dla danej podróży służbowej w praktyce jest ustalany na podstawie uzasadnienia ustnego. Najczęściej uzasadnieniem do skorzystania z samochodu służbowego bądź prywatnego jest brak możliwości dojazdu (…) lub liczbą osób podróżujących jednocześnie itp. Przedstawione przepisy wewnętrzne sugerują, że odbycie podróży służbowej samochodem ma posiadać charakter wyjątkowy, ograniczony do uzasadnionych przypadków. Zasadne jest zatem – wobec stwierdzonej praktyki – rozważenie potrzeby dalszego utrzymywania w przepisach wewnętrznych wymogu uzasadnienia przez pracownika wyboru takiego środka transportu albo rozpoczęcie należytego dokumentowania uzasadnienia.

Zarządzeniem Nr 17/2018 z dnia 23 kwietnia 2018 r. ówczesny Starosta Moniecki ustalił zasady korzystania z samochodu służbowego Daewoo Lanos, w tym normę zużycia paliwa i obowiązek analizy przypadków zużycia paliwa ponad normę. Przewidziano też m.in., że każdy zakup paliwa musi zostać odnotowany w karcie drogowej. Przeprowadzona kontrola danych dotyczących zużycia paliwa za poszczególne miesiące 2019 r. wykazała w trzech przypadkach zużycie paliwa ponad normę, a w jednym – za sierpień 2019 r. – zużycie paliwa na przejechanie wykazanej w karcie drogowej liczby kilometrów w ilości 36 litrów, podczas gdy według przyjętej normy zużycie powinno wynieść około 75 litrów. Z ustaleń kontroli wynika brak udokumentowania działań mających na celu wyjaśnienie przyczyn odbiegających od normy wyników rozliczeń. W złożonym wyjaśnieniu Sekretarz Powiatu wskazuje, jaka była przyczyna zwiększonego zużycia paliwa względem normy w styczniu, czerwcu i lipcu 2019 r., natomiast odnośnie zaniżonego zużycia paliwa z wyjaśnienia wynika, że (…) pracownik odpowiedzialny za zużycie paliwa nie wziął pod uwagę jednego tankowania samochodu na wartość 24 litrów. Po uwzględnieniu tej ilości paliwa faktyczne zużycie paliwa jest realne (…) Błędne rozliczenie miesiąca sierpnia wynika z niedostatecznej analizy wyników rozliczenia. (…). Ponadto kontrola kart drogowych wykazała brak podpisu w rubryce 17 „Podpis kontrolującego wyniki” oraz zaniechanie wypełniania rubryki dotyczącej dziennego zużycia paliwa – str. 65-66 protokołu kontroli.

Kontrola postępowań o udzielenie zamówień publicznych na zimowe utrzymanie dróg powiatowych w sezonie zimowym 2019/2020 – odrębnego w zakresie odśnieżania dróg i odrębnego w zakresie zwalczania śliskości – wykazała, że specyfikacje istotnych warunków zamówienia zawierały następujące kryteria oceny ofert: cena – waga 60%, czas rozpoczęcia usługi – 20%, termin płatności – 20%. Przez czas rozpoczęcia usługi zamawiający rozumiał czas podstawienia sprzętu i rozpoczęcia akcji zimowej w zakresie odśnieżania lub zwalczania śliskości zimowej, w ciągu maksymalnie 2 godzin od zgłoszenia. Oferowany czas rozpoczęcia usługi miał być przedstawiony w półgodzinnych okresach; zaoferowanie przez wykonawcę rozpoczęcia usługi w ciągu 2 godzin – 0 pkt, w ciągu 1,5 godziny – 5 pkt, w ciągu 1 godziny – 10 pkt, w ciągu 0,5 godziny – 20 pkt. Punktacja dotycząca terminów płatności faktur była następująca: 14 dni – 0 pkt, 21 dni – 10 pkt, 30 dni – 20 pkt.

Odnosząc się do przyjętych przez zamawiającego kryteriów oceny ofert na zimowe utrzymanie dróg wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 2a ustawy z dnia 21 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1986, ze zm.) zamawiający będący jednostką sektora finansów publicznych może zastosować kryterium ceny jako jedyne kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60%, jeżeli określi w opisie przedmiotu zamówienia standardy jakościowe odnoszące się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia oraz wykaże w załączniku do protokołu, w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty cyklu życia. Z kolei cykl życia Prawo zamówień publicznych definiuje w art. 2 pkt 1a jako wszelkie możliwe kolejne lub powiązane fazy istnienia przedmiotu dostawy, usługi lub roboty budowlanej, w szczególności badanie, rozwój, projektowanie przemysłowe, testowanie, produkcję, transport, używanie, naprawę, modernizację, zmianę, utrzymanie przez okres istnienia, logistykę, szkolenie, zużycie, wyburzenie, wycofanie i usuwanie. Zagadnienie cyklu życia nie może mieć zatem wpływu na usługę, jaką jest zimowe utrzymanie dróg.

Podstawowym celem prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jest dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty w rozumieniu art. 2 pkt 5 Prawa zamówień publicznych. Sformułowanie kryteriów oceny ofert, które mogą prowadzić do wyboru oferty istotnie droższej przy braku korzyści adekwatnie rekompensujących potencjalnie wyższe wydatki świadczy o niewłaściwym przygotowaniu postępowania. Usprawiedliwieniem dla tego stanu nie jest wskazanie w art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych, że zamawiający „może” ukształtować wagę kryterium ceny w dowolny sposób. Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wydatków, które będą poniesione na realizację zamówienia. Prawo zamówień publicznych nie znosi obowiązku stosowania art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Wymagany czas rozpoczęcia wykonania zamówienia czy też minimalny wymagany termin płatności faktury może być określony jako jeden z warunków, które ma spełnić wykonawca.

W wyjaśnieniach złożonych w kwestii przyjęcia wagi kryteriów oceny ofert w przedstawiony sposób, złożonych przez inspektora Starostwa Powiatowego, podnoszono m.in., iż (…) Decydując się  na  zastosowanie powyższych kryteriów Zamawiający kierował się specyfiką zamówienia  i uznał, że przyjęte proporcje między kryteriami oceny ofert odpowiadają istocie zamówienia. W ocenie Zamawiającego czas przystąpienia do akcji odśnieżania lub posypywania jest ważny  pod względem  bezpieczeństwa  ruchu drogowego. W ocenie Zamawiającego czas przystąpienia do akcji odśnieżania lub posypywania jest ważny  pod względem  bezpieczeństwa  ruchu drogowego. W praktyce kryteria pozacenowe nie miały wpływu na wybór ofert – str. 76-80 protokołu kontroli.

Również analiza postępowania na „Przebudowę i rozbudowę dróg powiatowych na terenie powiatu monieckiego” wykazała brak adekwatności między przyjętą wagą pozacenowego kryterium oceny ofert a potencjalnymi korzyściami, które zamawiający mógł uzyskać w przypadku korzystniejszych warunków w zakresie tego kryterium. W tym przypadku brak ten mógł doprowadzić do wyboru oferty droższej, mimo że zamawiający nie uzyskałby jakichkolwiek korzyści z powodu zróżnicowania warunków zaoferowanych w zakresie kryterium pozacenowego.

Jako kryteria oceny ofert przyjęto: cenę – waga 60% oraz „termin gwarancji i rękojmi” – waga 40%. W kwestii mającego podlegać ocenie kryterium gwarancji należy wskazać, że w specyfikacji istotnych warunków zamówienia nie określono mających z niej wynikać uprawnień zamawiającego. Stwierdzono jedynie, iż „Zamawiający ustalił dopuszczalny przedział okresu rękojmi i gwarancji od 36 do 60 miesięcy”.

Instytucja gwarancji w Kodeksie cywilnym jest regulowana przepisami art. 577-581 odnoszącymi się do gwarancji przy sprzedaży – w stosunku do umów o roboty budowlane przepisy te stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art.  577 § 1 zd. 1 k.c. udzielenie gwarancji następuje przez złożenie oświadczenia gwarancyjnego, które określa obowiązki gwaranta i uprawnienia kupującego w przypadku, gdy rzecz sprzedana nie ma właściwości określonych w tym oświadczeniu. Z kolei w myśl art.  577¹ § 1 i 2 k.c. gwarant formułuje oświadczenie gwarancyjne w sposób jasny i zrozumiały, a gdy rodzaj informacji na to pozwala – w powszechnie zrozumiałej formie graficznej. Oświadczenie gwarancyjne zawiera podstawowe informacje potrzebne do wykonywania uprawnień z gwarancji, w szczególności nazwę i adres gwaranta lub jego przedstawiciela w Rzeczypospolitej Polskiej, czas trwania i terytorialny zasięg ochrony gwarancyjnej, uprawnienia przysługujące w razie stwierdzenia wady, a także stwierdzenie, że gwarancja nie wyłącza, nie ogranicza ani nie zawiesza uprawnień kupującego wynikających z przepisów o rękojmi za wady rzeczy sprzedanej. Zwrócenia uwagi wymaga w tym miejscu także kwestia aktualnych uprawnień zamawiającego wynikających wprost z przepisów k.c. regulujących instytucję rękojmi za wady fizyczne i prawne przedmiotu umowy o roboty budowlane – art. 656 § 1 w zw. z art. 638 § 1 i art. 568 § 1 zd. 1 k.c. Zabezpieczają one z mocy prawa roszczenia zamawiającego za wady wykonanych robót, która to odpowiedzialność w przypadku wad nieruchomości (a zatem i wykonanych na niej robót budowlanych – istotą robót budowlanych jest bowiem przekształcanie nieruchomości) jest ponoszona przez wykonawcę przez okres 5 lat od dnia wydania rzeczy. Sposób nazwania kryterium („termin gwarancji i rękojmi”) i możliwy okres do zaoferowania (od 36 do 60 miesięcy) bezpodstawnie sugeruje możliwość skrócenia wynikającego z k.c. okresu rękojmi. Trzyletni okres rękojmi obowiązywał dla wad budynku do dnia 25 grudnia 2014 r., na mocy ówczesnego brzmienia art. 568 § 1 k.c. Sugeruje to oparcie zasad dokonywania oceny ofert w ramach tego kryterium na nieobowiązujących przepisach w zakresie rękojmi. W konsekwencji zasady oceny ofert w tym postępowaniu w zakresie terminu gwarancji (przy braku określenia jej zakresu) i rękojmi (w zakresie której k.c. ustala 5-letni okres odpowiedzialności za wady rzeczy) nie mogły dać zamawiającemu żadnych dodatkowych korzyści poza wynikającymi już z przepisów prawa. Mogły zaś potencjalnie prowadzić do wyboru oferty droższej przy braku jakiejkolwiek korzyści dla zamawiającego – przewidywały bowiem możliwość „zaoferowania” okresu od 36 do 60 miesięcy co spowodowałoby różnice w punktacji.

Według wyjaśnienia złożonego w tej sprawie przez inspektora Starostwa zamawiający (…) zastosował kryterium cena na poziomie 60 %, ponieważ przepisy ustawy Pzp zobowiązują  Zamawiającego z sektora finansów  publicznych do stosowania kryterium ceny  o wadze do 60 %. Natomiast  zastosowanie kryterium ceny powyżej 60 % jest możliwe po spełnieniu dodatkowych przesłanek. (…) Zamawiający uznał, że gwarancja ma obowiązywać na zasadach ogólnych wynikających z kodeksu cywilnego – str. 83-88 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek sektora finansów publicznych.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Starostwa Powiatowego jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Staroście jako kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Przygotowywanie projektów uchwał Rady Powiatu należy do zadań Zarządu Powiatu, stosownie do art. 32 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do Skarbnika Powiatu, zgodnie z art. 54 ustawy o finansach publicznych oraz postanowieniami zakresów czynności.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zmodyfikowanie dokumentacji opisującej przyjęte w Starostwie Powiatowym zasady rachunkowości poprzez:

a) wyeliminowanie wskazanych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli sprzeczności dotyczących zasad ewidencjonowania niektórych pozostałych środków trwałych,

b) usunięcie z opisu konta 224 w zakładowym planie kont dla budżetu powiatu regulacji przewidującej księgowanie na nim zobowiązań z tytułu otrzymanej nadmiernie w latach ubiegłych subwencji lub dotacji, mając na uwadze, że operacja zwrotu środków z tego tytułu stanowi wydatek budżetowy podlegający ujęciu w księgach Starostwa jako jednostki budżetowej,

c) formalne uregulowanie faktycznie stosowanych, wynikających z rzeczywistych potrzeb jednostki, zasad ewidencji materiałów drogowych i drewna, mając na uwadze przepisy art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

2. Wskazanie Skarbnikowi na wyeliminowanie uchybień w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) zaniechanie dokonywania w księgach Starostwa umorzenia środków trwałych zakupionych na potrzeby innych powiatowych jednostek budżetowych, za okres między zakupem a przekazaniem jednostce, która ma ten środek trwały użytkować,

b) wyksięgowanie z ewidencji Starostwa wartości gruntów znajdujących się w trwałym zarządzie powiatowych jednostek budżetowych i przekazanie ich na stan tych jednostek,

c) ewidencjonowanie przychodu zakupionych pozostałych środków trwałych zapisem Wn 013 – Ma 201, a ich jednorazowego umorzenia w miesiącu oddania do użytkowania zapisem Wn 401, Ma 072,

d) zaniechanie ujmowania na koncie 224 wydatków niestanowiących dotacji; księgowanie przeznaczonych na działalność bieżącą wpłat na rzecz funduszy celowych i na rzecz związku zapisem Wn 409 – Ma 130, a na cele inwestycyjne zapisem Wn 800 „Fundusz jednostki – Ma 130.

3. W zakresie sprawozdawczości finansowej:

a) rozważenie wyodrębnienia w jednostkowej sprawozdawczości KP PSP i sprawozdaniu finansowym powiatu gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa wchodzących w skład sumy prezentowanej w sprawozdawczości wartości gruntów, mając na uwadze zapewnienie informacji o rzeczywistej wartości gruntów stanowiących własność powiatu,

b) dokonywanie w łącznym zestawieniu zmian w funduszu wyłączeń wzajemnych rozliczeń w zakresie wartości środków trwałych nieodpłatnie przekazywanych między powiatowymi jednostkami budżetowymi,

c) wykazywanie w informacji dodatkowej do sprawozdania finansowego Starostwa Powiatowego danych ilustrujących koszt wytworzenia środków trwałych w budowie w wysokości nakładów inwestycyjnych odpowiadających obrotom strony Wn konta 080, pomniejszonym o wartość zakupionych gotowych środków trwałych.

4. Uwzględnienie w treści WPF na lata 2020-2031 uwag przedstawionych w protokole kontroli i niniejszym wystąpieniu dotyczących zapewnienia realistyczności prognozy w zakresie wydatków budżetu powiatu z tytułu obowiązku pokrycia ujemnego wyniku finansowego SP ZOZ w Mońkach za 2019 r.

5. W zakresie sprzedaży nieruchomości:

a) organizowanie przetargu na zbycie nieruchomości jako drugiego (kolejnego) przetargu z ceną wywoławczą obniżoną na podstawie art. 67 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i bez sporządzania wykazu nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy termin przeprowadzenia tego przetargu nie będzie przypadał później niż 6 miesięcy od dnia zamknięcia poprzedniego przetargu,

b) zaniechanie ustalania w ogłoszeniu o przetargu wysokości postąpienia, mając na uwadze, że przepisy prawa nie przewidują kompetencji organizatora przetargu w tym zakresie, określając minimalne postąpienie i pozostawiając decyzję o jego wysokości uczestnikom przetargu,

c) podawanie do publicznej wiadomości ogłoszenia o przetargu nie później niż na 30 dni przed wyznaczonym terminem przetargu,

d) wyznaczanie terminu wniesienia wadium na co najmniej 3 dni przez wyznaczonym terminem przetargu,

e) prawidłowe ustalanie okresu, na jaki powinien być opublikowany wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży oraz informacja o wyniku przetargu.

6. Przekazanie do Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego kwoty 1.500 zł stanowiącej 75% wpływu osiągniętego przez powiat w związku z zatrzymaniem wadium w procedurze sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Sikorach w ramach realizacji zadania z zakresu administracji rządowej.

7. W zakresie dochodów z najmu i dzierżawy:

a) wyeliminowanie rozbieżności między ustalonym w umowie czynszem za najem lokalu mieszkalnego wskazanego w części opisowej wystąpienia a obowiązującymi zasadami ustalania wysokości czynszu przyjętymi przez Zarząd Powiatu; rozliczenie z najemcą dotychczas zaniżonego czynszu,

b) sporządzanie i upublicznianie wykazów nieruchomości przeznaczonych do najmu i dzierżawy we wszystkich przypadkach określonych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami,

c) każdorazowe uzyskiwanie zgody Rady Powiatu na zawarcie kolejnych umów najmu lub dzierżawy nieruchomości na czas określony do 3 lat z tym samym podmiotem, jeżeli łączny czas trwania najmu lub dzierżawy będzie dłuższy niż 3 lata.

8. Rozważenie opracowania i przedłożenia Radzie Powiatu w Mońkach projektu zmiany uchwały w sprawie ustalania diet radnym, która będzie zapewniała zachowanie prawa do pełnej wysokości diety wyłącznie w przypadku nieobecności należycie uzasadnionych.

9. Zaniechanie przyznawania dodatku specjalnego jako stałego składnika wynagrodzenia, mając na uwadze, że posiada on charakter okresowy. W przypadku, gdy czynności traktowane przez Pana dotychczas jako podstawa przyznania dodatku są wykonywane stale przez pracownika, uwzględnienie wynagrodzenia z tego tytułu w poziomie wynagrodzenia zasadniczego lub dodatku funkcyjnego, a nie poprzez przyznawanie dodatku specjalnego.

10. Rozważenie potrzeby dalszego utrzymywania w przepisach wewnętrznych wymogu uzasadniania przez pracownika odbycia podróży samochodem prywatnym lub służbowym. W przypadku utrzymania tej regulacji zapewnienie należytego dokumentowania uzasadnienia.

11. Zobowiązanie odpowiedzialnych pracowników do dokumentowania realizacji obowiązku analizy przypadków zużycia paliwa ponad normę w samochodzie służbowym oraz należytego prowadzenia kart drogowych i rozliczeń paliwa. Zapewnienie kontroli realizacji tych obowiązków.

12. Ustalanie kryteriów oceny ofert w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego w sposób zapewniający wybór oferty rzeczywiście najkorzystniejszej w rozumieniu przepisów Prawa zamówień publicznych, czego warunkiem jest adekwatne do istotności określenie wagi kryterium ceny i innych przyjętych kryteriów oceny ofert. Uwzględnienie przy określaniu kryteriów oceny ofert, że:

a) przepisy Prawa zamówień publicznych nie nakazują ustalania we wszystkich postępowaniach innych kryteriów oceny ofert oprócz ceny, jak również nie ograniczają wagi kryterium ceny do maksymalnie 60%, zaś oczekiwany przez zamawiającego sposób wykonania zamówienia może być sformułowany jako jeden z warunków, który musi spełnić wykonawca,

b) okres i warunki gwarancji mają zapewniać zamawiającemu dodatkowe korzyści względem uprawnień z rękojmi wynikających wprost z przepisów k.c.,

c) należy zaniechać przyjmowania postanowień odnoszących się do okresu rękojmi, które sugerują warunki mniej korzystne dla zamawiającego od gwarantowanych obowiązującymi przepisami prawa.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

    Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku