Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Szkole Podstawowej Nr 3 w Zambrowie

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

              Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 13 marca 2018 roku (znak: RIO.IV.6002-1/18), o treści jak niżej:

Pani

Bożena Przeździecka

Dyrektor Szkoły Podstawowej Nr 3

w Zambrowie

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Szkoły Podstawowej Nr 3 w Zambrowie za 2017 r. i inne wybrane okresy, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto zagadnienia organizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U z 2017 r. poz. 1189, ze zm.), zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem miasta.

Kontrola dokumentacji opisującej przyjęte w Szkole zasady rachunkowości wykazała, że wymieniono w jej treści, jako element ksiąg rachunkowych jednostki, wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz). Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 395) wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz) sporządzają jednostki, które uprzednio nie prowadziły ksiąg rachunkowych w sposób określony ustawą. W pozostałych jednostkach rolę inwentarza spełnia zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawienie sald kont ksiąg pomocniczych, sporządzane na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych – str. 8-9 protokołu kontroli.

Jako jedną z zasad wyceny aktywów i pasywów oraz ustalenia wyniku finansowego jednostki w załączniku nr 2 do polityki rachunkowości wskazano, iż „Nie nalicza się odsetek od zaległości w kwocie nieprzekraczającej kosztów wysyłki upomnień”. Zapis ten pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.) określającą, że jednostki sektora finansów publicznych są obowiązane do ustalania przypadających im należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny, oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania. Z ustaleń kontroli nie wynika, aby przyjęte uregulowanie odnosiło się np. do minimalnego okresu, za który ma być ustalona kwota odsetek jako niepodlegająca naliczeniu. Z kolei obowiązujący od 28 kwietnia 2017 r. art. 59a ustawy o finansach publicznych przewiduje, że to rada gminy może, w drodze uchwały, postanowić o niedochodzeniu należności o charakterze cywilnoprawnym przypadających gminie lub jej jednostkom organizacyjnym, których kwota wraz z odsetkami nie przekracza 100 zł. Według ustaleń kontroli Rada Miasta Zambrów nie podejmowała uchwały na podstawie art. 59a ustawy – str. 10 protokołu kontroli.

W opisie konta 132 „Rachunek dochodów jednostek budżetowych” zawartym w zakładowym planie kont przewidziano, że „Saldo konta 132 ulega likwidacji poprzez odprowadzenie środków pieniężnych pozostających na rachunku bankowym na dzień 31 grudnia roku budżetowego, na rachunek budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w korespondencji z kontem 222”, co jest sprzeczne zarówno z obowiązującym w okresie objętym kontrolą rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760), jak i obowiązującym od 1 stycznia 2018 r. rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911). Według rozporządzenia z dnia 5 lipca 2010 r. odprowadzenie na rachunek budżetu środków wyodrębnionego rachunku dochodów powinno następować z kontem 820 „Rozliczenie wyniku finansowego”, natomiast według rozporządzenia z dnia 13 września 2017 r. właściwym dla tej operacji kontem po 1 stycznia 2018 r. jest konto 870 „Podatki i obowiązkowe rozliczenia z budżetem obciążające wynik finansowy” – str. 12 protokołu kontroli.

              Analiza wydatków z tytułu wynagrodzeń nauczycieli, w tym pełniących funkcje kierownicze, wykazała nieprawidłowość w świetle art. 9c ust. 4 Karty Nauczyciela, polegającą na przydzieleniu nauczycielowi stażyście opiekuna stażu w osobie nauczyciela dyplomowanego sprawującego jednocześnie funkcję kierownika świetlicy. Z tego tytułu przyznany został kierownikowi świetlicy dodatek w wysokości 55 zł miesięcznie na okres od 1 września 2017 r. do 31 maja 2018 r. Zgodnie z przywołanym przepisem, nauczycielowi stażyście i nauczycielowi kontraktowemu odbywającemu staż dyrektor szkoły przydziela spośród nauczycieli mianowanych lub dyplomowanych opiekuna, z tym, że w przedszkolach, szkołach i placówkach, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 (tj. niepublicznych lub publicznych prowadzonych przez podmioty inne niż j.s.t.), opiekunem nauczyciela stażysty i nauczyciela kontraktowego może być również nauczyciel zajmujący stanowisko kierownicze.

W trakcie kontroli dokonała Pani zmiany opiekuna stażu na osobę nie pełniącą w Szkole funkcji kierowniczej.

Wskazania w tym miejscu wymaga również, iż przyczyną opisanego wyżej uchybienia było sprzeczne z art. 9c ust. 4 Karty Nauczyciela sformułowanie treści § 11 ust. 7 uchwały Nr 185/XXXVIII/09 Rady Miasta Zambrów z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie uchwalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Miasto Zambrów określającej, że otrzymywanie dodatku, o którym mowa w § 9 ust. 1 (dodatku funkcyjnego przysługującego z tytułu powierzenia stanowiska kierowniczego dyrektora szkoły, wicedyrektora szkoły i kierownika świetlicy) nie wyklucza prawa do otrzymywania dodatku, o którym mowa w § 10 ust. 1 pkt 3 (dodatku funkcyjnego z tytułu pełnienia funkcji opiekuna stażu). Zapis ten stanowił podstawę przyznania kierownikowi świetlicy dodatku za pełnienie funkcji opiekuna stażu – str. 35-36 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli prawidłowości ustalenia danych na potrzeby sporządzenia przez Burmistrza Zambrowa sprawozdania z osiągania wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli w 2017 r. stwierdzono uchybienie w kwestii ustalania wydatków faktycznie poniesionych w 2017 r. na wynagrodzenia nauczycieli na wszystkich szczeblach awansu zawodowego. Do wydatków tych błędnie – w świetle art. 30a ust. 2 Karty Nauczyciela oraz pkt 4 objaśnień do załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 6, poz. 35 ze zm.) – zaliczono pochodne od wynagrodzeń za grudzień 2017 r. faktycznie opłacone w styczniu 2018 r. Z kolei pochodne od wynagrodzeń za grudzień 2016 r., odprowadzone w styczniu 2017 r., pomimo, że zostały sfinansowane z planu finansowego na 2017 r., nie zostały uwzględnione w kwocie wydatków faktycznie poniesionych na wynagrodzenia w 2017 r. Doprowadziło to do zawyżenia wydatków na wynagrodzenia faktycznie poniesionych w 2017 r. w grupie nauczycieli stażystów, kontraktowych i dyplomowanych odpowiednio o 305 zł, 474 zł i 291,29 zł oraz zaniżenia ich w grupie nauczycieli mianowanych o 582,53 zł.

W związku z ustaleniami kontroli korekcie podlegają ustalone różnice między wydatkami poniesionymi w 2017 r. na wynagrodzenia a sumami iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń, o których mowa w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela, dla nauczycieli zatrudnionych na poszczególnych stopniach awansu zawodowego. Błędy w ustaleniu wydatków poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli w 2017 r. nie spowodowały konieczności wypłaty jednorazowych dodatków uzupełniających – str. 39-40 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość realizacji dochodów z opłat za żywienie w stołówce szkolnej stwierdzono, iż z dokumentacji rozliczeń wpłat za wydane posiłki na koniec 2017 r. wynikała nadpłata od rodziców w wysokości 15 zł do rozliczenia w styczniu 2018 r. Nadpłaty tej nie wykazano na stronie Ma konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” na dzień 31 grudnia 2017 r. oraz w sprawozdawczości, czym naruszono m.in. przepisy art. 6 ust. 1 i art. 24 ust. 2 ustawy  o rachunkowości. Zwrócenia uwagi wymaga, że dane o nadpłatach, a także zaległościach, na koniec roku budżetowego mają znaczenie dla prognozy dochodów przyjmowanej w budżecie na kolejny rok, zatem powinny być uwidoczniane w ewidencji i sprawozdawczości – str. 28-29 protokołu kontroli.

Analiza realizacji dochodów uzyskiwanych z najmu pomieszczeń szkoły wykazała, że prowadzony przez pracowników jednostki rejestr wejść i wyjść najemców w związku z zajmowaniem pomieszczeń, będący podstawą rozliczeń z kontrahentami, był prowadzony nierzetelnie – brak w nim danych umożliwiających pełną weryfikację terminów i godzin korzystania z pomieszczeń, co w konsekwencji może skutkować brakiem możliwości prawidłowego naliczenia i pobrania od zobowiązanych należnych wynajmującemu opłat. Stwierdzono w szczególności przypadki obciążania najemców za korzystanie z sali gimnastycznej i holu, które nie było odnotowane w rejestrze oraz przypadki nie wskazywania w rejestrze faktycznego czasu zajmowania pomieszczeń. Ponadto rejestr nie zawierał informacji wskazujących, kto z pracowników szkoły dokonywał w nim zapisów – str. 56-59 protokołu kontroli.

Stwierdzone uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej, a także błędnymi działaniami organu prowadzącego szkołę.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Pani Dyrektor jako kierowniku jednostki sektora finansów publicznych, stosownie do  art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości należą do głównego księgowego, stosownie do zakresu czynności i postanowień art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. W zakresie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości:

a) usunięcie postanowień przewidujących prowadzenie wykazu składników aktywów i pasywów (inwentarza) jako elementu ksiąg rachunkowych,

b) usunięcie zapisu przewidującego zaniechanie naliczania odsetek od zaległości w kwocie nieprzekraczającej kosztów wysyłki upomnienia, mając na uwadze argumentację zawartą w części opisowej wystąpienia,

c) wskazanie, że odprowadzenie do budżetu środków z wyodrębnionego rachunku dochodów (konto 132) ujmowane jest w korespondencji z kontem 870.

2. Zaniechanie powierzania funkcji opiekuna stażu nauczycielom pełniącym funkcje kierownicze.

3. W zakresie ustalania danych na potrzeby sporządzenia przez Burmistrza Zambrowa sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli:

a) ustalanie kwoty wydatków poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli na podstawie wydatków faktycznie poniesionych w roku, za który sporządzane jest sprawozdanie,

b) sporządzenie i przekazanie Burmistrzowi wynikającej z ustaleń kontroli korekty danych dotyczących osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli w 2017 r. w celu sporządzenia korekty sprawozdania.

4. Wskazanie głównemu księgowemu na ujmowanie na koncie 221 co najmniej na koniec każdego kwartału oraz wykazywanie w sprawozdawczości nadpłat dotyczących odpłatności za żywienie.

5. Zapewnienie rzetelnego prowadzenia rejestru wejść i wyjść najemców, tak aby dokumentował on wszystkie przypadki korzystania przez najemców z pomieszczeń szkoły oraz wskazywał okres korzystania z pomieszczeń, mając na uwadze zapewnienie zgodności między jego danymi a fakturami wystawianymi najemcom. Zapewnienie identyfikacji osoby dokonującej zapisów w rejestrze.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartego w wystąpieniu wniosku, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosku objętego zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Do wiadomości:

1. Burmistrz Zambrowa

2. Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży

                    Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

            w Białymstoku

              W wyniku kontroli w ww. jednostce skierowano pismo z dnia 13 marca 2018 roku, do organu wykonawczego:

Pan

Kazimierz Dąbrowski

Burmistrz Zambrowa

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku przeprowadziła w okresie styczeń-luty 2018 r. problemową kontrolę gospodarki finansowej Szkoły Podstawowej Nr 3 w Zambrowie za 2017 r. i inne wybrane okresy. Stwierdzone podczas kontroli uchybienia zawarte zostały w wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym do dyrektora Szkoły, którego egzemplarz przekazuję Panu w załączeniu.

Podczas kontroli wynagrodzeń nauczycieli stwierdzono, że w treści uchwały Nr 185/XXXVIII/09 Rady Miasta Zambrów z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie uchwalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Miasto Zambrów znajdują się postanowienia wykazujące sprzeczność z art. 9c ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U z 2017 r. poz. 1189, ze zm.). Przywołany przepis ustawy stanowi, że nauczycielowi stażyście i nauczycielowi kontraktowemu odbywającemu staż dyrektor szkoły przydziela spośród nauczycieli mianowanych lub dyplomowanych opiekuna, z tym, że w przedszkolach, szkołach i placówkach, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 (tj. niepublicznych lub publicznych prowadzonych przez podmioty inne niż j.s.t.), opiekunem nauczyciela stażysty i nauczyciela kontraktowego może być również nauczyciel zajmujący stanowisko kierownicze. Wynika stąd, że w szkołach prowadzonych przez j.s.t. nauczyciel zajmujący stanowisko kierownicze nie może pełnić funkcji opiekuna stażu. Natomiast według § 11 ust. 7 uchwały z 29 grudnia 2009 r. otrzymywanie dodatku, o którym mowa w § 9 ust. 1 (dodatku funkcyjnego przysługującego z tytułu powierzenia stanowiska kierowniczego dyrektora szkoły, wicedyrektora szkoły i kierownika świetlicy) nie wyklucza prawa do otrzymywania dodatku, o którym mowa w § 10 ust. 1 pkt 3 (dodatku funkcyjnego z tytułu pełnienia funkcji opiekuna stażu), co pozostaje w sprzeczności z brzmieniem art. 9c ust. 4 Karty Nauczyciela.

              Ponadto kontrola wykazała, że pochodne od wynagrodzeń za grudzień, wypłacane w styczniu następnego roku, Szkoła Podstawowa Nr 3 w Zambrowie zaliczała – na potrzeby analizy średnich wynagrodzeń nauczyciela – do wydatków wykonanych w grudniu, mimo że faktycznie wydatki były ponoszone w styczniu, w ciężar planu finansowego następnego roku. Wydatki faktycznie ponoszone w styczniu nie były zaś uwzględniane przy dokonywaniu analizy średnich wynagrodzeń za rok, w którym zostały kasowo wykonane. Jest to sprzeczne z przepisami, które wskazałem w treści wystąpienia skierowanego do dyrektora SP Nr 3 w Zambrowie.

Reasumując, dla zapobieżenia występowaniu w przyszłości stwierdzonych podczas kontroli uchybień właściwe jest podjęcie przez Pana Burmistrza następujących działań:

- przedłożenie Radzie Miasta Zambrów projektu uchwały w sprawie zmiany regulaminu wynagradzania nauczycieli polegającej na zmodyfikowaniu § 11 ust. 7 regulaminu w taki sposób, aby nie wynikała z niego możliwość otrzymywania dodatku za pełnienie funkcji opiekuna stażu przez nauczyciela zajmującego stanowisko kierownicze,

- przekazanie pozostałym szkołom prowadzonym przez miasto Zambrów uwag dotyczących sposobu ustalania wydatków faktycznie poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli w związku z dokonywaniem analizy osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli, zawartych w niniejszym piśmie i wystąpieniu skierowanym do dyrektora SP Nr 3 w Zambrowie.

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku