Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Janów

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 22 listopada 2018 roku (znak: RIO.I.600-8/18), o treści jak niżej:

Pan

Jerzy Pogorzelski

Wójt Gminy Janów

           W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Janów za 2017 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Janów na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono szereg nieprawidłowości, w tym istotnych, opisanych w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

           Wszystkie stwierdzone nieprawidłowości dotyczą okresu sprawowania funkcji Wójta Gminy Janów przez Czesława Jana Kiejko, który zajmował to stanowisko do czasu zakończenia czynności kontrolnych.

           Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte przez jednostkę zasady rachunkowości, przeprowadzona w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 395, ze zm.) oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760), zastąpionego od 1 stycznia 2018 r. rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911), wykazała, że:

a) w polityce rachunkowości przyjętej zarządzeniem Nr 26/2017 Pana Wójta Gminy z dnia 24 sierpnia 2017 r. nieprawidłowo określono, iż przeksięgowania z konta 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” dokonuje się na podstawie rocznego sprawozdania finansowego. Należy wskazać, iż wydatki przeksięgowuje się z konta 223 na podstawie sprawozdania budżetowego Rb-28S – str. 7 protokołu kontroli,

b) w polityce rachunkowości przyjęto wzajemnie wykluczające się regulacje w zakresie gospodarki materiałowej. Z jednej strony postanowiono, iż odpisuje się w koszty wartość materiałów bezpośrednio po ich zakupie i dokonuje się korekty kosztów o wartość zinwentaryzowanych zapasów materiałów nie później niż na dzień bilansowy, a z drugiej, że jednostka prowadzi ewidencję obrotu materiałowego jako ewidencję analityczną do konta 310 „Materiały” – str. 172 protokołu kontroli,

c) w planie kont Urzędu Gminy figuruje konto 853 „Fundusze celowe” służące do ewidencji stanu, zwiększeń i zmniejszeń funduszy celowych oraz innych funduszy specjalnego przeznaczenia. Z uwagi na fakt, że w gospodarce finansowej jednostek samorządu terytorialnego fundusze celowe aktualnie nie funkcjonują, nie mogą wystąpić operacje księgowane z kontem 853; w praktyce nie stwierdzono operacji na tym koncie – str. 7 protokołu kontroli.

Kontrola prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym dokonywanych w nich zapisów i dowodów stanowiących ich podstawę, przeprowadzona w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, wykazała, że:

a) na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostki” nie dokonano technicznego zapisu ujemnego dla operacji na kwotę 1.205,19 zł oznaczającej zwrot niewykorzystanej przez pracownika części zaliczki. W efekcie obroty konta 130 zostały zawyżone o tę kwotę, wbrew zasadom funkcjonowania tego konta określonym załącznikiem nr 3 do rozporządzenia – str. 26-27 protokołu,

b) nie prowadzono konta 222 „Rozliczenie z tytułu dochodów budżetowych” w ewidencji budżetu, które jest niezbędne dla ewidencji dochodów zrealizowanych przez jednostki budżetowe na ich rachunkach bankowych i odprowadzonych do budżetu (np. dochodów GOPS z tytułu zwrotu nienależnych świadczeń wypłaconych w latach wcześniejszych) – str. 32-33 protokołu kontroli,

c) rachunek w kwocie 70 zł za badania lekarskie pracownika z dnia 29 grudnia 2017 r., opłacony 15 stycznia 2018 r., nie został wykazany jako zobowiązanie na koniec 2017 r. i koszt 2017 r., wbrew zasadzie memoriału określonej w art. 6 ust. 1 ustawy – str. 29 protokołu kontroli,

d) nieprawidłowo sporządzano dowody zbiorcze obrazujące przypis należności w ewidencji syntetycznej. Na przykład pod datą 31 grudnia 2017 r. zaksięgowano na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” przypis należności z czynszu oraz za odprowadzanie ścieków na podstawie polecenia księgowania, do którego załączono rejestr sprzedaży za dany miesiąc. Z rejestru wynika tylko kwota zbiorcza, bez wyszczególnienia faktur, jako dokumentów źródłowych obrazujących powstanie należności. Zgodnie z art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy w przypadku zapisów zbiorczych służących do dokonania łącznych zapisów zbioru dowodów źródłowych należy w dowodzie zbiorczym pojedynczo wymienić wszystkie dowody źródłowe – str. 30 protokołu kontroli,

e) nie prowadzono rozliczeń z kontrahentami za pośrednictwem kont rozrachunkowych, w szczególności konta 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami”, co narusza przepisy załącznika nr 3 do rozporządzenia. Ustalenie to poczyniono m.in. na przykładzie rozliczeń z P.U.H. Kampol, który to wykonawca w związku z realizacją zamówienia publicznego wystawił w 2017 r. 22 faktury – str. 163-164 protokołu kontroli,

f) wartość ewidencyjną zbytej w dniu 16 sierpnia 2017 r. nieruchomości nr 484/3, wynoszącą 396,80 zł, wyksięgowano zapisem Wn 800 „Fundusz jednostki” – Ma 011 „Środki trwale” w księgach 2018 r. (pod datą 15 stycznia 2018 r.), zamiast w księgach 2017 r. W efekcie księgi na koniec 2017 r. wykazywały nierzetelny stan funduszu i środków trwałych. Nieusunięcie tej nieprawidłowości w księgach 2017 r. świadczy też o nieprawidłowo przeprowadzonej weryfikacji sald na koniec 2017 r. – str. 61 protokołu kontroli,

g) pod datą 15 lutego 2018 r. wyksięgowano wartość ewidencyjną całego budynku na działce nr 483/1 mimo, iż do tego dnia 1 lokal mieszkalny w tym budynku nie został jeszcze zbyty. Pozostawał on własnością gminy także w czasie prowadzenia kontroli. Wskazany stan narusza m.in. przepisy art. 22 ust. 1 oraz art. 24 ust. 2 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którymi dowody księgowe powinny być rzetelne, to jest zgodne z rzeczywistym przebiegiem operacji gospodarczej, którą dokumentują, a dokonane w księgach zapisy odzwierciedlają stan rzeczywisty – str. 63 protokołu kontroli,

h) na koncie 221 nie ujęto na koniec roku należności z tytułu podatków realizowanych na rzecz gminy przez urzędy skarbowe w wysokości 61 zł, które wykazano w rocznym sprawozdaniu Rb-27S (kwota ta wynikała z informacji o dochodach budżetu gminy pobieranych przez urzędy skarbowe). Ponadto kwotę tę w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S Urzędu wykazano wyłącznie jako należności pozostałe do zapłaty, natomiast w sprawozdaniu zbiorczym Rb-27S zarówno jako należności do zapłaty i jako zaległości, co świadczy o naruszeniu zasady sporządzenia sprawozdania zbiorczego na podstawie sprawozdań jednostkowych – str. 29 protokołu kontroli,

i) występowała niezgodność między ewidencją syntetyczną i analityczną do konta 221-2, ponieważ w ewidencji analitycznej prowadzonej według kontrahentów nie były przypisywane odsetki od zaległości z tytułu użytkowania wieczystego; odsetki te były zaś przypisywane w ewidencji syntetycznej. Kwota niezgodności na 31 grudnia 2017 r. wynosiła 136,56 zł. Naruszono tym samym art. 16 ust. 1 ustawy. Ponadto ustalono, że nie zostały naliczone (ani w ewidencji analitycznej ani w syntetycznej) odsetki za nieterminowe płatności opłat na kwotę 13,32 zł, wbrew przepisom § 8 ust. 5 obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia (obecnie § 11 rozporządzenia z dnia 13 września 2017 r.) oraz art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.) zobowiązującego jednostki sektora finansów publicznych do ustalania wszystkich przypadających im należności, w tym cywilnoprawnych – str. 46-47 i 59-60 protokołu kontroli. Zaniechanie naliczania odsetek od nieterminowych wpłat oraz odsetek od nieopłaconych zaległości stwierdzono także w przypadku czynszów najmu i dzierżawy. Suma nienaliczonych odsetek ustalonych w trakcie kontroli dla kontrahentów, opisanych na str. 47-54 i 65-67 protokołu kontroli, wynosi 154,45 zł,

j) dla 6 dzierżawców nie była prowadzona ewidencja analityczna do konta 221, wbrew zasadom funkcjonowania tego konta określonym załącznikiem nr 3 do rozporządzenia – str. 47 protokołu kontroli,

k) kwota należności z tytułu czynszów najmu i dzierżawy na koniec 2017 r. w ewidencji syntetycznej wynosiła 14.942,24 zł i w takiej wysokości wykazano ją w kol. 9 sprawozdania Rb-27S za 2017 r. (w tym wykazano zaległości w kwocie 14.941,42 zł w kol. 10 oraz nadpłaty w kol. 11 na kwotę 0,82 zł). Analiza kartotek ręcznych stanowiących ewidencję analityczną wykazała należności na łączną kwotę 14.946,49 zł (różnica 4,25 zł). Na podstawie analizy poszczególnych należności składających się na kwotę 14.946,49 zł możliwe było jednoznaczne potwierdzenie, że kwota 12.160,15 zł stanowiła zaległości, a 504,27 zł należności niewymagalne (zatem dane sprawozdania Rb-27S nie były prawidłowe). W zakresie pozostałej kwoty należności stwierdzenie upływu terminu płatności na dzień sprawozdawczy nie było możliwe, ponieważ termin płatności z umów zawartych z tymi kontrahentami wynosił 14 dni od dnia otrzymania faktur, a jednostka nie posiada potwierdzeń ich doręczenia – str. 47-54 protokołu kontroli,

l) kontrolowana jednostka nie posiada rejestru decyzji w sprawie naliczenia opłat za zajęcie pasa drogowego. W ewidencji księgowej wpłaty są ujmowane bez przypisów (Wn 130 – Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”). Tym samym na podstawie ewidencji nie można stwierdzić, czy w 2017 r. wpłynęły wszystkie należne dochody z tego tytułu. Należności z tytułu dochodów przypadające na dany rok należy ująć na  koncie 221. Zgodnie z art. 40 ust. 13a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, ze zm.) opłaty roczne wynikające z decyzji wydanych w latach wcześniejszych powinny być wnoszone do 15 stycznia każdego roku z góry za dany rok, co wskazuje, że należności z tego tytułu należy przypisywać na początku roku budżetowego, przed terminem płatności – str. 74 protokołu kontroli,

ł) w styczniu 2018 r. przelano do urzędu skarbowego podatek VAT wynikający z deklaracji VAT-7 gminy za grudzień 2017 r. w kwocie 1.390 zł (zgodnej z deklaracją VAT-7). Analiza sald na koniec 2017 r. wykazała, że wynikające z deklaracji zobowiązanie w kwocie 1.390 zł nie było w całości odzwierciedlone w księgach. Na koncie 224 „Rozrachunki budżetu” w ewidencji budżetu wykazano bowiem zobowiązanie w wysokości 1.252,79 zł. Zobowiązanie uwidocznione w ewidencji budżetu nie obejmowało kwoty 138 zł, odpowiadającej podatkowi VAT podlegającemu zapłaceniu przez gminę do urzędu skarbowego za grudzień 2017 r. na podstawie danych dotyczących podatku należnego ze sprzedaży Zespołu Szkół w Janowie – str. 30-31 protokołu kontroli,

m) w skład salda konta 013 „Pozostałe środki trwałe” wchodziła na koniec 2017 r. wartość takich składników jak: kosa spalinowa z oprzyrządowaniem (3.750 zł), motopompa (23.000 zł), pompa szlamowa (6.061,97 zł), 2 pompy MS1 (po 5.429 zł każda), tlenomierz OXI (4.141,81 zł). Z uwagi na wartość i czas przyjęcia do używania składniki te powinny być ujęte na koncie 011 „Środki trwałe” i objęte stopniowym umorzeniem, jako posiadające wartość przekraczającą 3.500 zł – str. 175-176 protokołu. Należy wskazać, że obecnie na koncie 011 – jako umarzane stopniowo środki trwałe finansowane z wydatków majątkowych – mają być ujmowane środki trwałe o wartości przekraczającej 10.000 zł, przyjęte do używania począwszy od 1 stycznia 2018 r. – art. 11 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych… (Dz. U. z 2017 r. poz. 2175). Zatem wskazane wyżej składniki o wartości przekraczającej 3.500 zł, jako przyjęte do używania przed końcem 2017 r., powinny zostać przeniesione z konta 013 na konto 011,

n) wykazany na koniec 2017 r. w księgach Urzędu stan środków pieniężnych na koncie 139 „Rachunek depozytów” wynoszący 807,48 zł nie wynikał z salda żadnego rachunku bankowego ani z bankowego potwierdzenia. W wyniku kontroli ustalono, że pozostające na rachunku bankowym depozytowym środki w wysokości 807,48 zł w dniu 17 lutego 2015 r. przekazano na rachunek budżetu i zaliczono do dochodów, nie dokonując jednak księgowania tej operacji na koncie 139 prowadzonym dla rachunku depozytowego. Stosownego księgowania dokonano dopiero w trakcie kontroli – str. 21-22 i 24 protokołu kontroli. Stwierdzony stan faktyczny, polegający na utrzymywaniu od 2015 r. nierealnego salda rachunku bankowego, świadczy o rażących zaniedbaniach obowiązków w zakresie porównania, wyjaśnienia i rozliczenia w księgach różnicy z danymi zamieszczonymi w otrzymywanych potwierdzeniach salda rachunków bankowych, wbrew przepisom art. 27 ustawy o rachunkowości,

o) z bankowego potwierdzenia sald z dnia 2 stycznia 2018 r. wynika, iż oprócz rachunku budżetu na dzień 31 grudnia 2017 r. gmina posiadała także 7 innych rachunków bankowych, z których 3 miały salda, tj.: rachunek, na którym ewidencjonowano zaległe wpłaty mieszkańców za przydomowe oczyszczalnie ścieków (8.689,54 zł), rachunek ZFŚS (56,60 zł) oraz rachunek dokształcania młodocianych (11 zł). Jedynie na rachunku ZFŚS wystąpiły obroty w trakcie roku. Z danych zawartych na str. 21-22 i 24 protokołu kontroli – obrazujących salda kont zespołu 1 na koniec 2017 r. – wynika, że kwoty 8.689,54 zł i 11 zł nie były ujęte w księgach rachunkowych. Wpłaty mieszkańców za przydomowe oczyszczalnie ścieków w związku z już rozliczoną inwestycją należy przyjąć na dochody gminy. W złożonym wyjaśnieniu w sprawie nie objęcia tych rachunków ewidencją księgową Skarbnik Gminy wyjaśniła m.in., że rachunek bankowy założony na potrzeby wpłat mieszkańców partycypujących (…) nie był objęty ewidencją księgową Urzędu Gminy, dlatego, że wpłaty dokonywane były pozabudżetowo (…) Pomimo nie prowadzenia ewidencji księgowej dla tego rachunku bankowego, pracownik księgowości prowadził analitykę dokonywanych wpłat i na bieżąco monitorował obroty (…) Rachunek bankowy założony na potrzeby dokształcania młodocianych służył do pozabudżetowej ewidencji otrzymywanego dofinansowania (…) W budżecie gminy nie wprowadzano planu dochodów ani planu wydatków dla realizacji tego zadania (…) dlatego założono jedynie rejestr, gdzie na bieżąco kompletowano dokumenty związane z tym zadaniem,

p) wśród rachunków nie uwidocznionych w księgach rachunkowych znajdował się także rachunek określony jako „Imprezy kulturalno-oświatowe gminy Janów”. Rachunek ten nie był też wykazany w bankowym potwierdzeniu sald na koniec roku. Stan środków na tym rachunku na dzień 31 grudnia 2017 r. wyniósł 729,18 zł. Na rachunek wpływały głównie środki od sponsorów (darczyńców), a pokrywano z niego wydatki związane głównie z organizacją Dni Janowa. Stwierdzono, że w dniu 3 lutego 2017 r. z rachunku bieżącego wydatków Urzędu Gminy przelano na ten rachunek kwotę 8.000 zł (Wn 240-9 – Ma 130 bez klasyfikacji), a 27 czerwca 2017 r. zwrócono na rachunek bieżący kwotę 5.000 zł (Wn 130 – Ma 240-9 bez klasyfikacji). Nie dokonano przy tym technicznego zapisu ujemnego na koncie 130, w wyniku czego obroty konta 130 zostały zawyżone po stronie Wn o 5.000 zł a po stronie Ma o 8.000 zł. Przelana z rachunku Urzędu Gminy kwota została przeznaczona na częściowe sfinansowanie zakupu alkometru za 11.685 zł na potrzeby wyposażenia posterunku Policji w Janowie (faktura z dnia 29 grudnia 2016 r. opłacona 3 lutego 2017 r.). Analiza okazanych wyciągów bankowych do rachunku „Imprezy…” wykazała, że saldo początkowe na dzień 3 lutego 2017 r. wyniosło 4.074 zł a po wpłacie z rachunku wydatków Urzędu zwiększyło się do 12.074 zł, po czym dokonano opłacenia faktury. Ponadto środki z przeznaczeniem na zakup alkometru w wysokości 5.000 zł wpłacił w dniu 7 lutego 2017 r. darczyńca.

Z zaprezentowanych ustaleń wynika, że zakup alkometru odbył się poza budżetem, ewidencją i sprawozdawczością. Ani dochody z tytułu darowizny, ani wydatki na zakup alkometru nie zostały uwzględnione w danych obrazujących realizację budżetu gminy. Środki w wysokości 5.000 zł przetrzymywane były na tym rachunku przez blisko 5 miesięcy, po czym przekazano je na rachunek Urzędu. Jak wynika z ustaleń kontroli, w następstwie bezpodstawnego zasilenia tego rachunku środkami budżetu powstały nierealne salda strony Wn kont 240-9 w ewidencji Urzędu i 223-3 w ewidencji budżetu (jak wynika z ustaleń kontroli, w dniu 10 sierpnia 2018 r. salda te uległy likwidacji w wyniku przelania kwoty 3.000 zł z rachunku „Imprezy…”. W sprawie powodów przelania kwoty 8.000 zł z rachunku Urzędu na rachunek „Imprezy…” Skarbnik wyjaśniła, iż Stanowiła ona dofinansowanie do zakupu alkometru dla Posterunku Policji w Janowie. Zakup alkometru był inicjatywą mieszkańców i miał być całościowo sfinansowany z wpłat darczyńców na ten cel, jednak po otrzymaniu faktury przez Urząd Gminy na koncie specjalnego przeznaczenia , czyli Imprez…. nie było dostatecznej kwoty na jej opłacenie. Darczyńcy się wycofali i nie dokonali wcześniej zadeklarowanych ustnie kwot. Kierownik jednostki uznał, że tymczasowo zakup zostanie sfinansowany ze środków budżetu, a po ewentualnych wpłatach od sponsorów, środki zostaną zwrócone do budżetu. Wpłata nastąpiła jedynie na 5.000 zł i kwota ta została przeksięgowana do budżetu. W dalszej kolejności wpływały środki od sponsorów, ale na organizację cyklicznej imprezy „Dni Janowa” i były bezpośrednio przeznaczane na organizację tej imprezy. Po rozliczeniu środków na Dni Janowa nie było funduszy na tym koncie, aby zwrócić pozostała kwotę (3000 zł). Dalej Skarbnik wyjaśnia, że Z perspektywy czasu należy stwierdzić ,iż całość zakupu należało pokryć z wydatków Urzędu Gminy, a ewentualne wpłaty od sponsorów zaliczyć jako zwrot wydatków dokonanych przez Urząd – str. 22-26 protokołu kontroli.

Ustalono, że pracownik Urzędu Gminy sporządzała za każdy rok „rozliczenie konta” zawierające stan środków na początek roku, rodzaj wpływów, wyszczególnienie wydatków i stan środków na koniec roku. Pod wyciągi do rachunku „Imprezy…” załączano dokumenty źródłowe, na których znajdują się dokonane przez pracowników Urzędu adnotacje o sprawdzeniu formalno-rachunkowym i merytorycznym oraz zatwierdzenie do wypłaty  przez Wójta i Skarbnika.

Podsumowując powyższe ustalenia stwierdzić należy, że operacje na rachunku bankowym dotyczące imprez organizowanych przez gminę powinny być zaliczone do dochodów (wpływy) lub wydatków (wypływy) budżetu. Organizowana przez gminę impreza dla mieszkańców stanowi jedną z form realizacji zadań własnych gminy, m.in. w zakresie kultury czy promocji gminy – art. 7 ust. 1 pkt 9 i 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, ze zm.). Jej finansowanie powinno zatem być uwidocznione w księgach, planach finansowych i sprawozdawczości. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1530) darowizny na rzecz gminy stanowią jedno ze źródeł dochodów własnych gminy. Z kolei finansowanie realizacji zadań określonych w odrębnych przepisach następuje poprzez ponoszenie wydatków z budżetu gminy – art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Podobny wniosek należy sformułować w odniesieniu do zakupu alkometru – jeżeli gmina dokonuje zakupu tego urządzenia, to stanowi to wydatek budżetu, a nie bliżej nieokreślone rozliczenia z podmiotami prywatnymi będącymi według wyjaśnienia inicjatorami tego rodzaju zakupu. Cel wydatku, gromadzenie środków na rachunku gminy oraz występowanie Urzędu Gminy jako nabywcy przesądza o konieczności sfinansowania tego rodzaju zadania w ramach budżetu. Jeżeli zaś wystąpiłyby przypadki wniesienia na rachunek założony przez gminę darowizny, której przeznaczenie nie należy do zakresu zadań gminy, jej wpływ powinien zostać potraktowany jako środek depozytowy na koncie 139, a następnie środki powinny być przekazane podmiotowi właściwemu dla realizacji celu wskazanego przez darczyńcę.

Kontrola sprawozdawczości budżetowej sporządzonej za 2017 r., przeprowadzona w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015, ze zm.), zastąpionego od 2018 r. rozporządzeniem z dnia 9 stycznia 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 109), oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773), wykazała, że:

a) w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S za 2017 r. wykazano należności pozostałe do zapłaty w kwocie 147.107,27 zł, w tym wymagalne 123.243,76 zł. Kwota należności pozostałych do zapłaty nie wynika z salda strony Wn konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, które wynosiło na koniec 2017 r. 172.279,17 zł. Kontrola wykazała, że w kwocie należności wykazanych w sprawozdaniu bezpodstawnie pominięto – w świetle zasad sporządzania sprawozdania Rb-27S określonych załącznikiem nr 39 do rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2014 r., a obecnie załącznikiem nr 36 do rozporządzenia z dnia 9 stycznia 2018 r. – zaległości podatkowe zabezpieczone hipoteką (saldo Wn subkonta 221-4) w kwocie 25.232,90 zł. Ponadto wykazano w sprawozdaniu Rb-27S, lecz nie ujęto na koncie 221, należności z tytułu podatków realizowanych na rzecz gminy przez urzędy skarbowe w kwocie 61 zł. W wyjaśnieniu złożonym w sprawie nie wykazania w sprawozdaniu Rb-27S zaległości podatkowych zabezpieczonych hipoteką Skarbnik Gminy stwierdziła, że (…) Część kwot, na które została założona hipoteka (2.557 zł), występują w należnościach podatkowych (dotyczą 5 lat wstecz), jednak pozostała kwota - 25.232,90 zł dotyczy późniejszych lat, aniżeli 5 lat wstecz i dochodzenie tych kwot ze strony Urzędu jest niemożliwe, jedynie w przypadku wykupu hipoteki. Należności zahipotekowane wykazywane są w całości w sprawozdaniu RB-N, jednak w sprawozdaniu RB-27S występują tylko te, które nie przekraczają 5 lat wstecz. Według opinii osób przeprowadzających różne szkolenia podatkowe ujmowanie w sprawozdaniu RB-27S tych należności mija się z celem, gdyż bezpodstawnie zawyżają należności jednostki. Sugerowano, aby ujmować je w należnościach w momencie ewentualnego wykupu hipoteki – str. 11-12 protokołu kontroli. Odnosząc się do treści wyjaśnienia wskazać należy, że zarówno § 3 ust. 1 pkt 2 załącznika nr 39 do obowiązującego do końca 2017 r. rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2014 r., jak i § 3 ust. 1 pkt 2 załącznika nr 36 do obowiązującego obecnie rozporządzenia z dnia 9 stycznia 2018 r., stanowią wprost, iż w kolumnie „Należności” wykazuje się zaległości podatkowe zabezpieczone hipoteką. W konsekwencji zaległości te podlegają też wykazaniu jako należności pozostałe do zapłaty, ponieważ w kolumnie tej wykazuje się różnicę między kwotami wykazanymi w kolumnie „Należności” oraz kwotami wykazanymi w kolumnach „Dochody wykonane (wpływy minus zwroty)” i „Potrącenia” z uwzględnieniem nadpłat (§ 3 ust. 1 pkt 8 wymienionych wyżej załączników do rozporządzeń. Natomiast zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 wymienionych załączników jako zaległości netto podlegają wykazaniu należności pozostałe do zapłaty, których termin płatności minął i mogą być egzekwowane. Stosownie zaś do art. 70 § 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, ze zm.) nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym, jednakże po upływie terminu przedawnienia zobowiązania te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu. Przepis ten przesądza więc o możliwości egzekucji zaległości, a zatem o obowiązku wykazania ich w sprawozdaniu Rb-27S,

b) w rocznym sprawozdaniu Rb-27S w kol. 8 „Dochody otrzymane” wykazano kwotę 18.350.325,78 zł, podczas gdy zgodnie z przepisami § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 1a pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. c), ust. 3 pkt 4 i ust. 4 pkt 3 załącznika nr 39 do mającego zastosowanie do sporządzenia tego sprawozdania rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2014 r., należało wykazać kwotę 18.349.991,99 zł, a więc o 333,79 zł niższą. Szczegółowe wyliczenie różnicy zaprezentowano na str. 13-14 protokołu. Począwszy od 2018 r. zasady wypełniania kolumny „dochody otrzymane” wynikają z § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 4 pkt 4 i ust. 5 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia z dnia 9 stycznia 2018 r.,

c) zaległości dotyczące dochodów z tytułu odprowadzania ścieków wykazano w sprawozdaniu Rb-27S za 2017 r. w wysokości wyższej od faktycznej o 287,28 zł. Wskazana kwota była należnością niewymagalną na dzień sprawozdawczy – str. 54 protokołu kontroli,

d) część zobowiązań w łącznej kwocie 17.361,89 zł została wykazana w sprawozdaniu Rb-28S za 2017 r. jako niewymagalne, mimo że ich termin płatności przypadał przed dniem sprawozdawczym. Stosownie do § 9 ust. 2 pkt 5 załącznika nr 39 do rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2014 r. w kolumnie „Zobowiązania wymagalne” sprawozdania Rb-28S należało wykazać zobowiązania, których termin zapłaty minął przed upływem okresu sprawozdawczego, a nie są ani przedawnione, ani umorzone (obecnie kwestię tę reguluje § 8 ust. 2 pkt 5 załącznika nr 36 do rozporządzenia z dnia 9 stycznia 2018 r.). Ponadto zobowiązania wymagalne z tytułu wydatków podlegały wykazaniu w sprawozdaniu Rb-Z na koniec IV kwartału 2017 r., stosownie do § 2 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych.

W złożonym wyjaśnieniu dotyczącym powodów opóźnień w zapłacie Skarbnik Gminy stwierdziła, że 2 faktury z 9 grudnia 2017 wpłynęły do Urzędu Gminy w dniu 3 stycznia 2018 r., dlatego pracownik księgowości nie miał możliwości opłacenia ich w terminie przewidzianym w fakturze, a ponadto faktura Nr 90/2017 z dnia 12.12.2017 roku z terminem płatności 26.12.2017 roku wpłynęła do Urzędu Gminy w dniu 29.12.2017 roku, dlatego pracownik księgowości nie miał możliwości opłacenia jej w terminie przewidzianym w fakturze. Dodatkowo pracownik merytoryczny do spraw drogownictwa przekazał ją do komórki księgowości w dniu 10.01.2018 roku. Zapłaty dokonano w dniu 15.01.2018 roku. Faktura Nr ISW/79/2017 z dnia 07.11.2017 roku z terminem płatności 21.11.2017 roku wpłynęła do Urzędu Gminy w dniu 13.11.2018 roku. [powinno być „13.11.2017 roku”] Pracownik merytoryczny do spraw gospodarki komunalnej przekazał ją do komórki księgowości w dniu 10.01.2018 roku – str. 27-28 protokołu kontroli,

e) roczne sprawozdanie jednostkowe Rb-28S Urzędu Gminy za 2017 r. sporządzono z datą 9 lutego 2018 r., czyli po terminie wynikającym z części E załącznika nr 44 do rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2014 r., który został określony na 1 lutego. Skarbnik wyjaśniła, że (…) Sprawozdanie roczne wraz z zobowiązaniami sporządzono i podpisano w dniu 09.02.2018 roku. W tym okresie trwała rekrutacja na stanowisko inspektora do spraw księgowości, między innymi do prowadzenia (księgowania) wydatków UG. Czynności związane z zatrudnieniem nowego pracownika przyczyniły się do tego, że sprawozdanie, chociaż było przygotowane w terminie ustawowym, przedłożone do podpisu dla kierownika jednostki zostało w dniu 09.02.2018 roku. Wpływ na zwłokę w podpisaniu miał również fakt, że Pan Wójt w dniach 05-06.02.2018 roku przebywał w delegacji służbowej i nie był obecny w pracy. Pragnę zaznaczyć jednak, ze był to incydent jednorazowy, wszystkie miesięczne sprawozdania sporządzane były w ustawowych terminach. – str. 14-15 protokołu kontroli,

f) we własnym jednostkowym sprawozdaniu Rb-Z według stanu na koniec IV kwartału 2017 r. zobowiązania długoterminowe wykazano w wysokości 6.121.799,40 zł. Z tej kwoty 6.121.246 zł wynika z konta 134 „Kredyty bankowe” a 553,40 zł stanowi zobowiązanie z tytułu zakupu na raty telefonów komórkowych. Zobowiązanie w takiej kwocie nie wynika z ksiąg rachunkowych. Z ustaleń kontroli wynika ponadto, że suma zobowiązań z tego tytułu w rzeczywistości powinna być wyższa o 18,20 zł – str. 16 protokołu kontroli,

g) zbiorcze sprawozdanie Rb-34S za 2017 r. sporządzono wyłącznie na podstawie danych wynikających ze sprawozdania jednostkowego, w którym jako jednostkę sporządzającą wskazano Szkołę Podstawową w Janowie, mimo że taka jednostka budżetowa nie funkcjonuje. Oświatowymi jednostkami budżetowymi gminy Janów był natomiast Zespół Szkół Samorządowych w Janowie (od 1 września 2017 r. jako Zespół Szkolno-Przedszkolny) oraz Szkoła Podstawowa w Białousach. Według uchwały Nr XXVII/188/10 Rady Gminy Janów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie określenia jednostek budżetowych Gminy Janów gromadzących dochody na wydzielonym rachunku bankowym, źródeł tych dochodów i ich przeznaczenia oraz sposobu i trybu sporządzania planu finansowego, dokonywania zmian w tym planie i ich zatwierdzania, na wyodrębnionym rachunku bankowym, dochody gromadzą – wymienione w § 1 uchwały jako samorządowe jednostki budżetowe gminy Janów – Szkoła Podstawowa w Janowie, Gimnazjum Publiczne w Janowie oraz Szkoła Podstawowa w Białousach. Rada Gminy nie dokonywała dotychczas zmian w tej uchwale. Ani SP w Janowie, ani Gimnazjum nie były w okresie objętym kontrolą i nie są obecnie odrębnymi jednostkami budżetowymi, zatem nie mogą być wskazane jako jednostki gromadzące środki na wyodrębnionym rachunku – szkoły te wchodziły w skład jednostki budżetowej pod nazwą Zespół Szkół Samorządowych w Janowie. Z kolei mimo wskazania w uchwale na SP w Białousach (odrębną jednostkę budżetową obecnie objętą obsługą przez ZS-P w Janowie), dla jednostki tej nie sporządzano sprawozdania jednostkowego Rb-34S (z ustaleń kontroli należy wnioskować, że wyodrębniony rachunek dla SP w Białousach nie został otwarty).

Ponadto analiza sprawozdania Rb-34S oraz pozostałej dokumentacji załączonej w tym zakresie do protokołu kontroli wykazuje stosowanie nieprawidłowej klasyfikacji budżetowej dochodów. Mimo żywienia dzieci uczęszczających do przedszkola nie stwierdzono dochodów w par. 0670 „Wpływy z opłat za korzystanie z wyżywienia w jednostkach realizujących zadania z zakresu wychowania przedszkolnego”. Wszystkie dochody z żywienia ujęto w par. 0830 „Wpływy z usług”, wbrew przepisom rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.). Ponadto w par. 0830 wykazano też dochody z najmu sali oraz powierzchni pod automat do sprzedaży. Dochody te powinny być wykazane w par. 0750 „Wpływy z najmu i dzierżawy składników majątkowych…” – str. 18-19 protokołu kontroli,

h) w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S GOPS wykazano dochody wykonane w kwocie 18.895,45 zł, z czego 14.894,76 zł jako dochody gminy związane z realizacją zadań zleconych w par. 2360. W jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S Urzędu Gminy bezpodstawnie powielono kwotę 14.894,76 zł w tych samych podziałkach klasyfikacji budżetowej. W sprawozdaniu zbiorczym Rb-27S jako dochody wykonane z tego tytułu ujęto rzeczywistą kwotę 14.894,76 zł (nie dokonano zatem jej zdublowania). Sprawozdanie zbiorcze nie jest jednak w efekcie zgodne z danymi sprawozdań jednostkowych, wbrew wymaganiom § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2014 r. (obecnie § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 stycznia 2018 r.) – str. 20 protokołu kontroli,

i) kolejna niezgodność między sprawozdaniami jednostkowymi Rb-27S a sprawozdaniem zbiorczym za 2017 r. dotyczyła dochodów wykazanych w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S GOPS na łączną kwotę 4.063,69 zł, które nie zostały wykazane w sprawozdaniu zbiorczym. Ustalono, iż są to zwroty na rachunek GOPS nienależnie wypłaconych w latach wcześniejszych świadczeń wraz z odsetkami. Środki te w całości zostały przekazane na rachunek budżetu (bez zaliczenia do dochodów w ewidencji budżetu, mimo zaprezentowanych wyżej danych sprawozdania Rb-27S GOPS), a następnie odprowadzone do PUW w Białymstoku. Środki te powinny być wykazane jako dochody 2017 r. w sprawozdaniu zbiorczym Rb-27S, natomiast ich przekazanie na rachunek PUW powinno stanowić wydatek, który należało ująć w ewidencji i sprawozdaniu Rb-28S Urzędu Gminy – str. 19-20 protokołu kontroli,

j) należności i zaległości wynikające ze sprawozdania jednostkowego Rb-27S GOPS wynosiły 210.433,15 zł, natomiast zaległości w części B sprawozdania Rb-27ZZ GOPS wynosiły 210.182,61 zł. Między kwotami wykazanymi w tych sprawozdaniach wystąpiła różnica w kwocie 250,54 zł, co było niezgodne z § 6 ust. 5 załącznika nr 39 do rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2014 r. (obecnie § 6 ust. 5 załącznika nr 36 do rozporządzenia z dnia 9 stycznia 2018 r.) – str. 20 protokołu kontroli.

Na podstawie ewidencji do konta 134 „Kredyty bankowe” ustalono, że w 2017 r. rozchody z tytułu spłaconych rat kredytów wynosiły 877.086 zł. Spłat dokonywano generalnie w terminach i kwotach wynikających z zawartych umów. Jedynie w przypadku kredytu, którego ostatnia rata przypadająca do spłaty w grudniu 2017 r. miała wynosić 14.860 zł, stwierdzono dokonanie spłaty niezgodnie z umową, tj. w kwocie 14.800 zł zamiast 14.860 zł. W związku z tym na koniec roku na koncie 134-5 widnieje saldo Ma w kwocie 60 zł oznaczające wymagalne zobowiązanie z tytułu kredytu, który powinien być spłacony do końca 2017 r. – str. 34 protokołu kontroli.

Analiza planowanych i ponoszonych wydatków na obsługę długu wykazała, że w okresie od lipca do grudnia 2017 r. poniesiono wydatki w kwocie 70.526,24 zł z tytułu comiesięcznie opłacanych przez gminę odsetek na podstawie not banku BPS SA. Umową zawartą z tym bankiem w dniu 29 czerwca 2017 r. zaciągnięto kredyt w kwocie 4.000.000 zł. Z ustaleń kontroli wynika, iż kwota opłacanych w 2017 r. odsetek nie jest zgodna z ich wysokością określoną umową. Obowiązujące na dzień jej zawarcia oprocentowanie, wynikające ze stawki WIBOR 3M (1,73%) i marży banku (0,90%) powinno wynosić 2,63%. W związku z tym, iż kwota długu nie zmniejszyła się w podanym okresie (spłata I raty miała miejsce w marcu 2018 r.) odsetki za okres lipiec-grudzień 2017 r. powinny wynieść około 52.600 zł (4.000.000 zł x 2,63% : 2) – str. 36 protokołu kontroli.

Kontrola procedury uchwalenia budżetu i sporządzania planów finansowych przez jednostki organizacyjne gminy wykazała, że działając na podstawie art. 248 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poinformowano kierownika Gminnego Ośrodka Kultury, Sportu i Turystyki w Janowie o „przyjętej kwocie wydatków budżetowych na działalność ośrodka i biblioteki”, zaś po uchwaleniu budżetu – na podstawie art. 249 ust. 1 ustawy o finansach publicznych – poinformowano kierownika GOKSiT o „ostatecznej kwocie wydatków budżetowych na 2017 rok”. Należy zauważyć, iż w przypadku ośrodka kultury powinna to być informacja o kwocie dotacji podmiotowej, bo w takiej formie instytucja kultury otrzymuje środki finansowe od gminy. Informacja o środkach na wydatki przekazywana jest wyłącznie gminnym jednostkom budżetowym – str. 37 protokołu kontroli.

W przedmiocie kompletności wymaganych prawem aktów stanowiących podstawę gospodarowania nieruchomościami ustalono, że gmina nie posiada aktualnego planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, który zgodnie z dyspozycją art. 25 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.) powinien być opracowany na okres trzech lat. Ostatni plan wykorzystania zasobu nieruchomości został sporządzony na lata 2014-2016 – str. 178 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów z majątku gminy wykazała, że gmina Janów pozyskuje wpływy za media i garaże od właścicieli 9 lokali mieszkalnych położonych w budynku tzw. „Domu Nauczyciela”. Ustalono, że z właścicielami lokali w tym budynku nie podpisano żadnych umów na dostarczanie mediów; fakturowanie odbywa się bezumownie po telefonicznym podaniu stanu liczników. Stwierdzony stan faktyczny przesądza, że gmina nieformalnie dostarcza media wspólnocie mieszkaniowej, o której mowa w przepisach ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2018 r. poz. 716, ze zm.). Stosownie do art. 20 ust. 1 tej ustawy, jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Z informacji zawartych w protokole kontroli wynika, że na dzień zakończenia czynności kontrolnych nie podjęto uchwały o wyborze zarządu wspólnoty. Zarząd wspólnoty powinien być reprezentantem wspólnoty przy zawarciu z gminą umowy w sprawie dostarczania mediów – str. 48 protokołu kontroli.

Kontrolującym nie okazano żadnej dokumentacji, z której wynikałyby pobierane przez gminę opłaty za garaże od właścicieli lokali w „Domu Nauczyciela” (mając na uwadze wyodrębnienie własności lokali w tym budynku założyć należy możliwość, że są one pobierane przez gminę bezpodstawnie, ponieważ stanowią własność właścicieli lokali). Z kolei w przypadku garaży wynajmowanych przez gminę najemcom lokali przy ul. Parkowej ustalono, że ich najem wynikał z umów, które wygasły w 2015 r. Stosowane są stawki z wygasłych umów – str. 48-49 protokołu kontroli.

Analizie poddano też wysokość opłat za ogrzewanie pobieranych przez gminę od właścicieli lokali w „Domu Nauczyciela” oraz od najemców. Stosowane stawki za centralne ogrzewanie zostały ustalone uchwałą Nr XVII/111/12 Rady Gminy Janów z dnia 28 grudnia 2012 r., którą wprowadzono miesięczną opłatę dla budynków ogrzewanych przez gminę w wysokości 3,81 zł brutto/m². Koszty centralnego ogrzewania nie były przez gminę weryfikowane, mimo zalecenia wystosowanego po poprzedniej kontroli kompleksowej, o treści: „rozliczanie z najemcami lokali mieszkalnych opłat wniesionych za c.o. z faktycznymi kosztami wytworzenia energii cieplnej. Rozliczenie z najemcami opłat za c.o. wniesionych w 2013 r. względem wszystkich kosztów ogrzewania faktycznie poniesionych przez gminę w 2013 r. mając na uwadze, że uwzględnienie tylko kosztów zakupu drewna w stosunku do ogrzewanej powierzchni powinno skutkować – według ustaleń kontroli – dopłatą dla najemców w łącznej wysokości 9.990,55 zł.” W odpowiedzi Wójt wskazał, że zobligowano pracownika odpowiedzialnego za zakup drewna do prawidłowego rozliczenia kosztów i zużycia drewna do ogrzewania poszczególnych budynków oraz dokonano korekty rozliczenia zużycia drewna do ogrzewania budynku z lokalami mieszkalnymi. Dodatkowo należy wskazać, że zapisy w umowach najmu lokali mieszkalnych przy ul. Parkowej wyraźnie wskazywały, że opłata za c.o. będzie regulowana według kalkulacji wynajmującego; opłaty pobierane zaliczkowo podlegają rozliczeniu po upływie roku kalendarzowego. Brak dokonywania jakichkolwiek rozliczeń świadczy o tym, że nie traktowano wpłat za c.o. jako wniesionych zaliczek na poczet faktycznych kosztów centralnego ogrzewania – nie dokonywano rozliczeń kosztów wytworzenia ciepła i wniesionych wpłat z najemcami lokali mieszkalnych. Praktyka taka jest niezgodna z przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1234, ze zm.), która w art. 9 ust. 2 stanowi, iż wysokość opłat niezależnych od właściciela powinna być ustalana w taki sposób, aby zapewniała wyłącznie pokrycie przez odbiorców kosztów wytworzenia energii cieplnej. Brak bieżącej kalkulacji kosztów wytworzenia ciepła uniemożliwia zweryfikowanie prawidłowości kwoty wnoszonych przez najemców opłat. W świetle przywołanego przepisu ustawy opłaty te nie mogą być ustalone na poziomie niższym od faktycznych kosztów wytworzenia ciepła, jak również nie mogą obciążać najemców ponad faktycznie poniesione przez gminę koszty. Z wyjaśnienia złożonego przez Wójta podczas niniejszej kontroli wynika, że Pracownik odpowiedzialny merytorycznie został zobligowany do sporządzenia takiej kalkulacji. Polecenie zostało przekazane w formie ustnej. Nie miałem świadomości, że nie zostało wykonane, nie prowadziłem w tym zakresie czynności sprawdzających. Dopiero w trakcie kontroli okazało się, że polecenie nie zostało zrealizowane. Zleciłem wówczas sporządzenie rozliczenia, którego dokonała Pani Skarbnik. Obowiązek corocznego sporządzania takiej kalkulacji zostanie wpisany do zakresu obowiązków dla pracownika zajmującego się naliczaniem opłat czynszowych. Ze sporządzonej w trakcie kontroli kalkulacji z dnia 23 lipca 2018 r. wynika, że stosowana stawka była wyższa od rzeczywiście poniesionych kosztów. Jak wynika z ustaleń kontroli, Wójt podjął decyzję o zwrocie nadpłaconych opłat za ogrzewanie w łącznej wysokości 2.874,25 zł poprzez odpisy z bieżących opłat – str. 48-51 protokołu kontroli.

Ponadto w zakresie dochodów z najmu lokali mieszkalnych ustalono, że czynsze za lokale mieszkalne nr 1 i 2 przy ul. Browarnej 5 były naliczane od powierzchni mniejszej niż powierzchnie przyjęte do sprzedaży tych lokali w 2017 r. na podstawie ewidencji budynków prowadzonej przez Starostwo Powiatowe: czynsz za lokal nr 1 był naliczany od powierzchni 61,24 m2 (w ewidencji budynków 64 m2), zaś za lokal nr 2 od powierzchni 56,2 m2 (w ewidencji budynków jest 76,8 m2). Zaniżona powierzchnia wynikała z zawartych umów najmu tych lokali. Ponadto działając niezgodnie z przepisami uchwały Nr XXIII/145/13 Rady Gminy Janów z dnia 5 listopada 2013 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Janów na lata 2013-2019 ustalono zawyżoną stawkę za m2 powierzchni lokalu nr 1 tj. w wysokości 2,40 zł/m2 zamiast 2,34 zł/m2. Błąd wynikał z niewłaściwego zastosowania czynników podwyższających i obniżających czynsz przyjętych w uchwale. W sumie za okres od 1 stycznia 2015 r. do zakończenia stosunków najmu łączne uszczuplenie dochodów gminy z tytułu zaniżenia powierzchni lokali mieszkalnych przy ul. Browarnej 5, po skompensowaniu z błędnie ustaloną stawką za lokal nr 1, wynosi 1.833,26 zł. W wyjaśnieniu złożonym przez pracownika odpowiedzialnego za przygotowywanie umów najmu lokali mieszkalnych wskazano, że Przedmiotem umowy najmu lokalu mieszkalnego Nr 2 przy ul. Browarnej 5 była powierzchnia 56,20 m2. Na kondygnacji, gdzie znajdował się w/w lokal było pomieszczenie, które nie było przedmiotem umowy i najemca z niego nie korzystał, natomiast do sprzedaży lokalu przyjęto całą kondygnację wraz z w/w pomieszczeniem” oraz „Umowa najmu… [lokalu nr 1] nie była sporządzana przeze mnie (…) została sporządzona w roku 1994 i taka też powierzchnia została przyjęta do naliczania czynszu. Nie miałem żadnych informacji o zmianie powierzchni wynajmowanego lokalu. Wskazać należy, że pracownik składający wyjaśnienie jest odpowiedzialny za ustalanie stawek czynszu i brak weryfikacji w zakresie faktycznej powierzchni lokali świadczy o niedopełnieniu obowiązków w tym zakresie. Powierzchnie obu lokali zostały potwierdzone przez Starostę Powiatu Sokólskiego zaświadczeniem z dnia 8 lutego 2017 r. i wskazana tam powierzchnia dotyczyła powierzchni użytkowej lokali, zaś pomieszczenia dodatkowe przynależne do tych mieszkań wymieniono odrębnie. W dokumentacji ze sprzedaży nieruchomości oraz w operatach szacunkowych również posługiwano się powierzchnią tożsamą z danymi z ewidencji budynków. Konkludując można stwierdzić, że po otrzymaniu danych z ewidencji Starostwa należało dokonać stosownej korekty naliczenia czynszu – str. 51 i 65-66 protokołu kontroli.

W zakresie wynajmowania lokali mieszkalnych gminnych w budynku przy ul. Parkowej w Janowie stwierdzono na próbie kontrolnej (2 umowy), że stosowana od 2013 r. stawka czynszu najmu nie została wprowadzona w drodze wypowiedzenia dotychczasowej stawki. Nie okazano stosownych wypowiedzeń. W umowach najmu zawarto ponadto zapis, iż o zmianie czynszu wynajmujący musi zawiadomić najemcę nie później niż 7 dni przed wejściem w życie uchwały w tym zakresie. Zgodnie z art. 8a ust. 2 i 3 ustawy o ochronie praw lokatorów… termin pisemnego wypowiedzenia wysokości czynszu wynosi 3 miesiące, zatem treść umów jest niezgodna z ustawą – str. 67-68 protokołu kontroli.

W zakresie zawierania umów najmu dwóch lokali użytkowych w budynku Urzędu Gminy na działalność ubezpieczeniową stwierdzono brak zgody Rady Gminy wyrażonej w uchwale na zawarcie kolejnych umów najmu z tymi samymi podmiotami, w sytuacji gdy łączny czas trwania najmu przekraczał 3 lata. Naruszono tym samym art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym – str. 66-67 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów z najmu i dzierżawy wykazała również, że na fakturach wystawianych kontrahentom były zamieszczane terminy płatności stanowiące ostatni dzień miesiąca, mimo iż z niektórych umów termin płatności upływał 10 dnia miesiąca lub 14 dnia od otrzymania faktury. Jednostka wysyłała faktury bez potwierdzenia ich odbioru, co uniemożliwia stwierdzenie dochowania terminów płatności wynikających z umów, a w konsekwencji ustalenie czy należności były wymagalne czy też nie na koniec 2017 r. (3 kontrahentów) oraz w jakiej wysokości powinny być naliczone odsetki. Taki stan został stwierdzony również podczas poprzedniej kontroli kompleksowej, w wyniku której zalecono Wójtowi „wskazywanie w fakturach terminu płatności czynszu za najem i dzierżawę zgodnie z postanowieniami umów. Wystawianie faktur w czasie umożliwiającym przestrzeganie postanowień umów.” W odpowiedzi Wójt wskazał, że zobowiązano pracownika do przestrzegania zasad dotyczących wystawiania faktur w zakresie zgodności terminu płatności czynszu z postanowieniami zawartymi w umowach z najemcami i dzierżawcami. Jak wynika z ustaleń kontroli, zalecenie nie jest przestrzegane. Dodatkowo należy wskazać, że w przypadku najemcy lokalu mieszkalnego nr 1 przy ul. Browarnej 5, dla którego termin płatności czynszu wynosił do 10 dnia każdego miesiąca, faktura za czynsz została wystawiona za styczeń w dniu 23 stycznia 2017 r. co uniemożliwiało jej terminowe opłacenie – str. 52-53 protokołu kontroli.

Jedna z zaległości za najem na koniec 2017 r., wynikająca z faktury 27/2017/UG z dnia 9 sierpnia 2017 r., dotyczyła bezumownego korzystania z energii elektrycznej potrzebnej do zasilania punktu sprzedaży lodów w okresie czerwiec-lipiec 2017 r. (kwota 630,90 zł) – str. 54 protokołu kontroli. Wskazać należy, że kwestia ta poboru energii elektrycznej powinna zostać uregulowana stosowną umową określającą podstawowe zasady rozliczeń.

Kontrola wykazała, że na koniec 2017 r. zaległości za odprowadzanie ścieków pochodzące sprzed 2017 r. stanowiły kwotę 13.276,47 zł. W 2018 r. (według stanu na 31 lipca 2018 r.) opłacono je w kwocie 6.658,51 zł. Ustalono, że dla zaległości na łączną kwotę 10.170,91 zł upłynął na koniec 2017 r. trzyletni termin przedawnienia wynikający z art. 118 Kodeksu cywilnego. Nie stwierdzono, aby były prowadzone wobec zalegających działania windykacyjne, których podjęcie skutkowałoby przerwaniem biegu przedawnienia, stosownie do przepisów art. 123 § 1 k.c. Na podstawie okazanej dokumentacji stwierdzono, że podjęte przez kontrolowaną jednostkę działania ograniczały się do wysyłania wezwań do zapłaty, które to czynności nie przerywają biegu przedawnienia w świetle art. 123 § 1 k.c. Stwierdzony stan faktyczny narusza art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych zobowiązujący jednostki sektora finansów publicznych do terminowego podejmowania czynności zmierzających do wykonania zobowiązania przez dłużnika. Z podanej kwoty należności przedawnione na koniec 2017 r. a nieopłacone do 31 lipca 2018 r. wynosiły 5.493,02 zł, zaś należności przedawnione na koniec 2017 r. i opłacone na 31 lipca 2018 r. wyniosły 4.677,89 zł – str. 54-59 protokołu kontroli.

Ustalono, że obowiązki w zakresie poboru, ewidencji i egzekucji opłaty za ścieki odprowadzone do zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych gminy zostały przypisane wskazanemu w protokole kontroli inspektorowi Urzędu Gminy zakresem czynności z dnia 29 września 2003 r. Nie stwierdzono zaś, aby obowiązki w zakresie egzekwowania należności czynszowych za najem i dzierżawę zostały komukolwiek pisemnie powierzone. W zakresie czynności Skarbnika zapisano „sprawowanie nadzoru nad terminowym ściąganiem należności i dochodzenia roszczeń spornych do spłaty zobowiązań”. Ze złożonego przez inspektora Urzędu Gminy wyjaśnienia wynika, że Zaległości wynikające z należności z tytułu odprowadzania ścieków były sukcesywnie wpłacane przez dłużników, oraz deklarowali oni chęć wpłat należnych zaległości. Dlatego też nie występowaliśmy na drogę sądową. Zaległości były zawsze drukowane wraz z ratą półroczną za odprowadzanie ścieków, przez co osoby zalegające z opłatami były zawsze o tym fakcie powiadamiane. Od roku 2017 nie prowadzę spraw związanych z poborem, ewidencją i oraz egzekucją opłat za ścieki odprowadzonych do zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych gminy. Należy wskazać, że zakres czynności tego pracownika nie został zmieniony do czasu zakończenia czynności kontrolnych. Nieformalnie (bez pisemnego powierzenia) obowiązki w zakresie egzekucji należności z tytułu odprowadzania ścieków prowadzi od 2017 r. inny pracownik – str. 57 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, jest Wójt Gminy. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, której wynik doprowadził do następujących ustaleń.

W trakcie kontroli prawidłowości pozyskiwania dochodów z tytułu podatków lokalnych, w grupie podatników będących osobami fizycznymi, stwierdzono następujące nieprawidłowości dotyczące podatników wymienionych na przywołanych stronach protokołu kontroli:

a) podatek leśny – pojedynczy przypadek przypisania podatku w wysokości 4 zł od gruntów leśnych podatnikowi niebędącemu ich właścicielem – str. 94 protokołu kontroli;

b) podatek rolny – nieprawidłowa klasyfikacja gruntów bądź opodatkowanie niewłaściwej powierzchni (zawyżonej bądź zaniżonej) w przypadku 10 podatników, co skutkowało zaniżeniem kwoty podatku o 60 zł oraz zawyżeniem o 52 zł – str. 91-93 protokołu kontroli;

c) podatek od nieruchomości – stwierdzono nieprawidłowości w grupie 9 podatników, polegające na wprowadzeniu do ewidencji podatkowej błędnych danych (wyższej lub niższej powierzchni od wykazanej w informacji), co skutkowało zaniżeniem kwoty podatku o 308 zł oraz zawyżeniem o 72 zł – str. 91-93 protokołu kontroli.

Ponadto w grupie podatników będących osobami prawnymi bądź jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej w podatku leśnym stwierdzono pojedynczy przypadek zaniżenia powierzchni lasu o 0,1786 ha, wskutek czego zaniżono kwotę podatku o 8 zł – str. 89 protokołu kontroli.

Badanie powszechności opodatkowania nieruchomości należących do osób prawnych bądź jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej wykazało nieprawidłowość w postaci braku wszczęcia postępowania podatkowego – wobec faktu niezłożenia deklaracji przez podatnika – które powinno zostać zakończone wydaniem decyzji określającej i dokonaniem przypisu podatku na koncie zobowiązanego (art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej). Wskutek nieprawidłowości potencjalna kwota zaniżonego podatku od nieruchomości od osób prawnych wyniosła 303 zł – str. 82 protokołu kontroli.

Dokonane ustalenia dotyczyły ponadto nieprowadzenia systematycznie przez organ podatkowy czynności sprawdzających nakazanych treścią art. 272 Ordynacji podatkowej z wykorzystaniem procedur zawartych w dziale V ustawy. Przejawami tego są poniższe sytuacje:

a) stwierdzono, iż akta podatników podatku od nieruchomości od osób prawnych nie zawierały dokumentacji źródłowej w zakresie powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych, związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz pozostałych, a także wartości budowli. Zgodnie z art. 272 pkt 3 Ordynacji podatkowej organ podatkowy, w ramach czynności sprawdzających, zobowiązany jest do ustalenia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami. Zatem obowiązkiem organu podatkowego jest nie tylko kontrola, czy wysokość wpłacanego podatku jest zgodna z wysokością deklarowaną, ale także ustalenie czy podatnik wyliczył podatek prawidłowo w oparciu o rzeczywiste dane. Uregulowania wewnętrzne jednostki także zobowiązują do „wezwania podatnika do złożenia w Urzędzie Gminy w Janowie dokumentów, na podstawie których została sporządzona deklaracja i korekta deklaracji”. Jakiekolwiek wątpliwości dotyczące danych wykazywanych w deklaracji, co do ich zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy, powinny być jak najszybciej weryfikowane przy zastosowaniu czynności sprawdzających i kontrolnych uregulowanych w Ordynacji podatkowej – str. 82-83 protokołu kontroli;

b) niepełna reakcja organu podatkowego na naruszenie przez podatników podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości obowiązku przedkładania informacji (także w zakresie związanym z prowadzeniem działalności gospodarczej) w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie lub wygaśnięcie obowiązku podatkowego. Informacji nie wyegzekwowano od 31 podatników łącznego zobowiązania pieniężnego oraz 1 podatnika prowadzącego działalność gospodarczą. W przypadku podatku od nieruchomości informacja jest podstawowym dokumentem źródłowym o powierzchni użytkowej budynków oraz ich przeznaczeniu. Ustalono, iż 3 podatników podatku rolnego było w posiadaniu gruntów sklasyfikowanych jako Br-R (grunty rolne zabudowane), więc istnieje wysokie prawdopodobieństwo posiadania nieruchomości na tych gruntach. Mimo braku złożenia informacji, organ podatkowy nie podjął żadnych działań zmierzających do weryfikacji faktycznego posiadania nieruchomości budynkowej oraz jej przeznaczenia, tym samym nie dokonał ewentualnego wymiaru podatku. Natomiast, w przypadku podatku leśnego z informacji powinno wynikać czy las podlega obciążeniu podatkiem leśnym, czy korzysta ze zwolnienia na mocy art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1821, ze zm.) – str. 85, 91-94 protokołu kontroli.

Ustalenia dotyczyły także niedostatecznej reakcji organu podatkowego na fakt naruszenia przez podatników podatku rolnego będącymi osobami prawnymi bądź jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej obowiązku terminowego składania deklaracji podatkowych – 2 podatników podatku rolnego, złożyło deklarację średnio 15 dni po ustawowym terminie. Kwota podatku wynikająca z deklaracji złożonych po terminie wyniosła 103 zł. Wskazana nieprawidłowość narusza przepis art. 6a ust. 8 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1892, ze zm.), gdyż osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki, nieposiadające osobowości prawnej, jednostki organizacyjne Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a także jednostki organizacyjne Lasów Państwowych są obowiązane składać, w terminie do dnia 15 stycznia, organowi podatkowemu właściwemu ze względu na miejsce położenia gruntów deklaracje na podatek rolny na dany rok podatkowy, sporządzone na formularzu według ustalonego wzoru, a jeżeli obowiązek podatkowy powstał po tym dniu – w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie tego obowiązku. Niedopełnienie obowiązku terminowego składania deklaracji (korekt) jest nieprawidłowością naruszającą art. 56 § 4 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz.U. z 2017 r. poz. 2226, ze zm.) – podatnik, który mimo ujawienia przedmiotu opodatkowania lub podstawy opodatkowania nie składa w terminie organowi podatkowemu deklaracji podlega karze grzywny za wykroczenie skarbowe – str. 87 protokołu kontroli.

W zakresie terminowości dokonywanych wpłat przez podatników łącznego zobowiązania pieniężnego ustalono pojedynczy przypadek wpłacania rat podatku po upływie ustawowego terminu płatności (śr. 107 dni po upływie terminu płatności). Opisana sytuacja dotyczyła podatnika, który wielokrotnie nie dotrzymywał ustawowych terminów płatności i uiszczał kwotę podatku z opóźnieniem (odstąpiono od pobrania odsetek od zaległości podatkowej zgodnie z art. 54 ust. 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej). Uporczywe (wielokrotne, powtarzające się) nieuiszczanie podatku w terminie naraża na uszczuplenie należności publicznoprawnych i jest czynem zabronionym, który zgodnie z art. 57 § 1 k.k.s. podlega karze grzywny, jako wykroczenie skarbowe. Wobec powyższego, w celu zdyscyplinowania podatnika do terminowego wywiązywania się z obowiązku zapłaty zobowiązań podatkowych, organ podatkowy ma możliwość wystąpienia do urzędu skarbowego o wymierzenie grzywny w postaci mandatu – str. 105 protokołu kontroli.

Badanie zagadnień dotyczących pozyskiwania dochodów z tytułu opłat lokalnych wykazało następujące nieprawidłowości:

a) opłata targowa – ustalono, iż kwota pobranej opłaty wyniosła 2.719 zł, natomiast kwota wpłacona przez inkasenta na rachunek bankowy Urzędu była równa 2.760 zł, zatem powstała nadpłata w kwocie 51 zł. Naliczono nadpłatę i dokonano jej zwrotu w wysokości 10 zł (pozostała nadpłata w wysokości 41 zł). Nieprawidłowość nie miała wpływu na kwotę wypłaconej inkasentowi prowizji – została ona naliczona w prawidłowej wysokości – str. 107-108 protokołu kontroli,

b) opłata skarbowa – ustalono, iż jednemu podmiotowi wydano 3 zaświadczenia, natomiast pobrano opłatę tylko za jedno zaświadczenie; zgodnie z załącznikiem do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1044, ze zm.) pt. „Wykaz przedmiotów opłaty skarbowej, stawki tej opłaty oraz zwolnienia” część II pkt 8, opłatę skarbową pobiera się od każdego egzemplarza. Tym samym zaniżono kwotę opłaty skarbowej o 42 zł – str. 110 protokołu kontroli.

W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono w zdecydowanej większości przypadków brak pieczątki określającej datę wpływu informacji do Urzędu Gminy w Janowie. Z § 40 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 załącznika nr 1 Instrukcja Kancelaryjna do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. z 2011 r. Nr 14, poz. 67) wynika, że punkt kancelaryjny rejestruje przesyłki wpływające, tj. umieszcza w dowolnej kolejności w rejestrze prowadzonym na nośniku papierowym lub w postaci elektronicznej daty wpływu przesyłki do Urzędu – str. 95 protokołu kontroli.

Badanie zagadnień związanych z przeprowadzaniem kontroli podatkowych wykazało brak uregulowań w zakresie uchwalenia planu kontroli oraz powołania komisji zobowiązanej do przeprowadzenia kontroli podatkowej. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do zarządzenia Nr 32/2013 Wójta Gminy Janów z dnia 10 października 2013 r. w sprawie ustalenia procedur kontroli finansowo-podatkowej w zakresie podatku od nieruchomości, podatku rolnego, podatku leśnego, podatku od środków transportowych, opłaty targowej u podatników, płatników i inkasentów oraz następców prawnych, określającym ogólne procedury przeprowadzania kontroli przez pracowników Wydziału Podatkowego, „Kontrolę podatkową podejmuje się z urzędu, zgodnie z planem kontroli przygotowywanym przez wydział finansowo-budżetowy w terminie do 15 grudnia każdego roku zatwierdzonym przez Skarbnika Gminy oraz Wójta Gminy. Zatwierdzonym przez Wójta Gminy plan kontroli na rok następny podaje się do publicznej wiadomości do 31 grudnia roku bieżącego.” Ponadto ustalono, że imienne upoważnienie do przeprowadzenia kontroli nie zawierało wszystkich niezbędnych wymogów, enumeratywnie wymienionych w art. 283 § 2 Ordynacji podatkowej, tj. oznaczenia organu, daty i miejsca wystawienia. Upoważnienie niespełniające wymagań ustawowych nie stanowi podstawy prawnej do przeprowadzenia kontroli, zgodnie z art. 283 § 4 ustawy. Dodatkowo przez okres 2017 r. przeprowadzono tylko jedną kontrolę podatkową. Kontrola podatkowa jako proces zmierzający do zweryfikowania czy podatnicy rzetelnie wywiązują się z obowiązków realizacji zobowiązań podatkowych powinna być przeprowadzana, w ramach możliwości czasowych, jak najczęściej. Systematyczne przeprowadzanie kontroli podatkowych jest niezbędnym elementem prawidłowej realizacji dochodów podatkowych oraz daje pewność pozyskiwania ich w jak najwyższym, prawidłowym wymiarze – str. 102 protokołu kontroli.

Kolejnym zagadnieniem dotyczącym podatków lokalnych, w obrębie którego stwierdzono nieprawidłowości, była dokumentacja opisująca przyjęte zasady rachunkowości. Zakładowy plan kont dla Urzędu Gminy Janów jako jednostki budżetowej nie był zgodny z wykazem kont służących do ewidencji podatków i opłat lokalnych wynikającym z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 208, poz. 1375) – nie uwzględniono w nim nakazanych treścią § 12 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) rozporządzenia kont pozabilansowych: 990 „Rozrachunki z osobami trzecimi z tytułu ich odpowiedzialności za zobowiązania podatkowe podatnika” oraz 991 „Rozrachunki z inkasentami z tytułu pobieranych przez nich podatków podlegających przypisaniu na kontach podatników” – str. 103-104 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości stosowania klasyfikacji budżetowej dochodów stwierdzono, że wpływy z tytułu zwrotu kosztów przygotowania do zbycia prawa własności nieruchomości nr 484/3 w wysokości 610 zł ujęto w par. 0770 „Wpłaty z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości”, w którym ewidencjonowaniu podlegają wpłaty z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Wskazane dochody nie wynikają z ceny zbycia nieruchomości, zatem powinny być ujęte jako dochody bieżące, np. w par. 0970 „Wpływy z różnych dochodów” – str. 61 protokołu kontroli.

Z kolei w odniesieniu do klasyfikacji wydatków ustalono, że:

a) do par. 8110 „Odsetki od samorządowych papierów wartościowych lub zaciągniętych przez jednostkę samorządu terytorialnego kredytów i pożyczek” zaliczano m.in. prowizje bankowe od zaciągniętych kredytów w łącznej kwocie 6.600 zł. Wydatki z tego tytułu należało ująć w par. 4300 „Zakup usług pozostałych”, zgodnie z opisem tego paragrafu zawartym w rozporządzenia w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków… – str. 36 protokołu kontroli,

b) wydatki na zakup artykułów spożywczych w ramach realizacji zadań wynikających z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi na łączną kwotę 850 zł ujęto w par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia”, zamiast w par. 4220 „Zakup środków żywności” – str. 138 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli wydatków na wynagrodzenia stwierdzono, że według regulaminu wynagradzania pracowników w Urzędzie Gminy Janów w indywidualnych przypadkach dodatek specjalny przyznaje się na czas nieokreślony (§ 9 ust. 1) – str. 110 protokołu kontroli. Wskazana regulacja narusza art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1260), zgodnie z którym dodatek ma charakter okresowy, ponieważ przyznaje się go za okresowe zwiększenie obowiązków lub powierzenie dodatkowych zadań. Możliwość przyznawania dodatku specjalnego na czas nieoznaczony przewidywał § 8 ust. 2 nieobowiązującego od 1 kwietnia 2009 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.). Warunki i sposób przyznawania dodatku specjalnego mogą być określone przez pracodawcę – zgodnie z art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy – w regulaminie wynagradzania, jednakże nie mogą być sprzeczne z ustawą. Przewidziane ustawą ogólne warunki stanowiące podstawę jego przyznania przesądzają, że jest to świadczenie o charakterze jednorazowym lub też krótkookresowym. W związku z tym nie może być stałym elementem wynagrodzenia, przyznawanym na czas nieokreślony.

Kontrola wydatków na wynagrodzenia wykazała, że w 2017 r. Wójt przyznawał okresowe dodatki specjalne m.in. Skarbnikowi Gminy (dwukrotnie) i pomocy administracyjnej. Żadne z pism przyznających te dodatki nie wskazywało, z tytułu zwiększenia jakich obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań zostały one przyznane. W złożonym wyjaśnieniu Wójt poinformował, że dodatek specjalny dla pomocy administracyjnej (…) dotyczył zwiększenia obowiązków polegających na przyjmowaniu i rejestrowaniu korespondencji oraz wysyłaniu decyzji do podatników związanych ze zwrotem części podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego. Zaś dodatek specjalny dla Skarbnika Gminy (…) dotyczył zwiększenia obowiązków oraz dodatkowych zadań polegających na przekazywaniu środków pieniężnych za pośrednictwem przelewów bankowych dla podatników podatku rolnego związanych ze zwrotem części podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego w I półroczu 2017 roku – 420 sztuk i w II półroczu – 320 sztuk (…) – str. 117-118 protokołu kontroli.

           Regulamin wynagradzania pracowników Urzędu Gminy określa także zasady przyznawania premii pracownikom zatrudnionym na stanowiskach pomocniczych i obsługi. Zgodnie z regulaminem, fundusz premiowy tworzy się w ramach posiadanych środków na wynagrodzenia, a jego wysokość uzależniona jest od ustalanych corocznie w budżecie gminy środków na wynagrodzenia osobowe. Premia obliczana jest wskaźnikiem procentowym od wynagrodzenia zasadniczego należnego za efektywnie przepracowany czas pracy. Premia za dany miesiąc nie może przekraczać 50% wynagrodzenia zasadniczego. W regulaminie określono ponadto przesłanki przyznawania premii odnoszące się do właściwego wykonywania obowiązków, a także przypadki, w których pracownik może być pozbawiony prawa do premii lub jej części. Ustalono, że mimo przywołanych postanowień w 2017 r. premie nie były przyznawane żadnemu z pracowników pomocniczych i obsługi, poza kierowcami. Według wyjaśnienia Wójta premię regulaminową dostają pracownicy zatrudnieni na stanowiskach kierowców, która uzależniona jest od złożoności pracy oraz stopnia trudności wykonywanych zadań. Natomiast w przypadku pozostałych pracowników jak również nowo zawieranych umów nie jest wyodrębniony ten składnik wynagrodzenia, a jest on włączony do wynagrodzenia zasadniczego – str. 110-111 i 116-117 protokołu kontroli.

           Nadto w zakresie uregulowań zawartych w treści regulaminu ustalono, iż w tabeli nr II (stanowiącej załącznik nr 2 do regulaminu) pn. „Stanowiska urzędnicze” w zakresie wymagań kwalifikacyjnych podinspektora wskazano wykształcenie – wyższe, staż pracy w latach – 3, zaś informatyka wskazano wykształcenie – średnie, staż pracy – puste miejsce. Natomiast zgodnie z tabelą IV F. wiersz 5, stanowiącą załącznik nr 3 do obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1786, ze zm.) minimalny staż pracy (w latach) podinspektora nie jest wymagany przy wyższym wykształceniu, zaś dla informatyka ze średnim wykształceniem wynosi 3 lata – str. 111 protokołu kontroli. Analogiczne wymagania co do stażu pracy na tych stanowiskach, w zależności od wykształcenia, zawiera tabela II D. (wiersz 9 części „Stanowiska urzędnicze”) zamieszczona w załączniku nr 3 do obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 936).

Analiza wysokości poniesionych wydatków na wynagrodzenia poszczególnych pracowników wykazała zaś, że w czterem pracownikom w 2017 r. wypłacono wynagrodzenie w wysokości zawyżonej łącznie o 8.835,23 zł względem zasad przyjętych w obowiązującym w Urzędzie regulaminie wynagradzania. Z kolei w przypadku wynagrodzenia przyznanego Skarbnikowi Gminy stwierdzono naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, które polegało na ustaleniu w okresie czerwiec-październik 2017 r. wynagrodzenia zasadniczego przekraczającego o 73 zł maksymalny limit określony rozporządzeniem (skutkowało to jednocześnie zawyżeniem dodatku stażowego). Łącznie wypłacono Skarbnikowi wynagrodzenie przyznane z naruszeniem przepisów powszechnie obowiązujących na łączną kwotę 438 zł. W złożonym wyjaśnieniu Skarbnik Gminy poinformowała, że otrzymując wynagrodzenie za miesiąc czerwiec – październik 2017 roku nie miałam świadomości, że jest ono w zawyżonej wysokości. W dniu 26 czerwca 2017 roku otrzymałam angaż przyznający mi wynagrodzenie podpisany przez Wójta Gminy z poszczególnymi składnikami wynagrodzenia. Nadpłatę w kwocie 438 zł zwrócono w dniu dzisiejszym, czyli 31.08.2018 roku – str. 114-116 protokołu kontroli.

           Kontrola prawidłowości naliczenia dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2017 r. pracowników objętych próbą wykazała, że w dwóch przypadkach zastosowano niejednolitą praktykę przy ustaleniu podstawy naliczania „trzynastki”. Mianowicie jednemu z pracowników w podstawie naliczenia „trzynastki” uwzględniono dodatek specjalny w kwocie 200 zł (przyznany na okres od 1 do 31 października 2017 r.), zaś w przypadku innego pracownika nie uwzględniono dwóch dodatków specjalnych: w wysokości 1.500 zł (przyznany na okres od 1 do 30 kwietnia 2017 r.) i w wysokości 500 zł (przyznany na okres od 1 do 31 października 2017 r.). Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1872), wynagrodzenie roczne ustala się w wysokości 8,5% sumy wynagrodzenia za pracę otrzymanego przez pracownika w ciągu roku kalendarzowego, za który przysługuje to wynagrodzenie, uwzględniając wynagrodzenie i inne świadczenia ze stosunku pracy przyjmowane do obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy, a także wynagrodzenie za urlop wypoczynkowy oraz wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy przysługujące pracownikowi, który podjął pracę w wyniku przywrócenia do pracy. Z kolei na podstawie § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 stycznia 1997 r. sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop (Dz. U.  Nr 2, poz. 14 ze zm.), przy obliczeniach nie bierze się pod uwagę jednorazowych lub nieperiodycznych wypłat za spełnienie określonego zadania bądź za określone osiągnięcie,  które pracownik otrzymał w rozliczanym roku. Wypłacone dodatki specjalne w przypadku obu pracowników należy ocenić jako mające charakter jednorazowy, nieperiodyczny, a zatem uwzględnienie kwoty 200 zł w obliczeniu należnej „trzynastki” jednego z pracowników nie było w ocenie Izby prawidłowe – str. 117-118 protokołu kontroli.

           Kontrola ogólnych zagadnień dotyczących osiągania wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez gminę Janów (opisana na str. 119-120 protokołu kontroli) wykazała nieprawidłowości w zakresie sporządzenia sprawozdania za 2017 r., dotyczące:

a) terminu sporządzenia sprawozdania (9 marca 2018 r.) oraz jego przekazania regionalnej izbie obrachunkowej (9 marca 2018 r.); zgodnie z postanowieniami art. 30a ust. 4 i 5 Karty Nauczyciela, organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego sporządza sprawozdanie z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach i placówkach prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego w terminie do dnia 10 lutego roku kalendarzowego następującego po roku, który podlegał analizie. Natomiast w terminie 7 dni od jego sporządzenia organ prowadzący przedkłada sporządzone sprawozdanie regionalnej izbie obrachunkowej;

b) terminu wypłaty jednorazowych dodatków uzupełniających dla nauczycieli kontraktowych i mianowanych zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez gminę Janów (14 marca 2018 r.); zgodnie z art. 30a ust. 2 i 3 Karty Nauczyciela, kwota ujemnej różnicy między wydatkami poniesionymi na wynagrodzenia nauczycieli w danym roku w składnikach, o których mowa w art. 30 ust. 1, a iloczynem średniorocznej liczby etatów nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego oraz średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w art. 30 ust. 3, ustalonych w danym roku, jest dzielona i wypłacana w terminie do dnia 31 stycznia roku kalendarzowego następującego po roku, dla którego wyliczono kwotę różnicy, w formie jednorazowego dodatku uzupełniającego.

           W wyniku analizy prawidłowości naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych stwierdzono, że po dokonaniu, na koniec 2017 r., korekty odpisu do faktycznej przeciętnej liczby zatrudnionych, przy obliczeniu odpisu na emerytów i rencistów omyłkowo zastosowano nieobowiązującą stawkę odpisu, tj. 182,32 zł, zamiast aktualnej w 2017 r. stawki w wysokości 197,61 zł. Kwotę zwiększenia funduszu na każdego emeryta i rencistę o 6,25% przeciętnego wynagrodzenia obliczono zatem jako iloczyn liczby emerytów i rencistów oraz obowiązującej w 2016 r. stawki 182,32 zł, zamiast 197,61 zł. Zgodnie z obliczeniami kontrolujących wysokość faktycznego zwiększenia Funduszu z tytułu opieki socjalnej nad emerytami i rencistami wyniosła w badanej jednostce 2.736 zł, zamiast 2.964,15 zł (15 x 197,61 zł) – różnica 228,15 zł – str. 120-124 protokołu kontroli.

           Zarządzeniem Nr 1/2014 z dnia 3 grudnia 2014 r. ustalił Wójt Gminy ustalił pięcioosobowy skład Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Janowie. Z okazanych w czasie kontroli zaświadczeń o odbyciu przez poszczególnych członków Komisji przeszkoleń w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych wynika, że jeden z członków odbył takie przeszkolenie już po powołaniu go na członka komisji, tj. 24 kwietnia 2015 r. Należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 4¹ ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487, ze zm.), w skład gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych wchodzą osoby przeszkolone w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Brzmienie przepisu odnosi się do czasu przeszłego, co oznacza, iż skład Komisji powinien mieć charakter wyspecjalizowany już w momencie jego powoływania. Ponadto nie okazano zaświadczenia o posiadanym przeszkoleniu przez jednego z członków Komisji – str. 135-136 protokołu kontroli.

           Jako przewodniczącego składu GKRPA były Wójt Cz. Kiejko wskazał swoją osobę. Podkreślenia wymaga, że pomimo, iż przepisy ustawy nie precyzują składu i liczby członków, a decyduje o nim wyłącznie wójt ustalając ilość członków komisji w wydanym zarządzeniu, to ze względów celowościowych wójt jako organ wykonawczy gminy nie powinien ustanawiać siebie samego przewodniczącym gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Następuje bowiem w ten sposób kumulacja funkcji pełnionych w gminie przez jedną osobę oraz sprawowanie kontroli wobec instytucji, której jest przedstawicielem.

Zarówno w zakresie obowiązku posiadania przeszkolenia przez powoływanego członka komisji, jak i niezgodności z prawem „samopowołania” wójta w skład komisji przedstawioną wyżej interpretację zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2010 r. (sygn. akt II GSK 705/09) – str. 136-137 protokołu kontroli.

           Kontrola wydatków związanych z realizacją Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wykazała, że 70,4% zrealizowanych wydatków na ten cel, sklasyfikowanych w rozdz. 85154 „Przeciwdziałanie alkoholizmowi” par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia”, stanowiły wydatki na zakup paliwa do pojazdów służących do dowożenia uczniów do szkół na kwotę 43.738 zł. Żadna z okazanych kontrolującym faktur za zakup paliwa, zakwalifikowanych do wydatków w rozdz. 85154, nie zawierała opisu pozwalającego stwierdzić, że dokonane wydatki mają związek z realizacją zadań ujętych w Programie na 2017 r. (co narusza dodatkowo wymagania przepisów wewnętrznych podane w dalszej części wystąpienia przy ocenie wydatków na promocję gminy). Analiza postanowień Programu wykazała, że jedynym zadaniem programu mogącym mieć związek z wydatkami ponoszonymi na zakup paliwa jest określone w treści § 4 pkt 4 zadanie w zakresie dofinansowania kosztów dowożenia dzieci i młodzieży pochodzących z tzw. grupy ryzyka z terenu gminy Janów na zajęcia prowadzone w klubie i inne pozalekcyjne. W czasie kontroli nie wykazano udokumentowania przejazdów dzieci i młodzieży pochodzących z tzw. grupy ryzyka z terenu gminy Janów na zajęcia prowadzone w klubie i inne pozalekcyjne.

Jak stanowi art. 182 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, dochody z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wykorzystywane będą na realizację gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz gminnych programów przeciwdziałania narkomanii, a także zadań realizowanych przez placówkę wsparcia dziennego, o której mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w ramach gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz gminnego programu przeciwdziałania narkomanii, i nie mogą być przeznaczane na inne cele. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 44 ust. 2 ustawy o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Z treści faktur nie wynika, jaki związek wydatkowane środki miały z realizacją Gminnego Programu. Świadczyć miała o tym jedynie dekretacja na fakturze wskazująca na sklasyfikowanie wydatku jako dotyczącego realizacji Programu. W wyjaśnieniu Wójt poinformował m.in., że (…) W związku z tym, że zatwierdzony przez Radę Gminy w/w program dopuszczał możliwość dokonywania wydatków na dowożenie uczniów do szkół, gdzie odbywały się różne zajęcia dodatkowe poza obowiązkowymi zajęciami szkolnymi, a grupa ryzyka dotycząca problemu alkoholowego dotyczy niemal całej gminy, uznałem, że taki wydatek znajduje swoje uzasadnienie. (…) Dzieci po zajęciach szkolnych uczestniczą w różnych kołach zainteresowań organizowanych przez nauczycieli. Jest to aktywna forma spędzania czasu wolnego, który uczniowie wykorzystują na pogłębienie swoich zainteresowań i rozwijanie pasji. Uczestniczą w nich zarówno dzieci z rodzin z problemami alkoholowymi, jak również dzieci spoza takiego ryzyka. (…) Po zajęciach wszyscy uczniowie odwożeni są do miejsc zamieszkania w ramach zadania gminy wynikającego z zapewnienia dowożenia uczniów do szkół. W związku z tym, że wydatki na przeciwdziałanie alkoholizmowi w naszej gminie ograniczają się do sfinansowania wyjazdów dzieci na wypoczynek wakacyjny, zakup nagród z okazji konkursów i pogadanek o tematyce uzależnień, nie widziałem przeciwwskazań, aby pokryć częściowo wydatki na zakup paliwa do autobusów szkolnych – str. 138-141 protokołu kontroli. W wyjaśnieniu Wójt potwierdził zatem, że wydatki poniesione zostały na realizację zadania dowożenia uczniów do i ze szkół. Z ustaleń kontroli wynika, że do rozdz. 85154 zakwalifikowano taką kwotę wydatków na paliwo, aby zaprezentować w tym rozdziale sumę wydatków zbliżoną do uzyskanych dochodów z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Wydatki te powinny być zakwalifikowane do rozdz. 80113 „Dowożenie uczniów do szkół”. Zgodnie ze sprawozdaniem Rb-28S za 2017 r. wydatki w par. 4210 w rozdz. 80113 wyniosły w gminie Janów łącznie 133.961,18 zł.

Nieprawidłowości wykazała kontrola zagadnień dotyczących funduszu sołeckiego, regulowanego przepisami ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.). Na podstawie analizy całości przedstawionej dokumentacji związanej z wydatkowaniem środków w ramach funduszu sołeckiego w 2017 r., dotyczącej wszystkich sołectw (str. 141-149 protokołu kontroli), stwierdzono m.in., że

a) nie zrealizowano – według danych sprawozdawczości – wydatków wynikających z wniosków sołectw Rudawka, Nowy Janów i Ostrynka. Wynikające z wniosku sołectwa Rudawka przedsięwzięcia dotyczyły modernizacji centralnego ogrzewania w budynku świetlicy wiejskiej w Rudawce i wytyczenia działki gminnej nr 141 stanowiącej wiejską żwirownię. Z wyjaśnienia złożonego przez Wójta w zakresie niewykonania przedsięwzięcia zgłoszonego we wniosku sołectwa Rudawka wynika, że przedsięwzięcie do wykonania w ramach funduszu sołeckiego wsi Rudawka polegające na modernizacji centralnego ogrzewania w budynku świetlicy wiejskiej w Rudawce zostało zrealizowane i opłacone 02.08.2017 r. W związku z tym, że faktura nie była opisana w sposób wskazujący na to, że wydatek należało zaliczyć do funduszu sołeckiego, nie ujęto go do ogólnego rozliczenia i refundacji poniesionych wydatków z tego tytułu. W wyniku czynności kontrolnych ustalono, iż nazwa usługi na fakturze VAT nr A00065/2017 z dnia 18 lutego 2017 r. brzmi „remont instalacji centralnego ogrzewania w budynku świetlicy wiejskiej i strażnicy OSP w Rudawce, Gmina Janów”. Nie stwierdzono, aby faktura zawierała dodatkowo opis merytoryczny wydatku (jest to kolejny przykład naruszenia regulacji wewnętrznych w zakresie opisów, które powinny być zamieszczane na fakturach). Kontroli wydatku pod względem merytorycznym dokonał wskazany w protokole kontroli pracownik Urzędu. Natomiast zgodnie z zakresem czynności z dnia 30 grudnia 2016 r. prowadzenie ewidencji i rozliczanie środków funduszu sołeckiego zgodnie z ustawą o funduszu sołeckim należy do zakresu obowiązków wskazanego w protokole kontroli innego pracownika Urzędu zatrudnionego na stanowisku podinspektora.

           Należy wskazać, że niezaliczenie tej faktury do wydatków zrealizowanych w 2017 r. w ramach funduszu sołeckiego (jako zgodnych z prawidłowym wnioskiem sołectwa) skutkowało utraceniem przez gminę dotacji z budżetu państwa w kwocie 2.359,35 zł z tytułu zwrotu części wydatków wykonanych w ramach funduszu (wydatek 9.000 zł x należny gminie zwrot wynoszący 26,215% poniesionych wydatków);

b) w przypadku trzech sołectw: Nowowola, Sitkowo i Sosnowe Bagno faktury za realizację przedsięwzięć wskazanych we wnioskach sołectw zostały opłacone odpowiednio w dniu: 8 stycznia 2018 r. (Nowowola) i 18 stycznia 2018 r. (Sitkowo i Sosnowe Bagno), pomimo, że wpłynęły one do Urzędu Gminy Janów w dniu 29 grudnia 2017 r. Niedokonanie opłacenia tych faktur w 2017 r. skutkowało brakiem możliwości wykazania realizacji wydatków w ramach funduszu sołeckiego w 2017 r., a przez to utraceniem przez gminę dotacji z budżetu państwa z tytułu zwrotu części poniesionych wydatków w wysokości 11.214,25 zł (42.778 zł x 26,215%). W złożonym wyjaśnieniu Skarbnik Gminy poinformowała, że Faktury z PUH KAMPOL (…) wpłynęły do sekretariatu Urzędu Gminy w Janowie w dniu 29 grudnia 2017 roku. Do wydziału księgowości dostarczono je w godzinach popołudniowych, po przeanalizowaniu i rozpisaniu korespondencji przez Sekretarza Gminy oraz podpisaniu przez pracownika merytorycznie odpowiedzialnego za sprawy związane z drogownictwem. W związku z tym, że był to ostatni dzień roboczy w 2017 roku Bank Spółdzielczy w dniu 29 grudnia przyjmował zlecenia płatnicze tylko do godziny 12.00, dlatego nie miałam możliwości opłacenia w/w faktur w dniu 29 grudnia 2017 roku;

c) w przypadku części sołectw wydatki ujęte we wniosku do Wojewody Podlaskiego o zwrot części wydatków wykonanych w ramach funduszu przekraczały kwoty wskazane przez poszczególne sołectwa we wnioskach w sprawie przeznaczenia środków funduszu sołeckiego na 2017 r. (i w efekcie kwoty ujęte w uchwale budżetowej zgodnie z wnioskami). We wniosku do Wojewody Podlaskiego podano zaś, jako wydatki wykonane w ramach funduszu, wydatki poniesione do maksymalnej wysokości przypadających sołectwu na 2017 r. środków (wynikającej z przepisów ustawy), mimo że dane sołectwo we wniosku o przeznaczenie funduszu nie przewidywało rozdysponowania całej przypadającej mu kwoty. W efekcie zatem do wydatków wykonanych w ramach funduszu zaliczano wydatki na kwoty, dla których sołectwo nie przewidywało we wniosku celu, co przesądza, iż w tej części wydatki te nie mogą być uznane za wydatki wykonane w ramach funduszu – art. 3 ust. 7 ustawy. W ten sposób – uwzględniając wydatki poniesione na kwoty nieuwzględnione we wnioskach sołectw – zawyżono wydatki wykonane w ramach funduszu wykazane we wniosku złożonym do Wojewody Podlaskiego o 352,16 zł, co daje zawyżenie dotacji otrzymanej z budżetu państwa o kwotę 92,32 zł (352,16 zł x 26,215%).

           W wyniku kontroli wydatków poniesionych w 2017 r. na pomoc finansową dla powiatu sokólskiego stwierdzono, że w przypadku udzielonej dotacji w wysokości 1.233.005 zł, z przeznaczeniem na realizację projektu „Przebudowa ciągu komunikacyjnego dróg powiatowych o nr 1309B Białousy – Podłubianka – Rozedranka Stara, 1300B Rozedranka Stara – Jałówka – Rozedranka Nowa i 1298B Rozedranka Nowa – Podkamionka – do drogi krajowej nr 19 na terenie Gmin Janów i Sokółka”, pierwotnie Rada Gminy Janów podjęła uchwałę Nr XVIII/94/16 z dnia 30 sierpnia 2016 r. w sprawie udzielenia w 2017 r. pomocy finansowej na realizację przedmiotowej inwestycji w kwocie 750.000 zł. Umowa partnerska z dnia 8 września 2016 r. przewidywała udzielenie przez gminę Janów pomocy finansowej powiatowi w kwocie 750.000 zł. Następnie aneksem nr 1 z dnia 30 marca 2017 r. wprowadzono zmiany w zakresie źródeł finansowania, a udział gminy Janów zwiększono do kwoty 1.233.005 zł. Zgodnie z wprowadzonymi zmianami gmina Janów miała uiścić środki finansowe w łącznej kwocie 1.233.005 zł w terminie do dnia 10 sierpnia 2017 r. Uchwałą Nr XXIV/133/17 z dnia 31 marca 2017 r. w sprawie zmian w budżecie gminy na 2017 r. Rada Gminy Janów zwiększyła środki na dotację dla powiatu sokólskiego na tę inwestycję o 483.005 zł (do tego dnia limit wydatków wynosił 750.000 zł). Podkreślenia wymaga, że zwiększenia środków na pomoc finansową powiatowi sokólskiemu w zakresie realizacji przedmiotowego zadania Rada Gminy dokonała już po podpisaniu aneksu nr 1 z dnia 30 marca 2017 r., a zatem aneks zwiększający zobowiązania gminy podpisany został – według jego daty – przy braku limitu w uchwale budżetowej umożliwiającego sfinansowanie jego postanowień. Zawieranie umów skutkujących zaciągnięciem zobowiązań nieposiadających pokrycia w planie finansowym wydatków prowadzi do naruszenia zasady dokonywania wydatków w granicach kwot określonych planem finansowym, wynikającej m.in. z art. 44 ust. 1 i art. 254 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

           Nie stwierdzono też, aby Rada Gminy Janów podjęła uchwałę zmieniającą przywołaną wyżej uchwałę Nr XVIII/94/16 z dnia 30 sierpnia 2016 r. Uchwałą Nr II-00321-77/18 z dnia 24 kwietnia 2018 r. w sprawie wyrażenia opinii o przedłożonym przez Wójta sprawozdaniu z wykonania budżetu za 2017 rok, Skład Orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku zwrócił uwagę, iż wydatki budżetu ujęte w dziale 600 rozdziale 60014 par. 6300 w kwocie 1.340.642 zł wykonano z naruszeniem dyspozycji przepisu art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z przywołanym przepisem wydatki na pomoc rzeczową lub finansową dla innych j.s.t. powinny być określone w odrębnej uchwale, natomiast dla roku 2017 Rada Gminy Janów podjęła uchwałę o udzieleniu pomocy finansowej dla powiatu na kwotę zaledwie 750.000 zł. Ponadto kontrola wykazała, że pomimo ustalonego umową i aneksem terminu przekazania dotacji na dzień 10 sierpnia 2017 r., środki zostały przekazane na rachunek powiatu w dniu 16 sierpnia 2017 r. – str. 178-182 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków na podróże służbowe pracowników (str. 129-130 protokołu kontroli), przeprowadzona w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167), wykazała m.in., że w przypadku odbywania podróży służbowej środkami komunikacji publicznej delegowani nie załączali do rozliczenia biletów dokumentujących poniesione wydatki. Nie stwierdzono, aby w takich przypadkach pracownicy składali stosowne oświadczenia o poniesionym wydatku i przyczynach braku możliwości przedstawienia stosownego dokumentu. Ponadto w przyjętej do kontroli próbie w 8 delegacjach nie podano godzin rozpoczęcia i zakończenia podróży, co uniemożliwia stwierdzenie czy pracownikowi należna jest dieta (diet nie wypłacano).

Kontrola zakresów czynności pracowników Urzędu wykazała, że przygotowywaniem dokumentacji do udzielania zamówień publicznych powyżej 30.000 euro zajmuje się pracownik zatrudniony na stanowisku inspektora. Pracownik opracowuje dokumentację do momentu podpisania umowy, natomiast realizacją umów w sprawie zamówień publicznych zajmuje się wskazany w protokole kontroli podinspektor Urzędu Gminy. Z zakresów czynności tych pracowników wynika, że wskazanemu wyżej inspektorowi UG powierzono bieżącą realizację inwestycji gminnych w zakresu wodociągowania, zaś podinspektorowi – prowadzenie spraw związanych z modernizacją, remontami i utrzymaniem dróg gminnych i chodników, prowadzenie spraw związanych z remontami i konserwacją oświetlenia ulicznego, obsługę administracyjno-biurową sołectw. Zatem wykonywane przez nich obowiązki dotyczące udzielania i realizacji zamówień publicznych nie w pełni pokrywają się z ustalonymi im zakresami czynności – str. 155-156 protokołu kontroli.

Szczegółową kontrolą objęto udzielenie zamówienia publicznego na dostawę paliw płynnych do pojazdów gminnych w 2017 r. (str. 156-159 protokołu kontroli). Zgodnie z warunkami przetargu nieograniczonego, ceną paliwa podlegającą ocenie miała być cena na dystrybutorze uwzględniająca wszystkie składniki i pomniejszona o ewentualny upust. Według załączonego do specyfikacji istotnych warunków zamówienia wzoru umowy, ceny za realizację zamówienia miały być ustalane według cen obowiązujących na stacji w dniu sprzedaży z zastosowaniem ewentualnego upustu, jeżeli został przewidziany w ofercie. Przyjęte zasady ustalania ceny nie odnosiły się zatem do cen producentów paliw. Takie postanowienia powodują, że ustalona w postępowaniu cena oferty uznana za najkorzystniejszą w istocie może nie być stosowana przy realizacji dostaw. Na taką ocenę wpływa brak odniesienia się w umowie, formularzu ofertowym i warunkach postępowania do cen producentów paliw, jako obiektywnej wartości wyjściowej dla ceny zawartej w ofercie i późniejszych zmian cen przez wykonawcę. Brak zatem postanowień, które gwarantowałyby utrzymanie poziomu cen zawartych w ofercie (m.in. marży stosowanej na stacji, wpływającej na wysokość ceny, od której następnie naliczany jest upust).

Z kolei w wyniku analizy sposobu określenia i stosowania w praktyce drugiego kryterium oceny ofert – odległości stacji od siedziby zamawiającego (waga 40%) – stwierdzono, że było ono nieprawidłowo stosowane. Jedyna złożona oferta pochodziła od wykonawcy posiadającego stację paliw w miejscowości, w której znajduje się siedziba zamawiającego, w związku z czym powinna ona otrzymać 40 pkt. Tymczasem przyznano jej 30 pkt, ponieważ stacja znajduje się w odległości 1 km od siedziby zmawiającego (taka liczba punktów miała być według s.i.w.z. przyznawana ofertom w przypadku posiadania stacji paliw oddalonej do 5 km od siedziby zamawiającego i – jak należy wnioskować z innych postanowień s.i.w.z. – położonej poza Janowem). Przyjęty w praktyce przez zamawiającego sposób oceny oferty powodowałby, że żadna z ofert nie mogłaby otrzymać maksymalnej liczby punktów za to kryterium. Zwrócenia uwagi wymaga też, że przyjęta waga kryterium odległości stacji w powiązaniu z przedziałami odległości przyjętymi dla poszczególnej liczby punktów mogła teoretycznie powodować wybór wykonawcy o istotnie wyższej cenie przy minimalnej różnicy odległości.

Przedstawione wyżej uwagi uzasadniają wniosek, że warunki oceny ofert zostały określone w sposób, który nie zapewniał wyboru najkorzystniejszej oferty w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1986).

Analiza realizacji tego zamówienia wykazała 2 przypadki opłacenia faktur za paliwo po upływie wynikającego z umowy 14-dniowego terminu płatności, który rozpoczynał bieg od dnia otrzymania faktury przez zamawiającego.

W wyniku kontroli udzielenia i realizacji zamówienia na dostawę kruszywa naturalnego wraz z wbudowaniem do remontów dróg gminnych i dojazdowych na terenie gminy Janów w 2017 r. (str. 159-168 protokołu kontroli) stwierdzono, że jako kryteria oceny ofert przyjęto cenę – waga 60%, termin płatności faktur – waga 20% i rozpoczęcie dostaw od momentu zgłoszenia zapotrzebowania – waga 20%. Analiza procesu realizacji zamówienia wykazała nieprzestrzeganie warunków zaoferowanych przez wykonawcę w zakresie terminu płatności faktur, poddanych punktacji przy ocenie oferty (w postępowaniu zostały złożone 2 oferty, wybrano ofertę o znacząco niższej cenie, w zakresie kryteriów innych niż cena wykonawcy zaoferowali analogiczne warunki). Zgodnie z ofertą i zawartą umową termin płatności miał wynosić 30 dni od dnia złożenia faktury, zaś wykonawca wskazywał w fakturach jako termin ich opłacenia 14 dni od daty ich wystawienia (łącznie wykonawca wystawił 21 faktur). Z kolei w zakresie przestrzegania oferowanych warunków w ramach kryterium rozpoczęcia dostaw od dnia ich zgłoszenia stwierdzono, że nie ma obiektywnej możliwości potwierdzenia spełnienia tego kryterium, ponieważ zgłoszenia nie były w żaden sposób dokumentowane. Ze specyfikacji istotnych warunków zamówienia wynika, że zgłoszenie ma nastąpić telefonicznie lub pisemnie.

           Przedstawione wyżej okoliczności, tj. brak reakcji zamawiającego na określanie przez wykonawcę terminu płatności faktur niezgodnie z umową i ofertą oraz brak dokumentacji umożliwiającej potwierdzenie momentu zgłoszenia i czasu rozpoczęcia dostaw, świadczą o tym, że w rzeczywistości warunki te nie miały istotnego znaczenia dla zamawiającego, mimo że przyznano im łącznie bardzo wysoką wagę przy ocenie ofert (40%). Podstawowym celem prowadzenia postępowania o udzielenie udzielenia zamówienia publicznego jest dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy. Sformułowanie kryteriów oceny ofert, które mogą prowadzić do wyboru oferty droższej przy braku korzyści adekwatnie rekompensujących potencjalnie wyższe wydatki świadczy o przygotowaniu postępowania z naruszeniem podstawowych zasad z art. 7 ust. 1 Prawa zamówień publicznych. Usprawiedliwieniem dla tego stanu nie jest wskazanie w art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych, że zamawiający „może” ukształtować wagę kryterium ceny w dowolny sposób. Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wydatków, które będą poniesione na realizację zamówienia. Prawo zamówień publicznych nie znosi obowiązku stosowania art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

W wyniku kontroli zamówienia na dostawę kruszywa stwierdzono ponadto, że:

a) wbrew postanowieniom umowy nie żądano dokumentów WZ lub innych wystawionych przez kopalnię kruszywa,

b) niekonsekwentnie klasyfikowano wydatki wynikające z realizacji umowy; 5 faktur za dostawę kruszywa zostało ujętych w par. 4300 „Zakup usług pozostałych” rozdziału 60016 „Drogi publiczne gminne”, podczas gdy wcześniej ujmowano je w par. 4270 „Zakup usług remontowych”. Kontrola wykazała, że na dzień 18 grudnia 2017 r. plan w par. 4270 rozdz. 60016 wynosił 197.004 zł, zaś wykonanie 196.000,22 zł (pozostały limit 1.003,78 zł), zatem zmianę paragrafu klasyfikacji budżetowej należy wiązać z brakiem w par. 4270 środków na opłacenie tych faktur. Łącznie do par. 4300 ujęto wydatki z tej umowy na kwotę 44.280 zł,

c) wykonawca zawyżył wynagrodzenie w fakturach o 100,32 zł w stosunku do cen jednostkowych wynikających z zawartej umowy. Świadczy to o braku należytej kontroli nad zgodnością realizacji zamówienia z postanowieniami umowy.

Kontrola wydatków związanych z eksploatacją samochodu służbowego Toyota wykazała liczne nieprawidłowości opisane na str. 125-134 protokołu kontroli, polegające na:

a) błędach arytmetycznych w zakresie stanu paliwa w poszczególnych miesiącach wskazywanych w miesięcznych kartach pojazdu, co skutkowało tym, iż na koniec grudnia w karcie nr 12/2017 wpisano stan paliwa 32 l, podczas gdy w oparciu tylko o dane z kart za cały rok (po wyeliminowaniu błędów) winien on wynosić 48 l; stan paliwa w ilości 32 l na 31 grudnia 2017 r. podano też w arkuszu spisowym z 2 stycznia 2018 r. Z kolei po wyeliminowaniu zaokrągleń stosowanych w kartach drogowych stan paliwa na koniec 2017 r. powinien wynosić 56,25 l. Ustalenia kontroli w tym zakresie świadczą o nierzetelnie przeprowadzonej inwentaryzacji, polegającej tylko na wpisaniu do arkusza spisowego stanu paliwa wynikającego z karty pojazdu nr 12/2017, 

b) stosowaniu do obliczania zużycia paliwa w kartach drogowych normy wynoszącej 7,5l/100 km, która nie została wprowadzona formalnie do stosowania w jednostce; należy przy tym wskazać, że norma zużycia służy do porównania z nią faktycznego zużycia paliwa w pojeździe, a nie do ustalania zużycia,

c) braku regulacji wewnętrznych w zakresie zasad korzystania z samochodu służbowego,

d) ustalaniu w kartach pojazdu ilości zużytego paliwa na poszczególne trasy i dni z zaokrąglaniem wyników, co powodowało istotne rozbieżności w zużyciu paliwa (zawyżano bądź zaniżano zużycie). Dodatkowo należy wskazać, że stosowanie zaokrągleń nie było konsekwentne (dla podobnych wyników raz zaokrąglano w górę, raz w dół),

e) braku podpisów Wójta w kartach drogowych przy wyjazdach, w których korzystał z samochodu służbowego,

f) niezgodności pomiędzy wpisanymi tankowaniami na karcie pojazdu 1/2017 a danymi z faktur zakupu – nie okazano w trakcie kontroli faktur dokumentujących 2 tankowania ze stycznia w łącznej ilości 78 litrów (jak wynika z danych w karcie pojazdu tankowania miały miejsce 4 i 13 stycznia 2017 r.),

g) licznych rozbieżnościach między datami poszczególnych tankowań a danymi w kartach pojazdu, co może świadczyć o niebieżącym wypełnianiu kart pojazdu i braku należytej kontroli,

h) zaksięgowaniu 3 faktur za tankowanie paliwa do samochodu Toyota w rozdziale 80113 „Dowożenie uczniów do szkół”, zamiast w rozdziale 75023 „Urzędy gmin (miast i miast na prawach powiatu)”; w efekcie doszło do zaniżenia wydatków w rozdz. 75023 o kwotę 1.583,47 zł i jednocześnie zawyżono wydatki w rozdz. 80113 o tę kwotę,

i) przejściowego, bezzasadnego księgowania faktur za paliwo do samochodu służbowego w rozdziale 80113, które to wydatki następnie przeniesiono do rozdz. 75023 w dniu 29 grudnia 2017 r. Ustalona przez jednostkę kwota do przeksięgowania była dodatkowo obarczona błędem, bowiem przeksięgowano 5.911,08 zł, zaś suma faktur zakupu paliwa do samochodu Toyota ujętych w tym rozdziale wynosiła 5.902,08 zł,

j) wielokrotnym korzystaniu przez Wójta z samochodu służbowego na wyjazdy odbywane poza miejscowość, w której znajduje się miejsce pracy, bez wystawionego polecenia  wyjazdu służbowego (delegacji). Odbywanie podróży przy brak dokumentu polecenia wyjazdu służbowego stanowi naruszenie § 3 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej, zgodnie z którymi termin, miejsce rozpoczęcia i zakończenia oraz środek transportu do dobycia podróży służbowej określa pracodawca. Wystawianie delegacji Wójtowi leży w kompetencji Sekretarza Gminy. Dodatkowo stwierdzono, że w przypadku jednego przejazdu należało wystawić delegację na podróż zagraniczną (Grodno). Brak poleceń wyjazdu służbowego stanowi również naruszenie przepisów wewnętrznych obowiązujących w Urzędzie Gminy. Ponadto w kartach drogowych nie określano godzin wyjazdu i powrotu oraz celów wyjazdu (druk karty nie zawierał stosowanych rubryk w tym zakresie). Wynikający z przyjętego sposobu wypełniania kart drogowych brak jawności i przejrzystości w zakresie korzystania z samochodu służbowego – w połączeniu z brakiem poleceń wyjazdu służbowego – uniemożliwia zweryfikowanie celowości wyjazdów w zakresie ich związku z wykonywaniem czynności służbowych, a tym samym celowości wydatku poniesionego na zakup paliwa.

Kontrola wykazała liczne przypadki (w badanej próbie 21 faktur wystawionych w związku z realizacją zamówienia na dostawę kruszywa i 5 faktur na realizację wydatków w rozdziale 75075 „Promocja jednostek samorządu terytorialnego”) braku na fakturach opisów merytorycznych, w związku z czym nie można stwierdzić związku poniesionego wydatku z zawartą umową (w przypadku kruszywa) lub z działaniami podejmowanymi w ramach promocji gminy. Były to m.in. sklasyfikowane jako dotyczące promocji gminy wydatki na dwukrotne wynajęcie sali za kwoty 4.920 zł i 2.706 zł, usługę gastronomiczną za kwotę 560 zł, zakup miodu za kwotę 700 zł, wędlin tradycyjnych za kwotę 540 zł czy jagnięcia upieczonego za kwotę 756 zł.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 216 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych  w odrębnych przepisach. Dodatkowo przepisy art. 44 ust. 2 tej ustawy wskazują na obowiązek dokonywania wydatków przez jednostki sektora finansów publicznych zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Tymczasem z opisów zawartych na fakturach nie wynika, w jaki sposób wydatkowane środki miały związek z realizacją zadań z zakresu promocji gminy

W złożonym wyjaśnieniu Wójt wskazał, jaki związek z działaniami promocyjnymi gminy miały wydatki wynikające z nieopisanych faktur. Podniósł m.in., że ze względu na konieczność rezygnacji przez lokalnych rolników z produkcji trzody chlewnej w związku z wirusem ASF straty te należy zastąpić inną produkcją (jagnięcina, wędliny). Aby pokazać Polsce, że taki produkt można nabyć w Janowie, należało go wypromować. W odniesieniu do wydatków na wynajęcie sali za kwotę 4.920 zł wskazano, że faktura dotyczyła wynajęcia sali i usługi gastronomicznej w związku z organizacją imprezy „Dni Janowa” Mieszkańcy gminy jak również zaproszeni goście, którzy przybyli na tę imprezę skorzystali z poczęstunku w postaci obiadu oraz wyrobów kulinarnych promujących jagnięcinę. [Z protokołu kontroli wynika, że przedmiotem wydatku było wyłącznie wynajęcie sali, a nie usługa gastronomiczna]. Z kolei wynajęcie sali za kwotę 2.706 zł dotyczyło zgodnie z wyjaśnieniem (…) spotkania tkaczek z województwa podlaskiego, które zajmują się tkaniną dwuosnowową.

Reasumując, do zadań Wójta, jako kierownika jednostki, należy jednak zapewnienie należytego udokumentowania związku ponoszonych wydatków z zadaniami publicznymi na etapie poprzedzającym ich poniesienie, co w stwierdzonym stanie faktycznym nie miało miejsca. Uzasadnienie związku poniesionych wydatków z zadaniami z zakresu promocji gminy zawarto dopiero w złożonych podczas kontroli wyjaśnieniach

Zaniedbania w zakresie opisu faktur są też niezgodne z postanowieniami instrukcji w sprawie systemu funkcjonowania kontroli wewnętrznej i obiegu dokumentów finansowo-księgowych w Urzędzie Gminy Janów, w której wskazano m.in., że sposobem potwierdzenia wykonania kontroli pod względem merytorycznym jest zamieszczenie na dowodzie opisu merytorycznego, gdzie powinno znaleźć się wyraźne stwierdzenie, że wydatek mieści w planie rzeczowo finansowym jednostki ze wskazaniem działu, rozdziału i paragrafu klasyfikacji budżetowej, a w przypadku wydatków wynikających z zawartych umów krótki opis operacji gospodarczej, ze wskazaniem przeznaczenia zrealizowanych usług, dostawy lub robót budowlanych oraz stwierdzeniem, że zostały faktycznie wykonane zgodnie z umową/zleceniem – str. 134-135 i 167 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała szereg przypadków przekroczenia limitów wydatków obowiązujących na dzień dokonania wydatków. W przyjętej do kontroli próbie obejmującej stan realizacji wydatków do planu na dzień 27 grudnia 2017 r. stwierdzono poniesienie wydatków z przekroczeniem planu na łączną kwotę 68.573,64 zł. Dotyczyło to następujących podziałek klasyfikacji budżetowej:

- rozdz. 01010 „Infrastruktura wodociągowa i sanitacyjna wsi” par. 2850 „Wpłaty gmin na rzecz izb rolniczych w wysokości 2% uzyskanych wpływów z podatku rolnego” na sumę 1.620,11 zł,

- rozdz. 70005 „Gospodarka gruntami i nieruchomościami” par. 4260 „Zakup energii” na sumę 481,10 zł,

- rozdz. 75022 „Rady gmin (miast i miast na prawach powiatu)” par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia” na sumę 295,84 zł,

- rozdz. 75023 „Urzędy gmin (miast i miast na prawach powiatu)” par. 4210 na sumę 4.208,65 zł,

- rozdz. 75023 par. 4260 na sumę 505,93 zł,

- rozdz. 75023 par. 4280 „Zakup usług zdrowotnych” na sumę 120 zł,

- rozdz. 75023 par. 4300 „Zakup usług pozostałych” na sumę 2.411,21 zł,

- rozdz. 75023 par. 4360 „Opłaty z tytułu zakupu usług telekomunikacyjnych” na sumę 247,80 zł,

- rozdz. 75023 par. 4430 „Różne opłaty i składki” na sumę 4.232 zł,

- rozdz. 75023 par. 4440 „Odpisy na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych” na sumę 1.251 zł,

- rozdz. 75023 par. 4700 „Szkolenia pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej” na sumę 1.276,02 zł,

- rozdz. 75095 „Pozostała działalność” par. 4330 „Zakup usług przez jednostki samorządu terytorialnego od innych jednostek samorządu terytorialnego” na sumę 6.019,46 zł,

- rozdz. 75101 „Urzędy naczelnych organów władzy państwowej, kontroli i ochrony prawa” par. 4170 „Wynagrodzenia bezosobowe” na sumę 66 zł,

- rozdz. 75412 „Ochotnicze straże pożarne” par. 3020 „Wydatki osobowe niezaliczone od wynagrodzeń” na sumę 2.405,24 zł,  

- rozdz. 75412 par. 4010 „Wynagrodzenia osobowe pracowników” na sumę 677,48 zł,

- rozdz. 75412 par.  4120 „Składki na fundusz pracy” na sumę 10,60 zł,

- rozdz. 75412 par.  4210 „Zakup materiałów i wyposażenia” na sumę 4.581,89 zł,

- rozdz. 75412 par. 4260 „Zakup energii” na sumę 775,08 zł,

- rozdz. 75702 „Obsługa papierów wartościowych, kredytów i pożyczek jednostek samorządu terytorialnego” par. 8110 „Odsetki od samorządowych papierów wartościowych lub zaciągniętych przez jednostkę samorządu terytorialnego kredytów i pożyczek” na sumę 5.638,85 zł,

- rozdz. 80113 „Dowożenie uczniów do szkół” par. 4210 na sumę 2.661,37 zł,

- rozdz. 90001 „Gospodarka ściekowa i ochrona wód” par. 4260 na sumę 1.113,78 zł,

- rozdz. 90005 „Ochrona powietrza atmosferycznego i klimatu” par. 4260 na sumę 10.051,65 zł,

- rozdz. 90015 „Oświetlenie ulic, placów i dróg” par. 4300 „Zakup usług pozostałych” na sumę 2.460 zł,

- rozdz. 92109 „Domy i ośrodki kultury, świetlice i kluby” par. 2480 „Dotacja podmiotowa z budżetu otrzymana przez samorządową instytucję kultury” na sumę 12.074,10 zł,

- rozdz. 92601 „Obiekty sportowe” par. 4260 na sumę 3.388,48 zł.

Na koniec grudnia 2017 r., w związku ze zmianami dokonanymi w uchwale budżetowej uchwałą Nr XXX/180/2017 Rady Gminy Janów z dnia 28 grudnia 2017 r., kwoty wydatków wykonanych we wszystkich wymienionych podziałkach klasyfikacji mieściły się w limitach.

Przedstawiona nieprawidłowość narusza zasadę nieprzekraczalności limitów określonych w planie finansowym wydatków wynikającą z art. 44 ust. 1 pkt 2, art. 52 ust.1 pkt 2 i art. 254 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Dowody źródłowe składające się na opisane przekroczenia planu wydatków opatrzone zostały podpisami zatwierdzającymi do wypłaty złożonymi przez Wójta Cz. Kiejko. Stwierdzone przekroczenia planu wydatków świadczą także o niewłaściwym wykonywaniu obowiązków przez Skarbnika Gminy, która opatrywała podpisami dowody księgowe skutkujące przekroczeniem planu wydatków. Stosownie do art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych złożenie podpisu na dokumencie przez głównego księgowego oznacza m.in., że zobowiązania wynikające z operacji mieszczą się w planie finansowym jednostki. Czynności skutkujące przekroczeniem limitu wydatków we wskazanych podziałkach klasyfikacji budżetowej opisano szczegółowo na str. 38-44 protokołu kontroli.

Wszystkie materiały (paliwo i drewno) Urząd Gminy księguje bezpośrednio w koszty. Na koniec każdego roku inwentaryzowana jest wartość niezużytych materiałów, zaś w księgach ujmuje się różnicę między zinwentaryzowaną wartością materiałów na koniec każdego roku. Ponadto Urząd prowadzi „ewidencję ilościowo-wartościową drewna” (nie stanowi ona w trakcie roku ewidencji analitycznej do konta 310). Saldo konta 310 „Materiały” na koniec 2017 r. wynosiło 161.346,76 zł i składała się na nie wartość zinwentaryzowanego na koniec 2017 r. paliwa w pojazdach oraz stan drewna na placu i kotłowniach. Zarządzeniem Nr 41/2017 z 15 grudnia 2017 r. Wójt Gminy zarządził przeprowadzenie inwentaryzacji składników majątkowych na dzień 31 grudnia 2017 r. Inwentaryzacji paliwa w pojazdach dokonano w formie spisu z natury, którego wyniki wyceniono na 6.453,94 zł. Natomiast stan drewna na placu i w kotłowniach wynika z dokumentu Stan paliwa i opału na dzień 31.XII.2017. sporządzonego przez (…) w dniu 2.01.2018 r. Wartość drewna wynosiła według tego dokumentu 154.892,82 zł (737,77 m3) i była obliczona jako:

- zakupiony w 2016 r. grab dłużycowy 208,83 m.sz. x 251,93 zł = 52.610,54 zł,

- zakupiony w 2016 r. klon, wiąz 158,72 m.sz. x 204,90 zł = 32.521,23 zł,

- zakupiony w 2017 r. klon, brzoza, wiąz 370,22 m.sz. x 188,43 zł = 69.760,55 zł.

Ilość i wartość wymienionych wyżej 2 pozycji dotyczących drewna zakupionego w 2016 r. składa się na bilans otwarcia na 2017 r. w okazanej „ewidencji”. Z kolei stan na koniec 2017 r. wynika z dodania wskazanego wyżej zakupu z 2017 r. Dane „ewidencji ilościowo-wartościowej” należy ocenić jako całkowicie nierealne, ponieważ przez cały 2017 r. nie ujęto w niej żadnego rozchodu drewna. „Ewidencja” obrazuje sytuację, zgodnie z którą żadne drewno nie zostało zużyte w 2017 r. W związku z powyższym stan konta 310 na koniec roku był zawyżony o wartość faktycznie zużytego (nie udokumentowanego) drewna opałowego, które należało rozchodować.

Kontrolującym nie okazano arkuszy spisu z natury dokumentujących ustalenie stanu drewna. Uprawniony jest wniosek, że dane rzekomej inwentaryzacji drewna pochodziły wprost z opisanej wyżej ewidencji (ostatnie zapisy w 2017 r. obrazujące przychód drewna miały miejsce ponad 2 miesiące przez terminem inwentaryzacji).

Kontrolowana jednostka nie ustaliła zasad wyceny zapasu drewna opałowego. Ustalenie zasad wyceny zapasu drewna opałowego, mając na uwadze, że wartość jego zużycia stanowi element posiadający zasadnicze znaczenie dla ustalenia kosztów ogrzania lokali mieszkalnych wynajmowanych przez gminę było elementem wystąpienia pokontrolnego Prezesa RIO.

W trakcie kontroli, w dniu 19 lipca 2018 r., powołana przez Wójta Gminy 3-osobowa komisja dokonała pomiaru drewna opałowego według stanu na dzień 30 czerwca 2018 r. Wynika z niego, iż w wiacie na terenie ZSS w Janowie znajduje się 1.160 mp drewna, a w kotłowni ZSS w Janowie 120 mp drewna (razem 1.280 mp drewna). Stan drewna – 832 m3 obliczono jako iloczyn 1.280 mp * wskaźnik 0,65. Stan drewna decyzją Wójta z 20 lipca 2018 r. wyceniono na 171.806,49 zł. Wyceny dokonano obliczając strukturę zakupów danego rodzaju drewna i średnią cenę zakupu danego rodzaju drewna (uwzględniono dane z lat 2016-2017, w 2018 r. nie dokonywano zakupów). Między innymi wyceny grabu na kwotę 79.692,86 zł dokonano jako iloczyn 832 m3 x 40% (struktura) x 246,88 zł/m3 (średnia cena zakupu). Identycznie postąpiono z pięcioma innymi rodzajami drewna znajdującymi się na składzie i w kotłowni.

Z powyższego wynika, iż stan drewna z konta 310 i „ewidencji ilościowo-wartościowej” na koniec 2017 r. (737,77 m3) był rażąco nierealny. Powinien bowiem być na ten moment niższy o nieujęte w „ewidencji” zużycie z 2017 r., a w stosunku do stanu ustalonego podczas inwentaryzacji przeprowadzonej w czasie kontroli dodatkowo wyższy o zużycie z I połowy 2018 r. Mimo braku zakupów w 2018 r. stan faktyczny stwierdzony podczas kontroli (832 m3), a więc już uwzględniający zużyte w praktyce drewno w I połowie 2018 r. był i tak wyższy od stanu „ewidencyjnego” na koniec 2017 r., który tego zużycia nie mógł jeszcze uwzględniać – str. 172-174 protokołu kontroli.

Pozostałe środki trwałe zostały zinwentaryzowane na podstawie zarządzenia Nr 39/2017 z dnia 14 grudnia 2017 r. w okresie od 15 grudnia 2017 r. do 15 stycznia 2018 r. Z rozliczenia inwentaryzacji z dnia 15 stycznia 2018 r. wynika, iż stan zinwentaryzowany wyniósł 425.270,70 zł. Analiza dokumentacji inwentaryzacyjnej wykazała nierzetelne jej przeprowadzenie. Prawidłowo przeprowadzona inwentaryzacja pozostałych środków trwałych powinna wykazać wartość spisanych składników mniejszą o 2.890 zł od stwierdzonej. Różnica powinna dotyczyć 10 tabletów przekazanych uczennicom szkoły podstawowej. Mimo faktycznego przekazania 10 tabletów uczennicom, ich wartość nadal wchodziła w skład salda konta 013 „Pozostałe środki trwałe”. Kwota 2.890 zł mimo przekazania tabletów nie została zdjęta ze stanu konta 013, a z rozliczenia inwentaryzacji z 15 stycznia 2018 r. wynika zinwentaryzowany stan pozostałych środków trwałych w kwocie 425.270,70 zł, czyli równy stanowi księgowemu. Z powyższego należałoby wnioskować, iż tablety te zostały również zinwentaryzowane w drodze spisu z natury. W treści okazanych kontrolującym arkuszach spisu z natury nie zostały one jednak ujęte, co świadczy o nieprawidłowej wycenie spisanych składników, ponieważ powinna zostać ustalona różnica inwentaryzacyjna.

Zwrócono się do Skarbnika Gminy z pytaniem, dlaczego wartość spisanego wyposażenia przyjęta w rozliczeniu inwentaryzacji pozostałych środków trwałych na dzień 31 grudnia 2017 r. wyniosła 425.270,70 zł i była równa saldu konta 013, mimo iż na koncie tym figuruje wartość 10 tabletów w łącznej kwocie 2.890 zł przekazanych uczennicom szkoły podstawowej? Skarbnik wyjaśniła, że Urząd Gminy nie otrzymał protokołu z ZSS potwierdzającego przekazanie tabletów dla uczennic Szkoły Podstawowej w Janowie jako nagród za udział w zawodach piłkarskich. Tablety rzeczywiście zostały zakupione z intencją przekazania ich w dalszej kolejności dla zawodniczek piłki nożnej, jednak do czasu otrzymania protokołu z Zespołu Szkół Samorządowych, zaewidencjonowane zostały na koncie 013. Dyrekcja ZSS posiadała taki protokół, z datą sporządzenia w dniu 10.07.2017 roku , ale do księgowości UG trafił dopiero w lipcu roku bieżącego. Dnia 06.08.2018 roku na podstawie PK dokonano wyksięgowania tabletów z konta 013.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej, w tym niewłaściwego wykonywania obowiązków przez pracowników.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m. in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dokonanie zmian w treści przepisów wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości, poprzez:

a) określenie, że saldo konta 223 przeksięgowuje się na fundusz jednostki na podstawie danych sprawozdania Rb-28S o wydatkach wykonanych,

b) jednoznaczne uregulowanie zasad ewidencji materiałów, przy wykorzystaniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli,

c) usunięcie z zakładowego planu kont Urzędu konta 853 „Fundusze celowe”,

d) uwzględnienie w zakładowym planie kont kont pozabilansowych 990 oraz 991.

2. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) przestrzeganie zasady czystości obrotów na koncie 130; w tym celu stosowanie technicznego zapisu ujemnego dla błędnych operacji, zwrotów, nadpłat i korekt,

b) prowadzenie konta 222 w ewidencji budżetu i dokonywanie na nim zapisów dotyczących wpływu dochodów zrealizowanych przez jednostki budżetowe, przekazanych z rachunku bieżącego jednostki na rachunek budżetu, oraz przeniesienia dochodów z konta 222 na konto 901 na podstawie sprawozdań jednostkowych Rb-27S tych jednostek,

c) przestrzeganie zasady memoriału poprzez ujmowanie do ksiąg danego roku wszystkich przychodów i kosztów dotyczących tego roku, niezależnie od terminu ich zapłaty,

d) prawidłowe sporządzanie zbiorczych dowodów księgowych, zgodnie z wymaganiami art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości,

e) prowadzenie ewidencji rozliczeń z wykonawcami dostaw i usług z zastosowaniem konta 201,

f) wyksięgowywanie wartości ewidencyjnej zbytych nieruchomości w księgach rachunkowych tego roku, w którym dokonano zbycia,

g) dokonywanie w księgach rzetelnych zapisów w zakresie wyksięgowania zbytych faktycznie nieruchomości; ujęcie w księgach wartości lokalu położonego w budynku na działce nr 483/1, jeżeli nie został dotychczas sprzedany,

h) ujmowanie w ewidencji księgowej na koncie 221 wykazywanych w sprawozdaniu Rb-27S należności pozostałych do zapłaty (w tym zaległości) dotyczących podatków realizowanych na rzecz gminy przez urzędy skarbowe oraz udziałów w PIT i CIT,

i) zachowywanie zgodności między danymi ewidencji syntetycznej i analitycznej do konta 221; w tym celu okresowe uzgadnianie stanów ewidencji analitycznej i odpowiadających jej kont syntetycznych,

j) naliczanie i ujmowanie w księgach na koniec każdego kwartału należnych gminie odsetek od nieuregulowanych lub nieterminowo uregulowanych należności cywilnoprawych,

k) prowadzenie ewidencji analitycznej do konta 221 dla wszystkich najemców i dzierżawców,

l) dokonywanie na początku roku przypisu przypadających na dany rok należności z opłat za zajęcie pasa drogowego (Wn 221 – Ma 720) wynikających z decyzji zezwalających na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym; w tym celu egzekwowanie przedstawienia odpowiednich danych od pracownika merytorycznego prowadzącego zagadnienia dotyczące zajęcia pasa drogowego,

ł) prowadzenie ewidencji operacji związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT w sposób zapewniający odzwierciedlenie w księgach rzeczywistego stanu rozrachunków gminy z urzędem skarbowym wynikającego z deklaracji VAT-7 gminy,

m) przeniesienie z konta 013 na konto 011 środków trwałych o wartości przekraczającej 3.500 zł, wskazanych w części opisowej wystąpienia, które zostały przyjęte do używania przed końcem 2017 r.; przestrzeganie zasad kwalifikowania składników majątkowych na konto 011 lub 013, mając na uwadze, że dla środków trwałych przyjętych do używania po 1 stycznia 2018 r. minimalna wartość dla ujęcia na koncie 011 wynosi 10.000 zł,

n) bezwzględne zapewnienie rzetelności danych kont zespołu 1 mających obrazować stan środków przechowywanych na poszczególnych rachunkach bankowych; w tym celu zobligowanie Skarbnika do:

- obejmowania ewidencją księgową wszystkich otwartych przez gminę rachunków bankowych,

- weryfikowania stanu wykazanego w wyciągach bankowych i bankowych potwierdzeniach sald z danymi wynikającymi w księgach,

o) przekazanie na dochody budżetu kwoty 8.689,54 zł znajdującej się na rachunku wpłat mieszkańców za przydomowe oczyszczalnie ścieków, pozostającym poza ewidencją księgową,

p) finansowanie zadań gminy wyłącznie poprzez dokonywanie wydatków budżetowych z rachunków ewidencjonowanych w ramach konta 130,

q) ujęcie w księgach zobowiązania z tytułu zakupu na raty telefonów komórkowych,

r) zaliczanie do dochodów budżetu gminy otrzymanych przez GOPS zwrotów świadczeń nienależnie wypłaconych w latach wcześniejszych (które w 2017 r. GOPS prawidłowo prezentował je w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S, a które pominięto w sprawozdaniu zbiorczym), zaś do wydatków budżetu operacji przekazania tych świadczeń do PUW.

3. Zlikwidowanie rachunku bankowego „Imprezy kulturalno-oświatowe gminy Janów”. Przekazanie środków znajdujących się na tym rachunku na dochody budżetu gminy. W przypadku otrzymania w przyszłości przez gminę darowizn na realizację zadań gminy, ujmowanie ich jako dochodów budżetowych oraz finansowanie tych zadań w formie wydatków budżetu. Z kolei w przypadku otrzymania wpłat nie dotyczących realizacji zadań gminy ujmowanie ich na rachunku sum depozytowych (konto 139) oraz niezwłoczne przekazywanie lub zwracanie właściwym podmiotom.

4. W zakresie sprawozdawczości:

a) zachowywanie zgodności między danymi sprawozdań zbiorczych i stanowiącymi podstawę ich sporządzenia sprawozdań jednostkowych,

b) prawidłowe kwalifikowanie należności pozostałych do zapłaty jako zaległości przy sporządzaniu sprawozdania Rb-27S, zgodnie z zasadami sporządzania tego sprawozdania,

c) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S zaległości podatkowych zabezpieczonych hipoteką,

d) wypełnianie kolumny „dochody otrzymane” w sprawozdaniu Rb-27S zgodnie z przepisami podanymi w części opisowej wystąpienia,

e) zaprzestanie powielania w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S sporządzonym dla dochodów budżetu i Urzędu Gminy danych zawartych już w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S GOPS,

f) wykazywanie w sprawozdaniach Rb-28S i Rb-Z jako zobowiązań wymagalnych tych zobowiązań, dla których termin płatności minął na dzień sprawozdawczy,

g) zapewnienie terminowego sporządzania wszystkich sprawozdań,

h) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-Z prawidłowej kwoty zobowiązań z tytułu zakupów na raty,

i) wzmożenie nadzoru nad prawidłowością sporządzania sprawozdania Rb-34S przez Zespół Szkół Samorządowych w Janowie,

j) zapewnienie zachowania przez GOPS pełnej zgodności między danymi części B jednostkowego sprawozdania Rb-27ZZ a danymi jednostkowego sprawozdania Rb-27S.

5. Przekazanie dyrektorowi Zespołu Szkół Samorządowych w Janowie uwag zawartych w części opisowej wystąpienia, dotyczących prawidłowego klasyfikowania dochodów wyodrębnionego rachunku pochodzących z najmu i za wyżywienie przedszkolaków, sformułowanych na podstawie analizy sprawozdania Rb-34S.

6. Przedłożenie Radzie Gminy Janów projektu zmiany uchwały Nr XXVII/188/10 z dnia 25 października 2010 r. w sprawie określenia jednostek budżetowych Gminy Janów gromadzących dochody na wydzielonym rachunku bankowym…, polegającej na określeniu w jej treści prawidłowego katalogu oświatowych jednostek budżetowych, które upoważnione są do gromadzenia środków na wyodrębnionym rachunku dochodów.

7. Podjęcie zdecydowanych działań dyscyplinujących wobec pracowników odpowiedzialnych za czynności związane z procesem inwentaryzacji, w celu zapewnienia:

a) przeprowadzania na koniec roku rzetelnej inwentaryzacji paliwa w samochodzie,

b) przeprowadzania na koniec roku rzetelnej inwentaryzacji drewna opałowego, tj. w sposób, w jaki została ona przeprowadzona podczas kontroli,

c) rzetelnego przeprowadzania inwentaryzacji pozostałych środków trwałych,

d) należytego rozliczania, ustalania różnic i ujmowania w księgach wyników inwentaryzacji, mając na uwadze stwierdzone podczas kontroli przypadki utrzymywania w księgach rachunkowych nierzetelnych stanów (m.in. w zakresie środków na rachunkach bankowych) mimo przeprowadzenia inwentaryzacji obrazującej lub istnienie różnic między stanem księgowym i rzeczywistym.

8. Zapewnienie regulowania zobowiązań terminowo i we właściwych kwotach.

9. Wystąpienie do banku BPS SA o wyjaśnienie wysokości naliczonych odsetek za okres lipiec-grudzień 2017 r. od kredytu zaciągniętego w kwocie 4.000.000 zł, przy uwzględnieniu uwag zawartych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia wskazujących na ich zawyżenie. Poinformowanie o ewentualnych skutkach finansowych ustaleń z bankiem w odpowiedzi o sposobie wykonania wniosków pokontrolnych.

10. Informowanie kierownika instytucji kultury o wysokości dotacji ustalonej w projekcie budżetu i budżecie, a nie o „kwocie wydatków”.

11. Sporządzenie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości.

12. Zawarcie umowy na dostarczanie mediów wspólnocie mieszkaniowej „Domu Nauczyciela”. Wskazanie właścicielom lokali w tym budynku na obowiązek wyłonienia zarządu wspólnoty, który powinien być stroną takiej umowy.

13. Ustalenie formalnych podstaw pobierania przez gminę opłat za garaże od właścicieli lokali w „Domu Nauczyciela”. W zależności od wyników weryfikacji – zawarcie stosownych umów albo zaprzestanie pobierania opłat.

14. Zawarcie umów najmu garaży z najemcami lokali przy ul. Parkowej.

15. Rozliczanie opłat wniesionych za c.o. przez najemców lokali przy ul. Parkowej z faktycznymi kosztami wytworzenia energii. Podjęcie zdecydowanych działań dyscyplinujących wobec pracownika odpowiedzialnego za realizację tego obowiązku.

16. Prawidłowe ustalanie czynszu za najem lokali mieszkalnych, w tym poprzez uwzględnianie rzeczywistej powierzchni lokali.

17. Dokonywanie zmiany stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych przy udokumentowaniu wypowiedzenia dotychczasowej stawki zgodnie z art. 8a ust. 2 i 3 ustawy o ochronie praw lokatorów… Usunięcie z umów najmu lokali mieszkalnych postanowień przewidujących niezgodne z ustawą zasady wypowiadania czynszu.

18. Zawieranie umów najmu lokali użytkowych z tymi samymi podmiotami na okres do 3 lat po uzyskaniu zgody Rady Gminy, jeżeli łączny czas trwania najmu będzie w wyniku zawarcia takiej umowy dłuższy niż 3 lata.

19. Zapewnienie ustalania w fakturach wystawianych najemcom i dzierżawcom terminów płatności czynszu zgodnych z umowami oraz doręczanie ich za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, jeżeli termin płatności jest uzależniony od daty otrzymania faktury. Ewentualnie rozważenie zmiany postanowień zawartych umów w zakresie terminów płatności faktur. Podjęcie zdecydowanych działań dyscyplinujących wobec pracownika odpowiedzialnego za wystawianie faktur.

20. Wyeliminowanie sytuacji bezumownego korzystania z energii elektrycznej gminy.

21. Zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do terminowego podejmowania działań egzekucyjnych w stosunku do należności z tytułu odprowadzania ścieków, mając na uwadze niedopuszczenie do upływu terminu przedawnienia.

22. Wyeliminowanie wskazanych w części opisowej wystąpienia niespójności i braków w zakresie pisemnego powierzenia pracownikom obowiązków dotyczących egzekucji należności z tytułu odprowadzania ścieków oraz z tytułu najmu i dzierżawy.

23. Prowadzenie działań zmierzających do skompletowania dokumentacji źródłowej w zakresie nieruchomości budynkowej związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz wartości budowli.

24. Egzekwowanie informacji w sprawie podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości w przypadkach przewidzianych przepisami ustaw regulujących zasady ustalania i pobierania tych podatków.

25. Realizowanie zasady powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkami lokalnymi z uwzględnieniem wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego przepisów dotyczących procedury postępowania zmierzającego do określenia zobowiązania podatkowego i przypisu podatku.

26. Systematyczne prowadzenie czynności sprawdzających nakazanych treścią art. 272 Ordynacji podatkowej z uwzględnieniem przepisów zawartych w dziale V.

27. Rozważenie dyscyplinowania podatników w zakresie terminowego składania deklaracji podatkowych oraz terminowości wpłat podatków.

28. Rejestrowanie przesyłek wpływających, tj. umieszczanie w dowolnej kolejności w rejestrze prowadzonym na nośniku papierowym lub w postaci elektronicznej daty wpływu przesyłki do Urzędu.

29. Przestrzeganie przepisów dotyczących przeprowadzania kontroli podatkowych, wskazanych w części opisowej wystąpienia pokontrolnego.

30. Rozliczenie nadpłaty na koncie inkasenta w oparciu o procedurę zawartą w treści art. 76 Ordynacji podatkowej.

31. Prawidłowy pobór opłaty skarbowej, z uwzględnieniem przepisów ustawy o opłacie skarbowej.

32. W zakresie stosowania klasyfikacji budżetowej:

a) zaprzestanie ujmowania jako dochodów majątkowych w par. 0770 wpłat dotyczących kosztów przygotowania nieruchomości ze sprzedaży,

b) klasyfikowanie wydatków na prowizje bankowe od zaciągniętych kredytów w par. 4300,

c) klasyfikowanie wydatków na zakup artykułów żywnościowych w par. 4220,

d) konsekwentne klasyfikowanie wydatków na tożsame dostawy i usługi wynikające z umowy z danym wykonawcą,

e) zaprzestanie ujmowania wydatków na paliwo do samochodu służbowego Toyota w rozdziale 80113.

33. W zakresie przyznawania dodatków specjalnych:

a) usunięcie z regulaminu wynagradzania postanowień przewidujących przyznawanie dodatków specjalnych na czas nieokreślony,

b) precyzyjne uzasadnianie merytorycznych podstaw przyznania dodatku specjalnego, mając na uwadze konieczność wykazania dodatkowych zadań (w stosunku do obowiązującego zakresu czynności pracownika) lub zwiększonych obowiązków służbowych, a także okresowego charakteru przyczyny przyznania dodatku.

34. Przestrzeganie postanowień regulaminu wynagradzania w kwestii funduszu premiowego dla pracowników zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych i obsługi lub dokonanie stosownych zmian regulaminu eliminujących niezgodność stosowanej praktyki z jego regulacjami.

35. Dostosowanie treści regulaminu wynagradzania do przepisów aktualnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych w zakresie wymaganego stażu na stanowiskach podinspektora oraz informatyka w zależności od posiadanego wykształcenia.

36. Zapewnienie zgodności przyznawanych pracownikom wynagrodzeń z postanowieniami regulaminu wynagradzania oraz przepisami powszechnie obowiązującymi.

37. Zaniechanie uwzględniania przy ustalaniu podstawy naliczenia dodatkowego wynagrodzenia rocznego jednorazowych lub nieperiodycznych wypłat za spełnienie określonego zadania bądź za określone osiągnięcie, takich jak wskazane w części opisowej wystąpienia dodatki specjalne przyznawane na okres 1 miesiąca. Skorygowanie dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2017 r. wskazanemu w protokole kontroli pracownikowi, któremu wyliczono je z uwzględnieniem przyznanego za 1 miesiąc dodatku specjalnego w wysokości 200 zł.

38. Przestrzeganie przepisów Karty Nauczyciela, wskazanych w części opisowej wystąpienia, dotyczących terminów sporządzania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli oraz wypłaty jednorazowych dodatków uzupełniających.

39. Naliczanie odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych emerytów i rencistów według obowiązującej stawki. Zwiększenie odpisu na 2018 r. o kwotę 228,15 zł odpowiadającą jego zaniżeniu w 2017 r. z powodu zastosowania nieaktualnej stawki.

40. Powoływanie w skład GKRPA jedynie osób przeszkolonych w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

41. Przestrzeganie zakazu pełnienia przez Wójta Gminy funkcji przewodniczącego GKRPA, wynikającego z przywołanego w części opisowej wystąpienia orzecznictwa.

42. Zaprzestanie ujmowania w par. 85154 wydatków poniesionych w związku z realizacją zadania dowożenia uczniów do szkół.

43. Przeznaczanie dochodów z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu na zadania wykazujące należyty związek z celami zawartymi w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii.

44. Zamieszczanie odpowiednich opisów merytorycznych na fakturach dokumentujących poniesione wydatki, mając na uwadze wymagania instrukcji w sprawie systemu funkcjonowania kontroli wewnętrznej i obiegu dokumentów finansowo-księgowych oraz obowiązek wykazania związku z zadaniami gminy i przyjętą klasyfikacją wydatku.

45. W zakresie funduszu sołeckiego:

a) wdrożenie należytych procedur wewnętrznych (w tym opisywania faktur) zapewniających zakwalifikowanie do wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego wszystkich wydatków poniesionych na podstawie prawidłowych wniosków sołectw, mając na uwadze stwierdzoną w 2017 r. nieprawidłowość polegającą na pominięciu we wniosku złożonym do Wojewody Podlaskiego wydatków wykonanych na podstawie wniosku sołectwa Rudawka, w wyniku czego gmina utraciła dotację w wysokości 2.359,35 zł,

b) zapewnienie ponoszenia wydatków w ramach funduszu sołeckiego do końca roku budżetowego, w którym zrealizowano dane przedsięwzięcie, mając na uwadze stwierdzoną w 2017 r. nieprawidłowość polegającą na nieopłaceniu przed końcem roku faktur dotyczących 3 sołectw, które wpłynęły do Urzędu 29 grudnia 2017 r., w wyniku czego gmina utraciła dotację w wysokości 11.214,25 zł,

c) ujmowanie we wniosku do Wojewody Podlaskiego o zwrot części wydatków wykonanych w ramach funduszu wydatków w kwotach nieprzekraczających kwot rozdysponowanych przez poszczególne sołectwa we wnioskach w sprawie przeznaczenia środków funduszu sołeckiego na dany rok budżetowy. Dokonanie zwrotu dotacji w kwocie 92,32 zł.

46. Zawieranie umów w sprawie udzielenia pomocy innym jednostkom samorządu terytorialnego na podstawie uchwały Rady Gminy, o której mowa w art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, oraz w ramach limitów wydatków na ten cel ujętych w obowiązującej wersji uchwały budżetowej.

47. W zakresie rozliczania kosztów podróży służbowych:

a) egzekwowanie obowiązku przedkładania biletów dokumentujących poniesione wydatki w przypadku odbywania podróży służbowych środkami komunikacji publicznej, a w przypadku ich braku – obowiązku przedkładania oświadczenia o poniesionym wydatku i przyczynach braku możliwości przedstawienia stosownego dokumentu,

b) egzekwowanie od pracowników przedkładających rozliczenie wpisania godzin rozpoczęcia i zakończenia podróży.

48. W zakresie udzielania i realizacji zamówień publicznych:

a) dostosowanie zakresów czynności pracowników Urzędu Gminy do faktycznie wykonywanych czynności związanych z przygotowaniem udzielenia i realizacją zamówień publicznych,

b) konstruowanie w specyfikacji istotnych warunków zamówienia zasad ustalania cen ofertowych za paliwa poprzez odnoszenie ich do cen producentów paliw, mając na uwadze umożliwienie dokonania wyboru oferty zawierającej faktycznie najkorzystniejsze warunki na rynku oraz późniejszego egzekwowania zaoferowanych warunków w przypadku zmiany cen producentów, jako okoliczności niezależnej od wykonawcy,

c) przestrzeganie ustalonych kryteriów oceny ofert;

d) zwrócenie uwagi przy ustalaniu kryteriów oceny ofert, że muszą one zapewniać wybór oferty rzeczywiście najkorzystniejszej w rozumieniu przepisów Prawa zamówień publicznych, czego warunkiem jest adekwatne do istotności określenie wagi kryterium ceny i innych przyjętych kryteriów oceny ofert. Uwzględnienie przy określaniu kryteriów oceny ofert na dostawy powszechnie dostępne o ustalonych standardach jakościowych, że przepisy Prawa zamówień publicznych nie nakazują ustalania we wszystkich postępowaniach innych kryteriów oceny ofert oprócz ceny, jak również nie ograniczają wagi kryterium ceny do maksymalnie 60%,

e) egzekwowanie przestrzegania przez wykonawcę zawartych w ofercie warunków realizacji zamówienia, w szczególności tych, które były poddawane ocenie w zakresie kryteriów oceny ofert; zapewnienie ze strony zamawiającego dokumentacji umożliwiającej zweryfikowanie przestrzegania przez wykonawcę zaproponowanych warunków,

f) weryfikowanie kwot wynikających z faktur wykonawcy z cenami określonymi umową, celem niedopuszczenia do sytuacji wypłacania wynagrodzenia wyższego niż wynika z zawartej umowy. Wystąpienie do wykonawcy dostaw kruszywa o zwrot kwoty 100,32 zł.

49. W zakresie eksploatacji samochodu służbowego:

a) zapewnienie należytej kontroli formalno-rachunkowej prowadzenia karty pojazdu w celu wyeliminowania błędów rachunkowych i stosowanych zaokrągleń,

b) formalne uregulowanie stosowanej normy zużycia paliwa,

c) opracowanie i wdrożenie zasad korzystania z samochodu służbowego,

d) dokumentowanie wyjazdów podpisem osoby jadącej,

e) zapewnienie zgodności między danymi kart pojazdu a danymi z faktur za paliwo w zakresie dat i ilości tankowanego paliwa,

f) wystawianie poleceń wyjazdu służbowego w sytuacjach odbywania samochodem służbowym podróży poza miejscowość, w której znajduje się miejsce pracy,

g) wypełnianie kart drogowych w sposób jawny i przejrzysty, z określeniem celów wyjazdu oraz godzin rozpoczęcia i zakończenia podróży.

50. Dokonywanie wydatków Urzędu do wysokości limitów określonych w wersji uchwały budżetowej aktualnej na dzień poniesienia wydatku.

51. Określenie zasad wyceny zapasu i zużycia drewna opałowego.

52. Rozważenie powierzenia innemu pracownikowi obowiązków w zakresie prowadzenia ewidencji szczegółowej drewna, ponieważ z ustaleń kontroli wynika brak rozumienia celu i ogólnych zasad prowadzenia takiej ewidencji przez pracownika wykonującego dotychczas te zadania.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

               Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

          w Białymstoku