Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Turośń Kościelna

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 5 lipca 2018 roku (znak: RIO.I.6001-1/18), o treści jak niżej:

Pan

Grzegorz Jakuć

Wójt Gminy Turośń Kościelna

           W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Turośń Kościelna za 2017 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Turośń Kościelna na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

           Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte przez jednostkę zasady rachunkowości, przeprowadzona w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 395, ze zm.) oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760), zastąpionego od 1 stycznia 2018 r. rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911), wykazała, że:

a) do zakładowego planu kont Urzędu wprowadzono konto 014 „Zbiory biblioteczne” (saldo 0 zł, brak obrotów). Zgodnie z opisem zasad funkcjonowania konta 014, zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia, może być ono stosowane przez wymienione tam biblioteki – str. 9 protokołu kontroli,

b) w wykazie zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe wymieniono wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz). Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy, wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz) sporządzają jednostki, które uprzednio nie prowadziły ksiąg rachunkowych w sposób określony ustawą; w pozostałych jednostkach rolę inwentarza spełnia zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawienie sald kont ksiąg pomocniczych, sporządzane na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych – str. 9 protokołu kontroli,

c) brak zgodności regulacji odnoszących się do zasad funkcjonowania konta 130 „Rachunek bieżący jednostki” z faktycznym sposobem zorganizowania obsługi bankowej w zakresie gromadzenia dochodów. Według przywołanej w protokole kontroli treści przepisów wewnętrznych w zakresie prowadzonych kont ksiąg pomocniczych: „130 Rachunek bieżący jednostki – według szczegółowości planu finansowego wydatków budżetowych dla rejestru „Urząd Gminy wydatki – jednostka budżetowa” z wyodrębnieniem konta bankowego wydatków oraz tytułu dochodów własnych urzędu w szczegółowości planu finansowego dochodów urzędu dla rejestru „Urząd Gminy dochody – jednostka budżetowa” przy wspólnym rachunku bankowym dochodów budżetu i dochodów urzędu”. W praktyce kontrolowana jednostka nie gromadzi wszystkich dochodów za pomocą rachunku budżetu, ponieważ posiada też odrębny rachunek dla dochodów z podatków lokalnych, na który wpływają dochody z indywidualnych rachunków podatników, a także odrębny rachunek dla dochodów z opłat za gospodarowanie odpadami, które to rachunki ewidencjonowane są w ramach konta 130 – str. 18-20 protokołu kontroli.

Kontrola zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, przeprowadzona w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… wykazała uchybienia i nieprawidłowości polegające na tym, że:

a) przy użyciu konta 231 „Rozrachunki z tytułu wynagrodzeń” ewidencjonowano rozrachunki z radnymi i sołtysami z tytułu diet za udział w sesjach rady gminy. Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 231 służy ono do ewidencji rozrachunków z pracownikami i innymi osobami fizycznymi z tytułu wypłat zaliczanych do wynagrodzeń; nie powinno zatem służyć do ewidencji rozrachunków z tytułu diet, które należy ujmować na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki – str. 24 i 78 protokołu kontroli,

b) w księgach Urzędu nie jest prowadzone konto 290 „Odpisy aktualizujące należności”, mimo posiadania przez jednostkę należności o cechach wskazujących na zaistnienie przesłanek określonych przepisami art. 35b ust. 1 ustawy (np. zaległość czynszowa w kwocie 1.097,05 zł, wobec której komornik po przeprowadzeniu postępowania stwierdził bezskuteczność egzekucji) – str. 24 protokołu kontroli,

c) na stronie Wn konta 224 „Rozrachunki budżetu” ujęto bezpodstawnie (ze znakiem minus) środki przekazane na rachunek budżetu na koniec 2017 r. przez szkołę, stanowiące podatek VAT należny w wysokości 424,69 zł. Z deklaracji VAT-7 gminy za grudzień 2017 r. wynika nadwyżka podatku naliczonego nad należnym w wysokości 68.024 zł, podlegająca rozliczeniu w następnym okresie. W związku z tym wszelkie środki podatku VAT należnego uzyskane na rachunek budżetu lub na rachunki bieżące jednostek budżetowych pozostawały do dyspozycji jednostki (nie podlegały wpłacie do urzędu skarbowego), a zatem powinny być zaliczone do dochodów budżetu. O kwotę 424,69 zł zaniżono w efekcie dochody budżetu za 2017 r. Ponadto należy wskazać na nieprawidłowość ujęcia tej operacji zapisem ze znakiem ujemnym, co sprzeciwia się zasadom funkcjonowania kont 133 „Rachunek budżetu” i 224. Zaksięgowanie tej operacji po stronie Wn ze znakiem minus wpłynęło na zniekształcenie danych w zakresie należności od budżetów w bilansie z wykonania budżetu za 2017 r. – pozycję tę zaniżono o kwotę 424,69 zł – str. 14-15, 18 i 25 protokołu kontroli,

d) wystąpiła niezgodność między saldem strony Wn konta 225 „Rozrachunki z budżetami” w ewidencji Urzędu (68.157,96 zł) a kwotą należności gminy od urzędu skarbowego wynikającą z deklaracji VAT-7 za grudzień 2017 r. wynoszącą 68.024 zł. Jak wynika ze złożonych wyjaśnień, niezgodność ta dotyczy rozliczeń z tytułu podatku VAT związanych z dochodami wyodrębnionego rachunku dochodów i wydatków nimi finansowanych szkoły – str. 23-24 protokołu kontroli, załącznik nr 3 do protokołu kontroli,

e) na koncie 030 „Długoterminowe aktywa finansowe” wykazana jest kwota 25.000 zł odpowiadającą wartości akcji nabytych w latach 1996-1997 przez gminę Turośń Kościelna w Spółce Giełda Rolno-Towarowa S.A. w Białymstoku (25 akcji o wartości 1.000 zł każda). Jak wynika z ustaleń kontroli, w dniu 30 września 2005 r. Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie Akcjonariuszy Podlaskiego Centrum Rolno-Towarowego S.A. w Białymstoku postanowiło o obniżeniu wartości akcji z 1.000 zł na 660 zł, co poświadcza załączony do protokołu kontroli akt notarialny. Pismem z dnia 24 lutego 2006 r. gmina została wezwana do złożenia dokumentów akcji do spółki w celu wymiany. Obniżenie wartości nominalnej akcji skutkowało w księgach jednostki utworzeniem odpisu aktualizującego na koncie 073 „Odpisy aktualizujące długoterminowe aktywa finansowe” na kwotę 8.500 zł, w wyniku czego na koncie 030 wykazana była na dzień kontroli wartość akcji niezgodna ze stanem rzeczywistym, ponieważ wartość nominalna akcji gminy wynosi od 2006 r. – zgodnie z uchwałą Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy – 16.500 zł (25 x 660 zł). Nie doszło zatem w tej sytuacji do trwałej utraty wartości posiadanych akcji (czyli sytuacji uzasadniającej dokonanie odpisu aktualizującego), lecz do zmiany ich wartości nominalnej, co powinno skutkować doprowadzeniem salda konta 030 do zgodności z dokumentami ustalającymi ich aktualna wartość – str. 16 protokołu kontroli,

f) na koncie 224 „Rozliczenie dotacji budżetowych…” bezpodstawnie – w świetle zasad funkcjonowania tego konta określonych załącznikiem nr 3 do rozporządzenia – stosowano techniczne zapisy ujemne dla operacji zwrotów niewykorzystanych dotacji przez instytucje kultury – str. 114 protokołu kontroli; należy wskazać, że zasada czystości obrotów obowiązuje, zgodnie z przepisami rozporządzenia, wyłącznie na koncie 130.

