Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Drohiczynie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 4 grudnia 2018 roku (znak: RIO.I.6001-11/18), o treści jak niżej:

Pan

Wojciech Jerzy Borzym

Burmistrz Drohiczyna

           W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Drohiczyn za 2017 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Drohiczynie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono liczne nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W gminie Drohiczyn stanowisko Zastępcy Burmistrza nie jest obsadzone. Badając obowiązujący regulamin organizacyjny Urzędu Miejskiego stwierdzono, iż w rozdziale II „Organizacja Urzędu” wymienione zostało stanowisko Zastępcy Burmistrza. Z kolei w rozdziale III „Zasady kierowania urzędem” zapisano, że „Burmistrz kieruje pracą urzędu przy pomocy Zastępcy Burmistrza, Sekretarza Gminy” oraz określono zadania, które może realizować Zastępca Burmistrza – str. 1-2 protokołu kontroli.

Na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, ze zm.) udzielił Pan pełnomocnictw dyrektorom instytucji kultury (Miejsko Gminnego Ośrodka Kultury w Drohiczynie oraz Miejsko Gminnej Biblioteki Publicznej w Drohiczynie). Należy wskazać, że udzielenie takich pełnomocnictw osobom zarządzającym instytucjami kultury, jako osobami prawnymi – art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1983) – jest bezprzedmiotowe. Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków. Przywołany art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odnosi się zaś do kierowników jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej – str. 4 protokołu kontroli.

Podczas kontroli stwierdzono, że uchwała Nr XXIII/136/16 Rady Miejskiej w Drohiczynie z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie organizacji wspólnej obsługi jednostek organizacyjnych zaliczanych do sektora finansów publicznych nie była zmieniana i w dalszym ciągu wymieniała jedynie Zespół Szkół w Drohiczynie jako jednostkę obsługiwaną przez Biuro Obsługi Szkół w Drohiczynie. Tymczasem od grudnia 2017 r. BOS zapewnia także obsługę Szkoły Podstawowej w Śledzianowie (do tego czasu szkoła prowadzona była przez stowarzyszenie). W trakcie kontroli, uchwałą z dnia 27 czerwca 2018 r., Rada Miejska dokonała zmiany uchwały z dnia 29 grudnia 2016 r. poprzez uwzględnienie w jej treści SP w Śledzianowie jako jednostki obsługiwanej przez BOS – str. 4 protokołu kontroli.

We wrześniu 2018 r. RIO w Białymstoku przeprowadziła doraźną kontrolę gospodarki finansowej BOS w Drohiczynie. Wyniki tej kontroli zostały przedstawione do wiadomości Pana Burmistrza. Podczas kontroli doraźnej stwierdzono nieprawidłowości dotyczące organizacji i funkcjonowania BOS, których wyeliminowanie zależy od podjęcia przez Pana stosownych działań. Stwierdzono, że kierownik BOS, w związku z urlopem macierzyńskim, wyznaczyła pracownika Urzędu Miejskiego w Drohiczynie zatrudnionego na stanowisku inspektora ds. informatyki i działalności gospodarczej do pełnienia obowiązków kierownika na czas jej nieobecności. Jako podstawę wyznaczenia do pełnienia obowiązków wskazano § 16 statutu BOS, zgodnie z którym „W czasie nieobecności Kierownika jego obowiązki pełni wyznaczona przez niego osoba w uzgodnieniu z Burmistrzem Drohiczyna.” Wyznaczenie przez kierownika BOS pracownika innej jednostki do pełnienia obowiązków kierownika BOS na czas nieobecności jest nieprawidłowe z punktu widzenia art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.). Przepis ten stanowi, że kierownik jednostki sektora finansów publicznych może powierzyć określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej pracownikom jednostki. W sytuacji braku w BOS pracownika, któremu możliwe byłoby powierzenie obowiązków kierownika na czas jego nieobecności, realizację zadań kierownika BOS w czasie nieobecności kierownika powinien zapewnić Pan Burmistrz zgodnie z ogólną kompetencją wynikającą z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym.

Ustalono też, że zadania związane z prowadzeniem ksiąg rachunkowych szkół przypisano głównemu księgowemu BOS – zgodnie z przepisami art. 54 ustawy o finansach publicznych – a oprócz tego także w obowiązującym od 19 marca 2018 r. zakresie czynności pomocy administracyjnej. Pracownik na stanowisku pomocy administracyjnej został zatrudniony przez Pana Burmistrza w Urzędzie Miejskim w Drohiczynie na podstawie umowy o pracę na czas zastępstwa z dnia 16 marca 2018 r., w związku z usprawiedliwioną nieobecnością kierownika BOS (urlop macierzyński). Należy przy tym wskazać, że zgodnie z danymi zawartymi w protokole kontroli kierownik BOS jest zatrudniona jednocześnie jako inspektor ds. oświaty w Urzędzie Miejskim. Zatem zatrudnienie przez Pana pracownika na czas zastępstwa w Urzędzie Miejskim należy wiązać z wykonywaniem zadań inspektora ds. oświaty, a nie kierownika BOS czy innego pracownika BOS. Powierzenie przez Pana pracownikowi Urzędu zadań w zakresie obsługi szkół nie ma uzasadnienia w świetle faktu funkcjonowania jednostki obsługującej szkoły w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym.

           W wyniku analizy przepisów wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości, przeprowadzonej pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 395, ze zm.) oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760), zastąpionego od 1 stycznia 2018 r. przez rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911), stwierdzono, że:

a) w treści § 2 załącznika nr 2 do zarządzenia Nr 13/2016 Pana Burmistrza z dnia 28 grudnia 2016 r. w sprawie zakładowego planu kont oraz określenia zasad prowadzenia rachunkowości dla budżetu gminy i Urzędu Miejskiego w Drohiczynie wskazano, iż Urząd Miejski prowadzi obsługę finansowo-księgową Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej w Drohiczynie i Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w Drohiczynie w zakresie ewidencji środków trwałych i pozostałych środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych; zapis o identycznym brzmieniu zawiera także zarządzenie Nr 18/2017 z dnia 28 grudnia 2017 r. Należy wskazać, iż na podstawie porozumień z dnia 29 grudnia 2016 r. zawartych, zgodnie z art. 10b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, przez dyrektorów instytucji kultury z kierownikiem Biura Obsługi Szkół w Drohiczynie, gminne instytucje kultury przystąpiły do wspólnej obsługi, którą od dnia 1 stycznia 2017 r. prowadzi BOS, jako jednostka obsługująca, a nie Urząd Miejski w Drohiczynie – str. 6-7 protokołu kontroli,

b) zakładowy plan kont Urzędu wśród kont zespołu 2 „Rozrachunki i roszczenia” wymienia konta 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” i 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych”, co nie ma uzasadnienia ze względu na nieprowadzenie odrębnego rachunku bankowego do obsługi Urzędu jako jednostki budżetowej (brak odrębnego rachunku Urzędu przewidziano opisem funkcjonowania konta 130 „Rachunek bieżący jednostki”). Konta 222 i 223 nie były prowadzone w księdze głównej Urzędu – str. 9 protokołu kontroli,

c) według zakładowego planu kont Urzędu saldo Wn konta 130 powinno odzwierciedlać stan zrealizowanych „dochodów własnych jednostki”, zaś w praktyce na koncie 130 ujmowano wszystkie dochody podlegające wykazaniu w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S sporządzanym przez Pana Burmistrza (a nie tylko „własne”); w treści ZPK określono także, iż zapisy na stronie Wn konta 130 dotyczą w szczególności zwrotów dotacji w danym roku budżetowym w korespondencji z kontem 810 „Dotacje budżetowe…” (zamiast z kontem 224 „Rozliczenie dotacji budżetowych…”), zaś zapisy na stronie Ma konta 130 dotyczą w szczególności dotacji przekazanych z budżetu w korespondencji z kontem 810 (zamiast z kontem 224); ponadto zakładowy plan kont nie zawiera żadnych zapisów w zakresie zasad prowadzenia subkont dochodów i wydatków do konta 130, pomimo że w praktyce konto 130 podzielone jest na subkonta: 130-1-1 „rachunek bieżący Urzędu – dochody” i 130-1-2 „rachunek bieżący Urzędu – wydatki” oraz 130-3-1 „rachunek bieżący VAT”; wskazano natomiast, że w jednostce każdorazowo w ciągu roku zapisy dotyczące dochodów i wydatków dokonywane są z kontem 800-3 (dochody) i 800-4 (wydatki), a na koniec roku salda tych kont przeksięgowuje się na konto funduszu 800-1 (co powtórzono także w treści zarządzenia Nr 18/2017 z dnia 28 grudnia 2017 r.). Przyjęcie zasad funkcjonowania kont sugerujących ewidencjonowanie dochodów i wydatków Urzędu bezpośrednio na koncie 800 „Fundusz jednostki” stanowi nieuzasadnioną zmianę określonych rozporządzeniem zasad funkcjonowania tego konta – str. 8 i 30 protokołu kontroli,

d) postanowienia zawarte w załączniku nr 2 do zarządzenia Nr 13/2016 Pana Burmistrza z dnia 28 grudnia 2016 r. nie określają zasad prowadzenia ewidencji innych materiałów poza paliwem do samochodów strażackich (węgla, oleju opałowego, paliwa do samochodów służbowych Urzędu), wbrew postanowieniom art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o rachunkowości – str. 160-161 protokołu kontroli.

           W zakresie gospodarki pieniężnej stwierdzono, że w kasie Urzędu Miejskiego kasjer prowadzi księgę druków ścisłego zarachowania dotyczącą czeków gotówkowych w zakresie rachunku budżetu, rachunku socjalnego i rachunku depozytów. Natomiast ewidencja pozostałych druków ścisłego zarachowania, tj. kwitariuszy przychodowych, arkuszy inwentaryzacyjnych, kontokwitariuszy sołtysów i bloczków opłaty targowej prowadzona jest w odrębnych księgach druków ścisłego zarachowania przez pracownika zatrudnionego na stanowisku podinspektora ds. księgowości podatkowej. Zgodnie z postanowieniami zawartymi w rozdziale 8 załącznika nr 1 do zarządzenia Pana Burmistrza Nr 13/2016 z dnia 28 grudnia 2016 r. pn. „Gospodarka drukami ścisłego zarachowania”, ewidencja druków ścisłego zarachowania prowadzona jest odrębnie dla czeków i odrębnie dla pozostałych druków. Do pobrania druków ścisłego zarachowania upoważnieni są: 1) kasjer lub osoba pełniąca zastępstwo kasjera – do czeków bankowych, 2) sołtysi – do kontokwitariuszy, 3) przewodniczący komisji inwentaryzacyjnej – do arkuszy inwentaryzacyjnych, 4) inne osoby – do kwitariuszy przychodowych, bloczków opłaty targowej oraz biletów na statek. Miejscem przechowywania kontokwitariuszy, kwitariuszy przychodowych, bloczków opłaty targowej i biletów jest stanowisko ds. księgowości budżetowej, a czeków – kasa Urzędu. Należy wskazać, iż prowadzenie kasy wiąże się m.in. z dokonywaniem operacji kasowych na podstawie dowodów, które stanowią druki ścisłego zarachowania. Według zakresu czynności kasjera z dnia 3 stycznia 2005 r. do jego obowiązków należy m.in. prowadzenie pogotowia kasowego i prowadzenie druków ścisłego zarachowania. Z powyższego wynika, iż kasjer jest osobą, która sama wydaje sobie czeki gotówkowe, a także prowadzi ewidencję wydania i rozliczenia tych druków – str. 39 i 41-42 protokołu kontroli. Poczynione ustalenia wskazują na wadliwość przyjętej organizacji gospodarki drukami ścisłego zarachowania, jako niezapewniającej należytej kontroli tych procesów.

           Kontrola zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, przeprowadzona w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, wykazała, że:

a) nie zachowano zasady ciągłości określonej w art. 5 ust. 1 ustawy, ponieważ nie wszystkie ujęte w dacie otwarcia ksiąg rachunkowych na 2018 r. stany aktywów i pasywów były zgodne z ich wielkościami wykazanymi na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych za 2017 r. Ustalenie dotyczyło konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, które w bilansie zamknięcia wykazywało salda Wn 981.873,60 zł i Ma 1.361,50 zł (nieprawidłowe, o czym niżej), zaś w bilansie otwarcia na 2018 r. Wn 1.037.699,79 zł i Ma 57.187,69 zł. Przyczyny tej nieprawidłowości należy doszukiwać się w niezapewnieniu automatycznej kontroli przenoszenia sald, co pozostaje w sprzeczności z art. 13 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym przy prowadzeniu ksiąg przy użyciu komputera należy zapewnić automatyczną kontrolę ciągłości zapisów oraz przenoszenia obrotów i sald. Kontrola wykazała, że bilans otwarcia na 2018 r. został wprowadzony ręcznie – str. 12 protokołu kontroli,

b) w ramach konta 133 „Rachunek budżetu” prowadzono 4 konta analityczne, z których jedno, tj.: 133-1 „Rachunek budżetu” zostało podzielone na subkonta 133-1-1 „Rachunek budżetu – dochody i 133-1-2 „Rachunek budżetu – wydatki”, a pozostałe dotyczyły rachunków otwartych w związku z realizowanymi projektami. W praktyce subkonta 133-1-1 i 133-1-2 służą ewidencji operacji dokonywanych na jednym rachunku bankowym – rachunku budżetu. Prowadzenie do konta 133 subkont „dochody” i „wydatki” nie ma uzasadnienia w zasadach funkcjonowania konta 133 określonych załącznikiem nr 2 do rozporządzenia, bowiem konto to nie służy do ewidencji dochodów i wydatków, a jedynie do wiernego odzwierciedlenia operacji wynikających z dokumentów bankowych do rachunku budżetu oraz innych rachunków służących ewidencji środków budżetu (do ewidencji dochodów i wydatków w księgach budżetu służą konta 901 „Dochody budżetu” i 902 „Wydatki budżetu”) – str. 13 protokołu kontroli,

c) w ramach konta 222 w ewidencji budżetu prowadzono 5 subkont, z czego 4 z nich dotyczyły rozliczeń z jednostkami budżetowymi gminy Drohiczyn; oprócz tego prowadzono subkonto 222-2 „dochody Stowarzyszenia”, na którym ujmowano w trakcie roku kapitalizację odsetek z wszystkich rachunków bankowych stowarzyszeń prowadzących jednostki oświatowe w gminie Drohiczyn, po czym wyksięgowano ten zapis i przyjęto środki na dochody Urzędu zapisem Wn 130-1-1 – Ma 750-1 „Przychody finansowe”. Należy wskazać, iż konto 222 w księgach budżetu służy wyłącznie do ewidencji rozliczeń z jednostkami budżetowymi z tytułu zrealizowanych przez te jednostki dochodów budżetowych – str. 13-14 protokołu kontroli,

d) nie zachowywano określonej załącznikiem nr 2 do rozporządzenia zasady, w myśl której zapisy na koncie 133 dokonywane są wyłącznie na podstawie wyciągów bankowych, w związku z czym musi zachodzić pełna zgodność zapisów pomiędzy jednostką a bankiem. Opis operacji, których dotyczy ta uwaga zawarto na str. 18-20 protokołu kontroli (w szczególności dokonywano zapisów ujemnych na koncie 133),

e) zgodnie z deklaracją VAT-7 gminy Drohiczyn za grudzień 2017 r. nadwyżka podatku naliczonego nad należnym wyniosła 2.604 zł i winna zostać zwrócona do budżetu gminy przez urząd skarbowy w terminie 60 dni od dnia złożenia deklaracji. Z kolei z danych cząstkowych Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej (zakład budżetowy) za grudzień 2017 r. wynika, że nadwyżka podatku naliczonego nad należnym wynosi 7.024,89 zł. Wobec powyższego ewidencja księgowa jednostki powinna wykazywać saldo należności od urzędu skarbowego na kwotę 2.604 zł i zobowiązania wobec GZGK na kwotę 7.024,89 zł. W rzeczywistości z ewidencji księgowej (budżetu i Urzędu) wynikają następujące salda kont rozrachunkowych:

- w ewidencji budżetu: GZGK 0,60 zł po stronie Wn konta 224-15-2 (oznaczające rzekomą należność od GZGK); Zespół Szkół 3.291,01 zł po stronie Ma konta 224-15-1 (oznaczające rzekome zobowiązanie wobec ZS z tytułu rozliczenia podatku VAT za grudzień 2017 r.),

- w ewidencji Urzędu: VAT-UM 4.472,62 zł po stronie Ma konta 225-3-1 i VAT-gmina 3.290,41 zł po stronie Ma konta 225-3-2.

Z udzielonych wyjaśnień Skarbnika Gminy dotyczących znaczenia tych sald wynika, że saldo GZGK 0,60 zł po stronie Wn k. 224-15-2 wynika z faktu, iż przelewy i deklaracje cząstkowe są wykazywane w groszach natomiast przelew i deklaracja do Urzędu Skarbowego jest w pełnych złotych. Czyli różnice wynikają z zaokrągleń podatku VAT do pełnych złotych. ZS 3.291,01 zł po stronie Ma k. 224-15-1, saldo kwot do rozliczenia z Urzędem Skarbowym za miesiąc X i XII 2017 r. łącznie 3.290,81 zł oraz 0,20 zł wynikające z wcześniejszych zaokrągleń podatku VAT. VAT-UM 4.472,62 zł po stronie Ma k. 225-3-1, saldo kwot do rozliczenia z Urzędem Skarbowym UM za miesiąc X i XII 2017 r. łącznie 4.472,12 zł oraz 0,50 zł wynikające z zaokrąglenia podatku VAT z 2017 r. VAT-gmina 3.290,41 zł po stronie Ma k. 225-3-2, jest to kwota przelewów podatku VAT z ZS za miesiące październik i grudzień 2017 r. w kwocie 3.290,81 zł oraz zmniejszenia w kwocie 0,40 zł wynikające z zaokrągleń (-0,60 zł GZGK oraz +0,20 zł ZS). Z kolei w wyjaśnieniu złożonym w odpowiedzi na pytanie, dlaczego z ewidencji nie wynikają stany rozrachunków budżetu z urzędem skarbowym i GZGK zobrazowane deklaracjami na koniec grudnia, Skarbnik Gminy poinformowała, że w ewidencji księgowej na saldo konta VAT na koniec 2017 r. składają się kwoty podatku VAT dotyczące października i grudnia 2017 r., natomiast deklaracja VAT gminnego dotyczy miesiąca grudnia 2017 r. Deklaracja VAT-u gminnego dotyczącego grudnia 2017 r. powstała w miesiącu styczniu 2018 r. – str. 16-19 i 62 protokołu kontroli.

Reasumując, dane wynikające z ewidencji nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu należności i zobowiązań związanych z rozliczeniem podatku VAT według stanu na koniec 2017 r. Należy podkreślić, że podatnikiem rozliczającym się z tytułu podatku VAT jest gmina, a nie jej jednostki organizacyjne. Z wyjaśnienia Skarbnika wynika tymczasem m.in., że saldo Ma konta 224 w ewidencji budżetu na kwotę 3.291,01 zł oznacza kwoty do rozliczenia z urzędem skarbowym dotyczące Zespołu Szkół, zaś saldo Ma w kwocie 4.472,62 zł po stronie Ma konta 225-3-1 w ewidencji Urzędu Miejskiego to saldo do rozliczenia przez Urząd z US – mimo że gmina posiada według stanu na koniec grudnia 2017 r. należność od US. Bezzasadne jest obrazowanie według stanu na koniec roku rzekomych rozrachunków jednostek budżetowych z budżetem z tytułu podatku VAT, ponieważ wykazywane rzekome należności czy zobowiązania – jako dotyczące VAT Urzędu Miejskiego czy Zespołu Szkół – w rzeczywistości nie mogą odnosić się do innych środków niż środki budżetu (środki VAT należnego od dochodów budżetu). Gmina realizując zobowiązania wobec urzędu skarbowego lub otrzymując zwroty VAT z urzędu skarbowego nie może posiadać związanych z tymi operacjami zobowiązań czy należności z własnymi jednostkami budżetowymi. Podkreślić też należy, że w sytuacji wykazania w deklaracji VAT-7 gminy kwoty podatku do zwrotu z US (nadwyżki podatku naliczonego nad należnym, jak to miało miejsce za grudzień 2017 r.) wszelkie środki z podatku VAT należnego uzyskane na rachunek budżetu lub na rachunki bieżące jednostek budżetowych pozostają do dyspozycji jednostki (nie podlegają wpłacie do urzędu skarbowego), a zatem powinny być zaliczone do dochodów budżetu, a nie tworzyć rzekome zobowiązania budżetu czy jednostek budżetowych (z zastrzeżeniem, że w przypadku posiadania z danej deklaracji zobowiązania wobec zakładu budżetowego mogą być ujęte również jako zobowiązania wobec zakładu).

Inaczej przedstawia się ocena rozliczeń między gminą a zakładem budżetowym. Stosownie do regulacji przyjętych w art. 15 ust. 4a i art. 16 ust. 2 pkt 6 ustawy o finansach publicznych, gmina Drohiczyn przyjęła zasadę rozliczania z GZGK nadwyżki podatku naliczonego nad należnym wynikającego z cząstkowych danych zakładu. Stosowany system prowadzenia ewidencji rozliczeń powinien zatem zapewniać – co najmniej na koniec okresu sprawozdawczego – wykazanie rzeczywistych danych na dzień sprawozdawczy w zakresie zobowiązań budżetu wobec GZGK Zwrot Deklaracja VAT-u gminnego dotyczącego grudnia 2017 r. powstała w miesiącu styczniu 2018 r. – zawarty w wyjaśnieniu Skarbnika dotyczącym braku sald obrazujących rzeczywiste należności i zobowiązania gminy na 31 grudnia 2017 r. – sugeruje, że nie uwzględniono danych wynikających z tej deklaracji w księgach 2017 r., mimo że wynikały one z operacji mających miejsce w 2017 r., co sprzeciwia się treści art. 20 ust. 1 ustawy o rachunkowości,

f) w dniu 31 grudnia 2017 r. na konto 960 „Skumulowane wyniki budżetu” przeksięgowano salda Ma kont 961 „Wynik wykonania budżetu” w kwocie 2.215.442,72 zł, oznaczające nadwyżkę za 2016 r., oraz 962 „Wynik na pozostałych operacjach” w kwocie 100.768 zł, oznaczające dodatni wynik operacji niekasowych w 2016 r. (z tytułu częściowego umorzenia pożyczki). Zgodnie z zasadami funkcjonowania kont 961 i 962 zawartymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia, salda te przenosi się na konto 960 w roku następnym, pod datą zatwierdzenia sprawozdania z wykonania budżetu; zatwierdzenie przez Radę Miejską sprawozdania za 2016 r. miało miejsce 30 czerwca 2017 r. – str. 22-23 protokołu kontroli,

g) na koncie 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” bezpodstawnie – w świetle zasad funkcjonowania tego konta określonych załącznikiem nr 2 do rozporządzenia – stosowano techniczne zapisy ujemne dla operacji zwrotów niewykorzystanych środków na wydatki przez poszczególne jednostki budżetowe gminy – str. 27 protokołu kontroli; należy wskazać, że zasada czystości obrotów obowiązuje, zgodnie z przepisami rozporządzenia, wyłącznie na koncie 130,

h) na koniec roku dokonano przeksięgowania zrealizowanych wydatków budżetowych na podstawie sprawozdania Rb-28S za 2017 r. na konto analityczne 800-4-1 „fundusz wydatków – UM” oraz rocznego przeksięgowania zrealizowanych dochodów budżetowych na konto analityczne 800-3-1 „fundusz doch – UM”, a następnie zrealizowane wydatki z konta 800-4-1 i dochody z konta 800-3-1 przeksięgowano na konto 800-1 „Fundusz jednostki-obrót”. Prowadzenie kont 800-4-1 i 801-3-1, aby następnie dokonać z nich tylko przeksięgowania na konto 800-1, jest zbędne, ponieważ zawyża jedynie obroty w ramach konta 800. Dane o zmniejszeniach i zwiększeniach funduszu z tytułu zrealizowanych dochodów i wydatków budżetu powinny wynikać z ewidencji analitycznej do konta funduszu jednostki, jak to wynika z zasad funkcjonowania konta 800 określonych rozporządzeniem – str. 25 i 30 protokołu kontroli,

i) do konta 130 w ewidencji Urzędu prowadzono 3 subkonta: 130-1-1 „Rachunek bieżący Urzędu – dochody”, 130-1-2 „Rachunek bieżący Urzędu – wydatki” i 130-3-1 „Rachunek bieżący VAT”, na którym dokonywano księgowań w korespondencji z kontem 225-3-2 „Podatek VAT – gmina”. Na koniec roku subkonto 130-3-1 wykazywało nierealne saldo po stronie Wn w kwocie 3.290,41 zł, niemające odzwierciedlenia w bankowych potwierdzeniach sald, bowiem jednostka nie prowadzi odrębnego rachunku bankowego do konta 130-3-1. W takiej sytuacji konto 130 nie może wykazywać salda na koniec roku – str. 45 protokołu kontroli,

j) jednostka posiada otwarty pomocniczy rachunek bankowy (nr 72 8092 …. 0110), któremu w ewidencji księgowej przyporządkowano dwa konta, tj. 133-2-1 „Rach śr. na dofin. młodoc.” w ewidencji budżetu (obroty w 2017 r. na tym koncie są zerowe po obu stronach) oraz 139-3 „Śr. pien. młodociani” (roczne obroty w 2017 r. po obu stronach konta wyniosły 88.718,98 zł). W złożonym wyjaśnieniu Skarbnik Gminy poinformowała, że tylko konto 139-3 „śr pien Młodociani” w 2017 roku służyło do ewidencji środków „na dofinansowanie pracodawcom kosztów ponoszonych na kształcenie młodocianych pracowników”, pochodzących z Funduszu Pracy. Konto 133-2-1 w 2017 roku nie było wykorzystywane. Było ono wcześniej wykorzystywane (w 2015 r. i 2016 r.), gdy środki z Funduszu Pracy były ujmowane w planie dochodów i wydatków – str. 46 protokołu kontroli,

k) nie dokonano odpisu aktualizującego należność na kwotę 10.147,50 zł, stanowiącą karę umowną za odstąpienie od umowy nr RG.272.23.2012.AŻ z dnia 31 grudnia 2012 r.; w 2014 r. gmina Drohiczyn wystąpiła na drogę sądową przeciwko wykonawcy, zaś postanowieniem z dnia 21 września 2015 r. komornik sądowy przy Sądzie Rejonowym w Białymstoku umorzył postępowanie egzekucyjne wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji. Mając na uwadze przesłanki z art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości, jednostka powinna dokonać odpisu aktualizującego tę należność, jako należność o niskim prawdopodobieństwie wyegzekwowania. Należność główna powinna zostać zaktualizowana zapisem Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 290 „Odpisy aktualizujące należności”, zaś odsetki od niej naliczone zapisem Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290 – str. 50-51 protokołu kontroli,

l) na saldo Ma konta 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami”, wykazanego na koniec 2017 r. w wysokości 79.570,38 zł, złożyło się m.in. nieistniające w rzeczywistości zobowiązanie z tytułu zamiany działek w kwocie 1.500 zł. W czasie trwania czynności kontrolnych, w dniu 27 czerwca 2018 r., wystawiono fakturę VAT na łączną kwotę 10.728 zł oraz dokonano prawidłowych księgowań dotyczących rozliczeń z kontrahentem, którego dotyczyło saldo (szczegółowo opisanych na str. 49 protokołu kontroli). W ich wyniku nierealne saldo na kwotę 1.500 zł zostało zlikwidowane,

ł) konto syntetyczne 221 w ewidencji Urzędu wykazywało na koniec 2017 r. – jak wyżej przedstawiono – salda Wn 981.873,60 zł i Ma 1.361,50 zł, które nie były zgodne z ewidencją analityczną wbrew wymaganiom art. 16 ust. 1 ustawy. Ustalono, że w przypadku ośmiu subkont (221-1-1, 221-1-2, 221-1-3, 221-1-4, 221-2-1, 221-2-2, 221-2-4 i 221-20-1) salda zostały wykazane w ewidencji syntetycznej jako per saldo należności i zobowiązań. Tymczasem saldo strony Wn powinno wynosić 1.037.699,79 zł, zaś strony Ma 57.187,69 zł (w takiej wysokości zostały one wprowadzone jako bilans otwarcia 2018 r.) – str. 12, 31 i 52-57 protokołu kontroli,

m) nadpłata w udziałach w podatku dochodowym od osób fizycznych, wynosząca zgodnie z danymi Ministerstwa Finansów 80,73 zł na koniec 2017 r., została zaksięgowana w ewidencji Urzędu przy użyciu zapisu ujemnego po stronie Wn konta 221, wbrew zasadom funkcjonowania tego konta, nie przewidującym stosowania zapisów ujemnych dla ewidencji operacji gospodarczych – str. 56 protokołu kontroli,

n) konto 140 „Środki pieniężne w drodze” wykazywało na dzień 1 stycznia 2017 r. saldo Wn w wysokości 20.867,93 zł, oznaczające – jak wyjaśnił pracownik księgowości budżetowej – środki budżetowe „pożyczone” przez jednostkę na opłacenie zobowiązań Green Operator sp. z o.o. i ujęte w ewidencji budżetu na koncie 140 jako swego rodzaju „depozyt”. W momencie uruchomienia środków z gwarancji bankowej (ustanowionej przez Green Operator sp. z o.o. jako zabezpieczenie należytego wykonania umowy), kwota 20.867,93 zł została w całości zwrócona na rachunek budżetu. Z przebiegu operacji wynika, że saldo to powinno być ujęte na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki”. Przejściowe wykorzystanie środków budżetu na opłacenie zobowiązań Green Operator sp. z o.o. Skarbnik Gminy wyjaśniła następująco: Środki budżetu w kwocie 20.867,93 zł zaangażowano w celu zapewnienia ciągłości działania infrastruktury informatycznej oraz w celu utrzymania osiągniętych wskaźników realizacji projektu, które muszą być utrzymane do końca okresu trwałości projektu unijnego. Niedotrzymanie ich groziło nałożeniem na gminę wielomilionowej kary. Wcześniej złożono do banku zapotrzebowanie na środki, jednakże nie wpłynęły one w oczekiwanym momencie, dlatego też przelano środki z budżetu na rachunek gwarancji, mając na uwadze szybki ich zwrot. Środków tych nie wykazano jako należności budżetu na koniec 2016 r., ponieważ wykazano je jako środki pieniężne w drodze przekazane na rachunek gwarancji na krótką chwilę i uznaliśmy, że odzyskamy je do końca roku. Niestety bank przelał je 02.01.2017 r. i tego samego dnia zostały przelane na rachunek budżetu – str. 73 protokołu kontroli,

o) nie zachowano, wbrew wymogom art. 16 ust. 1 ustawy, zgodności pomiędzy ewidencją syntetyczną prowadzoną na kontach 011 „Środki trwałe”, 013 „Pozostałe środki trwałe” i 020 „Wartości niematerialne i prawne” a ewidencją analityczną tych aktywów w zakresie bilansu otwarcia i obrotów na tych kontach w 2017 r. (na koniec 2017 r. nie wystąpiły rozbieżności między tymi ewidencjami), co szczegółowo obrazuje tabela zawarta na str. 157-158 protokołu kontroli oraz dalszy opis w protokole. Jak wyjaśniła Skarbnik Gminy (…) na koniec 2017 roku stany z ewidencji analitycznej i syntetycznej są zgodne. (…) Są one na koniec roku uzgadniane. Odnosząc się do wyjaśnienia należy zwrócić uwagę, że stany te nie zostały uzgodnione na koniec 2016 r., ponieważ w bilansie otwarcia na 2017 r. wystąpiły różnice,

p) pozostałości na koniec roku materiałów odpisywanych w koszty w momencie zakupu (tj. węgiel, olej opałowy oraz paliwo do samochodów służbowych) wyceniono i ujęto w ewidencji zapisem Wn 310 „Materiały” – Ma 800-4-1, zamiast Wn 310 – Ma 401 „Zużycie materiałów i energii”, jak tego wymagają postanowienia załącznika nr 3 do rozporządzenia – str. 161 protokołu kontroli.

           Ponadto w wyniku badania danych ksiąg stwierdzono, że w ewidencji Urzędu widniało na koniec 2017 r. saldo Ma konta 240-14-1 „Rozrachunki z Green Operator” w kwocie 91.650,74 zł, które nie stanowi w rzeczywistości zobowiązania jednostki wobec firmy Green Operator Sp. z o.o., lecz oznacza kwotę niewydatkowanych do końca roku środków otrzymanych przez gminę z tytułu uruchomienia gwarancji. W 2017 r. bank przelał gminie środki z gwarancji w wysokości 900.000 zł, z których na opłacenie faktur dotyczących funkcjonowania nadbużańskiej szerokopasmowej sieci dystrybucyjnej gmina wydatkowała 808.349,26 zł.

Z okazanej w czasie kontroli dokumentacji wynika, że w dniu 11 grudnia 2014 r. gmina Drohiczyn zawarła z firmą Green Operator Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie umowę dotyczącą zaprojektowania, wybudowania i operowania nadbużańską szerokopasmową siecią dystrybucyjną, której warunki (zakres przedmiotu umowy, obowiązki stron umowy) szczegółowo opisano na str. 59-62 protokołu kontroli. Jako zabezpieczenie należytego wykonania umowy gmina otrzymała gwarancję bankową, na mocy której ING Bank Śląski S.A. zobowiązał się nieodwołalnie i bezwarunkowo zapłacić każdą kwotę do wysokości 2.088.244,80 zł na pierwsze pisemne żądanie stwierdzające, że wykonawca nie wykonał lub nienależycie wykonał swoje zobowiązania wynikające z umowy. Z okazanej kontrolującym korespondencji mailowej z przedstawicielem firmy Green Operator Sp. z o.o. wynika, iż w dniu 7 grudnia 2016 r. gmina Drohiczyn powiadomiła wykonawcę, że w związku z niepłaceniem przez Green Operator Sp. z o.o. za energię elektryczną oraz nieusunięciem w terminie zgłoszonych awarii PIAP gmina Drohiczyn uruchomi gwarancje bankowe celem zapewnienia minimum funkcjonalności NSSD oraz wezwała wykonawcę do przedstawienia wszystkich zaległości dotyczących sieci, których nie jest on w stanie uregulować. Według aktualnego w czasie kontroli stanu spółka Green Operator znajduje się w upadłości, a jej majątkiem zarządza syndyk masy upadłości, za którego (w związku z brakiem środków w masie upadłości) gmina Drohiczyn reguluje zobowiązania spółki.

           Zgodnie z postanowieniami umowy z wykonawcą (§ 21 ust. 5 i 6), zabezpieczenie należytego wykonania umowy służy pokryciu roszczeń zamawiającego z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania umowy, jak również roszczeń z tytułu rękojmi za wady. Zamawiający jest upoważniony do potrącania z zabezpieczenia należytego wykonania umowy, jak również z innych kwot należnych wykonawcy, wszelkich należności z tytułu kar umownych lub innych odszkodowań należnych zamawiającemu na podstawie umowy. Natomiast w zakresie warunków rękojmi i gwarancji strony ustaliły (§ 20 umowy), że wykonawca udziela zamawiającemu na prace stanowiące przedmiot umowy (w zakresie prac projektowych i części inwestycyjnej zadania) rękojmi i gwarancji jakości. Uprawnienia zamawiającego z tytułu udzielonej rękojmi lub gwarancji na prace projektowe i roboty budowlane wygasają z upływem 7 lat od dnia dokonania odbioru końcowego robót budowlanych, zatem – zgodnie z aneksem z 15 września 2015 r. – w październiku 2022 r.

           Zgodnie z warunkami zawartej umowy wykonawca Green Operator Sp. z o.o. oświadczył, że dysponuje odpowiednimi środkami finansowymi umożliwiającymi wykonanie przedmiotu umowy oraz zapewnił, że SEQUENCE sp. z o.o. z siedzibą w Jaworznie, na zasoby której w zakresie posiadanych zasobów finansowych wykonawca powoływał się składając ofertę, będzie ponosił wraz z wykonawcą solidarną odpowiedzialność za wykonanie przedmiotu umowy i w przypadku zaprzestania wykonywania umowy przez wykonawcę z przyczyn niewypłacalności będzie zobowiązany do przekazania wykonawcy środków zapewniających wykonanie przedmiotu umowy. Ponadto w § 25 umowy przewidziano możliwość odstąpienia od umowy – zamawiający ma prawo odstąpić od umowy w całości lub części, jeżeli wykonawca narusza w sposób istotny postanowienia umowy. Oświadczenie o odstąpieniu może być złożone w terminie 30 dni od powzięcia wiadomości o przyczynach stanowiących podstawę odstąpienia. Jako istotne naruszenia umowy wskazano m.in.: wstrzymanie bez uzasadnionej przyczyny realizacji przedmiotu umowy przez okres dłuższy niż 30 dni; wykonawca znajduje się w stanie zagrażającym niewypłacalnością lub przechodzi w stan likwidacji inny niż w celach przekształcenia przedsiębiorstwa lub połączenia się z innym przedsiębiorstwem; nie wykonanie przez Wykonawcę któregokolwiek z obowiązków określonych w § 4-7 umowy.

W złożonych wyjaśnieniach dotyczących realizacji przedmiotowej umowy, poinformował Pan m.in., że na dzień 10 sierpnia 2018 r. z zabezpieczenia należytego wykonania umowy ustanowionego przez Green Operator wykorzystano środki w wysokości 1.389.060,84 zł (na łączną kwotę zabezpieczenia wynoszącą 2.088.244,80 zł). W odpowiedzi na pytanie o działania, jaki podjął Pan (lub zamierza podjąć) w celu zapewnienia funkcjonowania sieci po wyczerpaniu kwoty zabezpieczenia, wskazał Pan, że Prowadzone są rozmowy z Podlaska Sieć Internetowa Sp. z o.o. na wykorzystanie sieci nadbużańskiej. Operator ten otrzymał dofinansowanie z POPC na obszar południowy Województwa Podlaskiego w zakresie budowy sieci ostatniej mili, tj. przyłączania mieszkańców do Internetu. Obecnie wydawane są uzgodnienia przyłączenia szkół do Internetu w ramach rządowego programu budowy Ogólnopolskiej Sieci Edukacyjnej (OSE). Do końca sierpnia 2018 r. zaplanowane jest przejęcie umów zawartych między Green Operator a Operatorami telekomunikacyjnymi wykorzystującymi sieć nadbużańską. Powyższe działania komercyjne zapewnią środki na funkcjonowanie sieci. W kwestii, dlaczego umowa z Green Operator nie została dotychczas rozwiązana i kiedy planowane jest jej rozwiązanie, wyjaśnił Pan, że (…) Po konsultacjach z Syndykiem zostało uzgodnione, że priorytetem jest zapewnienie ciągłego funkcjonowania sieci. Syndyk wstrzymuje się z wypowiedzeniem umów, które są niezbędne dla prawidłowej pracy sieci i świadczenia usług przez Operatorów dostępowych. W związku z powyższym sukcesywnie przejmowane są umowy od Syndyka. Do końca roku zaplanowane jest ogłoszenie przetargu na wybór nowego Operatora NSSD. W związku z uruchomieniem zabezpieczenia należytego wykonania umowy w celu regulowania zobowiązań Green Operator kontrolujący zapytali też Pana o kwestie związane ze spółką SEQUENCE, jako podmiot, który według umowy „będzie ponosił wraz z Wykonawcą solidarną odpowiedzialność za wykonanie przedmiotu umowy i w przypadku zaprzestania wykonywania Umowy przez wykonawcę z przyczyn niewypłacalności będzie zobowiązany do przekazania Wykonawcy środków zapewniających wykonanie przedmiotu Umowy”. Według wyjaśnienia Nie jest wiadome czy Green Operator Sp. z o.o. wystąpił do firmy Sequence Sp. z o.o. o przekazanie środków. Natomiast gwarancja bankowa wypłacana jest z konta Sequence Sp. z o.o. Według naszej wiedzy Spółka Sequence znajduje się w stanie upadłości.

Stwierdzony stan faktyczny wymaga podjęcia przez Pana Burmistrza stosownych działań w celu zapewnienia stabilnych podstaw realizacji tego zadania publicznego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3a ustawy o samorządzie terytorialnym działalność w zakresie telekomunikacji należy do zadań własnych gminy. Uszczegółowienie tego zadania znalazło się w przepisach art. 3 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062, ze zm.), zgodnie z którymi w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej jednostka samorządu terytorialnego może m.in. budować lub eksploatować infrastrukturę telekomunikacyjną i sieci telekomunikacyjne oraz nabywać prawa do infrastruktury telekomunikacyjnej i sieci telekomunikacyjnych; dostarczać sieci telekomunikacyjne lub zapewniać dostęp do infrastruktury telekomunikacyjnej; świadczyć, z wykorzystaniem posiadanej infrastruktury telekomunikacyjnej i sieci telekomunikacyjnych, usługi na rzecz m.in. przedsiębiorców telekomunikacyjnych oraz użytkowników końcowych - w zakresie i na warunkach określonych w art. 6 i 7 tej ustawy.

           Kontrola wykazała brak stosownego aneksu do umowy, który określałby faktyczną wysokość pożyczki zaciągniętej umową zawartą w dniu 1 czerwca 2010 r. z WFOŚiGW w Białymstoku. Zgodnie z § 10 umowy pożyczki, wszelkie zmiany przedmiotowej umowy wymagają formy pisemnej pod rygorem nieważności. Gmina otrzymała pożyczkę w rzeczywistej kwocie 758.741,21 zł, tj. o 71.190,09 zł niższej niż wynika to z zawartej umowy i 5 aneksów, przewidujących pożyczkę w kwocie 829.931,30 zł. Rozbieżność między umową a rzeczywistą kwotą zobowiązań  nie przełożyła się na zawyżenie kwoty rozchodów z tytułu spłaty pożyczek w WPF prognozowanej na 2018 r., w którym to roku pożyczka ma być ostatecznie spłacona – str. 70 i 76-77 protokołu kontroli.

           Kontrola sporządzonej sprawozdawczości w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015, ze zm.), zastąpionego od 2018 r. rozporządzeniem z dnia 9 stycznia 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 109), oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) wykazała, że:

a) nie sporządzono sprawozdania jednostkowego Rb-28S Urzędu Miejskiego za grudzień 2017 r., natomiast dla 3 jednostek budżetowych gminy, tj.: MGOPS w Drohiczynie, BOS w Drohiczynie i Szkoła Podstawowa w Śledzianowie sporządzone zostały roczne jednostkowe sprawozdania i sprawozdania miesięczne za grudzień nieprawidłowe według instrukcji sporządzania tego sprawozdania stanowiącej załącznik nr 39 do rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2014 r.:

- w zakresie MGOPS do protokołu kontroli załączono dwa sprawozdania, oba opatrzone datą 9 stycznia 2018 r., z których żadne nie zawiera danych w kol. 7 dotyczących zobowiązań ogółem. Jedno, określone jako sporządzone za okres od początku roku do 31 grudnia 2017 r. prezentuje wydatki wykonane w kwocie 8.111.218,55 zł, zaś drugie, określone jako sporządzone za okres od 1 do 31 grudnia 2017 r. prezentuje wydatki wykonane w kwocie 753.217,29 zł,

- w zakresie BOS do protokołu kontroli załączono sprawozdanie z dnia 10 stycznia 2018 r. – określone jako sporządzone za okres od początku roku do 31 grudnia 2017 r., prezentuje ono wydatki wykonane w kwocie 525.158,75 zł i nie zawiera żadnych danych w kol. 7 dotyczących zobowiązań ogółem – oraz z dnia 19 stycznia 2018 r. – określone jako sporządzone za okres od 1 do 31 grudnia 2017 r., zawierające wydatki wykonane w wysokości 48.817,59 zł oraz prezentujące zobowiązania z tytułu wydatków.

- w przypadku Szkoły Podstawowej w Śledzianowie oba sprawozdania Rb-28S (datowane na 9 i 19 stycznia 2018 r.) określone są jako sporządzone za okres od 1 do 31 grudnia 2017 r. i wykazują takie same wydatki (co – wobec stosowanej praktyki – może wynikać z faktu, że szkoła ta jest gminną jednostką budżetową dopiero od grudnia 2017 r.). W sprawozdaniu z 19 stycznia 2018 r. wypełniono kol. 7 w zakresie zobowiązań – str. 25 protokołu kontroli.

Zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz ust. 5 załącznika nr 39 do rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2014 r. w kolumnie „Wydatki wykonane” należało wykazać zrealizowane wydatki na podstawie danych księgowości analitycznej do rachunku bieżącego; w kolumnie „Zobowiązania ogółem” – wszystkie bezsporne zobowiązania niespłacone według stanu na koniec okresu sprawozdawczego, przy czym jednostki budżetowe sprawozdania jednostkowe z wykonania planu wydatków budżetowych za styczeń, luty, kwiecień, maj, lipiec, sierpień, październik, listopad oraz grudzień wypełniają tylko w zakresie wydatków planowanych i wykonanych. Z kolei zasada wykazywania w sprawozdaniach danych w zakresie planu w kwotach wynikających z planu finansowego jednostki po uwzględnieniu jego zmian, a w zakresie wykonania – narastająco od początku roku do końca okresu sprawozdawczego, wyrażona była w § 5 rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2014 r. Zasadę sporządzania sprawozdań miesięcznych narastająco oraz sprawozdań rocznych określały też przepisy § 18 ust. 1 i 6 tego rozporządzenia. Obowiązek sporządzania odrębnych sprawozdań miesięcznych za grudzień i rocznych wynikał też z załącznika nr 44 do rozporządzenia. Od 2018 r. wszystkie przedstawione zasady analogicznie regulują przepisy rozporządzenia z dnia 9 stycznia 2018 r. (instrukcję sporządzania sprawozdania Rb-28S zawiera załącznik nr 36 do rozporządzenia, zaś terminy sporządzania sprawozdań miesięcznych i rocznych załącznik nr 40 do rozporządzenia).

W złożonym wyjaśnieniu dotyczącym podstaw sporządzania zbiorczego rocznego sprawozdania Rb-28S (wobec stwierdzonych nieprawidłowości w sprawozdaniach jednostkowych), Skarbnik Gminy wskazała, że Zbiorcze sprawozdania Rb-28S sporządzane są z miesięcznych jednostkowych sprawozdań Rb-28S jednostek organizacyjnych gminy, które wcześniej są księgowane w organie (…) Jednostki budżetowe gminy przedstawiają w sprawozdaniach rocznych wszystkie niezbędne elementy, które pozwalają sporządzić sprawozdanie zbiorcze roczne. (….) Jednostki organizacyjne w sprawozdaniu RB-28S wstawiają zobowiązania zgodnie z rozporządzeniem za wyjątkiem MGOPS, który zobowiązania wykazuje za dany okres w odrębnym zestawieniu, skąd dane są wstawiane do sprawozdania rocznego. Jednostka BOS w Drohiczynie za 2017 r. pomyłkowo zobowiązania wstawiła w RB-28S miesięcznym,

b) okazane kontrolującym jednostkowe sprawozdania Rb-27S wszystkich gminnych jednostek budżetowych (wymienionych wyżej oraz Zespołu Szkół w Drohiczynie), zostały sporządzone z datami 9-10 stycznia 2018 r. i – jak wynika z ustaleń zawartych w protokole kontroli – były to jedyne sprawozdania Rb-27S sporządzone w 2018 r. i zawierające dane o zrealizowanych dochodach w 2017 r. (sprawozdanie MGOPS zawierało również dane o należnościach pozostałych do zapłaty) – str. 29 protokołu kontroli. Świadczy to o naruszeniu przywołanych wyżej ogólnych zasad, obowiązujących także w zakresie sprawozdań Rb-27S, wymagających sporządzenia odrębnych sprawozdań miesięcznych za grudzień oraz sprawozdań rocznych,

c) suma zobowiązań wynikających z zawierających je jednostkowych sprawozdań Rb-28S oraz z „zestawienia zobowiązań MGOPS za IV kwartał” (jak wyżej wskazano, w sprawozdaniu MGOPS pominięto zobowiązania) wynosi 878.328,62 zł, tj. o 186,96 zł więcej niż wykazano w sprawozdaniu zbiorczym Rb-28S za 2017 r. (878.141,66 zł) – str. 27-28 protokołu kontroli; świadczy to – poza samym faktem wykazania zobowiązań MGOPS niewynikających ze sprawozdania – o naruszeniu wymogu sporządzania sprawozdań zbiorczych na podstawie danych sprawozdań jednostkowych,

d) sprawozdania budżetowe sporządzone za 2017 r. dla gminnych jednostek oświatowych, tj. Zespołu Szkół w Drohiczynie i Szkoły Podstawowej w Śledzianowie, zostały podpisane przez dyrektorów poszczególnych szkół, zamiast przez kierownika jednostki obsługującej, czyli kierownika Biura Obsługi Szkół w Drohiczynie wykonującego czynności jednostki obsługującej od 1 stycznia 2017 r. (dla ZS w Drohiczynie) i od grudnia 2017 r. (dla SP w Śledzianowie). Zgodnie z art. 10c ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku powierzenia jednostce obsługującej obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości, są one przekazywane w całości. Odpowiedzialność kierownika jednostki obsługującej za obowiązki w tym zakresie potwierdza art. 53 ust. 5 ustawy o finansach publicznych. Na podstawie przywołanych regulacji ustawowych w § 4 pkt 3 lit. f) rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 9 stycznia 2018 r. (wcześniej § 4 pkt 3 lit. g) rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2014 r.) wymieniono kierowników jednostek obsługujących jako obowiązanych do sporządzania sprawozdań stosownie do zakresu wykonywanych zadań wynikających z przepisów odrębnych – str. 25, 29 i 75 protokołu kontroli,

e) w jednostkowym sprawozdaniu Rb-28S Urzędu Miejskiego za 2017 r. wykazano zobowiązania w wysokości 238.693,40 zł, tj. o 71,17 zł niższej niż to wynika z ewidencji księgowej (238.622,23 zł). Pracownik księgowości budżetowej poinformował, że różnica wynika z zawyżenia kwoty składek na fundusz pracy (w rozdz. 90003 „Oczyszczanie miast i wsi” par. 4120 „Składki na Fundusz Pracy” wykazano 332,74 zł, zamiast 261,57 zł). Jednostka sporządziła korektę sprawozdania zbiorczego Rb-28S za 2017 r. (korekta nr 1 z dnia 27 kwietnia 2018 r.), wykazując w tej podziałce klasyfikacyjnej kwotę zobowiązań w wysokości 261,57 zł, zaś korekty sprawozdania jednostkowego nie dokonano – str. 63 protokołu kontroli,

f) w sprawozdaniu zbiorczym Rb-27S za 2017 r. nie ujęto trzech kwot należności stanowiących zaległości na łączną kwotę 811,60 zł, wykazanych w jednostkowym sprawozdaniu MGOPS sporządzonym w dniu 10 stycznia 2018 r.), tj. w rozdz. 85214 par. 0970 „Wpływy z różnych dochodów” – 600 zł, rozdz. 85230 par. 0970 – 200 zł i rozdz. 85502 par. 0640 „Wpływy z tytułu kosztów egzekucyjnych…” – 11,60 zł – str. 28 i 31-32 protokołu kontroli,

g) w rocznym jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S za 2017 r. sporządzonym przez Pana Burmistrza na podstawie danych ewidencji budżetu i Urzędu Miejskiego:

- w wyniku błędnego ustalenia (per saldo) danych w ewidencji syntetycznej na koncie 221 zaniżono kwotę należności pozostałych do zapłaty (kol. 9) o 39.423,14 zł i nadpłat (kol. 11) o 57.106,96 zł; przy czym w sprawozdaniu zbiorczym uwzględniono te dane w wysokości, która powinna wynikać z prawidłowo prowadzonej ewidencji syntetycznej,

- nie wykazano żadnej kwoty zaległości (kol. 10), które powinny być wykazane w wysokości 715.504,57 zł – str. 30 i 57 protokołu kontroli; dane o zaległościach wykazano zaś w sprawozdaniu określonym jako zbiorcze, opatrzonym datą 16 lutego 2018 r.,

h) w sprawozdaniu Rb-27S za 2017 r. – jednostkowym i zbiorczym – nie wykazano (w kol. 9 i 10) kwoty 10.147,50 zł jako należność pozostała do zapłaty, w tym zaległość netto, z tytułu naliczenia kary umownej za odstąpienie od umowy nr RG.272.23.2012.AŻ z dnia 31 grudnia 2012 r. W złożonym wyjaśnieniu Skarbnik Gminy wskazała, że kara nie została ujęta w sprawozdaniu Rb-27S za 2017 r., ponieważ zaksięgowano te środki bez klasyfikacji budżetowej natomiast ujęta została w sprawozdaniu Rb-N jako należność – str. 48 protokołu kontroli,

i) w rocznym sprawozdaniu Rb-27S za 2017 r. w kolumnie 8 „dochody otrzymane” wykazano kwotę 29.762.318,42 zł, podczas gdy prawidłowo należało wykazać kwotę 29.761.933,88 zł (tj. o 384,54 zł niższą); szczegółowe wyliczenie różnicy zamieszczono na str. 32 protokołu kontroli. Zasady wypełniania kolumny „dochody otrzymane” określały w 2017 r. przepisy § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 1a pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. c), ust. 3 pkt 4 i ust. 4 pkt 3 załącznika nr 39 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 16 stycznia 2014 r. Począwszy od 2018 r. zasady wypełniania kolumny „dochody otrzymane” wynikają z § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 4 pkt 4 i ust. 5 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia z dnia 9 stycznia 2018 r.,

j) w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27ZZ MGOPS w Drohiczynie za 2017 r., sporządzonym według stanu na koniec IV kwartału 2017 r. (brak daty) wykazano zrealizowane dochody w wysokości 21.906,09 zł (w rozdz. 85502), w tym m.in. wykazano dochody w par. 2360 „Dochody jednostek samorządu terytorialnego związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami” w kwocie 5.950,27 zł (na plan 0,00 zł). Wpływy z tytułu zwrotów wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego powinny być ujmowane w sprawozdaniu Rb-27ZZ w podziałkach klasyfikacyjnych właściwych dla źródła dochodów, tj. par. 0970 i 0980 „Wpływy z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego” klasyfikacji budżetowej. Natomiast par. 2360 „Dochody jednostek samorządu terytorialnego…” powinien wystąpić dopiero w sprawozdaniu Rb-27S jednostki realizującej dochody z zadań zleconych – str. 33 protokołu kontroli,

k) zaległości w części B (dane uzupełniające) sprawozdania Rb-27ZZ za 2017 r. wykazano w kwocie równej zaległościom wykazanym w kolumnie 10 sprawozdania Rb-27S MGOPS za 2017 r., natomiast w sprawozdaniu zbiorczym Rb-27S kwota zaległości w odpowiedniej podziałce klasyfikacyjnej była wyższa o 0,02 zł od wynikającej ze sprawozdania jednostkowego MGOPS. O taką samą wartość wyższa była też kwota w kol. 5 zbiorczego sprawozdania Rb-27S; świadczy to o sporządzeniu sprawozdania zbiorczego niezgodnie z danymi sprawozdania jednostkowego – str. 34 protokołu kontroli,

l) Urząd Miejski, jako jednostka budżetowa, nie sporządził jednostkowego sprawozdania Rb-27ZZ za 2017 r. Stwierdzono zaś, że sprawozdanie zbiorcze Rb-27ZZ za 2017 r. zawierało dane z zakresu zadań zleconych realizowanych również przez UM w Drohiczynie. W sprawozdaniu jednostkowym Rb-27ZZ za 2017 r. Urzędu Miejskiego w Drohiczynie powinny zostać ujęte następujące dane z zakresu dochodów z zadań zleconych: rozdz. 75011 „Urzędy wojewódzkie” par. 0690 „Wpływy z różnych opłat” – 217 zł (kol. 6 dochody wykonane ogółem) i 206,15 zł (kol. 8 dochody przekazane) – str. 34-35 protokołu kontroli. W złożonym wyjaśnieniu dotyczącym podstaw sporządzenia sprawozdania zbiorczego Rb-27ZZ Skarbnik Gminy poinformowała, że sprawozdanie Rb-27ZZ w zakresie dochodów z zadań zleconych realizowanych przez UM w Drohiczynie sporządzane jest na podstawie ewidencji księgowej Urzędu Miejskiego. Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, iż zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, sprawozdania zbiorcze, w szczegółowości sprawozdań jednostkowych, są sporządzane na podstawie sprawozdań jednostkowych jednostek im podległych oraz sprawozdania jednostkowego jednostki samorządu terytorialnego, jako jednostki budżetowej i jako organu. Zasad ta powtórzona jest w instrukcji sporządzania sprawozdania Rb-27ZZ, gdzie wskazano także wprost na obowiązek sporządzania sprawozdań jednostkowych przez jednostki bezpośrednio realizujące zadania (§ 6 ust. 1 i 2 załącznika nr 36 do rozporządzenia z dnia 9 stycznia 2018 r., a w 2017 r. załącznika nr 39 do rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2014 r.),

ł) w sporządzonym jako jednostkowe własne sprawozdaniu Rb-N według stanu na koniec IV kwartału 2017 r. w wierszu N4. „należności wymagalne” wykazano kwotę 725.529,75 zł, w tym: z tytułu dostaw towarów i usług (wiersz N4.1) – 10.347,50 zł, na które złożyły się należności z tytułu kary umownej za odstąpienie od umowy – 10.147,50 zł i wspólnej organizacji dożynek gminnych – 200 zł oraz pozostałe (wiersz N4.2) – 715.182,25 zł, na które złożyły się należności z tytułu: podatków – 597.926,14 zł, czynszów oraz opłat z tytułu użytkowania wieczystego – 25.786,14 zł, opłaty za odbiór odpadów – 83.340,36 zł i zaległości z podatków pobieranych na rzecz gminy przez US – 8.129,61 zł. W sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S w kolumnie 10 „zaległości netto” wykazano kwotę 0,00 zł. Z kolei w sprawozdaniu zbiorczym Rb-27S z dnia 16 lutego 2018 r. w kol. 10 „zaległości netto” wykazano kwotę 1.248.869,31 zł, z czego kwota w wysokości 715.504,55 zł przypada na zaległości UM. Kwota należności wymagalnych wykazana w sprawozdaniu Rb-N jest zatem wyższa o 10.025,20 zł od kwoty zaległości netto wykazanej w sprawozdaniu zbiorczym Rb-27S, przypadającej na UM, przy czym w sprawozdaniu Rb-27S nie wykazano należności z tytułu kary umownej w kwocie 10.147,50 zł; gdyby należność ta została uwzględniona to różnica wynosiłaby 122,30 zł – o tyle mniej wykazanoby w Rb-N należności wymagalnych względem danych Rb-27S. Z załączonych do protokołu kontroli sprawozdań nie wynika uzasadnienie tej różnicy; stwierdzono wykazanie w zaległościach w sprawozdaniu Rb-27S kwoty 322,30 w par. 0640, o która dane Rb-N powinny być niższe w zakresie należności wymagalnych.

Analiza tego zagadnienia wykazała ponadto, że w sprawozdaniu Rb-27S pozostałe do zapłaty odsetki w par. 0920 „Wpływy z pozostałych odsetek” (rozdz. 70005 „Gospodarka gruntami i nieruchomościami”) wykazano tylko w kol. 9 jako należności pozostałe do zapłaty, pomijając je w kol. 10 „zaległości netto”. Zasada niewykazywania odsetek jako zaległości dotyczy tylko odsetek ujmowanych w par. 0910 „Wpływy z odsetek od nieterminowych wpłat z tytułu podatków i opłat”, a nie odsetek od należności cywilnoprawnych,

m) w jednostkowym własnym sprawozdaniu Rb-N według stanu na koniec IV kwartału 2017 r. w wierszu N5. „pozostałe należności” błędnie ujęto kwotę 45.688,45 zł z tytułu podatków i składek na ubezpieczenia społeczne, która w rzeczywistości została już prawidłowo uwzględniona w kwocie depozytów na żądanie w wierszu N3.2 sprawozdania – str. 63-64 protokołu kontroli. Należy wskazać, że na kwotę 45.688,45 zł składa się suma sald kont analitycznych 224-2-1, 224-4-1 i 224-11-1 w ewidencji budżetu, które nie stanowią należności z tytułu podatków, o których mowa w § 14 pkt 16 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych, lecz wyłącznie depozyty na żądanie w rozumieniu § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia; kwota ta została zaliczona do dochodów budżetu 2017 r. i oznacza tylko wysokość środków pozostających na rachunkach urzędów skarbowych i Ministerstwa Finansów, podlegających przekazaniu gminie w styczniu 2018 r. zgodnie z zasadami rozliczania tych dochodów,

n) w sprawozdaniu Rb-NDS za 2017 r. po stronie wykonania przychodów w pozycji D.16 „Wolne środki…” wykazano sumę 1.705.342,83 zł, podczas gdy prawidłowo należało wykazać kwotę 1.695.342,83 zł. Różnica w wysokości 10.000 zł wynika z błędnego uwzględnienia przy wyliczeniu sumy wolnych środków kwoty składającej się na saldo Wn konta 224-14 „Rozliczenia budżetowe - depozyt” obrazującej depozyt ustanowiony decyzją Marszałka Województwa Podlaskiego, zgodnie z którą kwota ta nie mogła być zwrócona przed zamknięciem wysypiska, co miało nastąpić do 30 października 2018 r., a zatem nie mogła stanowić źródła finansowania budżetu w 2017 r., ponieważ nie odpowiadała posiadanym w 2017 r. środkom pieniężnym – str. 15-16 i 71-73 protokołu kontroli.

           W zakresie sprawozdawczości finansowej stwierdzono, że w pasywach bilansu z wykonania budżetu za 2017 r. całość zobowiązań finansowych wykazano jako zobowiązania długoterminowe (powyżej 12 miesięcy). W wierszu I.1.1. „Zobowiązania finansowe krótkoterminowe (do 12 miesięcy)” nie wykazano żadnych danych. Prawidłowo w tej pozycji bilansu należało wykazać kwoty rat kredytów i pożyczek przypadających do spłaty w 2018 r. (tj. łącznie 1.318.282,57 zł), a w wierszu I.1.2. „Zobowiązania długoterminowe (powyżej 12 miesięcy)” kwotę zobowiązań finansowych ogółem pomniejszoną o zobowiązania krótkoterminowe (tj. 7.808.579 zł), stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o rachunkowości – str. 37 protokołu kontroli.

Analiza procedury opracowywania budżetu gminy i planów finansowych jednostek organizacyjnych wykazała, że Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej, Biuro Obsługi Szkół oraz Zespół Szkół w Drohiczynie nie przekazały Panu Burmistrzowi projektów planów finansowych opracowanych na podstawie informacji otrzymanych od Pana po przedstawieniu projektu budżetu Radzie Miejskiej. Z wyjaśnień udzielonych przez Skarbnika Gminy wynika, że jednostki te złożyły materiały planistyczne do projektu budżetu, a w związku z tym, że projektowane dochody i wydatki nie uległy zmianie, to materiały te zostały potraktowane jako projekty planów finansowych. Materiały planistyczne sporządzane są na podstawie § 2 pkt 3 uchwały Nr XXXIV/244/10 Rady Miejskiej w Drohiczynie z dnia 10 listopada 2010 r. w sprawie procedury uchwalania budżetu oraz rodzajów i szczegółowości materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi budżetu. Służą one jednak przygotowaniu projektu budżetu, na podstawie którego dopiero przedstawia Pan jednostkom budżetowym i zakładowi budżetowemu informacje, o których mowa w art. 248 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz przepisach § 5 ust. 1 § 36 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1542, ze zm.). Dopiero w oparciu o te informacje jednostki i zakład budżetowy są zobowiązane do opracowania projektów planów finansowych i przekazania ich Panu Burmistrzowi, co wynika z art. 248 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz § 5 ust. 3 i § 36 ust. 2 rozporządzenia – str. 78-79 protokołu kontroli.

Z kolei w zakresie planowania finansowego instytucji kultury ustalenia zawarte na str. 79 protokołu kontroli wskazują, że plany na 2017 r. nie odnosiły się do wszystkich elementów wymaganych przepisami art. 31 ustawy o finansach publicznych, a mianowicie do stanu należności i zobowiązań na początek i koniec roku, a w przypadku MGBP także do stanu środków pieniężnych na początek roku.

W zakresie dochodów ze sprzedaży nieruchomości zbadano jedyną transakcję, z której pochodziły dochody z tego źródła zrealizowane w 2017 r.– str. 81-82 protokołu kontroli. Stwierdzono dwa uchybienia:

a) w ogłoszeniu o przetargu określono kwotę postąpienia na 2.530 zł (1% ceny wywoławczej), bez wskazania, że jest to kwota minimalna. Do gminy, jako organizatora przetargu, nie należy decydowanie o wysokości postąpienia. Zgodnie z § 14 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1490, ze zm.) o wysokości postąpienia decydują uczestnicy przetargu, przy czym nie może być ono mniejsze niż 1% ceny wywoławczej z zaokrągleniem w górę do pełnych dziesiątek złotych. Postanowienia ogłoszenia o przetargu nie mogą zatem ograniczać prawa uczestników do przyjęcia wyższego postąpienia,

b) przetarg został rozstrzygnięty 19 grudnia 2016 r., natomiast pisemna informacja o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży została przekazana wyłonionemu nabywcy w dniu 12 stycznia 2017 r., tj. później niż w ciągu 21 dni od dnia rozstrzygnięcia przetargu, co sprzeciwia się postanowieniom art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.).

Kontrola dochodów osiąganych z najmu lokali użytkowych wykazała, że uchwała Nr VII/58/11 Rady Miejskiej w Drohiczynie z dnia 28 czerwca 2011 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania… przewiduje możliwość przedłużania dotychczasowemu najemcy umowy na dalszy okres nie dłuższy niż 10 lat. Warunkiem skorzystania z tego uprawnienia jest pisemna oferta dotychczasowego najemcy oraz wywiązywanie się z postanowień umowy i fakt, iż przedłużenie umowy nie będzie kolidowało z interesami gminy. Kontrolującym nie okazano pisemnych ofert dotychczasowych najemców, które powinny stanowić podstawę przedłużenia umów – str. 83 protokołu kontroli.

Ustalony w umowach najmu lokali użytkowych czynsz ma zawierać w sobie także koszty wszelkich opłat eksploatacyjnych (ogrzewania, wody, odprowadzania ścieków, energii elektrycznej, wywozu nieczystości). Na potrzeby kontroli Skarbnik Gminy sporządziła zestawienie rocznych kosztów utrzymania budynku położonego przy ul. Warszawskiej 12. Na koszty utrzymania budynku składały się: zakup opału – 13.375 zł, konserwacja windy – 2.730,60 zł, doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków – 2.195,36 zł, wywóz śmieci – 1.080 zł, energia elektryczna – 19.475,08 zł, wynagrodzenia wraz z pochodnymi pracowników zajmujących się utrzymaniem budynku – 8.365,32 zł. Budynek ma powierzchnię 854,47m² (według zestawienia sporządzonego przez pracownika Urzędu). Najemcy lokali użytkowych zajmują łącznie powierzchnię użytkową 364,85m². W sporządzonym zestawieniu szacunkowe koszty utrzymania budynku dały łączna kwotę 47.227,36 zł. Z tytułu najmu lokali użytkowych rocznie przypisane są należności w kwocie 56.280 zł. Lokale użytkowe zajmują 43% powierzchni użytkowej (bez uwzględnienia części wspólnych budynku). Przyjmując założenie, że generują 43% kosztów utrzymania budynku, daje to kwotę 20.307,76 zł. Przy przypisach czynszu na poziomie 56.280 zł faktyczny dochód wynosi 35.972,23 zł, jednakże w istocie kwota stanowiąca rzeczywisty dochód gminy jest w każdym roku inna, bowiem zależy od cen mediów i poziomu ich zużycia przez najemców. Podobne zasady odpłatności stosowane są w umowach najmu lokali znajdujących się w budynku przy ul. Ks. Witolda 12 – str. 82-85 protokołu kontroli.

Zryczałtowane opłaty za najem lokali nie określają więc w istocie stawki czynszu rozumianej jako należność wynajmującego za prawo korzystania przez najemcę z lokalu. Odrębnym rodzajem należności gminy od najemcy są ponoszone przez gminę – za najemcę – koszty utrzymania lokalu (dostarczanych do niego mediów), które najemca zobowiązany jest ponieść w całości. Do zadań gminy nie należy bowiem ponoszenie kosztów funkcjonowania innych podmiotów, w tym prowadzących działalność gospodarczą.

Kontrola najmu lokali użytkowych wykazała ponadto, że podmiot prowadzący działalność gospodarczą w formie gabinetu weterynaryjnego był obciążany w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 30 czerwca 2018 r. czynszem w wysokości niższej od wynikającej z umów najmu lokali. Umowy określały miesięczny łączny czynsz na poziomie 385 zł netto (473,55 zł brutto). We wskazanym wyżej okresie wystawiano zaś faktury na czynsz w wysokości 320 zł netto (393,60 zł) – zgodnie z poprzednio obowiązującymi umowami najmu. Łącznie we wskazanym okresie zaniżono czynsz o 1.170 zł netto (1.439,10 zł brutto). Pomimo wskazania w trakcie kontroli tej nieprawidłowości, pracownicy Urzędu Miejskiego odpowiedzialni za naliczenie i egzekucję czynszu w należnej wysokości naliczyli za wskazany okres kwotę dopłaty w wysokości 1.080 zł netto, błędnie przyjmując miesięczną niedopłatę na 60 zł netto zamiast 65 zł netto. Według stanu na dzień 30 czerwca 2018 r. nadal nie obciążono najemcy należną gminie kwotą 90 zł netto. W dniu podpisania protokołu, po kolejnym wyjaśnieniu nieprawidłowości, inspektor ds. gospodarki komunalnej i ochrony środowiska Urzędu Miejskiego sporządził i skierował do księgowości prośbę o wystawienie faktury korygującej do faktury korygującej uwzględniającej prawidłowo wyliczoną stawkę miesięczną czynszu – str. 84-85 protokołu kontroli.

Kontrola ewidencji wpłat za dzierżawę gruntów gminnych wykazała, że w dniu 22 lutego 2017 r. dzierżawca wpłacił 709,49 zł (należność główna 700 zł wraz z odsetkami). Wpłata dotyczyła czynszu dzierżawnego za 2016 r. (termin płatności czynszu ustalono w umowie do 15 listopada każdego roku). Zgodnie z art. 481 § 2 Kodeksu cywilnego wysokość odsetek za 2016 r. powinna wynosić w tym przypadku 13,29 zł. Kontrolowana jednostka dokonała przypisu należności przypadającej za 2016 r. dopiero w dniu 28 lutego 2018 r. (w tym dniu wystawiono fakturę za 2016 r.). Z kolei należność z tytułu dzierżawy za 2017 r. została przypisana i rozliczona w 2018 r. (przypis na podstawie faktury wystawionej 28 lutego 2018 r., wpłata 9 lutego 2018 r., odsetek w wysokości 11,55 zł nie naliczono). W efekcie zaległość w kwocie 700 zł plus odsetki nie została wykazana ani na koniec 2016 r. ani na koniec 2017 r. Z kolei na koniec 2017 r. na koncie 221 widniała nierealna nadpłata od dzierżawcy w wysokości 709,49 zł.

W przypadku innej umowy dzierżawca wpłacił 60 zł w dniu 17 maja 2017 r. Faktura została zaś wystawiona dopiero 28 lutego 2018 r. i pod tą datą dokonano przypisu należności opłaconej w 2017 r., w wyniku czego konto tego dzierżawcy na koniec 2017 r. również wykazywało nierealną nadpłatę – str. 87-88 protokołu kontroli.

Dane ksiąg rachunkowych nie wykazywały zatem zgodności ze stanem rzeczywistym w zakresie rozrachunków z czynszu dzierżawnego, naruszając wymóg rzetelności ksiąg określony w art. 24 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

W zakresie dochodów z najmu lokali mieszkalnych stwierdzono po pierwsze, że od 2016 r. na terenie gminy Drohiczyn nie obowiązuje wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, co stanowi naruszenie przepisów art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i  zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1234, ze zm.). Obowiązujący do tego czasu program przyjęty był uchwałą Nr VII/59/11 Rady Miejskiej w Drohiczynie z dnia 28 czerwca 2011 r. w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania zasobem mieszkaniowym miasta i gminy Drohiczyn lata 2011-2015 – str. 80 i 88 protokołu kontroli.

Dalsza analiza tego zagadnienia wykazała, że zarządzeniem Nr 54/2015 z dnia 23 listopada 2015 r. ustalił Pan dwie stawki bazowe czynszu za 1 m² powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, na poziomie: 1,25 zł za 1 m² powierzchni użytkowej lokalu położonego na terenie miasta Drohiczyn oraz 1,10 zł za 1 m² powierzchni użytkowej lokalu położonego na terenie gminy Drohiczyn. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów… położenie budynku powinno być jednym z czynników podwyższających lub obniżających stawkę czynszu, a nie okolicznością uzasadniającą ustalenie dwóch różnych stawek bazowych. Z treści zasad polityki czynszowej, stanowiących załącznik do przywołanego wyżej wieloletniego programu na lata 2011-2015, nie wynikało, aby Rada Miejska uwzględniła położenie budynku jako jeden z przyjętych uchwałą czynników podwyższających lub obniżających stawkę czynszu. Brak takiej regulacji w zasadach polityki czynszowej nie upoważniał zatem Pana do różnicowania w wydanym zarządzeniu stawek czynszu ze względu na położenie budynku na terenie miasta lub poza nim. W § 2 uchwały Rada Miejska zobowiązała Pana do ustalenia stawek czynszu zgodnie z przyjętymi uchwałą zasadami polityki czynszowej.

Nie był przestrzegany tryb zmiany wysokości czynszu za lokale mieszkalne określony w art. 8a ustawy o ochronie praw lokatorów..., zgodnie z którym termin wypowiedzenia wysokości czynszu za używanie lokalu wynosi 3 miesiące, chyba że strony w umowie ustalą termin dłuższy, a wypowiedzenie wysokości czynszu albo innych opłat za używanie lokalu powinno być pod rygorem nieważności dokonane na piśmie (zasada ta została przez Radę Miejską powtórzona w pkt 5 zasad polityki czynszowej przyjętych wieloletnim programem na lata 2011-2015). W trakcie kontroli nie okazano pisemnego wypowiedzenia wysokości czynszu. Zmiana czynszu na kwoty wynikające z zarządzenia z dnia 23 listopada 2015 r. polegała na przekazaniu najemcom aneksów do obowiązujących umów opatrzonych datą 26 stycznia 2016 r., zawierających nową wysokość opłat od 1 marca 2016 r. – str. 89 protokołu kontroli.

Ustalono ponadto, że wpłaty najemców lokali mieszkalnych położonych w budynku przy ul. Ks. Witolda 12 (4 lokale mieszkalne) za centralne ogrzewanie mają charakter ryczałtowy. Wpłaty te nie są traktowane jako zaliczki na poczet faktycznie poniesionych kosztów ogrzewania lokali. Praktyka taka jest niezgodna z przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów..., która w art. 9 ust. 2 stanowi, iż wysokość opłat niezależnych od właściciela powinna być ustalana w taki sposób, aby zapewniała wyłącznie pokrycie przez odbiorców kosztów. Brak bieżącej kalkulacji kosztów wytworzenia ciepła uniemożliwia zweryfikowanie prawidłowości wniesionych przez najemców opłat. W świetle przywołanego przepisu ustawy opłaty te nie mogą być ustalone na poziomie niższym od faktycznych kosztów wytworzenia ciepła, jak również nie mogą obciążać najemców ponad faktycznie poniesione przez gminę koszty. Łączna kwota przypisu (obejmująca czynsz oraz zryczałtowane opłaty za media) dotycząca lokali mieszkalnych położonych przy ul. Ks. Witolda 12 wyniosła w 2017 r. 18.574,23 zł. W tym samym budynku znajduje się również lokal użytkowy wynajmowany przez gabinet weterynaryjny (łączna wartość prawidłowego przypisu za 2017 r. powinna wynosić 4.620 zł netto). Koszt ogrzania budynku w 2017 r. wyniósł 30.290,32 zł (zakup opału – 21.925 zł oraz pół etatu palacza – 8.365,32 zł). Porównanie kosztów samego ogrzewania do sumy przychodów obejmujących czynsz oraz inne opłaty eksploatacyjne wskazuje jednoznacznie, że opłaty wnoszone przez najemców lokali mieszkalnych oraz najemcę lokalu użytkowego są znacznie zaniżone w stosunku do ponoszonych przez gminę kosztów.

Analiza kont pomocniczych prowadzonych dla rozrachunków z najmu wykazała saldo strony Ma konta 221-11-23 w wysokości 300 zł na początek i koniec 2017 r. przy braku obrotów w 2017 r., sugerujące nadpłatę za lokal mieszkalny. Kontrolujący stwierdzili, że wskazane saldo dotyczyło wpłaty dokonanej 15 czerwca 2016 r. tytułem „opłaty za czynsz za lokal mieszkalny”. Osoba, która wpłaciła tę kwotę nie jest najemcą lokalu mieszkalnego należącego do gminy Drohiczyn. Do dnia zakończenia czynności kontrolnych nie zwrócono nadpłaty – str. 90 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, ze zm.), jest Pan Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Dokonano weryfikacji pod względem formalnym sposobu prowadzenia kontroli podatkowych. W jej wyniku ustalono, że:

a) upoważnienie do kontroli podatnika o nr 1000701 nie zawierało daty rozpoczęcia kontroli i przewidywanego terminu zakończenia, co stanowi naruszenie art. 283 § 2 pkt 6 Ordynacji podatkowej,

b) z przedstawionej dokumentacji wynika, że w przypadku drugiego podatnika protokół kontroli nie zawiera oceny prawnej sprawy (art. 290 § 2 pkt 6a Ordynacji podatkowej) – str. 92-93 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości i powszechności realizacji dochodów z tytułu podatku od nieruchomości w grupie podatników osób prawnych i jednostek niemających osobowości prawnej wykazała przypadki, w których dane prezentowane w deklaracjach podatkowych wskazywały, że mogą być one niezgodne ze stanem faktycznym lub też sposób opodatkowania składników majątkowych naruszał przepisy ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1445). Z opisu zawartego w protokole kontroli na str. 94-99 wynika, iż takie przypadki stwierdzono u podatników wymienionych w załączniku nr 3/2 do protokołu pod poz.:

- 6; w złożonej deklaracji podatnik wykazał do opodatkowania grunty związane z działalnością gospodarczą o pow. 497 m2, grunty pozostałe o pow. 1.494 m2, budynki mieszkalne o pow. 43,27 m2, budynki związane z działalnością gospodarczą o pow. 57,73 m2. Z ustaleń kontroli wynika, że powierzchnia zabudowy budynku wynosi ok. 140 m2 i budynek ma co najmniej 1,5 kondygnacji. Dane te wskazują, że suma rzutów poszczególnych kondygnacji wynosi 210 m2. Mało prawdopodobnym jest aby klatki schodowe i grubość ścian stanowiły ponad 50% powierzchni zabudowy. Dodatkowo przeczy temu informacja wynikająca ze strony internetowej podatnika, na której wskazuje on, że dom, który jest do wynajęcia w celach turystycznych  ma powierzchnię mieszkalną 154 m2. Ponadto w trakcie weryfikacji powierzchni użytkowej budynku należy wyjaśnić dlaczego podatnik wykazał część budynku jako mieszkalny (skoro całość jest przeznaczona do wynajęcia) oraz dlaczego część gruntów wykazano jako pozostałe. Ponieważ podatnik jest przedsiębiorcą a nieruchomość jest wykorzystywana do prowadzonej działalności gospodarczej, to zgodnie z art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych wskazane w opisie składniki majątkowe należy uznać za związane z działalnością gospodarczą,

- 15, 16, 17, 18 i 19 (kościelne osoby prawne); w trakcie weryfikacji deklaracji podatkowych stwierdzono, że wykazane w nich powierzchnie budynków mieszkalnych są nieproporcjonalnie małe w stosunku do powierzchni zabudowy i ilości kondygnacji. Zgodnie z przepisami regulującymi stosunek państwa do poszczególnych związków wyznaniowych opodatkowaniu podlegają budynki lub ich części zajęte na cele mieszkalne. Podatnicy w deklaracjach nie wskazali, że część budynków korzysta ze zwolnienia na mocy odpowiednich przepisów. W trakcie kontroli służby organu podatkowego podjęły działania w celu ustalenia stanu faktycznego. W wyniku tych działań ustalono (podatnicy złożyli oświadczenia), że w większości przypadków pozostała część budynków związana jest z celami parafialnymi (kultu religijnego) i nie jest wykorzystywana na cele mieszkalne, 

- 21; w złożonej deklaracji podatnik wykazał do opodatkowania grunty o pow. 272 m2 i budynki związane z działalnością gospodarczą o pow. 311 m2. Weryfikując prawidłowość sporządzenia deklaracji podatkowej ustalono, że istotne wątpliwości budzi opodatkowana powierzchnia opodatkowania gruntu oraz brak opodatkowania budowli związanych z działalnością. Nieruchomość, na której jest prowadzona działalność, jest ogrodzona i częściowo utwardzona, a zatem zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.) tego typu obiekty i urządzenia budowlane są budowlami, a ponieważ są w posiadaniu przedsiębiorcy to zgodnie z art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych są związane z działalnością gospodarczą i podlegają opodatkowaniu na mocy art. 2 ust. 1 pkt 3 wskazanej ustawy. W trakcie kontroli służby organu podatkowego podjęły działania w celu ustalenia stanu faktycznego. W wyniku tych czynności podatnik złożył korektę deklaracji wykazując w niej budowle o wartości 50.000 zł i zwiększoną powierzchnię gruntów (1.500 m2). Zwiększyło to wysokość zobowiązania podatkowego o kwotę 1.994 zł,

- 12; w złożonej deklaracji nie wykazano do opodatkowania budowli. Podatnik posiada grunty o pow. 6.077 m2 sklasyfikowane jako Tr, które są opodatkowane jako związane z działalnością gospodarczą. Nieruchomość jest ogrodzona a część gruntu również utwardzona. Mamy zatem do czynienia z budowlami w rozumieniu przepisów Prawa budowalnego będącymi w posiadaniu przedsiębiorcy, które zgodnie z ar. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych powinny być opodatkowane stawką przewidzianą, dla przedmiotów opodatkowania związanych (wykorzystywanych) z działalnością gospodarczą,

- 22; podatnik w złożonej deklaracji wykazał do opodatkowania budynki związane z działalnością gospodarczą o pow. 86 m2 użyczone przez kościelną osobę prawną. Doszło zatem do wykazania do opodatkowania budynku przez podmiot, na którym nie ciąży obowiązek podatkowy, co stanowi naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (podatek za budynek wynosi 1.614 zł). Identyczna sytuacja dotyczy podatnika wymienionego pod poz. 2, który wykazał do opodatkowania budynki związane z działalnością gospodarczą o pow. 6,24 m2. Właścicielem budynków jest kościelna osoba prawna, a zatem na gruncie materialnego prawa podatkowego nie ma możliwości przeniesienia obowiązku podatkowego na posiadacza zależnego,

- 32; z ustaleń kontroli wynika, że podatnik wykazał grunty, których nie jest właścicielem ani posiadaczem samoistnym, czym naruszył art. 3 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (podatek za grunty wynosi 3.532 zł). Ponadto należy wyjaśnić prawidłowość opodatkowania budynku wykazanego w deklaracji. Powierzchnia budynku związanego z działalnością gospodarczą została wykazana jako 202 m2. Z pozwolenia na budowę wynika, że powierzchnia użytkowa budynku wynosi 215 m2, tj. o 13 m2 więcej niż deklaruje podatnik. Przyjęcie do opodatkowania tej drugiej wartości zwiększyłoby kwotę podatku o 244 zł,

- 34; podatnik w złożonej deklaracji wykazał budynki związane z działalnością gospodarczą o pow. 2.532,5 m2. W trakcie kontroli ustalono, że w posiadaniu podatnika jest budynek o powierzchni zabudowy 1.252,17 m2, który posiada co najmniej 3,5 kondygnacji. A zatem suma rzutów budynku wynosi 4.382,59 m2. Niezbędne jest podjęcie czynności wyjaśniających w celu stwierdzenia, czy jest możliwe aby powierzchnia części budynku wyłączonych z opodatkowania na podstawie art. 1a ust. 5 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych zajmowały około 43% budynku,

- 25; podatnik nie wykazał do opodatkowania gruntów sklasyfikowanych jako Bi o pow. 834 m2, co stanowi naruszenie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101, ze zm.). Zgodnie z zapisami ewidencji gruntów i budynków podatnik jest w posiadaniu działki stanowiącej własność gminy (nr 349, obręb Drohiczyn) i udział 1/100 w działce nr 83/7. W trakcie kontroli podatnik złożył deklarację korygująca (przypisany podatek 142 zł),

- 23-24; gmina Drohiczyn jako podatnik podatku od nieruchomości w kontrolowanym okresie złożyła trzy deklaracje. Każda z deklaracji dotyczyła innego rodzaju nieruchomości. W pierwszej wykazano grunty związane z działalnością gospodarczą o pow. 22.801 m2, budynki mieszkalne o pow. 1.052,36 m2, budynki związane z działalnością gospodarczą o pow. 908,80 m2, budynki pozostałe o pow. 1340 m2 oraz budowle o wartości 21.980.061,64 zł; w drugiej wykazano drogi lokalne o pow. 193.300 m2 a w trzeciej grunty pozostałe o pow. 387.457 m2. Z ustaleń kontroli wynika, że w przypadku trzeciej deklaracji wykazano grunty będące własnością gminy sklasyfikowane m.in. jako K - tereny kopalniane, które na mocy art. 7 ust. 1 pkt 15 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych korzystają ze zwolnienia z podatku. W związku z powyższym z tego tytułu zawyżono podatek o kwotę 65.868 zł. W przypadku drugiej deklaracji wykazane grunty sklasyfikowane są jako dr. Zgodnie z ewidencją gruntów i budynków gmina nie jest ich właścicielem. W trakcie kontroli wyjaśniono, że 14.400 m2 powierzchni to gminne drogi publiczne (złożono również deklarację korygującą, w której wykazano do opodatkowania grunty o pow. 178.900 m2). A zatem korzystają one z wyłączenia z opodatkowania na mocy art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Z tego tytułu zawyżono podatek o kwotę 2.482 zł.

W przypadku pierwszej z wymienionych  deklaracji ustalono, że większość z wykazanych w niej składników majątkowych jest w posiadaniu gminnych jednostek organizacyjnych, takich jak Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej i Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, oraz jednostek OSP. Wykazanie ich w deklaracji przez gminę stanowi naruszenie art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Z ustaleń kontroli wynika, że w deklaracji złożonej przez gminę należało wykazać jedynie grunty związane z działalnością gospodarczą o pow. 3.758 m2 (grunty związane z budynkiem, w którym część najemców prowadzi działalność gospodarczą, a umowy dotyczą jedynie najmu lokali), w związku z czym zawyżono podatek o 15.425 zł oraz budynki mieszkalne o pow. 841,66 m2 (pozostała powierzchnia, tj. 210,70 m2, nie jest zamieszkała i korzysta ze zwolnienia na mocy art. 7 ust. 1 pkt 15 ustawy, w związku z czym zawyżono podatek o 141 zł. Wykazanie do opodatkowania budynków pozostałych, które korzystają ze zwolnienia z podatku na mocy art. 7 ust. 1 pkt 15 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych skutkowało zawyżeniem podatku o kwotę 5.440 zł. W deklaracji nie powinny być wykazane budowle, ponieważ część z nich jest w posiadaniu gminnej jednostki organizacyjnej lub też są to budowle nie związane z działalnością gospodarczą i na mocy art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie podlegają opodatkowaniu. W związku z powyższym kolejne zawyżenie podatku wyniosło 439.601 zł.

Mając na uwadze powyższy opis należy stwierdzić, że dwie gminne jednostki organizacyjne obowiązane były złożyć deklaracje. W przypadku MOPS do opodatkowania należy przyjąć budynki pozostałe o powierzchni 725,80 m2, natomiast w przypadku GZGK jednostka powinna wykazać budowle o wartości 18.988.938 zł. Są to budowle związane z działalnością polegająca na zaopatrzeniu mieszkańców gminy w wodę i odbiór ścieków, co ustalono na podstawie okazanych dokumentów (ewidencji środków trwałych gminy i GZGK). Jest ona mniejsza od wykazanej w deklaracji złożonej przez gminę o kwotę 2.991.123,64 zł. W związku z powyższym zadeklarowany podatek do zapłaty za ten składnik majątkowy będzie niższy o 59.822,47 zł. Natomiast w przypadku budynków ustalono, że ich powierzchnia wynosi 1.340 m2. Forma organizacyjna (samorządowy zakład budżetowy) i zakres prowadzenia działalności wskazuje, że jest to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, czyli podmiot prowadzący działalność gospodarczą. A zatem, zgodnie z art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, posiadane przez podatnika nieruchomości są związane z działalnością gospodarczą. Ponieważ w deklaracji złożonej przez gminę powierzchnia budynków związanych z działalnością gospodarczą wynosiła 908,80 m2, zamiast 1.340 m2, to zaniżenie podatku za budynki będące w posiadaniu GZGK wyniosło 8.094 zł. W przypadku gruntów należy ustalić powierzchnię będącą w posiadaniu podatnika. Z ustaleń kontroli wynika, że 19.043 m2 z wykazanych przez gminę gruntów związanych z działalnością gospodarczą jest w posiadaniu GZGK. Zestawienie otrzymane w tracie kontroli wskazuje, że na działalność gospodarczą mają być zajęte działki o nr 423/7 (0,8381 ha z czego 0,7460 to Bi, reszta użytki rolne); 138/3 (1,1401 ha z czego 0,2921 ha to Bi, reszta użytki rolne); 97/4 (0,2576 ha - Bi) - obręb Drohiczyn i działka nr 85 (0,1 ha użytki rolne) obręb Putkowice Nadolne. W trakcie kontroli ustalono, że GZGK posiada w trwałym zarządzie działkę nr 547/2 (0,3383 ha - Ba), na której znajduje się oczyszczalnia ścieków. Należy wskazać, że żadna z działek nie jest związana z ujęciami wody (np. hydrofornie) oraz z urządzeniami takimi jak przepompownie. Nie pozwala to na stwierdzenie prawidłowości wykazanej do opodatkowania powierzchni gruntów związanej (zajętej) z działalnością gospodarczą.

Kontrola w zakresie powszechności  i prawidłowości opodatkowania osób prawnych i jednostek nie mających osobowości prawnej podatkiem rolnym i leśnym wykazała, że:

a) podatnik wymieniony w załączniku nr 3/4do protokołu kontroli pod poz. 12 w złożonej  deklaracji, do gruntów będących w jego wyłącznym posiadaniu dołączył ułamkowe części gruntów z posiadanych współwłasności, czym naruszył art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1892, ze zm.),

b) naruszono art. 6a ust. 8 pkt 1 ustawy o podatku rolnym przez podatnika wymienionego w załączniku nr 3/4 pod poz. 6, w związku ze złożeniem deklaracji w dniu 23 stycznia 2017 r. Z wyjaśnień uzyskanych w trakcie kontroli wynika, że niezłożenie w terminie deklaracji nie miało istotnego wpływu na realizację dochodów podatkowych, ponieważ dokumenty wpłynęły przed ustawowym terminem płatności I raty. W związku z powyższym organ podatkowy nie występował do właściwego urzędu skarbowego z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie popełnienia wykroczenia, o którym mowa w art. 56 ustawy z dnia 10 kwietnia 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1958). Stwierdzono również pojedynczy przypadek nie złożenia deklaracji w ustawowym terminie przez podatnika wymienionego w zał. nr 3/5 pod poz. 2, czym naruszył on art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1821, ze zm.), ponieważ deklarację złożył on w dniu 24 stycznia 2016 r. – str. 100-101 protokołu kontroli.

Kontrolę powszechności i prawidłowości opodatkowania osób fizycznych podatkami lokalnymi w ramach łącznego zobowiązania podatkowego przeprowadzono w oparciu o zapisy zawarte w zmianach geodezyjnych, informacjach na podatek rolny, leśny i od nieruchomości. W trakcie kontroli korzystano również z map geoportal2.pl i maps.google.pl. Przy ich pomocy weryfikowano m.in. czy podatnicy prowadzący działalność gospodarczą wykazują do opodatkowania budowle i sprawdzano powierzchnię zabudowy budynków. Ustalenia kontroli wskazują na naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1  ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w przypadku podatników o nr kont:

a) 370016; w złożonej informacji podatkowej wykazano budynek mieszkalny o pow. 124 m2. Z ustaleń kontroli wynika, że powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego wynosi około 123 m2 i posiada on trzy kondygnacje. Przybliżona powierzchnia użytkowa budynku może wynosić około 258 m2. W trakcie kontroli podatnik złożył korektę informacji, w której wykazał do opodatkowania budynek mieszkalny o pow. 258 m2 (wzrost obciążenia o 90 zł),

b) 2370065; w złożonej informacji podatkowej wykazano budynek związany z działalnością gospodarczą  o pow. 250 m2, grunty związane z działalnością gospodarczą o pow. 1600 m2 oraz grunty pozostałe o pow. 2.420 m2. Z ustaleń kontroli (dane geoportal2.pl i maps.google.pl) wynika, że na nieruchomości znajdują się dwa budynki – powierzchnia zabudowy pierwszego wynosi około 298 m2, na części powierzchni posiada on trzy kondygnacje (pozostała dwie), natomiast powierzchnia zabudowy drugiego budynki wynosi około 62 m2 i posiada on jedną kondygnację. W wyniku działań podjętych przez służby organu podatkowego podatnik złożył nową informację podatkową, w której wykazał do opodatkowania budynek związany z działalnością gospodarczą o pow. 380 m2, grunty związane z działalnością gospodarczą o pow. 2.000 m2, grunty pozostałe o pow. 2.020 m2 i budowle o wartości 15.000 zł (podatek uległ zwiększeniu o 2.996 zł). Pomimo zwiększenia powierzchni nieruchomości związanych z działalnością gospodarczą w dalszym ciągu wątpliwości budzi zgodność ze stanem faktycznym wykazanej powierzchni gruntów,

c) 1000762; w złożonej informacji podatnik wykazał budynek mieszkalny o pow. 210 m2, budynek związany z działalnością gospodarczą o pow. 100 m2 i budynek pozostały o pow. 68 m2. Dane w ewidencji podatkowej są zgodne z danymi z informacji podatkowej. Z ewidencji geodezyjnej wynika, że podatnik posiada dwa budynki; pierwszy o pow. zabudowy 85 m2 i dwóch kondygnacjach oraz drugi o pow. zabudowy 133 m2 i trzech kondygnacjach. Z ustaleń kontroli (geoportal2.pl) wynika, że podatnik posiada budynek mieszkalny o pow. zabudowy około 200 m2 (trzy kondygnacje) oraz budynek gospodarczy o pow. zabudowy około 92 m2 (jedna kondygnacja). W trakcie kontroli służby organu podatkowego dokonały oględzin budynku i ustaliły, że powierzchnia użytkowa budynku mieszkalnego wynosi 416,40 m2, przy czym 101,68 m2 zostało dobudowane i oddane do użytkowania w 2017 r. Natomiast w przypadku budynku gospodarczego potwierdzono dane wskazane w informacji podatkowej. Ponadto z okazanych danych geodezyjnych wynika, że podatnik posiada użytki rolne o pow. 0,1 ha oraz Lz V o pow. 0,2 ha oraz grunty pozostałe B o pow. 700 m2. Łączna powierzchnia gruntów wynikająca z ewidencji geodezyjnej wynosi 0,37 ha, natomiast w ewidencji podatkowej powierzchnia gruntów pozostałych wynosi 694 m2 i użytki rolne 0,2149 ha. Poza niezgodnością ogólnej powierzchni gruntów należy wskazać zaliczenie do użytków rolnych gruntów sklasyfikowanych jako Lz, które nie są położone na użytkach rolnych. Taka sytuacja jest niezgodna z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Ponieważ dobudowana część budynku korzysta z „wakacji podatkowych” (art. 6 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych) nie było skutków finansowych w roku 2017,

d) 2180041; w złożonej informacji podatnik wykazał budynek mieszkalny o pow. 80 m2. Ustalono, że na działce znajduje się również budynek pozostały o powierzchni zabudowy wynoszącej 113 m2. Ponieważ podatnik nie posiada gospodarstwa rolnego, nie może on korzystać ze zwolnienia na mocy art. 7 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W trakcie kontroli podatnik złożył nową informację, w której wykazał do opodatkowania budynek pozostały o powierzchni użytkowej 92 m2 (wzrost opodatkowania o 374 zł),

e) 2370086; w złożonej informacji podatnik wykazał budynek mieszkalny o pow. 260 m2. Z ustaleń kontroli wynika, że na działce znajduje się również budynek niemieszkalny o powierzchni wynoszącej 127 m2. Również w tym przypadku z okazanych danych geodezyjnych wynika, że podatnik nie posiada gospodarstwa rolnego, zatem nie może korzystać ze zwolnienia na mocy art. 7 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy,

f) 1000538; w złożonej informacji podatnik wykazał budynek mieszkalny o pow. 90 m2 i budynki pozostałe o pow. użytkowej 100 m2. Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że w posiadaniu podatnika są dwa budynki: pierwszy o pow. zabudowy 116 m2 (2,5 kondygnacji), drugi o pow. zabudowy 198 m2 jednokondygnacyjny. Dane geodezyjne są zbieżne z ustaleniami kontroli poczynionymi na podstawie danych portali internetowych. W trakcie kontroli służby organu podatkowego wezwały podatnika do złożenia wyjaśnień. Z ich treści wynika, że pierwsza i ostatnia kondygnacja budynku ma wysokość do 2,20 m, natomiast budynek gospodarczy jest wydzierżawiony rolnikowi i wykorzystywany do celów rolniczych. Z wyjaśnień służb organu podatkowego wynika, że część budynku gospodarczego o pow. 98 m2 jest położona na gruntach rolnych i korzysta ze zwolnienia z podatku od nieruchomości. W trakcie kontroli złożono nową informację podatkową, na podstawie której podatek za budynek mieszkalny wzrósł o 49 zł,

g) 2160005; podatnik wykazał do opodatkowania budynek mieszkalny o pow. 72 m2 , budynek pozostały o pow. użytkowej 84 m2. Z danych geodezyjnych wynika, że w jego posiadaniu znajduje się budynek o pow. zabudowy 51 m2 (jedna kondygnacja). Na podstawie danych z geoportal2.pl i mapsgoogle.pl ustalono, że na działce znajdują się prawdopodobnie dwa budynki. Powierzchnia zabudowy pierwszego wynosi około 50 m2 i drugiego około 40 m2. W związku z rozbieżnościami wynikającymi z poszczególnych źródeł informacji należy ustalić stan faktyczny w zakresie przedmiotowej nieruchomości,

h) 2370066; w  informacji na podatek od nieruchomości wykazano budynek mieszkalny o pow. 100 m2, budynki związane z działalnością gospodarczą o pow. 308,60 m2, grunty zajęte na działalność gospodarczą o pow. 350 m2 oraz użytki rolne o pow. 0,1650 ha. Na podstawie danych z geoportal2.pl powzięto wątpliwości co do wykazanej powierzchni budynku mieszkalnego. W trakcie kontroli podatnik złożył nową informację, w której wykazał do opodatkowania budynek mieszkalny o pow. 230 m2 (wzrost podatku o 87 zł),

i) 1000264; z ewidencji podatkowej wynika, że podstawą opodatkowania są budynki związane z działalnością gospodarczą o pow. 354 m2, budynki związane z obrotem materiałem siewnym – 150 m2, budowle o wartości 15.000 zł i grunty związane z działalnością gospodarczą – 5.356 m2. Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że podatnik posiada trzy budynki o łącznej powierzchni zabudowy 923 m2. Opodatkowana powierzchnia budynków wynosi około 54,60% powierzchni zabudowy, co uprawdopodobnia, że dane te mogą nie odzwierciedlać stanu faktycznego, zatem niezbędne jest podjęcie czynności wyjaśniających,

j) 2360037; w informacji na podatek od nieruchomości wykazano budynek mieszkalny, natomiast na podstawie danych z geoportal2.pl ustalono, że na działce prawdopodobnie znajduje się budynek niemieszkalny o pow. około 25 m2. Należy zatem podjąć czynności w celu formalnego potwierdzenia, czy oprócz budynku mieszkalnego na działce znajdują się inne budynki,

k) 180091; w złożonej informacji wykazano do opodatkowania budynki mieszkalne o pow. 112 m2. Z ustaleń kontroli wynika, że na działkach posadowione są trzy budynki mieszkalne: powierzchnia zabudowy pierwszego około 120 m2 (1,5 kondygnacji), drugiego około 54 m2 (jedna kondygnacja) i trzeciego 53 m2 (jedna kondygnacja). Suma rzutów poszczególnych kondygnacji wszystkich trzech budynków wynosi 287 m2, co w świetle informacji wskazuje na nierealną sytuację, której grubość murów i powierzchnia klatek schodowych stanowi 60% powierzchni zabudowy,

l) 380067; w złożonej informacji podatnik wykazał budynki mieszkalne o pow. 108 m2. Z ewidencji geodezyjnej wynika, że podatnik posiada budynek mieszkalny o pow. zabudowy 83 m2 i trzech kondygnacjach. Suma rzutów poszczególnych kondygnacji wynosi 249 m2. A zatem podatnik wykazał do opodatkowania około 43% tej powierzchni. W trakcie kontroli podatnik złożył nową informację, w której wykazał do opodatkowania budynki mieszkalne o pow. 230 m2, co skutkuje zwiększeniem podatku o 75 zł,

ł) 330040; w informacji podatnik wykazał, że posiada dwa budynki mieszkalne o pow. 70 i 58 m2. W ewidencji podatkowej opodatkowano dwa budynki o pow. użytkowej 40 i 80 m2. W trakcie kontroli przedstawiono dane geodezyjne dotyczące jednego z budynków; wynika z nich, że dom ma powierzchnię zabudowy 117 m2 i 1,5 kondygnacji. Z ustaleń kontroli wynika, że podatnik posiada dwa budynki: pierwszy o pow. zabudowy 56 m2 i drugi o pow. zabudowy 117 m2. W wyniku działań służb organu podatkowego w trakcie kontroli podatnik złożył nową informacje podatkową, w której wykazał do opodatkowania budynek mieszkalny  o pow. użytkowej 132 m2 (zwiększenie podatku o 35 zł),

m) 160039; z ewidencji podatkowej i informacji podatkowej wynika, że podatnik posiada dom mieszkalny o pow. użytkowej 152 m2. Z ustaleń kontroli wynika, że dom ma pow. zabudowy wynoszącą około 130 m2 i posiada 2,5 kondygnacji. Suma rzutów poszczególnych kondygnacji wynosi około 325 m2. Podjęte przez organ podatkowy w trakcie kontroli działania spowodowały, że podatnik złożył nową informację, co skutkowało wzrostem podatku o 20 zł,

n) 30056; opodatkowana powierzchnia użytkowa budynku wynosiła 211 m2. Z ewidencji geodezyjnej wynika, że podatnik posiada dwa budynki mieszkalne: pow. zabudowy pierwszego wynosi 115 m2 i posiada on 2,5 kondygnacji, drugiego 96 m2 i posiada on 2 kondygnacje. Łączna suma powierzchni poszczególnych kondygnacji wynosi 479,50 m2. W trakcie kontroli podatnik złożył nową informacje podatkową, w której wykazał do opodatkowania budynki mieszkalne  o pow. użytkowej 366,80 m2 (wzrost podatku o 104 zł),

o) 190056; z ewidencji podatkowej i informacji podatkowej wynika, że podatnik posiada dom mieszkalny o pow. użytkowej 196 m2. Z ewidencji geodezyjnej wynika, że dom ma pow. zabudowy wynoszącą około 130 m2 i posiada 3 kondygnacje. Suma rzutów poszczególnych kondygnacji wynosi około 378 m2. Podatnik wykazał do opodatkowania około 52% tej powierzchni. W informacji podatkowej złożonej w trakcie kontroli podatnik wykazał do opodatkowania budynek mieszkalny  o pow. użytkowej 213 m2. W związku z powyższym nastąpił wzrost opodatkowania o 11 zł,

p) 150071; opodatkowana powierzchnia budynku mieszkalnego wynosiła 98,4 m2. Z ustaleń kontroli wynika, że dom ma pow. zabudowy wynoszącą około 135 m2 i posiada 2 kondygnacje, co podważało prawidłowość opodatkowania. Podczas kontroli podatnik złożył nową informacje podatkową, w której wykazał do opodatkowania budynek mieszkalny  o pow. użytkowej 216 m2 (wzrost należnego podatku o 79 zł),

q) 190026; opodatkowana powierzchnia domu mieszkalnego wynosiła  155,60 m2. Z ewidencji geodezyjnej wynika, że dom ma pow. zabudowy wynoszącą około 91 m2 i posiada 3 kondygnacje. Suma rzutów poszczególnych kondygnacji wynosi około 273 m2. Po podjętych w trakcie kontroli działaniach organu podatkowego podatnik złożył nową informacje podatkową, w której wykazał do opodatkowania budynek mieszkalny  o pow. użytkowej 182 m2, (wzrost obciążenia o 18 zł),

r) 210079; z ewidencji podatkowej i informacji podatkowej wynika, że podatnik posiada dom mieszkalny o pow. użytkowej 80 m2. Ustalono, że część domu o pow. zabudowy 150 m2 ma co najmniej dwie kondygnacje, natomiast druga część (prawdopodobnie dobudówka) ma jedną kondygnację i pow. zabudowy wynoszącą około 50 m2. Podjęte w trakcie kontroli działania organu podatkowego skutkowały złożeniem nowej informacji podatkowej, w której wykazana pow. użytkowa budynku mieszkalnego wynosi  216 m2 (wzrost podatku o 91 zł),

s) 30046; według przedstawionych danych geodezyjnych podatnik posiada użytki rolne o pow. 18,6036 ha, z których powierzchnia przeliczeniowa wynosi 18,8001 ha . Natomiast w ewidencji podatkowej powierzchnia przeliczeniowa wynosi 18,6952 ha.

Mając na uwadze ustalenia kontroli dotyczące podatku od nieruchomości wskazanym byłoby podjęcie kroków w celu zweryfikowania całej podstawy opodatkowania zawartej w ewidencji podatkowej – str. 102-109 protokołu kontroli.

Kontrola formalnoprawnej zgodności prowadzenia postepowania podatkowego i wydawanych decyzji wykazała naruszenie przywołanych przepisów Ordynacji podatkowej:

- art. 139 § 1 w przypadku sprawy oznaczonej numerem Fn.3123.12.2017. Z jej akt wynika, że postępowanie trwało ponad dwa miesiące a w jego trakcie  nie prowadzono żadnych czasochłonnych czynności, które skutkowałyby, zgodnie z art. 139 § 4 niewliczaniem tego okresu do czasu prowadzenia postępowania,

- art. 210 § 4 w związku z tym, że uzasadnienie faktyczne decyzji nie spełnia kryteriów określonych tym przepisem. Stanowi on, że uzasadnienie faktyczne zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Konstrukcja przepisu wymusza na organie podatkowym odniesienie się do zebranych w trakcie postępowania dowodów oraz ustalonych faktów wraz z ich oceną. Uzasadnienie powinno zawierać argumenty, które przeważyły za danym rozstrzygnięciem oraz wskazać spełnienie kryteriów ważnego interesu podatnika lub ważnego interesu publicznego, jakie zawiera wyjaśnienie do uzasadnienia prawnego. Praktycznie w każdym przypadku podatnicy wskazywali, iż ich prośba o zastosowanie ulgi jest związana z trudną sytuacją finansową. A zatem organ podatkowy powinien ustalić czy faktycznie podatnik jest w trudnej sytuacji oraz czy jest to związane z zaistnieniem zdarzeń nagłych, nie dających się przewidzieć lub na które podatnik nie miał wpływu. W innym przypadku mamy do czynienia z naruszeniem art. 120, art. 121 § 1 i art. 122 Ordynacji podatkowej. Zobowiązują one organy podatkowe do prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy prawa oraz w sposób, który będzie powodował, że druga strona postępowania nie będzie podważała sensu i sposobu wykonywanych czynności. Ponadto postępowanie powinno być prowadzone bezstronnie, bez jakiegokolwiek ukierunkowania lub założenia podjętego rozstrzygnięcia. Tym czasem biorąc pod uwagę zebraną w toku postępowania dokumentację nie jest możliwe ustalenie, jakimi przesłankami kierował się organ podatkowy. Nie wskazuje ona, czy udowodniono argumenty podnoszone we wniosku. Tym samym nie można stwierdzić, że zaszły przesłanki, o których mowa w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, a których wyjaśnienie zawarte jest w uzasadnieniu prawnym niektórych decyzji. Brak korelacji pomiędzy dowodami i faktami a wyjaśnieniem do uzasadnienia prawnego powoduje, że z akt sprawy nie wynika, iż mamy do czynienia z sytuacją, w której organ uzyskał uprawnienie dowolnego dysponowania prawem zastosowania ulgi,

- art. 210 § 4 w przypadku decyzji Fn.3120.2.2017 i Fn.3123.5.2017, ponieważ decyzje te nie zawierają uzasadnienia prawnego w formie przewidzianej w tym przepisem – str. 110-117 protokołu kontroli.

Z kolei z opisu zawartego na str. 117-119 protokołu kontroli wynika, że stwierdzono naruszenie art. 53 § 1 i 2, art. 55 § 2 i art. 62 § 1, 2 i 4 Ordynacji podatkowej w przypadku podatników o nr kont:

a) 6000001 – należne odsetki od opłaconej po terminie I raty podatku od środków transporotowych wynosiły 154 zł, natomiast organ podatkowy naliczył odsetki w wysokości 160 zł,

b) 6000008 – podatnik nie naliczył odsetek w wysokości 9 zł od zapłaconej w dniu 11 maja 2017 r. I raty podatku od środków transportowych. Również organ podatkowy nie dokonał rozksięgowania wpłaty na poczet należnych odsetek.

Natomiast w przypadku podatnika o nr konta 6000025 stwierdzono naruszenie art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy o podatkach lokalnych. W dniu 29 września 2017 r. wpłynęła deklaracja korygująca dotycząca dwóch pojazdów nabytych w kwietniu 2017 r. Z konta podatkowego wynika, że należność w wysokości 2.413 zł została przypisana jako II rata podatku. W myśl przepisu, jeżeli obowiązek podatkowy powstał po 1 lutego a przed  15 września roku podatkowego podatek jest płatny w dwóch ratach proporcjonalnie do czasu trwania obowiązku podatkowego w terminie – I rata w ciągu 14 dni od dnia powstania obowiązku a II rata do dnia 15 września danego roku. Konsekwencją takiego przypisu może być błędna wysokość naliczenia odsetek w przypadku opłacenia podatku po terminie.

Ponadto z analizy kont podatkowych wynika, że figurują na nich zaległości z roku 2011 i z lat wcześniejszych. Mając na uwadze art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że przedmiotowe wierzytelności uległy przedawnieniu. Należy zatem zweryfikować czy i ewentualnie kiedy następowało przerwanie biegu przedawnienia. W przypadku stwierdzenia, że przez ostanie pięć lat nie zaistniały żadne prawne przesłanki, które skutkowały zawieszeniem lub przerwaniem biegu przedawnienia należność należy wyksięgować z konta podatnika. Utrzymywanie na kontach sald, które nie odzwierciadlają stanu faktycznego i prawnego stanowi naruszenie 24 ust. 1 i 2  ustawy o rachunkowości, zgodnie z którym księgi rachunkowe uznaje się za rzetelne, jeżeli dokonane w nich zapisy odzwierciedlają stan rzeczywisty. Sytuacje takie stwierdzono m.in. w przypadku podatników o numerach kont:

a) 6000013 – na koncie widnieją zaległości z lat 2009 i 2012  na kwotę 16.920,18 zł,

b) 6000014 – na koncie widnieją zaległości z lat 2006-20012 na kwotę 26.796 zł,

c) 6000015 – na koncie widnieją zaległości z lat 2007-2012 na kwotę 5.749 zł,

d) 6000019 – na koncie podatkowym widnieje zaległość z 2003 r. na kwotę 5.740,80 zł,

e) 6000020 - na koncie widnieje zaległość z 2003 r. na kwotę 5.740,80 zł,

f) 3000022 – na koncie widnieją zaległości z lat 2003-2005 w wysokości 1.213 zł

Kontrola prawidłowości realizacji dochodów z tytułu podatku od środków transportowych, wykazała że:

a) na podstawie przedstawionych w trakcie kontroli dokumentów udało się zweryfikować część parametrów będących podstawą ustalenia podatku w 31 przypadkach na 75 podlegających opodatkowaniu. Należy zatem uznać, że organ podatkowy ma ograniczoną możliwość przeprowadzania czynności sprowadzających w zakresie wynikającym z art. 272 Ordynacji podatkowej,

b) podatnik o nr konta 6000001 w przypadku pojazdu o nr rejestracyjnym podanym w protokole kontroli w deklaracji ustalił błędną kwotę podatku. Z załącznika do deklaracji wynika, że w przypadku ciągnika siodłowego zakupionego 29 września 2017 r. dmc zespołu pojazdów wynosi 40 ton, posiada on zawieszenia pneumatyczne i dwie osie. Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej Nr XII/67/15 z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie stawek podatku od środków transportowych stawka podatkowa za tego rodzaju pojazd wynosi 1.810 zł, natomiast uwzględniając okres opodatkowania wynikający z zastosowania art. 9 ust. 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych podatek powinien wynieść 452 zł a nie 302 zł jak zadeklarował podatnik. Ponadto w przypadku pojazdu wskazanego w opisie zawartym w protokole kontroli z danych przekazanych przez Starostwo Powiatowe wynika, że dmc pojazdu wynosi 38 ton a podatnik wskazał w załączniku do deklaracji wartość 35 ton,

c) podatnik o nr konta 6000024 w załączniku wykazał do opodatkowania samochód ciężarowy. W załączniku do deklaracji wskazał jedynie dmc pojazdu wynoszące 12 ton i podatek 1.048 zł. Do ustalenia podatku dla tego rodzaju pojazdów potrzebne są informacje o liczbie osi i rodzaju zawieszenia (art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych), w związku z czym organ podatkowy powinien wezwać podatnika do uzupełnienia deklaracji. Brak informacji stanowi również naruszenie zasad sporządzania deklaracji zgodnie ze wzorem ustalonym rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 19 listopada 2015 r. w sprawie wzoru deklaracji na podatek od środków transportowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2025, ze zm.),

d) art. 9 ust. 6 pkt 2 ustawy podatkach i opłatach lokalnych naruszył podatnik o nr konta 6000025, który nabył dwa pojazdy w kwietniu 2017 r. a deklarację złożył w dniu 29 września 2017 r. Niezłożenie w terminie deklaracji podatkowej zgodnie z 56 § 4 k.k.s. może stanowić wykroczenie skarbowe. Z ustaleń kontroli wynika, że organ podatkowy nie zawiadomił właściwego miejscowo urzędu skarbowego o naruszeniu przez podatników przepisów materialnego prawa podatkowego – str. 120-121 protokołu kontroli.

Kontrola powszechności i prawidłowości prowadzenia działań upominawczych i egzekucyjnych ustaliła, że:

a) upomnień nie doręczono podatnikom nr 330031 i  6000014, co stanowi naruszenie przepisów wykonawczych wydawanych przez Ministra Finansów na podstawie art. 6 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314, ze zm.),

b) tytułów wykonawczych nie wystawiono podatnikom o nr kont:

- 6000013 (I i II rata za 2016 r.); 

- 3000058 (X-XII rata za 2017 r.);

- 2210017 (II-IV rata za 2016 r. i za 2017 r.);

- 1000831 (IV rata 2017 r.);

- 1000798 (II-IV rata za 2015 r.; cały rok 2016 i 2017);

- 1000444 (za lata 2014-2017);

- 380359 (II-IV rata za 2017 r.);

- 330031 (I-IV rata za 2014 r.; III-IV rata za 2015 r.; II-IV rata za 2016 r. i II-IV rata za 2017 r.);

- 230012 (za lata 2016 i 2017);

- 200027 (IV rata za 2015 r., I-II rata za 2016 r. i cały 2017 r.);

- 20009 (II rata za 2016 r. i cały 2017 r.;)

co stanowi naruszenie art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,

c) z tabeli zamieszczonej na str. 125-126 protokołu kontroli wynika, że w przypadku podatników w niej wymienionych czas jaki upłynął od upływu terminu płatności do momentu doręczenia upomnień (ponad trzymiesięczny) naruszał postanowienia § 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 maja 2014 r. w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 656) oraz § 7 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2367, ze zm.) – str. 121-126 protokołu kontroli.

Analiza prawidłowości wykazania skutków obniżenia górnych stawek podatków lokalnych oraz skutków udzielonych ulg, odroczeń, umorzeń i zwolnień wykazanych w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-PDP za 2017 rok w części dotyczącej osób prawnych i jednostek nie mających osobowości prawnej wykazała, że:

- w sprawozdaniach nie ujęto kwoty skutków wynikających z umorzenia podatku od spadków i darowizn w kwocie 4.058 zł,

- zawyżono o 17.224 zł kwotę skutków wynikających z decyzji organu podatkowego dotyczących rozłożenia na raty zaległości podatkowej. W sprawozdaniach wykazano kwotę 41.232,84 zł, natomiast z ustaleń kontroli wynika, że należało wykazać kwotę 24.008,84 zł, na którą to kwotę składają się cztery raty z terminem płatności przypadającym na rok 2018 (6.002,21 zł) – str. 129 protokołu kontroli.

Szereg nieprawidłowości wykazała kontrola zagadnień dotyczących funduszu sołeckiego, regulowanego przepisami ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.). Na podstawie przeprowadzonej podczas kontroli analizy całości przedstawionej dokumentacji związanej z wydatkowaniem środków w ramach funduszu sołeckiego w 2017 r., dotyczącej wszystkich sołectw (str. 143-156 protokołu kontroli), stwierdzono, że:

a) przy ustaleniu wysokości środków przypadających na poszczególne sołectwa w 2017 r. posłużono się liczbą mieszkańców poszczególnych sołectw zameldowanych na pobyt stały. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o funduszu sołeckim wysokość środków przypadających na dane sołectwo oblicza się przy uwzględnieniu liczby mieszkańców sołectwa według stanu na dzień 30 czerwca roku poprzedzającego rok budżetowy, określonej na podstawie prowadzonego przez gminę rejestru mieszkańców, o którym mowa w ustawie z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2018 r. poz. 1382, ze zm.). Jak stanowi art. 7 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności, w rejestrze mieszkańców gromadzone są dane osób, które wykonały obowiązek meldunkowy na terenie danej gminy. Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 2 tej ustawy obowiązek meldunkowy polega na zameldowaniu lub wymeldowaniu w miejscu pobytu stałego lub czasowego. Dane do obliczenia wysokości funduszu muszą zatem obejmować zarówno osoby zameldowane na pobyt stały jak i czasowy. Interpretację tę potwierdza pismo Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 lipca 2015 r. skierowane do Wojewodów (znak DAP.WSUST.701.26.2015), zgodnie z którym od 2015 r. obliczając wysokość funduszu sołeckiego przypadającego na sołectwo należy uwzględnić liczbę mieszkańców zameldowanych na pobyt stały i na pobyt czasowy. Ogółem nie uwzględniono w obliczeniach 270 mieszkańców w 23 sołectwach, co daje zaniżenie łącznej kwoty funduszu sołeckiego na poziomie 14.520,98 zł;

b) w trzech przypadkach (sołectwa: Lisowo, Miłkowice Paszki, Wierzchuca Nagórna) dokonano częściowego odrzucenia wniosków sołectw w sprawie przeznaczenia środków funduszu sołeckiego, z uwagi na fakt, iż jedno z wnioskowanych zadań nie było zadaniem własnym gminy (przedsięwzięcia te dotyczyły robót na drogach powiatowych). Na podstawie „częściowo odrzuconych” wniosków jako wydatki wykonane w ramach funduszu wykazano 977,01 zł (Lisowo i Miłkowice Paszki po 300 zł oraz Wierzchuca Nagórna 377,01 zł). Ustawa o funduszu sołeckim nie przewiduje instytucji częściowego odrzucenia wniosku. W przypadku niezgodności wniosku z ustawą, powinien Pan odrzucić wniosek w całości informując o tym sołtysa, zaś sołectwo posiada prawo do ponownego uchwalenia wniosku lub podtrzymania odrzuconego wniosku. Szczegółowa procedura postępowania w takim przypadku jest określona przepisami art. 5 ust. 5-10 ustawy o funduszu sołeckim. Z załączonych do protokołu kontroli pism Pana Burmistrza do sołtysów w sprawie odrzucenia wniosku, wynika jedynie informacja o możliwości podtrzymania wniosku poprzez skierowanie go do Rady Miejskiej; brak informacji o możliwości ponownego uchwalenia wniosku w terminie 7 dni na podstawie art. 5 ust. 7 i 8 ustawy;

c) wydatki w ramach funduszu ponoszono na podstawie wniosków podpisanych przez sołtysów oraz dokumentacji zebrań wiejskich podpisanej przez przewodniczącego i protokolanta zebrania, które zawierały w treści szereg dopisków dokonanych innym charakterem pisma (przy czym z analizy załączników do protokołu kontroli można wnioskować, że w każdym z opisanych niżej przypadków dopisków dokonywała ta sama osoba), mających wpływ na ocenę prawidłowości wniosków lub zmieniających decyzje udokumentowane protokołami zebrań wiejskich. Analiza poszczególnych dokumentów prowadzi do wniosku, że w ich treści dopisano:

- sołectwo Arbasy – treść wniosku w zakresie opisu przedsięwzięć i uzasadnienia,

- sołectwo Bryki – treść wniosku w zakresie opisu przedsięwzięć, oszacowania ich kosztów oraz uzasadnienia,

- sołectwo Bujaki – całą treść (oprócz podpisu przewodniczącego i protokolanta) protokołu z zebrania wiejskiego z dnia 29 września 2017 r. w sprawie zmiany pierwotnego wniosku sołectwa na 2017 r. oraz całą treść (oprócz podpisu sołtysa) wniosku z 29 września 2017 r. zmieniającego pierwotny wniosek,

- sołectwo Bużyski – dodatkowe przedsięwzięcie „organizacja dożynek gminnych” do protokołu zebrania wiejskiego oraz wniosku; oprócz tego do wniosku dopisano uzasadnienie i oszacowanie kosztów przedsięwzięć,

- sołectwo Chechłowo – wszystkie przedsięwzięcia w protokole zebrania wiejskiego (tj. remont świetlicy i organizację dożynek; protokolant i przewodniczący zebrania nie wpisali osobiście żadnych zadań jako uchwalone przez zebranie) oraz uzasadnienie we wniosku,

- sołectwo Chutkowice – dodatkowe przedsięwzięcie „organizacja dożynek gminnych” we wniosku (zadania takiego brak w protokole zebrania wiejskiego; po dopisku powstała sprzeczność między protokołem zebrania i wnioskiem) oraz dane dotyczące oszacowania kosztów we wniosku,

- sołectwo Kłyzówka – dodatkowe przedsięwzięcie „organizacja dożynek gminnych” we wniosku, lecz tylko w części dotyczącej oszacowania kosztów (zadania takiego brak w protokole zebrania wiejskiego; po dopisku powstała sprzeczność między protokołem zebrania i wnioskiem); ponadto przerobiono we wniosku szacowane koszty zakupu krzewów na plac zabaw z 2.372,73 zł na 2.072,73 zł, a kwotę 300 zł dopisano jako koszty organizacji dożynek,

- sołectwo Koczery – treść wniosku w zakresie uzasadnienia,

- sołectwo Łopusze – dodatkowe przedsięwzięcie „organizacja dożynek gminnych” do protokołu zebrania wiejskiego oraz treść wniosku w zakresie opisu przedsięwzięć, uzasadnienia i oszacowania kosztów przedsięwzięć,

- sołectwo Miłkowice Janki – treść wniosku w zakresie opisu przedsięwzięć,

- sołectwo Miłkowice Maćki – treść wniosku w zakresie uzasadnienia,

- sołectwo Minczewo – wszystkie przedsięwzięcia w protokole zebrania wiejskiego (tj. wyposażenie placu zabaw i organizację dożynek; protokolant i przewodniczący zebrania nie wpisali osobiście żadnych zadań jako uchwalone przez zebranie) oraz opis przedsięwzięć, uzasadnienie i oszacowanie kosztów przedsięwzięć we wniosku,

- sołectwo Skierwiny – dodatkowe przedsięwzięcie „organizacja dożynek gminnych” do protokołu zebrania wiejskiego oraz wniosku; oprócz tego do wniosku dopisano oszacowanie kosztów przedsięwzięcia dotyczącego organizacji dożynek,

- sołectwo Smarklice – opis przedsięwzięć i uzasadnienie we wniosku,

- sołectwo Sytki – treść wniosku w zakresie uzasadnienia,

- sołectwo Wierzchuca Nagórna – treść wniosku w zakresie uzasadnienia.

W złożonym wyjaśnieniu dotyczącym dokumentacji funduszu sołeckiego na 2017 r. Pan Burmistrz stwierdził, że (…) dokumenty zostały wypełnione zgodnie z ustawą o funduszu sołeckim pod względem merytorycznym, formalnym i rachunkowym. W/w dokumenty nie mają znamion modyfikacji czy poprawek i są wypełnione odręcznym pismem w odpowiednich pozycjach. W związku z czym nie było podstaw do ich odrzucenia. Z kolei na pytanie kto i w jakim celu dokonywał dopisków w treści protokołów zebrań i wniosków sołectw kontrolującym przedłożono jedynie wyjaśnienia podpisane przez inspektora ds. księgowości budżetowej Urzędu Miejskiego. Według wyjaśnienia Protokoły z zebrań i wnioski sołectw dotyczące funduszu sołeckiego sporządzane są podczas zebrań wiejskich, w których nie uczestniczą przedstawiciele Urzędu Miejskiego w Drohiczynie, zatem nie jest znana osoba, która dokonywała dopisków ani ich cel.

Odnosząc się do treści wyjaśnień wskazać należy, że styl dokonania dopisków uzasadnia tezę, iż dokonane zostały one przez tę samą osobę. Okoliczność, że miały one miejsce na dokumentach dotyczących 16 sołectw nakazuje powziąć uzasadnioną wątpliwość, iż były one dokonywane podczas zebrań wiejskich. Treść podpisanego przez Pana wyjaśnienia pozostaje w sprzeczności z wyjaśnieniem podpisanym przez inspektora ds. księgowości budżetowej. Jeżeli bowiem przyjąć – jak sugeruje inspektor ds. księgowości budżetowej – że dopiski powstały podczas zebrań wiejskich, to musiałyby istnieć w momencie złożenia przez sołtysów dokumentacji do Urzędu. Wówczas wykazane wyżej niezgodności między protokołami zebrań a wnioskami powinny być ustalone na etapie badania dokumentacji w Urzędzie jako sprzeczne z ustawą o funduszu sołeckim (art. 5 ust. 2-4), co powinno skutkować odrzuceniem wniosków (art. 5 ust. 5). Tymczasem w wyjaśnieniu zajął Pan stanowisko, iż dokumentacja jest prawidłowa, a dodatkowo nie zawiera znamion modyfikacji czy poprawek.

Wydatki na realizację wniosków sołectw, w treści których dopisano elementy wymagane przepisami art. 5 ust. 3 ustawy o funduszu sołeckim (uzasadnienie, opis przedsięwzięć, oszacowanie kosztów), a bez których wniosek powinien zostać odrzucony, oraz wnioski, co do których brak danych, aby zebranie wiejskie określiło jakiekolwiek przeznaczenie środków (wynika ono tylko z treści dopisanej do protokołu) lub zostało ono zmienione przez dopiski opiewały na łączną kwotę 119.170,90 zł (w kwocie tej nie uwzględniono wydatków na realizację „częściowo odrzuconego” wniosku sołectwa Wierzchuca Nagórna w wysokości 377,01 zł, doliczonych do kwoty podanej wyżej w pkt b));

d) przyjęto do realizacji wniosek sołectwa Śledzianów obejmujący m.in. organizację imprezy mieszkańców wsi Śledzianów (szacowany koszt 2.691,56 zł). Jak wynika z okazanych dokumentów potwierdzających dokonanie wydatku, fakturą nr 1/2017 z dnia 2 stycznia 2017 r. na kwotę 2.600 zł udokumentowano wydatek na „usługę kateringową” – opis na fakturze „Usługa kateringowa za zabawę noworoczną (przekreślone i wpisane „integracyjną”) mieszkańców wsi Śledzianów. Koszty z Funduszu Sołeckiego wsi Śledzianów". Z wyjaśnień złożonych przez inspektora ds. gospodarki komunalnej, ochrony środowiska i spraw obronnych wynika, że impreza została poprzedzona spotkaniem mieszkańców, na którym zdecydowano o remoncie świetlicy, a mieszkańcy zobowiązali się nieodpłatnie „wnieść robociznę w czasie trwania prac remontowych”. Ostatecznie wkład mieszkańców został oszacowany na poziomie 120 roboczogodzin. Ponadto z wyjaśnień wynika, iż Organizacja imprezy integracyjnej i zebrania w tym okresie miało na celu dobitne pokazanie mieszkańcom potrzeby wykonania remontu świetlicy i ich udziału w tych pracach. W ocenie Izby nie mieści się w zakresie zadań własnych gminy „pokazywanie” mieszkańcom potrzeby wykonywania prac fizycznych na rzecz gminy, w związku z którym to „pokazywaniem” zakupuje się ze środków publicznych bliżej nieokreśloną usługę konsumpcyjną;

e) żadnemu pracownikowi Urzędu nie powierzono pisemnie obowiązków związanych z realizacją zadań gminy wynikających z ustawy o funduszu sołeckim (w szczególności obliczania wysokości funduszu czy przyjmowania i oceny zgodności z ustawą składanych przez sołtysów wniosków).

Łącznie z powodu opisanych wyżej nieprawidłowości w ocenie Izby za wydatki wykonane w 2017 r. w ramach funduszu sołeckiego nie mogła być uznana kwota 122.747,91 zł (119.170,09 zł + 977,01 zł + 2.600 zł).

Kontrola wykazała, że na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 30 listopada 2017 r. Urząd Miejski przekazał na rzecz SP w Śledzianowie środki trwałe o łącznej wartości 92.601,99 zł (w tym budynek szkolny wraz z ogrodzeniem) i na tej podstawie wyksięgowano ich wartość z ksiąg rachunkowych Urzędu. Nie stwierdzono, aby podstawą przekazania nieruchomości szkole była decyzja Pana Burmistrza o ustanowieniu trwałego zarządu – str. 160 protokołu kontroli. Stosownie do postanowień art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 i art. 45 ustawy o gospodarce nieruchomościami, formą prawną władania nieruchomościami przez gminną jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej jest trwały zarząd, ustanawiany w drodze decyzji administracyjnej. Według § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… (od 1 stycznia 2018 r. § 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 13 września 2017 r.), środkami trwałymi jednostki są środki trwałe otrzymane w zarząd lub użytkowanie i przeznaczone na potrzeby jednostki. Mając na uwadze przywołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeń regulujących zasady rachunkowości, ujęcie w księgach szkoły środków trwałych będących nieruchomościami, w tym gruntów, powinno mieć swoje umocowanie w decyzji oddającej je w trwały zarząd, a nie tylko w protokole zdawczo-odbiorczym.

           Uchwałą Nr IV/29/11 z dnia 15 lutego 2011 r. Rada Miejska w Drohiczynie zwolniła Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej w Drohiczynie z obowiązku wpłat nadwyżki środków obrotowych do budżetu gminy Drohiczyn ustalonej na koniec okresów sprawozdawczych, z zastrzeżeniem, że nadwyżkę przeznacza się na realizację zadań statutowych. Powyższą uchwałę należy ocenić jako dokonującą generalnego zwolnienia GZGK z obowiązku odprowadzania nadwyżki środków obrotowych do budżetu gminy. Z art. 15 ust. 7 ustawy o finansach publicznych nie wynikają podstawy do bezterminowego i generalnego zwolnienia zakładu budżetowego z obowiązku wpłaty do budżetu nadwyżki środków obrotowych. Przepis ten stanowi, że zakład wpłaca do budżetu nadwyżkę ustaloną na koniec okresu sprawozdawczego, chyba że organ stanowiący postanowi inaczej. Oznacza to, że uchwała Rady Miejskiej winna dotyczyć konkretnej, ustalonej w sprawozdawczości nadwyżki za dany rok. Ewentualne podjęcie uchwały w sprawie zaniechania wpłaty całości lub części nadwyżki powinno następować co roku, w przypadku stwierdzenia istnienia nadwyżki za rok obrotowy, przed upływem terminu jej wpłaty do budżetu.

           Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, tworząc samorządowy zakład budżetowy, określa m.in. terminy i sposób ustalania zaliczkowych wpłat nadwyżki środków obrotowych dokonywanych przez zakład do budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz sposób i terminy rocznych rozliczeń i dokonywania wpłat do budżetu. W § 7 ust. 3 Statutu GZGK w Drohiczynie (stanowiącego załącznik do uchwały Nr V/24/15 Rady Miejskiej w Drohiczynie z dnia 25 lutego 2015 r.), wskazano jedynie, że sposób ustalania nadwyżki środków obrotowych w GZGK regulują odrębne przepisy, tj. wymieniona wyżej uchwała Rady Miejskiej w Drohiczynie z dnia 15 lutego 2011 r. w sprawie zwolnienia Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w Drohiczynie z obowiązku wpłat nadwyżki środków obrotowych do budżetu Gminy Drohiczyn ustalonej na koniec okresów sprawozdawczych. Dyspozycja art. 16 ust. 2 pkt 5 nie została zatem zrealizowana – str. 171-172 protokołu kontroli.

           Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy.

Organem wykonawczym gminy miejsko-wiejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Wyeliminowanie sprzeczności między stanem faktycznym a postanowieniami regulaminu organizacyjnego Urzędu odnośnie stanowiska Zastępcy Burmistrza.

2. Udzielanie pełnomocnictw na podstawie art. 47 ustawy o samorządzie gminnym wyłącznie kierownikom jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej.

3. Wskazanie przez Pana Burmistrza osoby mającej pełnić obowiązki kierownika BOS w czasie nieobecności kierownika.

4. Usunięcie z zakresu czynności pracownika zatrudnionego w Urzędzie Miejskim na stanowisku pomocy administracyjnej postanowień wskazujących na realizację zadań należących do obowiązków Biura Obsługi Szkół zgodnie z treścią uchwały Rady Miejskiej wyznaczającej BOS jako jednostkę obsługująca szkoły.

5. Zmodyfikowanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, poprzez:

a) wykreślenie zapisów przewidujących wykonywanie przez Urząd Miejski wszelkich zadań dotyczących obsługi finansowo-księgowej instytucji kultury, mając na uwadze, że zgodnie z zawartymi porozumieniami zadania te mają być wykonywane przez BOS,

b) usunięcie z zakładowego planu kont Urzędu Miejskiego kont 222 i 223, ze względu na brak operacji podlegających ewidencji na tych kontach wynikający z realizowania wszystkich dochodów i wydatków Urzędu za pomocą rachunku budżetu,

c) dostosowanie opisu konta 130 do rozwiązań faktycznie stosowanych w jednostce w zakresie dochodów ewidencjonowanych na tym koncie,

d) określenie subkont prowadzonych do konta 130,

e) prawidłowe określenie zasad ewidencjonowania na koncie 130 operacji dotyczących udzielenia dotacji  i ich zwrotów, tj. w korespondencji z kontem 224,

f) usunięcie postanowień przewidujących ewidencjonowanie w księgach Urzędu zrealizowanych dochodów i wydatków budżetu na kontach 800-3 i 800-4,

g) określenie zasad prowadzenia ewidencji posiadanych przez Urząd materiałów (poza paliwem do samochodów strażackich), zgodnie z wymogami art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o rachunkowości.

6. Zmodyfikowanie podziału obowiązków w zakresie procesów związanych z gospodarką drukami ścisłego zarachowania, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli dotyczące stwierdzonego stanu wykonywania przez jednego pracownika zadań w zakresie przyjmowania, wydawania, ewidencji i wykorzystania czeków gotówkowych.

7. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie prowadzenia ewidencji księgowej, poprzez:

a) zapewnienie automatycznego przenoszenia sald bilansu zamknięcia na bilans otwarcia następnego roku w celu zachowania zgodności sald bilansu zamknięcia i bilansu otwarcia na poszczególnych kontach,

b) rozważenie zaprzestania prowadzenia do konta 133 kont analitycznych „dochody” i „wydatki”, mając na uwadze, że wyodrębnianie tego rodzaju operacji nie jest zasadne z punktu widzenia określonej rozporządzeniem funkcji tego konta,

c) zaprzestanie prowadzenia w ewidencji budżetu subkonta 222-2 „dochody Stowarzyszenia”, mając na uwadze, że konto to służy do ewidencji rozliczeń budżetu z tytułu zrealizowanych dochodów wyłącznie z jednostkami budżetowymi,

d) dokonywanie zapisów na koncie 133 wyłącznie na podstawie danych wyciągów bankowych,

e) prowadzenie ewidencji operacji związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT w sposób zapewniający odzwierciedlenie w księgach – co najmniej na koniec roku – rzeczywistego stanu rozrachunków gminy z urzędem skarbowym, wynikającego z deklaracji VAT-7 gminy, oraz stanu rozrachunków z ZGK wynikającego z zasad rozliczeń podatku VAT z zakładem budżetowym, uchwalonych przez Radę Miejską; uwzględnienie w tym zakresie uwag zawartych w części opisowej wystąpienia,

f) dokonywanie przeksięgowań sald kont 961 i 962 na konto 960 pod datą zatwierdzenia sprawozdania z wykonania budżetu,

g) zaprzestanie stosowania technicznych zapisów ujemnych i zasady czystości obrotów na koncie 223,

h) zaprzestanie prowadzenia subkont 800-3 i 800-4 w ewidencji Urzędu, mając na uwadze, że przenoszenie na nie danych o zrealizowanych dochodach i wydatkach, które następnie wyksięgowywane są na konto 800-1, skutkuje wyłącznie nieuzasadnionym zawyżeniem obrotów konta 800; wyszczególnianie kwot dochodów i wydatków przeksięgowanych z konta 130 w ewidencji analitycznej do konta 800 obrazującej źródła zwiększenia i zmniejszenia funduszu,

i) zaprzestanie wykazywania salda na koncie 130-3-1 na koniec roku,

j) zlikwidowanie konta 133-2-1 w księdze głównej budżetu,

k) weryfikowanie ujętych w księgach należności pod kątem dokonania odpisów aktualizujących (w szczególności należności o niskim prawdopodobieństwie wyegzekwowania), z uwzględnieniem przesłanek i warunków wynikających z przepisów art. 35b ustawy o rachunkowości; dokonanie odpisu aktualizującego należność w kwocie 10.147,50 zł przy zastosowaniu księgowań wskazanych w części opisowej wystąpienia

l) rzetelne ustalanie kwoty zobowiązań wykazanych na koncie 201; w tym celu dołożenie większej staranności przy weryfikacji stanu tego konta na koniec roku,

ł) prawidłowe ustalanie sald konta syntetycznego 221 oraz zapewnienie ich zgodności z ewidencją analityczną,

m) ujmowanie na koncie 221 zapisami dodatnimi, po właściwych stronach konta, danych o zaległościach i nadpłatach wynikających informacji publikowanych przez Ministerstwo Finansów,

n) zapewnienie zgodności ewidencji syntetycznej z zapisami kont analitycznych środków trwałych, pozostałych środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych na koniec każdego roku,

o) ujmowanie na koniec roku wartości zapasu materiałów odpisywanych w koszty w momencie zakupu zapisem Wn 310 – Ma 401,

p) naliczanie i ujmowanie w księgach na koniec każdego kwartału należnych gminie odsetek od należności cywilnoprawnych, z uwzględnieniem, że wysokość odsetek za opóźnienie określa art. 481 § 2 k.c.,

q) dokonanie zwrotu kwoty 300 zł, uwidocznionej w ewidencji od 2016 r. jako nadpłata za lokal mieszkalny, lub przeksięgowanie tej kwoty z konta 221 na przychody Urzędu w przypadku gdy nie będzie możliwe dokonanie zwrotu,

r) doprowadzenie do rzetelności danych ksiąg rachunkowych w zakresie należności podatkowych poprzez wyksięgowanie – po przeprowadzeniu stosownej analizy – tych należności podatkowych, które uległy przedawnieniu zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej.

8. Podjęcie działań (w tym przedstawionych w wyjaśnieniach Pana Burmistrza) mających na celu stabilne unormowanie kwestii realizacji i finansowania zadania gminy w zakresie funkcjonowania nadbużańskiej szerokopasmowej sieci dystrybucyjnej, w szczególności poprzez rozwiązanie umowy z Green Operator (z jednoczesnym naliczeniem kar umownych) i formalne przejęcie przez gminę obowiązków w zakresie zapewnienia funkcjonowania sieci do czasu ewentualnego wyboru nowego operatora sieci.

9. W zakresie sprawozdawczości:

a) sporządzanie miesięcznego jednostkowego sprawozdania Rb-28S Urzędu Miejskiego,

b) zapewnienie prawidłowości sporządzania sprawozdań przez jednostki organizacyjne – mając na uwadze, że na Panu Burmistrzu spoczywa obowiązek formalnej i rachunkowej kontroli otrzymywanych sprawozdań wynikający z § 9 ust. 3 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej – w szczególności poprzez:

- wykazywanie przez jednostki budżetowe w miesięcznych sprawozdaniach Rb-28S danych w zakresie wykonanych wydatków narastająco od początku roku, a w zakresie planu wydatków w wysokości aktualnie obowiązującego planu,

- prawidłowe oznaczanie przez jednostki okresu, za jaki sporządzone jest sprawozdanie (miesięczne, w tym za grudzień, oraz roczne),

- wykazywanie przez wszystkie jednostki w rocznych sprawozdaniach Rb-28S danych o wysokości zobowiązań w kol. 7 sprawozdania,

- sporządzanie po upływie roku budżetowego zarówno sprawozdań Rb-27S miesięcznych za grudzień, jak i rocznych,

c) sporządzanie sprawozdań zbiorczych wyłącznie na podstawie danych wynikających ze sprawozdań jednostkowych,

d) zapewnienie podpisywania wszystkich sprawozdań budżetowych i finansowych jednostek obsługiwanych przez kierownika jednostki obsługującej,

e) korygowanie sprawozdań jednostkowych w przypadku zmodyfikowana danych ewidencji księgowej według stanu na dzień sprawozdawczy, mającego miejsce po dacie sporządzenia sprawozdania,

f) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S wszystkich należności z tytułu dochodów budżetowych podlegających prezentacji zgodnie z instrukcją sporządzania tego sprawozdania, zaś odsetek ujmowanych w par. 0920 również jako zaległości,

g) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S kwoty dochodów otrzymanych ustalonej zgodnie z przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia,

h) spowodowanie, aby MGOPS zaprzestał wykazywania w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27ZZ dochodów w par. 2360, który to paragraf może wystąpić wyłącznie w sprawozdaniu Rb-27S,

i) sporządzanie sprawozdania jednostkowego Rb-27ZZ Urzędu Miejskiego jako jednostki bezpośrednio realizującej zadania zlecone,

j) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-N rzetelnych danych w zakresie należności wymagalnych i pozostałych należności; w szczególności zaniechanie wykazywania jako należności kwot wykazanych na stronie Wn konta 224 w ewidencji budżetu, oznaczających zaliczone do dochodów roku, za który jest sporządzane sprawozdanie, udziały w podatkach dochodowych i podatki pobierane na rzecz gminy przez urzędy skarbowe, podlegające przekazaniu gminie w styczniu następnego roku,

k) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-NDS po stronie wykonania prawidłowych danych dotyczących przychodów z tytułu wolnych środków, mając na uwadze, że nie powinny być w niej uwzględniane kwoty, których gmina nie będzie mogła w praktyce przeznaczyć na finansowanie budżetu w danym roku,

l) zweryfikowanie i skorygowanie danych wykazanych w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-PDP za 2017 r. w zakresie skutków obniżenia górnych stawek podatków lokalnych oraz skutków udzielonych ulg, odroczeń, umorzeń i zwolnień,

ł) wykazywanie w bilansie z wykonania budżetu zobowiązań finansowych z podziałem na zobowiązania krótkoterminowe i długoterminowe.

10. Egzekwowanie od kierowników wszystkich jednostek budżetowych oraz od kierownika GZGK sporządzania i przedstawiania Panu Burmistrzowi projektów planów finansowych, sporządzonych na podstawie otrzymanych od Pana informacji sformułowanych po przedstawieniu projektu budżetu Radzie Miejskiej, w terminach określonych przepisami podanymi w części opisowej wystąpienia.

11. Zapewnienie prawidłowości planów finansowych instytucji kultury w świetle przepisów art. 31 ustawy o finansach publicznych.

12. W zakresie procedury zbywania nieruchomości:

a) zaniechanie formułowania w ogłoszeniu o przetargu postanowień wskazujących na ograniczenie maksymalnej wysokości postąpienia, o której zgodnie z obowiązującym prawem mogą decydować uczestnicy przetargu a nie jego organizator,

b) przestrzeganie terminu przekazania wyłonionemu w przetargu nabywcy pisemnego powiadomienia o miejscu i terminie zawarcia aktu notarialnego.

13. W zakresie dochodów z najmu lokali użytkowych:

a) egzekwowanie od najemców złożenia pisemnej oferty przedłużenia umowy, jak tego wymagają zasady określone przez Radę Miejską,

b) ustalenie w umowach odrębnie kwoty czynszu za najem lokali użytkowych, a odrębnie zasad zwrotu przez najemcę ponoszonych przez gminę kosztów związanych z korzystaniem przez najemcę z lokalu, z uwzględnieniem, że koszty te powinny być zwrócone gminie w pełnej wysokości,

c) zobowiązanie pracownika odpowiedzialnego za wystawianie faktur za najem do dołożenia należytej staranności w zakresie zgodności z umowami kwot zawartych w fakturach.

14. Podjęcie przez Pana Burmistrza działań dyscyplinujących wobec pracownika odpowiedzialnego za terminowe wystawianie faktur za dzierżawę i przekazywanie ich do zaksięgowania, w celu uniknięcia sytuacji powstawania nierealnych sald kont rozrachunkowych i wykazywania nierealnych danych w sprawozdawczości, spowodowanej brakiem dokumentacji do dokonania przypisu należności.

15. W zakresie dochodów z najmu lokali mieszkalnych:

a) niezwłoczne opracowanie projektu uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy i przedłożenie go Radzie Miejskiej celem uchwalenia,

b) zaniechanie różnicowania, w zarządzeniu wydanym przez Pana Burmistrza, stawki bazowej czynszu ze względu na okoliczności stanowiące według ustawy o ochronie praw lokatorów… czynniki podwyższające lub obniżające, których wpływ na wysokość czynszu dla najemcy powinien wynikać z uchwalonych przez Radę zasad polityki czynszowej; w przypadku zamiaru różnicowania wysokości czynszu ze względu na położenie budynku, uwzględnienie stosownych postanowień w tym zakresie w projekcie uchwały przedłożonym Radzie na podstawie zalecenia nr 15 a),

c) stosowanie trybu wypowiadania wysokości czynszu wynikającego z przepisów podanych w części opisowej wystąpienia,

d) okresowe porównywanie opłat wnoszonych przez najemców za ogrzewanie z faktycznie poniesionym przez gminę kosztami dostarczenia ciepła do lokali oraz dokonywanie rozliczenia wynikających stąd należności lub nadpłat.

16. Przestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie przeprowadzania kontroli podatkowych oraz czynności sprawdzających.

17. Wyjaśnienie i wyeliminowanie wskazanych w protokole i w części opisowej wystąpienia rozbieżności w zakresie prawidłowości danych wykazanych w informacjach i deklaracjach podatkowych oraz ich zgodności z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na zalecenia przedstawienie wyników poszczególnych ustaleń oraz wskazanie skutków finansowych tych działań.

18. Przestrzeganie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie prawidłowości prowadzenia postępowania podatkowego i formalno-prawnej zgodności wydawanych decyzji.

19. Przestrzeganie obowiązujących przepisów z zakresu prowadzenia działań upominawczych i egzekucyjnych w stosunku do zalegających z należnościami podatkowymi.

20. W zakresie funduszu sołeckiego:

a) podjęcie wnikliwych czynności wyjaśniających w celu ustalenia osoby dokonującej dopisków na wnioskach złożonych przez sołtysów oraz na dokumentacji zebrań wiejskich – wpływających na zmianę przeznaczenia środków funduszu względem decyzji udokumentowanej przez uczestników zebrania oraz na ocenę prawidłowości wniosku – a także czasu i motywów tego działania, mając na uwadze zapewnienie na przyszłość rzetelności dokumentacji określającej przeznaczenie funduszu sołeckiego,

b) obliczanie środków przypadających do dyspozycji poszczególnych sołectw przy uwzględnieniu liczby stałych i czasowych mieszkańców sołectwa według stanu na dzień 30 czerwca roku poprzedzającego rok budżetowy, określonej na podstawie prowadzonego przez gminę rejestru mieszkańców,

c) odrzucanie złożonych przez sołtysów wniosków, które nie zawierają opisu przedsięwzięć, oszacowania ich kosztów lub uzasadnienia, a także gdy nie wykazują one zgodności z decyzją zebrania wiejskiego udokumentowaną stosownym protokołem,

d) odrzucanie wniosku w całości, jeżeli chociaż jedno z przedsięwzięć w nim zawartych nie może być finansowane w ramach funduszu na podstawie przepisów ustawy o funduszu sołeckim; w informacji o odrzuceniu wniosku wskazywanie sołtysowi także na przysługujące sołectwu prawo ponownego uchwalenia wniosku w ciągu 7 dni od dnia jego odrzucenia, wynikające z art. 5 ust. 7-8 ustawy o funduszu sołeckim,

e) zaprzestanie przyjmowania wniosków sołectw przewidujących przeznaczenie środków funduszu na realizację różnego rodzaju imprez oraz finansowania z budżetu gminy w ramach funduszu wydatków na takie cele – jeżeli sołectwo nie wykazało dostatecznego związku imprezy z realizacją zadań gminy,

f) pisemne powierzenie pracownikowi (pracownikom) Urzędu Miejskiego spoczywających na gminie obowiązków związanych z realizacją zadań wynikających z ustawy o funduszu sołeckim.

21. Wydanie decyzji ustanawiającej trwały zarząd nieruchomościami, którymi faktycznie włada Szkoła Podstawowa w Śledzianowie.

22. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektów uchwał w sprawie:

a) uchylenia uchwały Nr IV/29/11 z dnia 15 lutego 2011 r. jako zawierającej generalne i bezterminowe zwolnienie GZGK w Drohiczynie z obowiązku wpłat nadwyżki środków obrotowych do budżetu gminy Drohiczyn (w przypadku zamiaru zwolnienia GZGK z obowiązku wpłaty nadwyżki ustalonej za dany rok przedkładanie Radzie projektu uchwały w sprawie zwolnienia zakładu z obowiązku wpłaty nadwyżki w konkretnej wysokości dotyczącej tego roku),

b) zmiany uchwały Nr V/24/15 z dnia 25 lutego 2015 r. poprzez określenie w jej treści terminów i sposobu ustalania zaliczkowych wpłat nadwyżki środków obrotowych dokonywanych przez zakład do budżetu gminy oraz sposobu i terminów rocznych rozliczeń i dokonywania wpłat do budżetu, jak tego wymaga art. 16 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

           Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

          w Białymstoku