Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Szkole Podstawowej z Oddziałami Integracyjnym

Nr 2 w Sokółce przez inspektora

Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 28 stycznia 2019 roku (znak: RIO.I.6002-8/18), o treści jak niżej:

Pani

Maria Lilla Andrzejewska

Dyrektor Szkoły Podstawowej

z Oddziałami Integracyjnymi Nr 2

w Sokółce

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi Nr 2 w Sokółce za 2017 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach  obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561, ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto zagadnienia organizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy, realizację wybranych dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967, ze zm.), gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem gminy.

W sferze zagadnień dotyczących kontroli zarządczej ustalono, iż oceny pracy Wicedyrektora dokonano 14 czerwca 2017 r., zaś głównej księgowej i starszej księgowej 20 lutego 2018 r., tj. po sześciu latach od poprzednich ocen pracy dokonanych odpowiednio 16 czerwca 2011 r. i 27 czerwca 2012 r. Zgodnie z regulaminem dokonywania oceny pracowników samorządowych w Szkole Podstawowej Nr 2 z Oddziałami Integracyjnymi w Sokółce, stanowiącym załącznik nr 6 do zarządzenia Nr 28/2010 Pani Dyrektor z dnia 28 grudnia 2010 r. w sprawie funkcjonowania kontroli zarządczej, oceny okresowej pracowników samorządowych zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych i kierowniczych dokonuje się co 2 lata – str. 10 protokołu kontroli.

Badając poprawność zapisów w księgach rachunkowych, w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 395, ze zm.) oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760), zastąpionego od 1 stycznia 2018 r. przez rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911) stwierdzono, że:

a) rozrachunki dotyczące pobieranych dochodów (np. z najmu pomieszczeń szkoły czy wpłat za żywienie, gromadzonych na wyodrębnionym rachunku dochodów) ewidencjonowano na koncie 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami”, którego opis funkcjonowania w zakładowym planie kont szkoły odpowiadał treści załącznika nr 3 do rozporządzenia – konto to służy do ewidencji rozrachunków i roszczeń krajowych i zagranicznych z tytułu dostaw, robót i usług, w tym również zaliczek na poczet dostaw, robót i usług oraz kaucji gwarancyjnych, a także należności z tytułu przychodów finansowych; na koncie 201 nie ujmuje się należności jednostek zaliczanych do dochodów budżetowych, które ujmowane są na koncie 221. Mając na uwadze postanowienia załącznika nr 3 do rozporządzenia, ewidencja rozrachunków związanych z realizacja dochodów powinna odbywać się przy wykorzystaniu konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, do którego należy prowadzić ewidencję szczegółową według dłużników i podziałek klasyfikacji budżetowej (konto 221 w badanej jednostce wykazywało zerowe obroty) – str. 8 i 45-46 protokołu kontroli,

b) w przypadku operacji przelewu wynagrodzeń w dzienniku zamieszczano niezrozumiały tekst opisu operacji, tj. „przelew na konto”. Zrozumiały tekst opisu operacji stanowi element zapisu księgowego wymagany przez art. 23 ust 2 pkt 3 ustawy – str. 13 protokołu kontroli,

c) w ewidencji do konta 011 „Środki trwałe” nie ujęto wartości nieruchomości nr 463/6 i nr 467 (boisko i parking) pozostających w trwałym zarządzie Szkoły (jak ustalono, znajdują się one na stanie Urzędu Miejskiego w Sokółce). Stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o środkach trwałych, rozumie się przez to m.in. środki trwałe otrzymane w zarząd lub użytkowanie i przeznaczone na potrzeby jednostki (analogicznie § 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 13 września 2017 r.) – str. 52-54 protokołu kontroli,

d) w ewidencji analitycznej do konta 011 nie wyodrębniono grupy 0 „Grunty” dla ujęcia wartości gruntów pod budynkami Szkoły, przekazanych w trwały zarząd. Według okazanej ewidencji wyodrębniono jedynie grupę 1 „Budynki i lokale…”, do której ujęto wartość budynku szkolnego, budynku sali sportowej i budynku gospodarczego oraz grupę 2 „Obiekty inżynierii lądowej i wodnej” (podgrupa „29 „Pozostałe obiekty inżynierii lądowej i wodnej”), w której zaewidencjonowano m.in. „plac (grunt)” – jako datę ujęcia w ewidencji podano 1953 r. Zgodne z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 października 2016 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT) (Dz. U z 2016 r. poz. 1864) grunty zalicza się do grupy 0 „Grunty”. Z opisu zasad funkcjonowania konta 011 zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia wynika natomiast, że ewidencja szczegółowa prowadzona do tego konta powinna umożliwić należyte obliczenie umorzenia i amortyzacji, w związku z czym niezbędne jest, aby właściwie kwalifikowała poszczególne środki trwałe do grupy klasyfikacji rodzajowej – str. 50-51 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości planowania i realizacji godzin ponadwymiarowych wykonywanych przez nauczycieli, którym powierzono stanowiska kierownicze wykazała, że Wicedyrektorowi Szkoły, korzystającemu z obniżonego tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć, w arkuszu organizacyjnym na rok szkolny 2018/2019 ustalono 4 godziny ponadwymiarowe realizowane w dwóch oddziałach. Należy zwrócić uwagę, że z dniem 1 września 2018 r. wszedł w życie dodany do art. 42 Karty Nauczyciela ust. 6a – na mocy art. 76 pkt 22 lit. c) w zw. z art. 147 pkt 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203) – zgodnie z którym dyrektorowi i wicedyrektorowi szkoły oraz innym nauczycielom, o których mowa w art. 42 ust. 6, korzystającym z obniżonego tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć, nie przydziela się godzin ponadwymiarowych, chyba że jest to konieczne dla zapewnienia realizacji ramowego planu nauczania w jednym oddziale, a za zgodą organu prowadzącego szkołę także, gdy jest to konieczne dla zapewnienia realizacji ramowego planu nauczania w więcej niż jednym oddziale. Odnosząc się do uzyskania zgody organu prowadzącego na przydzielenie godzin ponadwymiarowych wskazała Pani, iż o zgodę przyznania godzin ponadwymiarowych dla wicedyrektora (…) zwróciłam się w formie ustnej do wiceburmistrza pana Adama Kowalczuka na etapie uzgodnień dotyczących opracowywania arkusza organizacji szkoły na rok 2018/19. Pan Burmistrz wyraził ustnie zgodę, upewniając się, że jest to wynikiem realizacji ilości godzin języka polskiego w dwóch oddziałach – IVd i Via, zgodnie z ramowym planem nauczania. Przyznane godziny zostały zatwierdzone w arkuszu organizacji pracy szkoły. Nie okazano pisemnego udokumentowania zgody Burmistrza w tej kwestii. Jej udzielenie powinno być poprzedzone pisemnym uzasadnieniem okoliczności przesądzających o konieczności przydzielenia tych godzin dla zapewnienia realizacji ramowego planu nauczania w więcej niż jednym oddziale – str. 32-33 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli wynika, że Szkoła do końca 2017 r. ponosiła na rzecz gminy opłatę w wysokości 0,3% ceny nieruchomości, tj. 6,30 zł rocznie, za trwały zarząd nieruchomością nr 463/6 położoną przy ul. Szkolnej w Sokółce i nr 467 położoną przy ul. Warszawskiej w Sokółce, ustanowiony na rzecz Szkoły decyzją z dnia 15 grudnia 1999 r. W treści decyzji wskazano, iż trwały zarząd ustanawia się celem prowadzenia przez Szkołę spraw związanych z działalnością dydaktyczną i opiekuńczo-wychowawczą. Z uzasadnienia decyzji wynikało, iż o ustanowienie trwałego zarządu wystąpił Dyrektor Szkoły argumentując, iż na nieruchomościach urządzone zostanie trawiaste boisko do gry w piłkę siatkową oraz parking szkolny. Decyzją z dnia 28 sierpnia 2018 r. wypowiedziano dotychczasową wysokość opłaty rocznej i ustalono nową opłatę roczną w wysokości 29,30 zł (z mocą od 1 stycznia 2019 r.); w treści decyzji wprost określono, iż opłata ustalona jest na nieruchomościach niezabudowanych wykorzystywanych na cele dydaktyczne, opiekuńczo-wychowawcze.

Należy wskazać, że ustalenie opłaty za trwały zarząd nieruchomościami ustanowiony na rzecz jednostki oświatowej było niezgodne z art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2018 r. poz. 1457, ze zm.), który zwalniał publiczne szkoły opłat za trwały zarząd nieruchomości zajętych na działalność oświatową. Przyjęta w obu decyzjach kwalifikacja nieruchomości przesądza o intencji ich wykorzystywania na działalność oświatową. Dodatkowo, z istoty ustawowego uprawnienia do korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, zawartej w treści art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.), wynika, iż polega ono m.in. na korzystaniu z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu działania danej jednostki organizacyjnej; w przypadku szkoły publicznej zakres działania odnosi się do działalności oświatowej przypisanej jej w akcie powołania lub statucie. W obowiązującym stanie prawnym szkoły publiczne są także zwolnione z opłat z tytułu trwałego zarządu nieruchomości zajętych na działalność oświatową, o czym stanowi art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. 2017 poz. 2203, ze zm.).

Uwagi na temat stwierdzonych uchybień w zakresie pobierania opłaty z tytułu trwałego zarządu zostaną przekazane wraz z odpowiednim wnioskiem Burmistrzowi Sokółki w wystąpieniu wystosowanym na podstawie ustaleń kontroli kompleksowej.

Stwierdzone uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej, przy czym w przypadku części uchybień miały one związek z działaniami organu prowadzącego.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Pani Dyrektor, jako kierowniku jednostki sektora finansów publicznych, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2007 r. poz. 2077, ze zm.). W okresie do dnia 31 sierpnia 2017 r. odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki spoczywała Stanisławie Gołąbek – ówczesnym dyrektorze Szkoły.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości należą do głównego księgowego, stosownie do zakresu czynności i postanowień art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Przestrzeganie obowiązków w zakresie dokonywania ocen pracowników, nałożonych przepisami wewnętrznymi.

2. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowania uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) ewidencjonowanie rozrachunków związanych z realizacją dochodów za pośrednictwem konta 221,

b) zawieranie w treści zapisu księgowego zrozumiałego opisu ewidencjonowanej operacji,

c) wyodrębnienie grupy 0 „Grunty” w ewidencji analitycznej do konta 011.

3. Podjęcie działań zmierzających do przeniesienia wartości gruntów oddanych Szkole w trwały zarząd z ksiąg Urzędu Miejskiego do ksiąg Szkoły.

4. Uzyskiwanie pisemnej zgody Burmistrza na przydzielenie godzin ponadwymiarowych nauczycielom pełniącym funkcje kierownicze w Szkole, korzystającym z obniżonego tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć, w sytuacji, gdy jest to konieczne dla zapewnienia realizacji ramowego planu nauczania w więcej niż jednym oddziale. Dokumentowanie okoliczności świadczących o konieczności zapewnienia realizacji ramowego planu nauczania w więcej niż jednym oddziale, jako podstawie wystąpienia o zgodę na przydzielenie godzin ponadwymiarowych nauczycielom pełniącym funkcje kierownicze.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

           Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

           Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Do wiadomości:

Burmistrz Sokółki

          Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

            w Białymstoku