Kontrola sprawozdawczości budżetowej sporządzonej za 2017 r. – w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015, ze zm.), zastąpionego od 2018 r. rozporządzeniem z dnia 9 stycznia 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 109), oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) – wykazała, oprócz wyżej wskazanego błędu w zakresie prezentacji dochodów otrzymanych w sprawozdaniu Rb-27S, że:

a) w sprawozdaniu Rb-N o stanie należności oraz wybranych aktywów finansowych w pozycji „papiery wartościowe” wykazano kwotę 25.000 zł odpowiadającą ujętej na koncie 030 wartości akcji spółki, o których była mowa wyżej. Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1 załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych, pozycja „papiery wartościowe” w sprawozdaniu Rb-N ma obrazować należności jednostki wynikające z nabytych papierów wartościowych, które zostały dopuszczone do obrotu zorganizowanego (m.in. bony, obligacje, certyfikaty inwestycyjne, listy zastawne), czyli takie, dla których istnieje płynny rynek wtórny. Kategoria ta nie obejmuje papierów udziałowych oraz praw pochodnych, a więc m.in. akcji – str. 16 protokołu kontroli,

b) w sprawozdaniu Rb-27S dochody gminy związane z realizacją zadań zleconych osiągnięte w rozdziale 85503 „Karta Dużej Rodziny” w wysokości 2,76 zł wykazano w par. 0690 „Wpływy z różnych opłat”, zamiast w par. 2360 „Dochody jednostek samorządu terytorialnego związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami”, jak tego wymagał § 6 ust. 4 załącznika nr 39 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej (obecnie § 6 ust. 4 załącznika nr 36 do rozporządzenia) – str. 17 protokołu kontroli.

W zakresie gospodarki pieniężnej stwierdzono, że kasjer jest osobą, która sama sobie wydaje druki ścisłego zarachowania (w celu przyjęcia wpłat) i jednocześnie prowadzi ewidencję przyjęcia, wydania i rozliczenia wykorzystania tych druków. Skupienie w ramach obowiązków jednego pracownika wszystkich etapów gospodarki drukami ścisłego zarachowania sprzeciwia się standardom kontroli zarządczej w zakresie podziału obowiązków – str. 21 protokołu kontroli.

Analiza regulacji dotyczących gospodarki nieruchomościami wykazała, że zarządzeniem Pana Wójta Nr 201/2013 z dnia 20 lutego 2013 r. określono zasady ustalania opłat z tytułu najmu i dzierżawy gruntów stanowiących własność gminy. Według § 1 zarządzenia minimalna roczna stawka czynszu najmu lub dzierżawy gruntów wykorzystywanych na cele rolnicze wynosi 0,10 zł/m2 netto + podatek VAT. Należy zauważyć, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 grudnia 2013 r. w sprawie zwolnień od podatku od towarów i usług oraz warunków stosowania tych zwolnień (Dz. U. z 2018 r. poz. 701) dzierżawa gruntów przeznaczonych na cele rolnicze jest zwolniona z podatku VAT – str. 37 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów z najmu lokali użytkowych wykazała, że jeden z najemców wpłacił czynsz za 2 miesiące po terminie wynikającym z umowy, w związku z czym należało naliczyć i ująć w księgach odsetki z tytułu nieterminowej wpłaty. Wysokość odsetek należnych od tego najemcy, których nie naliczono i nie ujęto w księgach, wyniosła 7,60 zł. W pozostałych przypadkach odsetki z tytułu opóźnienia w płatności czynszu były naliczane na koniec miesiąca – str. 40 protokołu kontroli. Zaniechanie naliczenia odsetek stwierdzono też w jednym przypadku dotyczącym nieterminowego wniesienia opłaty za użytkowanie wieczyste (nie naliczono odsetek w kwocie 1,54 zł) – str. 42 protokołu kontroli.

Zgodnie z § 8 ust. 5 obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… oraz § 11 regulującego te zagadnienia od 1 stycznia 2018 r. rozporządzenia Ministra Finansów i Rozwoju z dnia 13 września 2017 r., odsetki od należności ujmuje się w księgach rachunkowych w momencie ich zapłaty, lecz nie później niż pod datą ostatniego dnia kwartału w wysokości odsetek należnych na koniec tego kwartału. Stosownie zaś do art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.) jednostki sektora finansów publicznych zobowiązane są do ustalania przypadających im należności, w tym cywilnoprawnych. Ogólne prawo naliczania odsetek za opóźnienie w zapłacie należności cywilnoprawnych przyznają wierzycielowi przepisy art. 481 Kodeksu cywilnego.

W wyniku kontroli prawidłowości przeznaczenia dochodów z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, przeprowadzonej w świetle przepisów art. 6r ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289, ze zm.), stwierdzono, że gmina Turośń Kościelna w latach 2015-2018 w rozdziale 90002 „Gospodarka odpadami” ujmowała plan i realizację wydatków, które nie dotyczyły kosztów  funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami określonymi przywołanymi wyżej przepisami art. 6r ustawy, a mianowicie wydatki związane z:

a) zakupem ciągnika – 113.160 zł i rozdrabniacza – 36.285 zł – łącznie 149.445 zł w 2015 r.,

b) odławianiem psów, wycinką drzew czy usługami weterynaryjnymi ujętymi w par. 4300 „Zakup usług pozostałych”, w tym:

- w 2015 r. 67.007,15 zł,

- w 2016 r. 98.498,02 zł,

- w 2017 r. 74.415,12 zł,

- na 2018 r. plan wydatków na te cele, niezwiązane z kosztami funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, wynosi 81.000 zł,

c) opracowaniem dokumentacji modernizacji oczyszczalni ścieków – 9.225 zł w 2017 r.,

W rozdziale 90002 ujęto też planowane wydatki majątkowe na realizację zadania pn.: „Modernizacja oczyszczalni w Turośni Kościelnej budowa studni w Baciutach” w kwocie 3.508.600 zł.

Zgodnie z opisem rozdziału 90002 zamieszczonym w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.), w rozdziale tym ujmuje się m.in. dochody gmin z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wydatki gmin związane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, o których mowa w art. 6r ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wymienione wyżej wydatki nie dotyczyły realizacji zadań, o których mowa w art. 6r ust. 2-2c ustawy, a zatem nie mogły być sklasyfikowane w rozdz. 90002.

           Analiza przestrzegania regulacji zawartej w art. 6r ust. 1aa ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którą środki z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mogą być wykorzystane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi – przeprowadzona z uwzględnieniem zakwestionowanej wyżej klasyfikacji do rozdz. 90002 wymienionych rodzajów wydatków – wykazała, że w latach 2015-2017 dochody gminy z opłat za gospodarowanie odpadami przekraczały wydatki dotyczące faktycznie kosztów systemu gospodarowania odpadami:

- w 2015 r. o 57.879,51 zł,

- w 2016 r. o 27.562,39 zł,

- w 2017 r. o 86.783,29 zł,

co nie było odzwierciedlone w sprawozdawczości ze względu na zaliczanie do rozdz. 90002 także wydatków niedotyczących kosztów systemu gospodarowania odpadami. Zawyżanie wydatków w rozdz. 90002 powodowało, że dane sprawozdawcze mylnie wskazywały na występowanie deficytu na tej działalności. Z ustaleń kontroli wynika, że w uchwale budżetowej na 2018 r. wydatki prawidłowo zaplanowane w rozdz. 90002 powinny być wyższe od dochodów z opłat o kwotę 172.225,19 zł, aby zobrazować kwotę dotychczasowej nadwyżki i uczynić zadość dyspozycji art. 6r ust. 1aa ustawy. Utrzymująca się tendencja uzyskiwania nadwyżek dochodów nad wydatkami w zakresie funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami uprawnia wniosek o konieczności rozważenia obniżki opłat za gospodarowanie odpadami.

Według złożonego do protokołu kontroli wyjaśnienia dotyczącego przedstawionych wyżej kwestii: (…) w drugim półroczu 2018 r. Gmina Turośń Kościelna jest obowiązana do przeprowadzenia postępowania przetargowego i wyłonienia firmy odbierającej odpady na kolejny rok. (…) Po przeanalizowaniu rozstrzygnięć przetargów na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych przeprowadzonych w ościennych gminach (…) zauważalny jest fakt znaczącego wzrostu cen za w/w usługę. (…) Nadwyżka dochodów z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z poprzedniego roku zostanie przeznaczona na pokrycie zaplanowanych kosztów odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych określonych w przetargu (…) W momencie uzyskania w przetargu ceny za usługę kształtującą się na podobnym poziomie, jak dotychczas, zostanie przedłożony dla Rady Gminy Turośń Kościelna projekt uchwały zakładający obniżenie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych – str. 48-50 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Badanie prawidłowości realizacji dochodów z tytułu podatku od nieruchomości od osób prawnych i jednostek niemających osobowości prawnej wykazała naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1785, ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101, ze zm.) w przypadku podatników wymienionych w załączniku nr 3/1 do protokołu kontroli pod następującymi pozycjami:

- 21 – podatnik w złożonej deklaracji wykazał do opodatkowania m.in. związane z działalnością gospodarczą budynki o pow. 507 m2. Na podstawie zdjęć z geoportal2.pl ustalono, że pow. zabudowy budynku wynosi 480 m2 i część gruntów jest utwardzona. W trakcie kontroli podatnik złożył korektę deklaracji, z której wynika zwiększenie zobowiązania podatkowego o kwotę 2.240 zł,

- 22 – w związku z nie wykazaniem do opodatkowania gruntów sklasyfikowanych jako Tp o pow. 929 m2,

- 14 – podatnik wykazał do opodatkowania budynki o pow. 1.099 m2. Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że podatnik posiada 4 budynki o powierzchni zabudowy 1.099 m2, wszystkie jednokondygnacyjne. Mając na uwadze, że powierzchnia zabudowy to powierzchnia mierzona po zewnętrznym obrysie budynków, jej wielkość powinna być większa od powierzchni użytkowej. W trakcie kontroli podatnik złożył korektę deklaracji, w której wykazana powierzchnia budynków wynosi 864 m2.

Natomiast w przypadku podatników wymienionych pod poz. 1 i 11 należy rozważyć zawiadomienie administratora bazy danych ewidencji gruntów i budynków, ponieważ ustalenia poczynione w trakcie kontroli wskazują, że dane w niej zawarte są niezgodne ze stanem faktycznym. W przypadku pierwszego podatnika z ewidencji gruntów i budynków wynika, że posiada on dwa budynki: pierwszy o pow. zabudowy 8 m2 (jedna kondygnacja) i drugi o pow. zabudowy 179 m2 (trzy kondygnacje, dwie nadziemne i jedna pod ziemią). Zdjęcia z maps.google.pl i geoportal2.pl wskazują, że tylko część budynku posiada trzy kondygnacje. W przypadku drugiego podatnika z danych geodezyjnych wynika, że posiada on dwa budynki przemysłowe, z których pierwszy ma dwie kondygnacje i pow. zabudowy 831m2 a drugi jedną kondygnację i pow. zabudowy 49 m2. Z oświadczenia podatnika złożonego w trakcie kontroli wynika, że druga kondygnacja budynku to konstrukcja o wysokości poniżej 2,2 m, posiadająca dwustronnie spadzisty dach. Mając na uwadze powyższe oświadczenie należy wskazać, że dane geodezyjne mówiące o dwóch kondygnacjach mogą być nieprawidłowe z uwagi, że średnia wysokość pomieszczeń może nie przekraczać 2 m, co zgodnie z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm.), jest warunkiem uznania części budynku za kondygnację – str. 52-54 protokołu kontroli.

           Z kolei w trakcie kontroli realizacji dochodów z tytułu podatku rolnego od osób prawnych i jednostek niemających osobowości prawnej stwierdzono naruszenie następujących przepisów ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1892):

a) art. 3 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 przez podmiot wymieniony pod poz. 22 załącznika nr 3/2 do protokołu kontroli w związku z niezłożeniem deklaracji podatkowej. Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że w jego posiadaniu są grunty rolne o pow. 2,3738 ha, z których powierzchnia przeliczeniowa wynosi 0,9506 ha a należny podatek 125 zł,

b) art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 5 w przypadku podatnika wymienionego pod poz. 8. Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że w posiadaniu podatnika są m.in. grunty współposiadane z osobami fizycznymi (obręb Topilec). Przedmiotowe przepisy zobowiązują podatnika do złożenia odrębnej deklaracji na współposiadane grunty. Natomiast podatnik wykazał jedynie część z nich (w deklaracji wykazano 19,8485 ha z 41,44 ha, które wynikają z ewidencji gruntów i budynków), a zatem nie uczynił zadość regulacjom ustawowym,

c) art. 6a ust. 8 pkt 1 i 2 co stwierdzono w przypadku podatników wymienionych pod poz. 8, 11, 12, 13, 14, 16 i 17. Z wyjaśnień uzyskanych w trakcie kontroli wynika, że niezłożenie w terminie deklaracji nie miało istotnego wpływu na realizację dochodów podatkowych. W związku z powyższym organ podatkowy nie występował do właściwego urzędu skarbowego z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie popełnienia wykroczenia, o którym mowa w art. 56 ustawy z dnia 10 kwietnia 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2017 r. poz. 2226) – str. 55 protokołu kontroli.

W toku kontroli realizacji dochodów z tytułu podatku leśnego od osób prawnych i jednostek niemających osobowości prawnej stwierdzono naruszenie następujących przepisów ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1821):

a) art. 6 ust. 7 przez osoby fizyczne posiadające las we współwłasności z podatnikiem wymienionym w załączniku nr 3/3 do protokołu kontroli pod poz. 6. Z ewidencji podatkowej wynika, że osobom tym podatek wymierzono w drodze decyzji wymiarowej. Przepis ten naruszył podatnik również dlatego, że w złożonych deklaracjach powinien wykazywać powierzchnię gruntów odpowiadającą posiadanemu udziałowi i od takiej powierzchni naliczać podatek – np. udział w obrębie Topilec: podatnik wykazał lasy zwolnione o pow. 0,1485 ha i lasy opodatkowane o pow. 14,4696 ha (podatek 608 zł). Z ewidencji gruntów i budynków wynika zaś, że w tym rejonie powierzchnia lasów we współwłasności wynosi 30,52 ha. Ich opodatkowanie skutkowałoby przypisaniem podatku w wysokości 1.283 zł. Ponadto z ewidencji księgowej wynika, że podatnikowi dokonano przypisu na koncie w wysokości odpowiadającej jego udziałowi, co narusza art. 2 ust. 4 ustawy,

b) art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i art. 6 ust. 5 w związku z nie złożeniem deklaracji przez podatnika wymienionego pod poz. 11, który według ewidencji gruntów i budynków jest w posiadaniu gruntów leśnych o pow. 0,1306 ha. Niezłożenie deklaracji zgodnie z art. 54 § 1 k.k.s. może stanowić wykroczenie lub przestępstwo skarbowe. Należy zatem ustalić przyczyny niezłożenia deklaracji i rozważyć zawiadomienie właściwego urzędu skarbowego o nie złożeniu deklaracji. W trakcie kontroli podatnik został wezwany do złożenia deklaracji na podatek leśny. Do dnia podpisania protokołu kontroli podatnik nie złożył wymaganego dokumentu ani w żaden inny sposób nie zareagował na wezwanie.

Badając prawidłowość realizacji dochodów z tytułu podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości opłacanych przez osoby fizyczne stwierdzono, że:

a) w przypadku podatników o numerach 1338158, 1228090 i 1238703 dane dotyczące powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych, wynikające z ewidencji gruntów i budynków, różnią się od danych wynikających z informacji podatkowych i zawiadomień o zakończeniu budowy. Należy mieć na uwadze, że dane geodezyjne zawarte w ewidencji prowadzonej przez właściwy organ są podstawą wymiaru podatku od nieruchomości, zaś ich zakwestionowanie, zgodnie z art. 194 § 3 Ordynacji podatkowej, możliwe jest poprzez przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentom i ustalenie stanu faktycznego. Zarówno informacja podatkowa jak i zawiadomienie o zakończeniu budowy jako dokumenty nie mogą być podstawą takiej procedury. Organ podatkowy dopiero w toku postępowania podatkowego powinien ustalić faktyczną powierzchnię budynków mieszkalnych. Ponadto gdyby z dokonanych ustaleń wynikało, że faktycznie dane geodezyjne są nieprawidłowe, wskazanym byłoby  zawiadomić o tym fakcie administratora bazy danych geodezyjnych,

b) w przypadku podatnika o numerze 1278162 istnieje możliwość naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, ponieważ wykazana w informacjach podatkowych powierzchnia użytkowa budynków mieszkalnych nie pokrywa się z ustaleniami kontroli. W informacji podatkowej wykazana powierzchnia użytkowa wynosi 157,90 m2, natomiast z ewidencji geodezyjnej wynika, że powierzchnia zabudowy budynku wynosi 143 m2 i posiada on dwie i pół kondygnacji (jedna pod ziemią). A zatem suma rzutów poszczególnych kondygnacji wynosi 357 m2. Opodatkowana powierzchnia wynosi jedynie ok. 44% sumy powierzchni zabudowy. Podobne rozbieżności stwierdzono w przypadku podatnika o nr konta 120107. W informacji podatkowej wykazano 250 m2, natomiast w trakcie kontroli ustalono, że podatnik posiada dwa budynki mieszkalne o powierzchnia zabudowy około 190 m2 (pierwszy budynek trzy kondygnacje, drugi dwie). Łączna suma wszystkich rzutów wynosi około 510 m2. W dniu 11 kwietnia 2018 r. podatnik złożył informację w sprawie podatku od nieruchomości, z której wynika, że powierzchnia użytkowa budynku mieszkalnego po pomiarach dokonanych przez podatnika wynosi 305 m2, a budynek mieszkalny na sąsiedniej działce nie został oddany do użytkowania i nie podlega opodatkowaniu – str. 57-58 protokołu kontroli.

Kontroli poddano zagadnienia związane ze stosowaniem przez organ podatkowy ulg w spłacie zobowiązań podatkowych na podstawie przepisów rozdziału 7a Ordynacji podatkowej. Z opisu zawartego w protokole kontroli na str. 60-61 wynika, w ocenie kontrolujących, że w przypadku decyzji F.K 3123.172.2017 uzasadnienie faktyczne nie wskazuje, w jaki sposób ustalono, iż sytuacja podatnika spełnia przesłanki do zastosowania ulgi, wskazane w art. 67a § 1 ustawy. Tymczasem możliwość zastosowania ulgi wymaga dokonania ustaleń w zakresie występowania bądź braku przesłanek, zaś art. 210 § 4 ustawy nakazuje opisanie, w jaki sposób organ podatkowy ocenił zebrany materiał dowodowy i jakie wnioski z niego wynikają w tej konkretnej sprawie. Z uzasadnienia przedmiotowej decyzji nie wynika, czy zapłacenie podatku w wysokości 472 zł spowodowałoby zagrożenie egzystencjalne dla podatnika i jego rodziny, czy jest zatem spełniona przesłanka istnienia ważnego interesu podatnika. Należy mieć na uwadze, że postępowanie podatkowe oraz decyzje organu podatkowego podlegają ocenie w kontekście przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej. Należy więc dochować szczególnej staranności, zarówno w trakcie prowadzenia postepowania jak i formalnoprawnej poprawności wydawanych decyzji. A zatem uzasadnienie faktyczne powinno, na podstawie zebranego materiału dowodowego, w sposób bezsprzeczny wskazywać w jaki sposób organ podatkowy doszedł do wniosków wyrażonych w sentencji decyzji.

Analizując wewnętrzne przepisy dotyczące zasad prowadzenia działań upominawczych i egzekucyjnych stwierdzono zapis o treści następującej: (…) Nie sporządza się upomnienia dla należności niższych niż wysokość kosztu  upomnienia (…). Przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1483) nie przewidują możliwości zaniechania działania w przypadku należności o niskiej wartości. Z § 7 rozporządzenia wynika, że wierzyciel przesyła zobowiązanemu upomnienie niezwłocznie, w szczególności jeżeli łączna wysokość należności pieniężnych wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie należności pieniężnych przekroczy dziesięciokrotność kosztów upomnienia i nie zostały podjęte działania informacyjne lub z podjętych działań informacyjnych w sprawie wynika, że obowiązek nie zostanie dobrowolnie wykonany. Tak więc, co do zasady wierzyciel jest zobowiązany do prowadzenia działań zmierzających do wyegzekwowania należności. Natomiast w ocenie Izby możliwe jest zapisanie, że w przypadku należności o określonej wartości (sumie rat), niższej niż wskazana w przywołanym przepisie rozporządzenia, wystawienie upomnienia może nastąpić później, w ustalonym terminie. Określając taki termin należy mieć na uwadze zapisany w treści § 2 rozporządzenia obowiązek systematycznej kontroli terminowości zapłaty należności pieniężnych – str. 66-67 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli realizacji dochodów z tytułu podatku od środków transporotowych ustalono, że art. 9 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych naruszyło 6 podatników o numerach kont wskazanych na str. 69 protokołu kontroli. We wszystkich przypadkach nie stwierdzono działań organu podatkowego w zakresie czynności sprawdzających stanowiących realizację obowiązków wskazanych treścią art. 272 Ordynacji podatkowej.

W wyniku analizy naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych za 2017 r. stwierdzono jego zaniżenie o 183,48 zł z powodu przyjęcia błędnej podstawy naliczenia odpisu na pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub prace o szczególnym charakterze. Do czasu zakończenia kontroli kwota 183,48 zł została przekazana na rachunek ZFŚS – str. 76-77 protokołu kontroli.

Sprawdzenie wydatków z tytułu podróży służbowych wykazało, w przyjętej do kontroli próbie, że zwrot kosztów 8 podróży służbowych na kwotę 242,36 zł błędnie zakwalifikowano do par. 4410 „Podróże służbowe krajowe”, zamiast do par. 4700 „Szkolenia pracowników…”. Zgodnie z opisem par. 4700 zawartym w rozporządzeniu Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków… w paragrafie tym ujmuje się m.in. ponoszone koszty dojazdów uczestników szkoleń – str. 79 protokołu kontroli.

Kontroli poddano procedurę wyłonienia dostawcy paliw płynnych dla gminy Turośń Kościelna w 2017 r., którą przeprowadzono w trybie przetargu nieograniczonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1579, ze zm.). W specyfikacji istotnych warunków tego zamówienia jako kryteria oceny ofert wskazano: cenę – 60% (max. 60 punktów) oraz termin płatności faktury – 40%, z tym, że jeśli wykonawca zaproponuje 14-dniowy termin płatności liczba punktów wyniesie 0, 21-dniowy termin płatności liczba punktów wyniesie 20, zaś w przypadku 30-dniowego terminu płatności liczba punktów wyniesie 40. Za najkorzystniejszą ofertę uznawano ofertę, która po zsumowaniu liczby punktów uzyskanych we wskazanych kryteriach uzyskała najwyższą liczbę punktów.

Odnosząc się do przyjętych przez zamawiającego kryteriów oceny ofert wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych zamawiający będący jednostką sektora finansów publicznych może zastosować kryterium ceny jako jedyne kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60%, jeżeli określi w opisie przedmiotu zamówienia standardy jakościowe odnoszące się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia oraz wykaże w załączniku do protokołu, w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty cyklu życia. Przy czym warunki te nie dotyczą – co nie wymaga specjalnego uzasadnienia – postępowań dotyczących przedmiotu zamówienia uprawniającego do zastosowania np. trybu zapytania o cenę, w którym jedynym kryterium oceny ofert jest cena (art. 91 ust. 2a w zw. z przepisami Oddziału 6 „Zapytanie o cenę” Prawa zamówień publicznych). Tryb zapytania o cenę może być zaś stosowany wówczas, gdy przedmiotem zamówienia są dostawy lub usługi powszechnie dostępne o ustalonych standardach jakościowych (art. 70 Prawa zamówień publicznych). Wynika stąd, że cena może być jedynym kryterium oceny ofert również w postępowaniach prowadzonych w innym trybie niż zapytanie o cenę, jeżeli przedmiot zamówienia posiada cechy umożliwiające zastosowanie trybu zapytania o cenę (nie stosując zapytania o cenę zamawiający ma wówczas dodatkowo obowiązek odniesienia się do kwestii kosztów cyklu życia). W ocenie kontroli w specyfikacji istotnych warunków zamówienia określono przedmiot zamówienia dostatecznie precyzyjnie.

Z kolei cykl życia Prawo zamówień publicznych definiuje w art. 2 pkt 1a jako wszelkie możliwe kolejne lub powiązane fazy istnienia przedmiotu dostawy, usługi lub roboty budowlanej, w szczególności badanie, rozwój, projektowanie przemysłowe, testowanie, produkcję, transport, używanie, naprawę, modernizację, zmianę, utrzymanie przez okres istnienia, logistykę, szkolenie, zużycie, wyburzenie, wycofanie i usuwanie. Zagadnienie cyklu życia nie może mieć zatem wpływu na określenie kryteriów oceny ofert w postępowaniu, którego przedmiotem jest dostawa paliw płynnych.

W związku z przedstawionymi okolicznościami wystąpiono do Pana Wójta o wyjaśnienie, dlaczego mając ma uwadze art. 91 ust. 2a ustawy oraz charakter przedmiotu zamówienia określono kryterium ceny na poziomie jedynie 60%. Według udzielonej przez inspektora Referatu Budownictwa i Zagospodarowania Przestrzennego odpowiedzi Problematyczne jest dokonanie oceny, czy przedmiot zamówienia jest powszechnie dostępny i posiada ustalone standardy jakościowe, z powodu braku legalnej definicji w ustawie Pzp, ani w żadnym innym obowiązującym akcie prawnym. Powyższe pojęcia mają charakter oceny i w dużym stopniu podlegają wykładni dokonywanej rzez samego zamawiającego (…) Mając na uwadze również, że nowelizacja ustawy Pzp miała na celu ograniczenie stosowania przez zamawiających ceny jako jedynego kryterium wyboru najkorzystniejszej oferty, Gmina Turośń Kościelna ogłosiła postepowanie w trybie przetargu nieograniczonego na „Dostawę paliw płynnych dla Gminy Turośń Kościelna w 2017 r.” przyjmując jako kryterium oceny ofert – kryterium ceny – 60% oraz kryterium termin płatności (40%). Ponadto należy zauważyć, iż zgodnie z brzmieniem art. 91 ust. 2a ustawy Pzp, Zamawiający może zastosować jako jedyne kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60%, co zgodnie z powyższym brzmieniem nie nakłada na niego takiego obowiązku.

Podsumowując opisany stan faktyczny oraz tezy zawarte w wyjaśnieniu należy podkreślić, że podstawowym celem prowadzenia postępowania o udzielenie udzielenia zamówienia publicznego jest dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy. Sformułowanie kryteriów oceny ofert, które mogą prowadzić do wyboru oferty droższej przy braku korzyści adekwatnie rekompensujących potencjalnie wyższe wydatki świadczy o przygotowaniu postępowania z naruszeniem zasad z art. 7 ust. 1 Prawa zamówień publicznych. Usprawiedliwieniem dla tego stanu nie jest wskazanie w art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych, że zamawiający „może” ukształtować wagę kryterium ceny w dowolny sposób. Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wydatków, które będą poniesione na realizację zamówienia. Prawo zamówień publicznych nie znosi obowiązku stosowania art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

Sposób określenia kryteriów oceny ofert nie miał w praktyce wpływu na wynik postępowania – zamówienia udzielono wykonawcy, który zaproponował najniższą cenę; każdy z trzech wykonawców, którzy złożyli oferty w postępowaniu, oferował 30-dniowy termin płatności faktur – str. 81-86 protokołu kontroli.

Nieprawidłowość wykazała analiza arkuszy organizacyjnych szkół przeprowadzona pod kątem przestrzegania przepisów art. 35 ust. 1 i 2 w zw. z art. 42 ust. 6 i 7 Karty Nauczyciela oraz uchwały Nr XXII/190/2013 Rady Gminy Turośń Kościelna z dnia 25 kwietnia 2013 r. w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek tygodniowego wymiaru zajęć nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze, a także przyznania zwolnienia od obowiązku realizacji tych zajęć. Paragrafem 2 uchwały obniżono dyrektorom szkół podstawowych oraz wicedyrektorowi zespołu szkół tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych określony w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela. Wskazano, że obowiązkowy wymiar godzin po obniżeniu wynosi dla dyrektora szkoły podstawowej 5 godzin tygodniowo.

Z danych arkuszy organizacyjnych Szkoły Podstawowej w Tołczach na lata szkolne 2016/2017 i 2017/2018 wynika, że w przypadku dyrektora tej Szkoły stosowano zawyżoną liczbę tygodniowego pensum w ten sposób, iż na rok szkolny 2016/2017 oraz 2017/2018 zaplanowano po 8 godzin jako realizowanych w ramach obowiązkowego wymiaru (w roku szkolnym 2016/2017 – 5 godzin w bibliotece i 3 godziny w świetlicy szkolnej, zaś w roku szkolnym 2017/2018 – 8 godzin w bibliotece), podczas gdy według uchwały Rady Gminy obowiązujące pensum dla dyrektora powinno wynosić 5 godzin tygodniowo.

W świetle zasad określonych uchwałą Rady Gminy wynikające z arkuszy organizacyjnych na lata szkolne 2016/2017 i 2017/2018 godziny przekraczające obowiązkowy wymiar godzin dyrektora po obniżce (ogółem 3 godziny tygodniowo w podanych wyżej okresach) powinny były być traktowane jako godziny ponadwymiarowe, a zatem dodatkowo opłacone. W złożonym wyjaśnieniu poinformował Pan, że Dyrektor Szkoły Podstawowej w Tołczach w ramach stosunku pracy realizował obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin, a mianowicie: - 3 godz. w świetlicy szkolnej, gdzie tygodniowa liczba godzin obowiązkowego wymiaru zajęć wynosi 26, - 5 godzin w bibliotece, gdzie tygodniowa liczba godzin obowiązkowego wymiaru zajęć wynosi 30, - 13/18 – obniżka godzin zgodnie z w/w uchwałą Nr XXII/190/2013 (…) – str. 93-96 protokołu kontroli.

Odnosząc się do wyjaśnienia Pana Wójta należy wskazać, że uchwałą Nr XXII/190/2013 z dnia 25 kwietnia 2013 r. Rada Gminy obniżyła tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, ustalając go dyrektorowi na poziomie 5 godzin tygodniowo. Brak w uchwale postanowień, które różnicowałyby te zasady ze względu na fakt, iż nauczyciel zajmujący stanowisko dyrektora w ramach stosunku pracy realizował obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin.

           Kontrola prawidłowości ustalenia danych na potrzeby sporządzenia przez Pana Wójta sprawozdania, o którym mowa w art. 30a ust. 4 Karty Nauczyciela, dotyczących przede wszystkim struktury zatrudnienia na poszczególnych stopniach awansu zawodowego nauczycieli oraz faktycznych wydatków na wynagrodzenia nauczycieli poniesionych w 2017 r. (str. 97-100 protokołu kontroli), wykazała, że:

a) średnia arytmetyczna liczby etatów nauczycieli stażystów w okresie styczeń-sierpień 2017 r. została zawyżona o 0,17, czego przyczyną było przyjęcie przy ustalaniu wymiaru zatrudnienia jednego z nauczycieli w styczniu i lutym 2017 r. 1,00 etatu, zamiast w styczniu – 0,85 etatu i w lutym – 0,78 etatu. W efekcie średnia liczba etatów nauczycieli stażystów powinna wynosić w okresie styczeń-sierpień 2017 r. 2,95 (zamiast 3,12). Suma iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń nauczycieli stażystów została zawyżona o 3.743,97 zł (winno być 75.980,59 zł, zamiast 79.724,56 zł);

b) średnia arytmetyczna liczby etatów nauczycieli kontraktowych w okresie styczeń-sierpień 2017 r. została zawyżona o 0,11, czego przyczyną było błędne przyjęcie etatu jednego z nauczycieli mianowanych do etatów nauczycieli zatrudnionych na stopniu awansu zawodowego nauczycieli kontraktowych, co spowodowało jednocześnie zaniżenie średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli mianowanych w tym okresie o 0,11 etatu. W efekcie średnia liczba etatów nauczycieli kontraktowych powinna wynosić w okresie styczeń-sierpień 2017 r. 7,03 (zamiast 7,14). Suma iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń nauczycieli kontraktowych została zawyżona o 2.689,05 (winno być 270.005,19 zł, zamiast 272.694,24 zł);

c) z kart wynagrodzeń za 2017 r. nauczyciela mianowanego, o którym mowa w punkcie poprzedzającym, wynika zaniżenie wypłaconego mu wynagrodzenia w miesiącach od lutego do sierpnia 2017 r. Ustalono, iż w okresie luty-kwiecień 2017 r. wynagrodzenie zasadnicze wraz z dodatkiem za wysługę zostało naliczone jak dla nauczyciela mianowanego, przy czym w oparciu o wymiar etatu (wyrażony w umowie ułamkiem zwykłym), który na potrzeby naliczenia wynagrodzeń dla tego pracownika przyjęto jako ułamek dziesiętny ograniczony do dwóch miejsc po przecinku (w stosunku do innych pracowników ograniczanie wymiaru etatu do dwóch miejsc po przecinku nie było stosowane przy naliczeniu wynagrodzeń). Natomiast wynagrodzenie zasadnicze wraz z dodatkiem za wysługę w miesiącach od maja do sierpnia 2017 r. zostało naliczone jak dla nauczyciela kontraktowego, co spowodowało jego zaniżenie (w okresie tym ułamek dziesiętny etatu przyjmowano już bez zaokrąglania do dwóch miejsc po przecinku);

d) do wykazanych w sprawozdaniu wydatków poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli w grupach awansu zawodowego objętych szczegółową kontrolą (tj. stażystów i kontraktowych) poza składnikami wskazanymi w art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela (bez pochodnych ponoszonych przez pracodawcę) ujęto także dodatki socjalne określone w art. 54 Karty Nauczyciela, tj. dodatek mieszkaniowy i dodatek wiejski, oraz ekwiwalent za ubranie robocze. Ponadto do wydatków poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli stażystów błędnie zaliczono kwotę dodatkowego wynagrodzenia rocznego w wysokości 1.277,57 zł wypłaconego w 2017 r. za rok 2016 jednemu z nauczycieli kontraktowych. W konsekwencji powyższych błędów łączna kwota wypłaconych z planu finansowego wynagrodzeń w składnikach wskazanych w art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela na stopniu awansu zawodowego:

- nauczycieli stażystów została zawyżona o 8.067,72 zł (winno być 84.794,22 zł, zamiast 92.861,94 zł);

- nauczycieli kontraktowych została zawyżona o 24.891,28 zł (winno być 272.914,81 zł, zamiast 297.806,09 zł).

Ostatecznie – po łącznym uwzględnieniu błędów w ustaleniu średniorocznej liczby etatów oraz kwoty wydatków poniesionych na wynagrodzenia – stwierdzono, że dodatnia różnica między wydatkami faktycznie poniesionymi na wynagrodzenia nauczycieli a iloczynem średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń:

- nauczycieli stażystów – została zawyżona o 4.323,75 zł (ustalono ją w wysokości 13.137,38 zł, zaś winno być 8.813,63 zł),

- nauczycieli kontraktowych – została zawyżona o 22.202,23 zł (ustalono ją w wysokości 25.111,85, zaś winno być 2.909,62 zł).

Ustalenia kontroli nie powodują powstania obowiązku wypłaty jednorazowych dodatków uzupełniających ani nauczycielom stażystom ani nauczycielom kontraktowym.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m. in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dokonanie zmian w treści przepisów wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości, poprzez:

a) usunięcie z zakładowego planu kont Urzędu konta 014,

b) usunięcie postanowień przewidujących prowadzenie wykazu składników aktywów i pasywów (inwentarza) jako elementu ksiąg rachunkowych,

c) uwzględnienie w postanowieniach określających zasady funkcjonowania konta 130, iż nie wszystkie dochody pobierane przez Urząd wpływają bezpośrednio na rachunek budżetu.

2. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) księgowanie rozrachunków z radnymi i sołtysami z tytułu diet za udział w sesjach Rady Gminy przy użyciu kota 240,

b) prowadzenie konta 290 w ewidencji Urzędu i ewidencjonowanie na nim odpisów aktualizujących należności w przypadku wystąpienia którejś z przesłanek spośród określonych przepisami art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości; przeanalizowanie posiadanych należności pod kątem wskazanych przepisów w celu ustalenia podstaw dokonania odpisu aktualizującego; zaksięgowanie ewentualnych odpisów zapisami Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 290 w zakresie należności głównej i Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290 w zakresie odsetek od należności głównej,

c) zaniechanie ujmowania w księgach operacji gospodarczych zapisami ze znakiem minus (wbrew zasadom funkcjonowania kont), mając na uwadze stwierdzone podczas kontroli zaniżenie w ten sposób o kwotę 424,69 zł danych księgowych i sprawozdawczych w zakresie należności od budżetów,

d) zaliczanie do dochodów budżetu środków podatku VAT należnego (otrzymanych na rachunek budżetu lub na rachunki bieżące jednostek budżetowych) w sytuacji, gdy z deklaracji VAT-7 gminy za dany miesiąc wynika nadwyżka podatku naliczonego nad należnym, mając na uwadze, że w takim przypadku – tj. braku obowiązku wpłaty podatku VAT do urzędu skarbowego – otrzymany od kontrahentów na rachunek jednostki podatek VAT należny pozostaje do dyspozycji gminy, a zatem może być przeznaczony na realizację budżetu,

e) prowadzenie ewidencji rozrachunków gminy z urzędem skarbowym z tytułu podatku VAT w sposób zapewniający zobrazowanie rzeczywistego stanu rozrachunków wynikającego z deklaracji VAT-7 gminy,

f) dokonanie zapisu Wn 073 – Ma 030 na kwotę 8.500 zł w celu dostosowania do zgodności ze stanem faktycznym wartości nominalnej akcji posiadanych przez gminę w spółce,

g) zaprzestanie stosowania technicznych zapisów ujemnych na koncie 224 w ewidencji Urzędu, mając na uwadze, że na koncie tym nie obowiązuje zasada czystości obrotów,

h) zapewnienie naliczania i ujmowania w księgach w każdym przypadku należnych gminie odsetek z tytułu nieterminowo opłaconych należności cywilnoprawnych.

3. W zakresie sprawozdawczości:

a) zaprzestanie wykazywania w sprawozdaniu Rb-N wartości akcji spółki posiadanych przez gminę,

b) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S w par. 2360 wszystkich wykonanych dochodów gminy z tytułu udziału w dochodach z zadań zleconych.

4. Rozdzielenie obowiązków związanych z ewidencją i gospodarką drukami ścisłego zarachowania, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia.

5. Usunięcie z zarządzenia z dnia 20 lutego 2013 r., dotyczącego zasad ustalania opłat z tytułu najmu i dzierżawy gruntów stanowiących własność gminy, postanowienia przewidującego doliczanie podatku VAT do czynszu za dzierżawę gruntów przeznaczonych na cele rolnicze.

6. Zaprzestanie ujmowania w rozdziale 90002 wydatków niezwiązanych z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, wskazanych w części opisowej wystąpienia. Niezwłoczne dokonanie w tym zakresie stosownych zmian w uchwale budżetowej na 2018 r.

7. Przeznaczanie całości środków z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na wydatki w rozdz. 90002 dotyczące kosztów systemu gospodarowania odpadami. Planowanie wydatków na funkcjonowanie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi z uwzględnieniem niewydanych na ten cel środków uzyskanych z opłat za lata ubiegłe, które za lata 2015-2017 wynoszą według ustaleń kontroli 172.225,19 zł. W przypadku utrzymywania się tendencji niewydatkowania całości pobranych opłat na koszty funkcjonowania systemu, rozważenie obniżenia stawek opłat za odbiór odpadów.

8. Wyjaśnienie i wyeliminowanie wskazanych w protokole i w części opisowej wystąpienia rozbieżności w zakresie prawidłowości danych wykazanych w informacjach i deklaracjach podatkowych oraz ich zgodności z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na zalecenia przedstawienie wyników poszczególnych ustaleń (odnosząc się do poszczególnych podatników), z uwzględnieniem efektów finansowych podjętych działań.

9. Przestrzeganie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie prawidłowości prowadzenia postępowania podatkowego i formalnoprawnej prawidłowości wydawanych decyzji.

10. Przestrzeganie powszechnie obowiązujących przepisów z zakresu prowadzenia działań upominawczych i egzekucyjnych. Wyeliminowanie z regulacji wewnętrznych zapisów w tym zakresie wykazujących niezgodność z obowiązującymi przepisami.

11. Prowadzenie czynności sprawdzających oraz działań wskazanych treścią przepisów Działu V Ordynacji podatkowej w celu zapewnienia powszechności i terminowości opodatkowania. Rozważenie podejmowania działań dyscyplinujących podatników uporczywie nieterminowo składających deklaracje podatkowe.

12. Zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do dołożenia większej staranności przy naliczaniu odpisu na ZFŚS.

13. Klasyfikowanie w par. 4700 wydatków na podróże służbowe dotyczące przejazdów związanych z udziałem w szkoleniach.

14. Ustalanie kryteriów oceny ofert w postępowaniach na dostawy paliwa w sposób zapewniający wybór oferty rzeczywiście najkorzystniejszej w rozumieniu przepisów Prawa zamówień publicznych, czego warunkiem jest adekwatne do istotności określenie wagi kryterium ceny i innych przyjętych kryteriów oceny ofert. Uwzględnienie przy określaniu kryteriów oceny ofert na tego typu dostawy, że przepisy Prawa zamówień publicznych nie nakazują ustalania we wszystkich postępowaniach innych kryteriów oceny ofert oprócz ceny, jak również nie ograniczają wagi kryterium ceny do maksymalnie 60%, zaś oczekiwane przez zamawiającego warunki wykonywania dostaw mogą być sformułowane jako jeden z warunków zamówienia, który musi spełnić wykonawca.

15. W zakresie realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć przez dyrektora Szkoły Podstawowej w Tołczach:

a) zapewnienie zgodności wymiaru pensum dyrektora w arkuszu organizacyjnym Szkoły z obowiązującym tygodniowym wymiarem godzin zajęć ustalonym po obniżce uchwalonej przez Radę Gminy,

b) naliczenie i wypłacenie dyrektorowi Szkoły Podstawowej w Tołczach wynagrodzenia za godziny zrealizowane ponad wymiar pensum uchwalonego przez Radę (tj. 3 godziny tygodniowo), które to godziny w latach 2016/2017 i 2017/2018 bezpodstawnie – w świetle uchwały – traktowano jako mieszczące się w ramach pensum na podstawie arkusza organizacyjnego Szkoły; poinformowanie o wysokości naliczonej kwoty,

c) rozważenie przedłożenia Radzie Gminy uchwały określającej odrębne zasady ustalania obniżonego pensum dyrektorom szkół, którzy w ramach stosunku pracy realizują obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin – jeżeli wolą jednostki jest, jak wynika z wyjaśnień i stosowanej praktyki, odmienne traktowanie takich przypadków.

16. W zakresie ustalania danych stanowiących podstawę sporządzania przez Pana Wójta sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli:

a) zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do prawidłowego ustalania danych na potrzeby sporządzenia przez Pana Wójta sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli,

b) ponowne przeprowadzenie analizy osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli na stopniu awansu zawodowego nauczycieli mianowanych i dyplomowanych za 2017 r., przy uwzględnieniu uwag zawartych w protokole kontroli i niniejszym wystąpieniu, dotyczących w szczególności prawidłowego ustalenia kwoty wydatków faktycznie poniesionych z planu finansowego na wynagrodzenia nauczycieli w składnikach wskazanych w art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela, tj. z pominięciem dodatków wiejskich i mieszkaniowych oraz wypłaconego ekwiwalentu za ubrania robocze,

c) sporządzenie korekty sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli za 2017 r. i przekazanie do RIO w Białymstoku.

17. Naliczenie i wypłacenie wynagrodzenia zaniżonego nauczycielowi mianowanemu wskazanemu w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia, któremu w okresie od maja do sierpnia 2017 r. naliczono wynagrodzenie jak dla nauczyciela kontraktowego, zaś w okresie od lutego do kwietnia 2017 r. ograniczono wymiar etatu do dwóch miejsc po przecinku. Poinformowanie o wysokości wypłaconej kwoty.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

         w Białymstoku